Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Институт социальной защиты 16
1.1 Социальная сфера, социальная политика и социальные институты 16
1.2 Социальная защита - развивающийся социальный институт 19
1.3 Виды и организационно-правовые формы социальной защиты 27
ГЛАВА 2 Факторы, влияющие на развитие института социальной защиты 47
2.1 Политические факторы 48
2.2 Экономические факторы 50
2.3 Идеологические факторы 60
2.4 Факторы имманентной логики совершенствования института социальной защиты 62
ГЛАВА 3 Развитие социального обеспечения в россии и факторы, определяющие его характер 67
3.1 Предсоветский период 67
3.2 Советский период 74
3.3 Дифференциация страховых взносов 89
3.4 Теория советского социального обеспечения 96
3.5 Развитие системы социальной защиты в России в пост советский период и пути ее адаптации к условиям социально-ориентированной рыночной экономики 103
ГЛАВА 4 Экономические основы многоукладной системы социальной защиты 108
4.1 Социальная защита в свете отношений общественного воспроизводства 108
4.2 Источники и методы формирования средств социальной защиты 118
4.3 Зависимость методов формирования средств социальной защиты от характера социальных рисков и распределительной политики общества 130
Часть II. Вопросы реформирования пенсионной системы в Российской Федерации 143
ГЛАВА 5 Концептуальные вопросы реформирования пенсионной системы в СССР 144
5.1 Основные нормы пенсионного законодательства в СССР до принятия в 1990 г. закона "О государственных пенсиях в СССР" 144
5.2 Определение сущности пенсий как базового понятия для проблемы реформирования пенсионного обеспечения СССР 155
5.3 Утрата трудоспособности и ее влияние на пенсионные нормы 164
5.4 Содержание понятия "трудовой вклад" в применении к пенсионному обеспечению 175
ГЛАВА 6 Проблемы адекватного отражения трудового вклада в нормах пенсионного законодательства СССР 183
6.1 Трудовой стаж и заработок как элементы трудового вклада и их отражение в пенсии 183
6.2 Необходимость минимальных и ограничения максимальных пенсий 194
6.3 Специфика связи с трудовым вкладом размеров пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца 199
6.4 Нормы, регулирующие выплату пенсий работающим пенсионерам 206
6.5 Корректировка размеров пенсий 222
6.6 Совершенствование пенсионного законодательства в СССР в 1989-1990 годах 230
ГЛАВА 7 Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 235
7.1. Основные причины, обусловливающие необходимость пенсионной реформы, цели и принципы реформы 235
7.2. Построение пенсионной системы 240
7.3. Специальные проблемы 245
7.4. Стратегия пенсионной реформы 253
ГЛАВА 8 Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в российской федерации на основе накопительных принципов 266
8.1 Концепция перехода к накопительным принципам финансирования пенсий в
Российской Федерации 266
8.2. Программа пенсионной реформы в Российской Федерации 276
8.3. Место накопительных принципов финансирования пенсий в организации пенсионного обеспечения 286
8.4. Основные проблемы и предложения по реформированию российской пенсионной системы 302
Заключение 321
Список литературы 336
- Социальная защита - развивающийся социальный институт
- Факторы имманентной логики совершенствования института социальной защиты
- Развитие системы социальной защиты в России в пост советский период и пути ее адаптации к условиям социально-ориентированной рыночной экономики
- Зависимость методов формирования средств социальной защиты от характера социальных рисков и распределительной политики общества
Введение к работе
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Отход России от плановой экономики, начавшийся с осуществления крупномасштабных реформ в экономический сфере, включавших либерализацию экономики и внешнеэкономической деятельности, частичную приватизацию и ликвидацию системы централизованного планирования и управления, привел к кардинальным переменам в жизни российского общества. Эти перемены, с одной стороны, создали условия для роста экономической активности населения и, с другой стороны, вызвали падение уровня производства в ряде отраслей, существенное снижение уровня жизни значительной части населения, реальной заработной платы, пенсий и пособий, рост безработицы, снижение качества социального обслуживания нетрудоспособных и появление массовой бедности.
В сложившихся экономических условиях предпринимаются разнообразные меры, направленные на смягчение отрицательных последствий резкого падения уровня жизни и частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. Законотворческая деятельность социально-экономической направленности проводится, однако, недостаточно эффективно из-за сохранения устойчивых стереотипов в сознании людей, включая законодателей, касающихся способов регулирования социально-экономических отношений в условиях плановой экономики, отсутствия опыта регулирования этих проблем в условиях рыночной экономики, а также отсутствия ясного представления о характере требующихся изменений в системе социально-экономических отношений, обеспечивающих переход к социально-ориентированной рыночной экономике, необходимость которых стала очевидной для всех. Для подготовки кардинальных реформ в социальной сфере предпринимаются активные попытки разработки концептуальных основ ее реформирования.
Вопрос о необходимости проведения кардинальных реформ социальной сферы поставлен в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов, утвержденной Правительством РФ 26 февраля 1997 г.
Задачи формирования в России социально ориентированной рыночной экономики настоятельно требуют разработки теоретических основ организации системы социальной защиты населения, которая являлась бы встроенным внутренним механизмом рыночной экономики, позволяющим эффективно решать возникающие социальные проблемы,
Степень разработанности проблемы. В странах с рыночной экономикой системный подход к вопросам социальной защиты населения исповедуется достаточно долго. Официальный отсчет времени в этом отношении ведется с принятия в 1935 г. в
5
США закона о социальной защите, которым в США были введены пенсионное страхование и страхование по безработице, а также федеральные субсидии штатам для оказания социальной помощи нуждающимся гражданам. Принятие этого закона обусловливалось необходимостью расширения платежеспособного спроса населения и явилось первым официальным признанием в капиталистическом мире экономической роли социальной защиты. Использование мер социальной защиты для достижения различных экономических целей началось, однако, намного раньше. Уже первые законы об обязательном страховании работников, принятые в Германии в 80-е годы XIX века, позволяли одновременно осуществлять накопление капитала с целью увеличения инвестиций в экономику. Различные меры социальной защиты использовались также для улучшения условий воспроизводства рабочей силы и регулирования масштабов занятости населения.
Социальная защита как одна из комплексных целевых систем рыночной экономики, дифференцированных по отдельным видам и организационно-правовым формам, сложилась в период после второй мировой войны и с тех пор является объектом пристального внимания ученых и практиков. Исследование проблем социальной защиты занимает важное место в работе Международной организации труда, Экономического и Социального Совета ООН, Совета Европы, Европейского Союза, международных финансовых учреждений, таких как Международный Валютный Фонд и Международный Банк Реконструкции и Развития. Исключительно вопросами социальной защиты занимается Международная Ассоциация Социального Обеспечения. В изучение проблем социальной защиты вовлечена многочисленная армия специалистов, работающих в различных национальных органах государственного управления и учреждениях социальной защиты, организациях работодателей и профессиональных союзах всех стран.
Пристальное внимание к проблемам социальной защиты в течение длительного времени многочисленных ученых и практиков в странах с рыночной экономикой породило огромную массу исследований, посвященных социальной защите как комплексной целевой системе и способствовало взвешенному развитию систем социальной защиты в этих странах, основанному на учете взаимосвязей и взаимозависимостей, существующих как между отдельными элементами самой системы социальной защиты, так между различными социальными и экономическими явлениями. И хотя национальные системы социальной защиты во всех странах с рыночной экономикой еще далеки от совершенства, их развитие определяется достаточно высоким уровнем профессионализма специалистов, занимающихся формированием политики в данной сфере, и осуществляется в соответствии с внутренней логикой совершенствования
6
таких систем, обусловленной более глубоким пониманием роли социальной защиты в жизни общества.
Системы социальной защиты в странах с плановой экономикой и, в частности, в
России развивались, однако, по другим законам и при переходе этих стран к рьшочной
экономике оказались в исключительно трудном положении. Эти системы, хотя и
использовались иногда для достижения некоторых экономических целей, таких как
закрепление трудящихся на рабочих местах с неблагоприятными, вредными и опасными
для здоровья и жизни людей условиями труда, сокращения текучести рабочей силы и
стимулирования занятости лиц с ограниченной трудоспособностью, регулирования
доходов населения, однако, оказались абсолютно непригодными для выполнения
экономических функций, требующихся в рьшочной экономике. Более того, в условиях
рыночной экономики они оказались не в состоянии должным образом обеспечивать свои
социальные функции и, наконец, стали камнем преткновения в политической жизни
общества переходного периода, являясь непреодолимым препятствием для
безболезненного проведения более глубоких социально-экономических реформ.
В России в настоящее время отсутствует общепринятое понятие системы социальной защиты в том смысле, в каком оно используется в странах с рьшочной экономикой. Термин "социальная защита" используется достаточно произвольно, исходя из субъективного понимания содержания понятия, которое характеризуется данным термином. В последние годы, однако, "система социальной защиты" становится объектом пристального внимания ученых. Социальная защита как система рассматривается в работах Егорова Е.В, Кадомцевой СВ., Ракитского Б.В., Слезингера Г.Э., Центра уровня жизни и социальной защищенности и рынка труда Академии труда и социальных отношений. Анализ работ, посвященных исследованию этой проблемы, показывает, что в российской научной литературе, несмотря на значительные расхождения отдельных ученых в отношении содержании понятия "система социальной защиты", идет процесс сближения позиций. Расширительное толкование содержания данного понятия постепенно уступает место более узким подходам в определении его содержания, основанным на содержании понятия "социальное обеспечение" и на учете новых организационно-правовых форм защиты от основных социальных рисков.
Термин "социальная защита" вошел в российский обиход относительно недавно с началом перехода России от плановой экономики к рыночным отношениям, в определенной степени заменив собой термин "социальное обеспечение", который для многих ассоциировался с "собесом" и связанным с ним низким уровнем пенсий, пособий, социального обслуживания.
7
Следует, однако, отметить, что и сам термин "социальное обеспечение" в СССР не
имел устоявшегося содержания и применялся для определения двух различных
понятий. Термин "социальное обеспечение в широком смысле" использовался для
определения проводимой или поддерживаемой государством совокупности
определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности. Термин "социальное обеспечение в узком смысле" охватывал обеспечение престарелых и нетрудоспособных, осуществляемое государственными органами социального обеспечения за счет прямых отчислений из государственного бюджета.
Термин социальное обеспечение неадекватно характеризует понятие социальная защита в его международном контексте, поскольку термин "социальная защита" служит для определения родового понятия, охватывая различные ее виды и организационно-правовые формы, а российский термин "социальное обеспечение", охватывающий все виды социальной защиты, в международном контексте в большей степени характеризует одну из организационно-правовых форм социальной защиты и не может использоваться для определения такого родового понятия, каким является понятие "социальная защита" в рыночной экономике.
С начала 90-х годов термин «социальная защита» стал применяться в России для определения совокупности социально-экономических отношений, связанных с выплатой пенсий и пособий, с осуществлением социального обслуживания населения. В таком значении он использовался в названии ликвидированного Министерства социальной защиты населения и продолжает использоваться в названиях региональных органов (министерства, комитеты, управления социальной защиты населения). В европейских языках данный термин является синонимом для определения понятия Social Security во всем его объеме.
Вопрос о необходимости такого родового понятия ставился еще в 20-е годы З.Тетенборн и Л.Забелиным. В качестве терминов для определения такого понятия обсуждались термины социальное обеспечение и социальное страхование. Поскольку, однако, термин "социальное страхование" в большей степени характеризовал специфическую организационно-правовую форму борьбы с необеспеченностью населения, позже он стал использоваться для определения видового понятия, характеризующего особую организационно-правовую форму борьбы с необеспеченностью. Вместе с тем в советской специальной литературе еще в 70-80-е
годы термин социальное страхование в учебниках и монографиях Высшей школы профдвижения использовался для определения родового понятия, связанного с обеспечением нуждающихся граждан.
Отсутствие общепринятого термина для родового понятия, смешение родового и видовых понятий, раскрывающих содержание и сущность системы социальной защиты страны и показывающих степень ее развитости и возможные направления совершенствования, говорят о чрезвычайно слабой научной разработанности данной проблемы в России. Это ведет к переоценке значимости одних организационно-правовых форм социальной защиты, таких как социальное страхование, и полному игнорированию или недооценке роли и места других ее организационно-правовых форм, таких как социальная помощь, социальное обеспечение или различные организационно-правовые формы частного характера.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является социальная защита в России как комплексная целевая система. Предметом исследования являются факторы, обусловливающие современное состояние и определяющие направления ее развития и совершенствования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка предложений, касающихся основных направлений реформирования системы социальной защиты в России для ее адаптации к условиям рыночных отношений и превращения в одну из систем, обеспечивающих социальную ориентированность рыночной экономики.
Для достижения поставленной цели исследования требуется решить следующие научно-практические задачи:
1. показать, что социальная защита может осуществляться в различных
организационно-правовых формах, роль и место которых в общих национальных системах
социальной защиты обусловливается характером их исторического развития;
раскрыть факторы, влияющие на характер развития систем социальной защиты в различных странах;
показать, что система социальной защиты в России в советский период сложилась как одноукладная система социального обеспечения и в значительной степени сохраняется таковой в наши дни;
4. обосновать необходимость развития многоукладной системы социальной защиты в
России;
5. раскрыть экономические основы формирования многоукладной системы социальной
защиты.
9
Теоретической и методологической основой исследования являются принципы
системности и эволюции. Развитие социальной защиты в отдельных странах
осуществляется в рамках системы координат, заданной господствующей политической
доктриной. Господствующие политические доктрины, однако, претерпевают
эволюционные изменения, а необходимость решения практических задач способствует эволюции систем социальной защиты вопреки господствующей политической доктрине, что ускоряет эволюцию самих политических доктрин, их конвергенцию. Поэтому развитие систем социальной защиты на современном этапе все в большей степени определяется фактором внутренней логики их совершенствования.
Эмпирической базой исследования являются основные характеристики национальных систем социальной защиты в их историческом развитии. Работа основана на изучении российской системы социальной защиты и систем социальной защиты всех зарубежных стран, в которых имеются сущностные различия.
Научная новизна исследования состоит в следующем.
Раскрыто содержание понятия «многоукладная система социальной защиты» как совокупность ее видов и организационно-правовых форм.
Систематизированы существующие в международной практике организационно-правовые формы социальной защиты (социальное страхование, адресная социальная помощь, прямое государственное обеспечение, принудительное накопление средств, различные частные формы социальной защиты), раскрыты их основные положения, достоинства и недостатки.
Вскрыты и систематизированы факторы, оказывавшие или оказывающие влияние на характер развития национальных систем социальной защиты (политические, экономические, идеологические факторы и факторы внутренней логики развития института социальной защиты).
Показаны различия организационной структуры национальных систем социальной защиты, обусловливаемые характером их исторического развития и, в первую очередь, идеологическими факторами.
Отмечена возрастающая на современном этапе роль фактора внутренней логики развития института социальной защиты в реформировании национальных систем социальной защиты.
Проведен анализа исторического развития системы социальной защиты в России и сделан вывод о том, что в советский период была создана всеобъемлющая одноукладная система социального обеспечения, развитие которой было детерминировано отношениями собственности. Правом собственности в полном
10
объеме обладало только государство, которое определяло распределительную политику в стране исходя из его собственных приоритетов. В то же время право собственности граждан имело ограниченный характер.
Проанализированы принципы установления в СССР дифференцированных тарифов взносов по системе государственного социального страхования на различных этапах его развития и показано, что тарифная политика в этой области не имела ничего общего с общепринятыми в мировой практике принципами социального страхования.
Показано, что переход России к рыночным отношениям и возникновение реальных отношений собственности во всем их многообразии потребовали не только создания многоукладной системы социальной зашиты, но и введения новых понятий для определения такой системы в целом и отдельных ее составляющих. В частности, предложено использовать термин «социальная защита» в качестве родового понятия для замены использовавшегося в этих целях термина «социальное обеспечение в широком смысле». Термин «социальное обеспечение» предложено использовать в качестве понятия, определяющего одну из организационно-правовых форм социальной защиты.
Показано, что различные организационно-правовые формы в отдельных видах социальной защиты могут играть разную роль и занимать разное место. Для определения роли и места отдельных организационно-правовых форм социальной защиты в осуществлении различных видов социальной защиты рассмотрены экономические основания, которые могут служить в качестве критериев для их осуществления в рамках общенациональных систем, в рамках ответственности работодателей или за счет самих граждан. В качестве таких оснований предложено использовать возникающие в связи с отдельными видами социальной защиты зависимости в процессе общественного воспроизводства на его стадиях производства, распределения, обмена и потребления, а также зависимости, связанные с интересами государства в целом, работодателей и работников.
Раскрыты многочисленные проблемы, возникшие в области пенсионного обеспечения в СССР в середине 80-х годов и требовавшие кардинального реформирования пенсионной системы. Показано, что большинство из возникших в те годы проблем продолжают оставаться актуальными в наши дни.
• Проанализировано понятие «трудовой вклад», раскрыто его содержание в
применении к пенсионному обеспечению и показано, что усиление связи размеров
пенсий с прошлым трудовым вкладом пенсионеров имеет определенные ограничения,
11
связанные с необходимостью обеспечения прожиточного минимума пенсионеров вне зависимости от их прошлого трудового вклада.
Для решения проблемы усиления размеров пенсий с прошлым трудовым вкладом было введено понятие двойственной сущности пенсий (алиментарной и трудовой), предложен соответствующий порядок исчисления размеров пенсий, отражающий двойственную сущность пенсий, проанализированы нормы действовавшего пенсионного законодательства на их соответствие этому теоретическому положению.
На основе сформулированных в свое время предложений по реформированию пенсионной системы в СССР с учетом изменений социально-экономической системы в России подготовлен проект концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации и создания многоукладной пенсионной системы, который был взят за основу при подготовке Концепции пенсионной реформы, одобренной Правительством Российской Федерации в 1995 г.
Проанализированы предложения по реформированию российской пенсионной системы на основе перехода от распределительных к накопительным принципам финансирования пенсий, показана их научная несостоятельность и социальная неприемлемость.
Проанализирована Программа пенсионной реформы, одобренная Правительством Российской Федерации в мае 1998 г., показан ее временный компромиссный характер как уступка сторонникам перехода к накопительным принципам финансирования пенсий в части, касающейся введения действительно накопительной составляющей, отмечены положительные моменты связанные с введением условно-накопительной составляющей и демографического фактора, обеспечивающих большую зависимость размеров пенсий от личного участия работников в финансировании пенсионной системы.
В кратком виде сформулированы предложения по реформированию российской пенсионной системы, охватывающие широкий спектр вопросов, касающихся необходимости системного подхода в решении пенсионных проблем, расширения финансовой базы пенсионного обеспечения и изменения порядка исчисления размеров пенсий с целью усиления заинтересованности работников и работодателей в уплате взносов на пенсионное обеспечение.
Практическая значимость исследования. Исследование направлено на теоретическую разработку вопросов, имеющих практическое значение для осуществления реформы системы социальной защиты в России.
12
В этой связи выводы, касающиеся многоукладное™ современных систем социальной защиты с точки зрения использования различных организационно-правовых форм для осуществления отдельных видов социальной защиты, имеют важное практическое значение для определения основных и дополнительных организационно-правовых форм, которые будут использоваться при осуществлении различных видов социальной защиты в России.
Важное практическое значение также имеет положение о том, что развитие систем социальной защиты обусловливается степенью учета многочисленных факторов и их приоритетностью. Признание научного положения о том, что приоритетным фактором развития систем социальной защиты является фактор внутренней логики совершенствования системы социальной защиты, основанной на глубоком изучении истории развития систем социальной защиты в нашей стране и за рубежом и предвидении последствий применения различных форм, методов и отдельных норм социальной защиты, должно способствовать преодолению дилетантства и развитию профессионализма в решении вопросов социальной защиты.
Важное практическое значение имеет научный вывод о том, что системы социальной защиты и, в частности, пенсионные системы, финансирование которых осуществляется в накопительно-распределительной и распределительной формах, свое время еще не отжили и не требуют замены системами, финансируемыми в чисто накопительных формах. Эти системы, прежде всего, требуют укрепления отношений эквивалентности в вопросах, касающихся обязательств по финансированию и прав на получение пенсий и пособий.
Практическую значимость может также иметь используемое в странах с рыночной экономикой и иногда оспаривавшееся в советской специальной литературе рассматриваемое в диссертации научное положение политической экономии о том, что источником доходов систем социальной защиты, финансируемых за счет взносов, является необходимый труд работников. Признание этого положения позволило бы относить взносы, выплачиваемые работодателями в системы социальной защиты частного характера, на себестоимость и способствовало развитию таких систем.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационное исследование является плодом многолетней теоретической и практической работы автора в сфере социальной защиты населения, и отдельные выводы апробировались в подготовленной диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук на тему "Экономическая сущность социального обеспечения при капитализме", в издаваемых НИИ труда справочниках "Социальное обеспечение в зарубежных странах", в многочисленных статьях, обобщающих результаты научных исследований,
13
проводимых автором по проблемам социальной защиты в СССР и зарубежных странах в Международном бюро труда и НИИ труда в 1969-1989 годы. Выводы диссертационного исследования апробировались также в работе при подготовке проектов различных правительственных концептуальных документов, в которой автор принимал активное участие, определяемое его служебным положением в Госкомтруде СССР и Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации в период 1990-1996 годов. Среди таких документов можно особо выделить подготовленные при участии автора проект концепции реформы системы социального обеспечения в СССР, концепцию закона об обеспечении инвалидов в СССР, на основании которой был принят соответствующий закон СССР; проект концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной Правительством РФ в 1995 г.
Результаты диссертационного исследования использовались при подготовке авторских курсов лекций по предметам "Социальная защита" и «Пенсионное обеспечение», читаемым в Государственном университете управления для студентов по специальности менеджмент в социальной сфере, и учебного пособия «Социальная защита».
Структура диссертации. Логика исследования определила структуру диссертации, которая состоит из введения, общей и специальной частей (по 4 главе в каждой части), заключения и списка использованной литературы.
Социальная защита - развивающийся социальный институт
Вопросы социальной защиты населения нельзя рассматривать в отрыве от их более широкого контекста, определяемого понятиями "социальная сфера", "социальные процессы", "социальная политика", "социальные институты", в содержании которых эти вопросы занимают важное место.
Понятие "социальная сфера" в определенной степени явилось производной от категории "непроизводственная сфера", включавшей в себя отрасли народного хозяйства, не относившиеся к так называемой "производственной сфере", осуществлявшей производство материальных благ, включая строительство и все виды сельскохозяйственного и промьппленного производства. В непроизводственную сферу, с другой стороны, включались отрасли народного хозяйства, оказывавшие различные услуги населению, к которым относилось производство услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и в сфере социального обеспечения.
В условиях централизовано планируемой системы хозяйства категории производственной и непроизводственной сферы относились к числу основных макроэкономических категорий и имели сугубо инструментальный характер, так как с их помощью осуществлялось макроэкономическое планирование производства и распределения материальных и финансовых ресурсов страны путем составления различного рода народно-хозяйственных балансов.
С провозглашением в России курса на осуществление социально ориентированной рыночной экономики, зафиксированного в Конституции Российской Федерации, отказом от директивного планирования, переходом к индикативным методам планирования и изменением целей и задач индикативного планирования, при котором во главу угла ставится не постоянное увеличение объемов материального производства, а удовлетворение разнообразных потребностей человека, в которых нематериальные услуги занимают не менее важное место, чем материально-вещественные ценности, макроэкономические категории производственной и непроизводственной сферы в значительной степени утратили свой инструментальный характер.
Вместе с тем в обыденном сознании категория непроизводственной сферы трансформировалась в понятие "социальная сфера", которое исторически по своему содержанию в значительной степени соответствует категории непроизводственная сфера". В то же время, поскольку понятие "социальная сфера" в новых социально-экономических условиях утратило свой инструментальный характер, оно перестало выступать в качестве четкой макроэкономической категории и приобретает все более размытый характер. В настоящее время в понятие "социальная сфера" включаются практически все вопросы, касающиеся "социума", т.е. среды и условий обитания человека. В частности, в статистическом сборнике Госкомстата России "Социальная сфера России"1 в число основных показателей социальной сферы включаются данные о составе и численности населения, его занятости, доходах, социальной защите, состоянии здоровья и медицинского обслуживания, жилищных условий, образования, объемах реализации товаров и услуг, туризме и отдыхе, транспортном обслуживании, связи, состоянии окружающей среды, преступности.
Такое статистическое понятие социальной сферы является удобным для общего описания среды обитания человека и измерения качества и уровня жизни человека в текущий момент и развития социальных процессов во времени, однако не представляется практически полезным с точки зрения эффективности социальной политики, эффективности управления социальными процессами.
Понятие "социальные процессы" широко используется для определения изменений, происходящих в социуме. Социальные процессы могут иметь широко плановый характер и отражать изменения в качестве и уровне жизни людей, которые, в свою очередь, ведут к изменению структуры потребностей людей, политических взглядов и ориентацией и других социальных ситуаций.
Понятие "социальная политика" используется для определения деятельности, связанной с управлением социальными процессами, и представляет собой совокупность социальных целей и методов их достижения.
Совершенно очевидно, что социальное процессы могут иметь как позитивный, так и негативный характер. Повышение качества и уровня жизни населения, например, относится к числу позитивных социальных процессов, и наоборот. Поэтому повышение качества и уровня жизни населения является главной целью любой политической доктрины, или системы взглядов в отношении социальной и экономической организации общества. Ни в одной политической доктрине нельзя найти целей, открыто провозглашающих необходимость снижения качества и уровня жизни населения.
Вместе с тем повышение качества и уровня жизни населения осуществляется самыми различными методами, крайними выражениями которых представляются методы достижения указанных целей, использующиеся в странах с централизованно планируемой системой хозяйства и в странах с либеральной рыночной экономикой. При общем понимании, что качество и уровень жизни населения в целом зависит от степени экономического развития, принципиальные различия в методах достижения указанных целей этих двух противоположных типов социально-экономической организации общества состояли в том, что в первом акцент делался на необходимости нивелирования уровня жизни различных категорий населения, хотя и с некоторой корректировкой в зависимости от количества и качества труда, а в другом - различия в уровне жизни населения полностью игнорировались, и основным методом достижения социальных целей являлось всемерное поощрение индивидуального успеха в свободной игре рыночных механизмов.
Понятие "социальный институт" обычно характеризует совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные проблемы. Господствующее положение той или иной политической доктрины в организации социально-экономической жизни различных стран в отдельные периоды их развития оказывало и оказывает существенное влияние на характер различных социальных институтов этих стран, Вместе с тем сами политические доктрины не остаются неизменными и претерпевают серьезные трансформации в процессе развития общества, а необходимость практического решения различных проблем ведет к изменению различных социальных институтов, порой даже вопреки господствующей политической доктрине. В результате в мире происходит определенный процесс конвергенции общественного сознания населения различных стран в отношении путей развития общества и характера его социальных институтов, устанавливающих "правила игры", по которым живут отдельные граждане, их различные объединения и общество в целом. В разных странах независимо от характера господствующих в них политических доктрин существуют социальные институты, не имеющие серьезных различий. В то же время в зависимости от своего возраста некоторые социальные институты одинакового функционального назначения могут иметь существенные различия. К числу социальных институтов, не имеющих принципиальных различий в большинстве стран, можно отнести институт семьи. С другой стороны, для института государства в отдельных странах характерны существенные различия. В задачу данной работы не входит проведение странового сравнительного анализа различных социальных институтов. В работе рассматривается лишь один институт социальной защиты, и предварительные общие замечания по поводу социальных институтов имеют важное значение для понимания путей дальнейшего развития этого института в мире и в России в частности.
Факторы имманентной логики совершенствования института социальной защиты
С приходом большевиков к власти в октябре 1917 г. начинается новый "советский" период развития системы социальной защиты в России. Уже 30 октября, через 5 дней после захвата власти, выпускается "Правительственное сообщение о социальном страховании", в котором рабочий класс России, а также городская и сельская беднота оповещались о том, что советское правительство немедленно приступает к изданию декрета о полном социальном страховании в соответствии с основными рабочими требованиями.
В ноябре-декабре 1917 г. уже были изданы декреты о страховании на случай болезни и безработицы, а также декрет о реорганизации органов управления системой социального страхования. В это же время были изданы декреты по некоторым вопросам пенсионного обеспечения.
Страхованию на случай болезни теперь подлежали не только все работающие по найму лица, но добровольно могли даже страховаться ремесленники, кустари и беднейшие крестьяне, работающие самостоятельно без применения наемного труда. Размер страхового пособия при болезни и несчастных случаях был повышен до 100% заработка, а размер пособия по безработице устанавливался на уровне средней поденной заработной платы каждой местности. Страховые взносы были полностью возложены на предпринимателей, которые одновременно были устранены из органов управления делом страхования.
Согласно декрету "Об увеличении пенсий" все пенсии в связи с несчастным случаем на производстве увеличивались вдвое. Дополнительные расходы компенсировались перераспределением средств, имевшихся в различных страховых товариществах и увеличением взносов предпринимателей. По специальному декрету прекращалась выдача из средств государственного казначейства пенсий, превышающих 300 руб. в месяц на одно лицо или семейство. Хотя пенсии служащим правительственных учреждений назначались по старым законам, пенсии им за выслугу лет и за долголетие без утраты трудоспособности и при наличии других источников существования выдаваться перестали. Пенсии назначались лишь утратившим трудоспособность и не имеющим средств существования лицам. Таким образом, была прекращена выплата пенсий бывшим чиновникам и за царские ордена.
В области обеспечения нетрудоспособных уже в первый год советской власти проводится четкая классовая линия. Размеры пособий по болезни и пенсий рабочим, ставшим инвалидами в связи с несчастными случаями на производстве, повышались, а назначение и выплата пенсий бывшим чиновникам ограничивались или вовсе прекращались.
Формы, в которых советская власть осуществляла организацию социальной защиты трудящихся, как отмечает З.Тетенборн, вырабатывались исходя из конкретных политических и экономических условий, складывающихся в различное время. Первоначально политика в этом вопросе обусловливалась стремлением осуществить свои экономические и социальные программы, не порывая совсем прежних экономических отношений. Поскольку система экономических отношений в первый год советской власти в целом оставалась старой и основная масса предприятий находилась в частном владении, форма социального страхования и присущих ей страховых взносов на нужды нетрудоспособных лиц первоначально была сохранена. Фонды социального страхования стали, однако, полностью формироваться за счет взносов предпринимателей. Необходимости в отказе от этой формы не было, так как она позволяла охватить социальной защитой всех нетрудоспособных из числа работающих по найму лиц и таким образом реализовать одно из важнейших требований программы большевиков в этом вопросе. Попытка наладить хозяйственные отношения, сохранив в целом старые экономические отношения, естественно, не увенчалась успехом, поскольку буржуазия отказывалась признавать новую власть и подчиняться ее законам. Начавшаяся гражданская война и вызванные ею изменения в системе экономических отношений, которые в период так называемого военного коммунизма характеризовались полной национализацией промышленности, торговли и транспорта, полной централизацией в распределении продуктов, а в области трудовых отношений - всеобщей трудовой повинностью, требовали коренной перестройки организации обеспечения нетрудоспособных граждан. Спустя год после провозглашения советской власти в России с изданием 31 октября 1918 года "Положения о социальном обеспечении трудящихся", начинается принципиально новый этап в развитии социальной защиты -этап социального обеспечения.
Это Положение декретировало распространение социального обеспечения на всех без исключения трудящихся, источником существования которых является собственный труд независимо от того, работают ли они по найму или самостоятельно. Организационной формой обеспечения нетрудоспособных становится не социальное страхование, а социальное обеспечение, сущность которого сводилась к всеобщему для всего населения, равному для всех, проводимому органами государственной власти и за счет государства обеспечению. Примерно через полгода после издания данного Положения предприятия и учреждения были освобождены от уплаты страховых взносов, а с само занятых работников взимался специальный налог через налоговые органы Наркомфина. По отношению к крестьянству система продразверстки требовала передачи государству всех "излишек" за вычетом нормы, установленной для личного потребления крестьян. Государство, забирая у крестьянина почти полный продукт его труда, принимало на себя обязательство обеспечивать крестьянство в случае нужды из государственного фонда. Средства на социальное обеспечение стали отпускаться в сметном порядке из государственного казначейства. В связи с национализацией обеспечения излишним становился специальный фонд социального обеспечения, отделенный от остальных финансовых средств государства. Если нет специальных взносов на обеспечение нетрудоспособных граждан, и если государство в сметном порядке покрывает эти расходы, то существование специального фонда не имеет никакого смысла, и фонд социального обеспечения был упразднен.
Национализация обеспечения нетрудоспособных лиц обусловила изменение всей организационной системы, оставшейся в наследство от периода социального страхования. Если работающие по найму обеспечиваются на равных началах со всеми нуждающимися и если такое обеспечение осуществляется советской властью, то ненужными стали специальные, выделенные из общей советской системы органы, осуществляющие обеспечение работающих по найму. На место социально-страховых организаций рабочего класса становится государственный аппарат социального обеспечения.
Переход от социального страхования к социальному обеспечению в 1918 г. рассматривался как вьшужденная чрезвьиаиная мера, принятая в условиях иностранной интервенции, гражданской войны, голода и разрухи и практической возможности осуществления обеспечения нуждающихся только в натуральной форме на уравнительных началах по минимальным нормам.
Вместе с тем этап социального обеспечения, формально длившийся с 1918 по 1921 год, представляет исключительный интерес с точки зрения обусловленности характера социальной защиты политическими, экономическим и идеологическими факторами. Несмотря на краткость формального этапа социального обеспечения в развитии социальной защиты в России, заложенная в резолюции Шестой (Пражской) конференции РСДРП (1912 г.) и проверенная в период военного коммунизма идеология организации социальной защиты определяла характер развития социальной защиты в России на протяжении всего советского периода и в значительной степени продолжает играть важную роль в ее развитии в наши дни.
Развитие системы социальной защиты в России в пост советский период и пути ее адаптации к условиям социально-ориентированной рыночной экономики
Развитие системы социальной защиты в России в пост советский период в определенной степени шло в соответствии с теоретическим разработками и практическими мерами в области соцшшьного обеспечения, осуществленными в последние годы существования СССР. В частности, к началу пост советского периода Россия имела систему социальной защиты, в которой в основном были решены проблемы финансирования отдельных ее видов на основе отказа от социально-классового подхода в вопросах организации социального обеспечения рабочих и служащих, с одной стороны, и членов колхозов, с другой стороны, и установления отчислений предприятий всех форм собственности на их финансирование в едином процентном отношении к расходам на заработную плату работников. В 1990 г. были образованы Пенсионный фонд СССР, Фонд социального страхования СССР и создана Государственная служба занятости СССР. В СССР, таким образом, четко обозначилось стремление шире внедрить в организацию социальной защиты населения принципы социального страхования, которые на этом этапе были, однако, использованы лишь в отношении порядка финансирования пенсий, пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и других видов обеспечения, финансируемых из Фонда социального страхования СССР, а также пособий по безработице.
Наряду с финансированием большинства видов социального обеспечения на основе принципов социального страхования некоторые виды социального обеспечения (медицинская помощь, социальные пенсии и пенсии военнослужащим, семейные пособия, социальное обслуживание престарелых и инвалидов) продолжали финансироваться непосредственно из государственного бюджета.
Законом "О пенсионном обеспечении в СССР" кроме того предусматривалась возможность предприятий всех форм собственности в дополнение к государственному пенсионному обеспечению осуществлять дополнительное пенсионное обеспечение своих работников. В СССР в последние годы его существования были таким образом заложены основы многоукладной системы социальной защиты, предусматривающей развитие ее различных организационно-правовых форм.
Дальнейшее развитие социального страхования как одной из основных организационно-правовых форм социальной защиты, требовавшее изменения не только порядка финансирования выплат и услуг, предоставляемых в рамках данной организационно-правовой формы, но и условий назначения и порядка определения их объемов, обусловливалось, однако, фактическим состоянием экономических отношений и, в частности, отношений собственности. В условиях безраздельного господства государственной формы собственности, вопросы укрепления отношений эквивалентности, касающихся обязательств по финансированию и прав на получение выплат и услуг в рамках общенациональных систем обязательного социального страхования и других организационно-правовых форм социальной защиты частного характера, представлялись надуманными и рассматривались как попытка перенести чужой опыт на российскую действительность, где принципы солидарности имеют глубокие исторические корни. Поэтому развитие системы социальной защиты в пост советский период в первую очередь шло по пути расширения круга лиц, имеющих право на отдельные виды социальной защиты и льготы по условиям их предоставления, в рамках всеобщей системы непосредственно государственного социального обеспечения. При этом такой подход главным образом проявился в организации пенсионного обеспечения, где сначала Закон о пенсионном обеспечении в СССР, принятый в мае 1990 г., а затем Закон о государственных пенсиях в РСФСР, принятый в октябре 1990 г., и многочисленные поправки к нему существенно расширили виды общественно полезной деятельности, продолжительность которой учитывается при назначении государственных пенсий, и круг лиц, имеющих право на различные льготы по условиям предоставления пенсионного обеспечения.
Становление реальных отношений собственности в России в пост советский период, приведшее, с одной стороны, к сокращению объемов производства и, с другой стороны, к всемерному уклонению предприятий от уплаты налогов, вызьшало постоянное нарастание дефицита доходов государственного бюджета, который больше не мог обеспечить финансирование в полном объеме социальных выплат и услуг, предусмотренных действующим законодательством. В то же время взносы во внебюджетные фонды и, в первую очередь, в Пенсионный фонд Российской Федерации были значительно выше, чем требовалось для покрытия текущих расходов на выплаты и услуги из таких фондов. В связи с этим в 1993 г. размеры взносов в ПФР были снижены, а разница (3,6 % ) использована для формирования фондов обязательного медицинского страхования, образованных в соответствии с принятым в 1992 г Законом об обязательном медицинском страховании и призванного снять расходы по оказанию медицинской помощи работающим гражданам с федерального бюджета. Таким образом сфера использования принципов социального страхования (хотя и ограниченная их применением лишь в отношении порядка формирования средств) была расширена.
Дефицит государственного бюджета привел, кроме того, к необходимости развития еще одной широко используемой во всем мире организационно-правовой формы социальной защиты населения - социальной помощи, получившей в России название адресной социальной помощи. Эта форма социальной зашиты, осуществляемая за счет средств региональных и местных бюджетов, в условиях нехватки бюджетных средств и вызванного ею снижения реального содержания многих социальных пособий позволяет обеспечить выживание наименее обеспеченных категорий граждан.
Становление реальных отношений собственности в России, с другой стороны, привело к реальному развитию организационно-правовых форм социальной защиты частного характера - негосударственных форм пенсионного обеспечения и частного медицинского страхования. Таким образом, в настоящее время наметились общие контуры многоукладной организационной структуры системы социальной защиты в России, в которой используются практически все ее организационно-правовые формы, существующие в странах с рыночной экономикой. Вместе с тем правовое закрепление этих форм, обеспечивающее функционирование социальной защиты как целевой комплексной системы, способствующей решению многочисленных социально-экономических проблем в условиях рыночной экономики, наталкивается на существование принципиальных концептуальных различий, касающихся места и роли различных организационно-правовых форм в общей системе социальной защиты. Такие различия обусловливаются, с одной стороны, отсутствием необходимых минимальных знаний по вопросам организации системы социальной защиты в условиях рыночной экономики у широкого круга лиц, вовлеченных в законотворческую деятельность и остающихся приверженцами методов регулирования социальных проблем, использовавшихся в условиях централизовано планируемой системы хозяйства, и, с другой стороны, экономическими воззрениями группы влиятельных политических деятелей - приверженцев либеральной рыночной экономики, исповедующих крайне правые взгляды и проводящих их исподволь, используя свое влияние на демократические средства массовой информации. В этих условиях профессиональный подход к решению вопросов дальнейшего развития системы социальной защиты в России с позиций социально ориентированной рыночной экономики остается невостребованным.
Зависимость методов формирования средств социальной защиты от характера социальных рисков и распределительной политики общества
Методы формирования средств социальной защиты обусловливаются, с одной стороны, характером социальных рисков и, с другой стороны, характером распределительной политики, осуществляемой в стране.
Развитие социальной защиты в современном обществе в целом обусловливается наличием потребностей в ней практически у всех граждан. Причины возникновения таких потребностей могут быть разными. Наиболее распространенной причиной является утрата трудоспособности и связанная с ней утрата заработка и, как следствие, средств существования. Другой причиной может быть увеличение расходов у граждан, связанных с необходимостью обращения за медицинской помощью либо в связи с наличием в семье нетрудоспособных лиц, содержание которых не может быть покрыто доходами от трудовой деятельности ее трудоспособных членов. Нетрудоспособные лица могут, кроме того, потерять своего кормильца и остаться без средств существования. Наконец, трудоспособные лица в условиях рыночной экономики могут лишиться рабочего места и также оказаться без средств существования.
Эти общие причины, ведущие к возникновению потребности в социальной защите, в свою очередь сами обусловливаются целым рядом факторов человеческой жизни, которые в СССР до середины 30-х годов было принято называть социальными рисками и которые так называются во всем мире. Социальные риски, обусловливающие различные виды социальной защиты, имеют различный характер, и в значительной степени определяют методы формирования средств и характер их распределения. В отношении старости как социального риска, например, можно с большой степенью достоверности знать не только о том, что она наступит, но и время, когда она подойдет (пенсионный возраст) и когда, в худшем случае, человеку придется оставить работу и лишиться основного источника средств существования. Старость, таким образом, является в большей степени не социальным риском, подразумевающим лишь определенную вероятность его реализации, а непременным этапом человеческой жизни, на котором утрата трудоспособности становится неизбежной. Как обязательный, неизбежный этап нормальной человеческой жизни, который может длиться довольно продолжительное время, старость требует накопления больших средств, которые позволяли бы человеку жить, не получая доходов от своей трудовой деятельности. Для многих людей самостоятельное накопление больших средств для обеспечения в старости по многим причинам является практически неосуществимым, и в старости у многих людей появляется потребность в материальной помощи со стороны общества.
У общества, однако, нет иных возможностей для получения средств на эти цели кроме использования части доходов трудящихся, которые они получают в трудоспособном периоде своей жизни. Одним из способов аккумуляции средств на пенсионное обеспечение пожилых граждан является создание пенсионных фондов и накопление в них средств работающими гражданами, которые будут использованы на выплату им пенсий в пожилом возрасте. Другим способом аккумуляции средств на пенсионное обеспечение пожилых граждан является использование части доходов работающих граждан, получаемых ими в текущем периоде, в обмен на пенсии по старости при достижении ими пенсионного возраста за счет новых поколений трудящихся.
Принципиальная возможность использования распределительного метода финансирования пенсий в странах с рыночной экономикой, где в основе всех экономических отношений лежат отношения собственности, возникает при условии, что размеры пенсий при распределительном методе их финансирования будут не ниже размеров пенсий, которые работающие граждане могут получить, используя накопительный метод.
Говоря о зависимости методов формирования средств социальной защиты от характера социальных рисков, нельзя обойти вниманием тот факт, что хотя старость является обязательным неизбежным этапом нормальной человеческой жизни, у разных людей существует, с одной стороны, различная вероятность дожития до старости, и с другой стороны, различные перспективы продолжительности предстоящей жизни после достижения пенсионного возраста. В связи с этим чисто накопительный метод финансирования пенсий по усредненным нормам в принципе не может обеспечить достаточного уровня пенсионного обеспечения в старости для людей, которым предстоит долгая жизнь в старости со всеми ее неблагоприятными последствиями, связанными с утратой не только трудоспособности, но и способности к самообслуживанию. Поэтому для финансирования пенсий при долгосрочном формировании средств в рамках общенациональных пенсионных систем, призванных обеспечивать минимальный или средний уровень пенсий, более обоснованным явилось использование накопительно-распределительного метода, дающего возможность определенного перераспределения средств пенсионной системы в пользу долгожителей.
Накопительно-распределительньш метод финансирования, с которого начиналось развитие общенациональных систем пенсионного обеспечения, в политических и экономических условиях первой половины XX века, оказался, однако, малоэффективным, поскольку накопленные пенсионные фонды обанкротились. В связи с этим во второй половине XX века все страны с рьшочной экономикой осознанно перешли на распределительный принцип финансирования пенсий. Долгосрочное формирование средств на пенсионное обеспечение с использованием накопительно-распределительного или чисто накопительного метода стало применяется главным образом в дополнительных пенсионных системах, призванных обеспечить размеры пенсий выше минимальных и средних.
Широкие возможности распределительного метода финансирования пенсий в общенациональных масштабах для решения различных текущих проблем в сфере пенсионного обеспечения привели в ряде стран к серьезным нарушениям лежащих в основе пенсионных отношений принципов распределительной политики, осуществляемой в рамках пенсионных систем, финансируемых за счет взносов. Основной функцией таких систем является перераспределение средств с учетом постоянно изменяющейся среднестатистической вероятности продолжительности предстоящей жизни лиц, достигших пенсионного возраста, и повышения цены, которую работающие граждане должны платить за более высокий риск увеличения продолжительности жизни в пенсионном возрасте. Использование пенсионных систем в целях перераспределения этих средств в пользу менее обеспеченных граждан и для решения различных текущих проблем в сфере социальной защиты в настоящее время привели к серьезному кризису распределительных систем пенсионного обеспечения и необходимости изменения характера распределения в рамках данных пенсионных систем. Особо остро эта проблема встала перед странами с централизовано планируемой системой хозяйства в переходный период.
В отличие от старости инвалидность и смерть кормильца имеют более выраженный характер социальных рисков, имеющих меньшую вероятность своей реализации. Инвалидность и смерть кормильца трудно предвидеть заранее. В то же время потребность в средствах существования здесь также является длительной. В связи с тем, что инвалидность и смерть кормильца могут произойти в самое разное время, то накопление средств на эти цели в принципе не может осуществляться на индивидуальной основе, как в обеспечении по старости, где можно заранее более или менее точно определить, сколько каждый человек должен внести на свое будущее обеспечение. При организации пенсионного обеспечения по инвалидности и по случаю потери кормильца накопление средств на индивидуальной основе даже в общественно организованной форме является неприемлемым. Формирование средств на эти цели может осуществляться лишь путем постоянного отчисления всеми трудящимися части своего необходимого продукта, соответствующей степени вероятности наступления инвалидности или смерти, и их текущего перераспределения на обеспечение инвалидов и семей, потерявших кормильца.
