Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы концессионного
1.1. Сущность и закономерности развития концессионных отношений в отечественной экономике 10
1.2. Система ценообразующих факторов в концессионных соглашениях 22
1.3. Экономические основы концессионного ценообразования 38
Глава 2. Методическая проработка вопросов ценообразования в рамках концессионных проектов 49
2.1. Вопросы регулирования цен и тарифов при заключении и реализации концессионных соглашений 49
2.2. Методы обоснования ценовых параметров и ценовая политика предприятия, действующего на основе концессионного соглашения 68
2.3. Методы обоснования изменения ценовых параметров концессионных
ГЛАВА 3. Организационно-экономические условия и направления совершенствования концессионного ценообразования в отечественной практике 91
3.1 Оценка состояния и предпосылки совершенствования концессионного ценообразования на федеральном и региональном уровнях 91
3.2. Совершенствование контроля в области концессионного ценообразования 107
3.3. Совершенствование информационного сопровождения процедур концессионного ценообразования 124
Библиографический список
- Система ценообразующих факторов в концессионных соглашениях
- Экономические основы концессионного ценообразования
- Методы обоснования ценовых параметров и ценовая политика предприятия, действующего на основе концессионного соглашения
- Совершенствование контроля в области концессионного ценообразования
Система ценообразующих факторов в концессионных соглашениях
Государственно-частное партнерство (в англоязычной литературе - Public Private Partnership, РРР) является характерной чертой современной смешанной экономики. Опыт показывает, что на сегодня это наиболее совершенный инструмент достижения баланса между действиями государства и его институциональными возможностями в развитии стратегически важных отраслей, укреплении научно-технического потенциала, а также в бесперебойном предоставлении населению публичных благ.
Объективной предпосылкой развития государственно-частного партнерства является постоянно растущая потребность в социальных услугах (сферы здравоохранения, транспорта, образования и др.), агентом по предоставлению которых традиционно выступает государство. Как следствие, возрастают финансовые обязательства государства перед населением по предоставлению этих услуг. В условиях, когда государство оказывается не в состоянии обеспечить адекватное и своевременное финансирование такой объем общественных (публичных) благ, привлекаются другие субъекты (бизнес, некоммерческие организации). Для этого «выравниваются» финансово-экономические условия социально значимых секторов экономики с другими полностью «рыночными» секторами, с тем, чтобы в них могли быть запущены рыночные механизмы и инструменты.
Государство, привлекая частный бизнес для решения общественно значимых задач, гарантирует инвесторам возврат вложенных средств, а также обязуется взять на себя часть рисков при реализации совместного проекта.
Частный партнер, используя способности к эффективному управлению, к инновационному поведению, гибкости и оперативности в принятии решений, направляет свои финансовые ресурсы и профессиональный опыт, в социально значимые секторы экономики.
Со своей стороны государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов.
Таким образом, государство, вступая в союз с бизнесом, как правило, получает не только снижение нагрузки на бюджет, но и более гибкую и действенную, чем традиционная, систему управления проектом, а бизнес -определенный набор государственных гарантий [69].
По мере развития государственно-частного партнерства государство может постепенно смещать акценты в своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. Однако в сфере предоставления общественных (публичных) благ вряд ли возможна реализация только рыночных принципов. Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах, и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом, оставаясь собственником, либо над определенным видом деятельности.
В случае государственно-частного партнерства, публично-правовое образование (государство, муниципалитет) посредством договора делится своими правами с партнером в сферах, зачастую ограниченных в гражданском обороте, и, как следствие диктует свои условия, например, обязывая партнера заключать договор на основе типового соглашения. Для достижения своей цели посредством партнерства с бизнесом государство не только вкладывает средства (путем расходования средств государственного бюджета и распоряжения государственной собственностью), но и создает особые условия в части налогообложения, организационных форм, принципов регулирования и контроля. Властные начала со стороны государства (муниципалитета), предшествующие, сопутствующие и завершающие заключение договоров в рамках государственно-частного партнерства, не позволяют относить его к числу обычных гражданско-правовых сделок. Как отмечает М. Дерябин, источник исключительности предоставляемых в рамках партнерства прав - не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти [125].
Государственно-частное партнерство - объединение финансовых, технологических, организационно-управленческих, кадровых и иных ресурсов государства и бизнеса при создании и эксплуатации объектов государственной или муниципальной собственности, а также оказании общественно-значимых услуг, традиционно закрепленных за компетенцией государства.
В общем случае, для того чтобы совместную экономическую деятельность можно было охарактеризовать как партнерство, необходимо наличие следующих признаков: 1. договор в качестве юридического основания взаимодействия; 2. участие в общих расходах, распределение прибыли, раздел имущества; 3. взаимовыгодные условия и сбалансированность интересов, прав и обязательств партнеров.
М. Дерябин, определяя партнерство как самостоятельную экономическую категорию, формулирует следующие черты государственно-частного партнерства, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса: - определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве; - специальные модели финансирования проектов; - конкуренция между несколькими потенциальными участниками; - специфические формы распределения ответственности между партнерами; - разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон [73]. Государственно-частное партнерство может основываться на разных правовых моделях [48].
Самой универсальной из них является договор, который строится на основе четко описанных законодательных положений и дает бизнесу право на судебную защиту. В соответствии с действующим гражданским законодательством сюда относятся: договор аренды (гл. 34 ГК РФ), договор подряда (гл. 37 ГК РФ), договор займа или кредита (гл. 42 ГК РФ), договор доверительного управления имуществом (гл. 53 ГК РФ), договор поручения (гл. 49 ГК РФ), договор комиссии (гл. 51 ГК РФ), договор агентирования (гл. 52 ГК РФ).
Все большее распространение получают институциональные модели государственно-частного партнерства, причем реже в форме коммерческих организаций со смешанной формой собственности, и чаще - путем создания некоммерческой организации на основе взносов участников в форме фонда, учреждения, некоммерческого партнерства или автономной организации. На основании решений органов государственного управления создаются разного рода институты общественного взаимодействия в форме экспертных советов, рабочих групп и др., формируются фонды целевого капитала с передачей в доверительное управление [98].
Экономические основы концессионного ценообразования
Инвестиционный налоговый кредит, согласно Налоговому кодексу РФ (глава 9), представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов на срок от одного года до пяти лет. Проценты на сумму кредита могут устанавливаться по ставке 0,5-0,75 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.
Основаниями для предоставления инвестиционного налогового кредита, согласно ст. 67 Налогового кодекса Российской Федерации среди прочего является техническое перевооружение производства, направленное на повышение энергетической эффективности производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, а также выполнение особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление особо важных услуг населению.
Обязанности же концессионера по строительству (реконструкции) объекта соглашения должны быть дополнены формулировкой о «техническом перевооружении производства», и такой проект, реализуемый на условиях концессионного соглашения, будет соответствовать требования подпункта 1 пункта 1 статьи 67. Причем техническое перевооружение производства является основанием, по которому сумму кредита может составлять до 100 процентов стоимости приобретенного организацией оборудования.
Отдельно оговаривается возможность предоставления инвестиционного налогового кредита на срок до 10 лет без начисления процентов организациям, включенным в реестр резидентов зоны территориального развития (Федеральный закон «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Конституцией Российской Федерации (ст. 71) закреплено в ведении Российской Федерации определение основ ценовой политики.
В первую очередь речь идет о нормах Гражданского кодекса РФ, согласно которым уровень цен, а также надбавки и скидки к ним, определяются соглашением сторон. При этом участникам сделок запрещается заключать соглашения о применении монопольных цен. В структуре цены находят отражение нормы Налогового кодекса РФ, таможенного и валютного регулирования [180, с. 54].
Особым предметом государственного регулирования являются цены и тарифы на услуги естественных монополий.
Воплощенный в концепции справедливой цены свободной конкуренции А. Смита и позже получивший логически завершенную форму в теории рыночного ценообразования А. Маршалла лозунг laissez faire, laissez passer (пусть идет, как идет), стал подвергаться сомнению в эпоху промышленного переворота первой половины XIX в. с зарождением разнообразной критики основ классической школы политической экономии.
А. Пигу уже прямо утверждал, что для любой отрасли, в отношении которой есть основания полагать, что в результате реализации корыстного интереса ресурсы будут инвестированы не в том объеме, который требуется с точки зрения увеличения национального дивиденда, существует основание для государственного вмешательства [112, с. 403]. Прежде всего, речь идет о такой форме несовершенной конкуренции как монополия, обладающей властью над ценой.
Долгое время единственным способом устранить аллокативную неэффективность монополий было регулирование тарифов на их продукцию и услуги путем приведения их к уровню средних издержек наиболее эффективного предприятия отрасли. Однако следует признать, что использование прямой конкуренции за рынок является более действенным механизмом установления «ценового потолка», потому что объективные различия в издержках и асимметрия информации затрудняют прямое сравнение регулятором предприятий между собой [105, с. 141].
Идея «конкуренции за рынок» принадлежит Э. Чадвику [148]. В 1968 году на ее основе Г. Демсец в качестве решения проблемы регулирования тарифов предложил организовывать торги за право быть естественным монополистом и в качестве единственного критерия конкурса использовать минимум цены [152].
Использование конкурсов с единственным критерием минимума цены как способа тарифного регулирования естественных монополий вполне обоснованно критикуется. В частности, деятельность победителя конкурса в отраслях с возрастающей отдачей от масштаба будет в любом случае сопровождаться аллокативной неэффективностью[167].
Основатель контрактной теории О. Уильямсон указывает на наличие преимуществ у победителей предыдущих торгов перед их конкурентами при проведении торгов (так называемая «фундаментальная трансформация») [133].
В целом, проблема заключается в том, что «в инфраструктурных отраслях рынков с конкуренцией, близкой к совершенной, практически нет», и в конкурсах на право заключения концессионного соглашения, как правило, принимают участие ограниченное число претендентов, что делает его результаты далекими от оптимальных. По оценкам специалистов, «в традиционных инфраструктурных отраслях, как транспорт, водоснабжение и канализация, медианное значение числа участников конкурса равно всего двум, в энергетике оно выше - 4» [105]. Объясняется такая ситуация отчасти и тем, что концессионное соглашение обычно включает в себя большой набор обязательств, и за право заключения такого соглашения, очевидно, могут бороться компании, способные исполнить «всю совокупность передаваемых обязательств, в том числе инвестиционных, выполнение которых часто предполагает мобилизацию значительных финансовых ресурсов, что под силу далеко не каждой фирме» [там же].
Формальные модели торгов за франшизу в контексте тарифного регулирования, представленные в целом ряде работ [156, 158, 163], на практике не позволяют разрешить перечисленные проблемы, поскольку верны лишь при условии идентичности участников конкурса или их бесконечного числа, не предусматривают механизма противодействия злоупотреблениям монополистом своими информационными преимуществами. Расходование ресурсов и времени на получение концедентом знаний о распределении участников по уровню эффективности/издержек нецелесообразно и будет только сдерживать развитие концессионных проектов. По оценке Р. Коуза, все формальные модели теории аукционов относятся к «экономической теории классной доски» [93, с. 20].
Р.А. Марцинкевич считает, что адекватным российским условиям является ситуация, когда отсутствует точная информация как о составе участников конкурса, об их стратегиях и издержках, так и о функции их распределения по издержкам [105].
Методы обоснования ценовых параметров и ценовая политика предприятия, действующего на основе концессионного соглашения
По истечении каждого года осуществления концессионной деятельности проводится анализ причин изменения спроса на продукцию концессионера, а также влияющих факторов и структуры изменения себестоимости продукции, предоставляемой концессионером, по результатам которого рассматривается вопрос о выплате концессионеру компенсации или же изъятия у него сверхприбыли, которая выводится из формулы (2.14) и рассчитывается по формуле:
При применении данной методики особенно важными являются, во-первых, долгосрочное прогнозирование спроса на продукцию концессионера, а также оценка рисков реализации концессии; во-вторых, обеспечение прозрачности для мониторинга и аудита деятельности концессионера; в-третьих, принятая методология оценки влияния внешних факторов на отклонение себестоимости продукции концессионера от расчетной величины.
В любом случае концессионер должен быть поставлен в условия, когда увеличение его прибыли зависит от оптимизации бизнес-процессов эффективности хозяйственной деятельности. Оценка состояния и предпосылки совершенствования концессионного ценообразования на федеральном и региональном уровнях
По истечение десяти лет с момента принятия федерального закона «О концессионных соглашениях» можно констатировать наличие определенной практики реализации концессионных проектов, в том числе и на региональном уровне.
Авторы учебного пособия «Государственно-частное партнерство Теория и практика» приводят данные, согласно которым по состоянию на 30 января 2009 г. было зарегистрировано всего 23 концессионных соглашения и только на муниципальном уровне (для справки: в нашей стране более чем 21 тысяч муниципальных образований). Это котельные, теплосети, трансформаторные подстанции, отдельные объекты и системы водоснабжения и канализации, полигоны твердых бытовых отходов, спортивные здания и сооружения. Сроки действия этих соглашений - от 5 до 49 лет [60].
Первое концессионное соглашение на федеральном уровне было подписано 17 июля 2009 г. между ОАО «Главная дорога» и Росавтодором на строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва - Минск. Срок действия концессионного соглашения составляет 30 лет, общая стоимость строительства автодороги - 25,7 млрд руб. Из них 11 млрд руб. - из средств Инвестиционного фонда РФ [60].
О том, что в практике применения концессионных механизмов развития инфраструктурных объектов еще много проблем свидетельствуют результаты обзора судебной практики, проведенного Центром развития государственно-частного партнерства в марте 2013 г. По итогам анализа 46 судебных актов апелляционных и кассационных инстанций 20 исков касались признания концессионного соглашения недействительным (незаключенным), 8 - досрочного расторжения концессионного соглашения [168]. Основанием для признания соглашения недействительным чаще всего являлось отсутствие титула концедента на объект концессионного соглашения.
Среди прочих причин судебного разбирательства были: - признание конкурса недействительным; - оспаривание решений и предписаний ФАС; - взыскание задолженности по концессионным платежам; - оспаривание отказа органов Федеральной регистрационной службы зарегистрировать концессионное соглашение; - оспаривание сделок, заключенных в отношении объекта концессионного соглашения; - тарифные споры.
Истцами в анализируемых судебных разбирательствах выступают как стороны соглашения (концессионер и концедент), так и третьи лица -антимонопольные органы, участники конкурса на право заключения концессионного соглашения. 32,6% споров касались объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии. Наибольшее число судебных разбирательств (56,5%) пришлось на объекты коммунальной инфраструктуры Из них - горячее и холодное водоснабжение и (или) водоотведение (21,7%), объекты переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов (19,6%).
Совершенствование контроля в области концессионного ценообразования
Наименование органа исполнительной власти или местного самоуправления, выступающего публичным партнером соглашения, должно быть представлено в формате гиперссылки, с помощью которой можно сразу найти информацию о нем и все концессионные соглашения, когда-либо им реализованные. Должен быть доступ для просмотра текстов концессионных соглашений (с учетом приложений и дополнительных соглашений), которые находятся на момент обращения в процессе реализации.
В полном объеме должны использоваться аналитические возможности такого рода информационной системы.
Обзор концессионных соглашений можно упорядочить по годам, при этом использовать функцию изменения диапазона дат. Дополнительные соглашения должны сортироваться по их предмету.
С точки зрения ценообразования в отношении концессионеров, осуществляющих регулируемые виды деятельности, должна формироваться информация о долгосрочных параметрах регулирования их деятельности, включая: 1) базовый уровень операционных расходов; 2) индекс эффективности операционных расходов; 3) размер инвестированного капитала с учетом результатов независимой оценки активов; 4) величина чистого оборотного капитала; 5) норма доходности инвестированного капитала, включая норму доходности на капитал, инвестированный до перехода к установлению тарифов методом доходности инвестированного капитала; 6) срок возврата инвестированного капитала; 7) максимальная возможная корректировка необходимой валовой выручки, осуществляемая с учетом достижения установленного уровня надежности и качества услуг; 8) коэффициент эластичности расходов по количеству активов; 9) норматив потерь электрической энергии.
Преимущества единой информационной базы сводятся к следующему: - наличие полной и оперативной информации для заинтересованных организаций и индивидуальных предпринимателей в разрезе объектов, сроков, стоимости, условий и критериев конкурсов на заключение концессионных соглашений; - ускорение процесса подготовки и принятия решения о заключении соглашений, конкурсной документации и конкурсных предложений; - контроль выполнения взаимных и долговых обязательств, оценка эффективность реализации концессионных проектов.
Сквозная электронная обработка информации позволит обеспечит возможность сравнительного анализа поступлений денежных средств в бюджеты всех уровней и их расходы по заключенным соглашениям.
Служба администраторов распределенных баз данных, обеспечивающих надежное хранение и управление данными, бесперебойную работу и оперативное обновление всех функциональных комплексов системы, может быть создана при Департаменте инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Министерства экономического развития РФ и иметь представительства в регионах.
В число функций администратора системы и его представителей входят: - определение источников основных видов информации и их юридического статуса, регламентация ведения информационного ресурса, прав и обязанностей разных категорий пользователей; - компьютеризация текущей деятельности и рутинных процессов информации в органах власти и муниципального управления; - формирование предпосылок для доступа всех категорий пользователей к информационным ресурсам; - разработка рыночной инвестиционной схемы коммерческой поддержки внедрения информационной системы с привлечением инвесторов на компенсационной основе, например в форме прав на подряд при информационном обслуживании и т.д.
Проблема мониторинга хода реализации концессионных соглашений является основополагающей в управлении инфраструктурными отраслями на территориальном уровне и связана с изучением территориально привязанной информации. Её адекватная визуализация имеет большое значение для принятия тактических и стратегических управленческих решений, касающихся развития концессионных отношений. Для отражения этой информации на разных уровнях иерархии целесообразно использовать так называемые геоинформационные системы (ГИС), предполагающие разработку и ведение активных электронных географических карт. Геоинформационная система - это аппаратно-программный комплекс для сбора, анализа, обработки и отображения пространственно-определенных данных.
Технология ГИС позволяет на электронной карте с привязкой к конкретным географическим территориям точкам отображать данные разных ведомств, владеющих информацией, характеризующей условия заключения и ход реализации концессионных соглашений. Применяя визуализацию в сочетании с функцией моделирования процессов, можно составлять объективные (основанные на реальных предпосылках) прогнозы.
В области регулирования концессионных отношений с успехом могут использоваться следующие преимущества ГИС: - интеграция баз данных с адресной системой исследуемого географического объекта; - возможность создания поисковой геоинформационной системы. Поиск любой атрибутивной информации по известному адресу посредством табличного или картографического запроса; - пространственная визуализация любых данных, их интеграция на одном носителе (бумажном, электронном); - построение математических (статистических, детерминированных) моделей изменения тех или иных показателей в пространстве и во времени;
