Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА1. Теоретические аспекты формирования инновационной среды управления муниципальными некоммерческими организациями
1.1. Правовые основы управления муниципальными некоммерческими организациями по предоставлению услуг населению 15
1.2. Инновационные процессы в системе управления муниципальными некоммерческими организациями 25
1.3. Программно-целевая форма инновационного управления муниципальными некоммерческими организациями 36
Выводы по первой главе 53
ГЛАВА 2. Анализ системы управления муниципальными некоммерческими организациями при оказании услуг населению ... 56
2.1. Система управления муниципальными некоммерческими организациями по предоставлению услуг населению 56
2.2. Финансовое обеспечение предоставления муниципальных услуг населению в деятельности муниципальных некоммерческих организаций 72
2.3.Роль регионального маркетинга в системе муниципального управления 92
Выводы по второй главе 105
ГЛАВА 3. Инновационные механизмы управления муниципальными некоммерческими организациями 107
311. Механизм регулирования организационно-правовых форм муниципальных некоммерческих организаций 107
3.2. Механизм оценки качества финансового менеджмента муниципальных некоммерческих организаций
3.3.Механизм контрольной деятельности в системе управления муниципальными некоммерческими организациями 138
Выводы по третьей главе 158
Заключение 160
Список использованной литературы
- Инновационные процессы в системе управления муниципальными некоммерческими организациями
- Программно-целевая форма инновационного управления муниципальными некоммерческими организациями
- Финансовое обеспечение предоставления муниципальных услуг населению в деятельности муниципальных некоммерческих организаций
- Механизм оценки качества финансового менеджмента муниципальных некоммерческих организаций
Инновационные процессы в системе управления муниципальными некоммерческими организациями
Российская Федерация как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению предоставления публичных услуг.
Одним из основных направлений административной и бюджетной реформ, проводимых в России в последние годы, является изменение системы государственного управления и способов оценки ее эффективности. Главная цель реформ обозначена как необходимость рассмотрения управленческих функций в контексте оказания публичных услуг человеку, гражданину, населению и повышение качества жизни населения. Человек (гражданин) из объекта управления переходит в потребителя публичной услуги. В этой связи предполагается его собственное активное участие в различных формах производства публичных услуг. «Обслуживающий» характер управленческих задач, акцент на предоставление публичной услуги и активная роль населения как потребителя общественных благ ярко проявляются на муниципальном уровне публичной власти, организованном на началах местного самоуправления.
Хотя российская административная реформа в отличие от реформ в ряде европейских стран осуществляется «сверху», она пронизывает все уровни публичной власти и в значительной степени предопределяет характер современного этапа муниципальной реформы в Российской Федерации. В процессе административной и муниципальной реформы Россия сталкивается с необходимостью решения многих достаточно универсальных проблем предоставления публичных услуг населению (вопросы о конкретном наборе организационно-правовых форм оказания публичных услуг; о преимуществах и недостатках публичных и частных форм оказания публичных услуг).
В связи с тем, что оказание такого рода услуг представляет собой деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, услуги, оказываемые органами государственной власти федерального и регионального уровней или органами местного самоуправления, получили название государственных (муниципальных) услуг.
Одним из первых законодательных оснований введения понятия муниципальных услуг представляется Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 154) [2].
Данный закон предоставлял органам местного самоуправления право выступать заказчиком на выполнение работ, в том числе по оказанию услуг (ст. 33), а также осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги, оказываемые предприятиями, учреждениями и организациями муниципальной собственности (п. 1 ст. 31). Несмотря на то, что Федеральный закон N 154 использовал понятие «услуги» в гражданско-правовом их значении, это дало основание перейти к более широкому толкованию понятия муниципальных услуг и признанию в качестве таковых не только услуги в узком гражданско-правовом смысле, но и товаров и работ, которые в той или иной форме должны обеспечиваться муниципальными образованиями [66, с: 10].
Обобщая имеющиеся в российском законодательстве подходы к пониманию муниципальных услуг, можно отметить следующее. 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 131 -ФЗ (в дальнейшем - Федеральный закон N 131), где говорится следующее: і «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» [3].
Вопросы местного значения, отнесенные Федеральным законом N 131 к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с непосредственным исполнением органами местного самоуправления властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы, связанные с жизнеобеспечением муниципальных образований и оказанием муниципальных услуг населению.
К первой группе вопросов можно отнести формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, осуществление муниципального контроля и др.
К вопросам второй группы относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.
Реализация вопросов местного значения осуществляется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни населения
Программно-целевая форма инновационного управления муниципальными некоммерческими организациями
Создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества определяется основным приоритетным направлением социально-экономического развития территории.
Основная цель муниципальной финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения соібственньїх полномочий муниципального образования, его комплексного социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных на муниципальное образование [57,с.15].
Модель управления результатами внедряемая в деятельность органов публичной власти муниципального уровня требует четкого выделения единицы деятельности бюджетного сектора как основы для оценки результативности и эффективности указанной деятельности. В качестве такой единицы, как уже отмечалось ранее, выступает муниципальная услуга.
Важно отметить, что в данной главе исследования муниципальная услуга (работа) рассматривается только как деятельность, которая оказывает непосредственное воздействие на потребителей - физических или юридических лиц и предоставление которой полностью или частично финансируется за счет бюджетных средств (т.е. относится к группе вопросов местного значения, связанных с жизнеобеспечением населения в муниципальном образовании). Опираясь на работы экспертов по данному направлению [16,49] можно выделить следующие основные отличительные признаки муниципальной услуги:
В отличие от услуги муниципальная работа, выполняемая в рамках компетенции деятельности органов местного самоуправления, учреждений и иных организаций, финансируемая за счет бюджетных средств и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, а также юридических лиц в результате образует материальный продукт производственной деятельности. С учетом этой особенности можно сделать вывод, что основными признаками муниципальной работы являются: нормативное правовое основание, отражающее законность расходования средств соответствующего бюджета на выполнение работы; а финансирование (в том числе частичное) за счет средств соответствующего бюджета; материальность продукта производственной деятельности, полученного в результате выполнения работ; влияние работы на изменение состояния целевой группы (социально-экономический результат или эффект).
Очевидно, что главное различие между услугой и работой состоит в том, что услуга представляет собой действие, приносящее потребителю некую пользу или выгоду, которые неосязаемы, потребляются в процессе производства услуги. Работа же это деятельность, которая осуществляется по заказу или в интересах общества, группы лиц. Она характеризуется производством конкретного материального продукта для обеспечения потребностей целевой группы лиц, но не конкретного потребителя [26, С.11].
Все вышеперечисленные недостатки приводят к росту недоверия населения к организациям бюджетного сектора и, соответственно, местной администрации. Потребители в таких условиях вынуждены искать альтернативные источники получения услуги на коммерческой основе. Очевидно, что проблемы населения могут решаться только путем повышения качества муниципальных услуг.
Перечисленные отличительные признаки муниципальных услуг и работ, а также проблемы их предоставления определяют важные направления работы ИОМС и деятельности муниципальных организаций по повышению результативности и эффективности оказания услуг (выполнения работ), где регламентируются процессы производства муниципальной услуги, устанавливаются обязательные требования к сотрудникам, участвующим в процессе оказания услуг (выполнения работ), принимаются меры по улучшению материальной базы, напрямую используемой поставщиком услуг (работ) в их оказании (выполнении).
Основой организации эффективной работы по внедрению результативной модели предоставления муниципальных услуг является обеспечение взаимодействия и определение общих задач для структурных подразделений ИОМС и подведомственных муниципальных организаций.
Финансовое обеспечение предоставления муниципальных услуг населению в деятельности муниципальных некоммерческих организаций
Сама модель бюджетирования, ориентированного на результат, о которой говорилось в первой главе данного исследования, основывается в первую очередь на корпоративной теории и практике управления корпоративными финансами.
Улучшение финансового менеджмента, главным образом направлено на создание условий и методологическое обеспечение внутренних преобразований, совершенствование внутренних процедур отраслевого управления ИОМС муниципальными некоммерческими организациями. Таким образом, реформирование финансового менеджмента, инициированное в рамках повышения эффективности управления общественными финансами делится на три основные составляющие: нормативное регулирование финансового менеджмента, - создание внутренних правил и процедур финансового менеджмента участников бюджетного процесса, рейтинговая оценка управления финансами и изменение процесса управления по отдельным направлениям.
Мировой практический опыт свидетельствует о том, что каждой стране присуща своя модель управления государственными финансами и тем не менее условно можно выделить две: результативная модель и затратная модель.
Применение результативной модели управления бюджетными средствами предполагает контроль и управление результатами при установлении лишь верхних границ затрат (утверждении расхода денежных средств на единицу объема затрат). Критерии, в сопоставлении с которыми можно анализировать деятельность некоммерческих организаций бюджетной сферы позволяют предпринять меры по совершенствованию их работы, а также установить зависимость между ресурсами и результатами управления финансами.
В целях определения качества финансового менеджмента в некоммерческих организациях на муниципальном уровне возникает потребность внедрения методов оценки финансового менеджмента. Востребованность такой методики определяется необходимостью проведения сравнительной оценки финансового состояния нескольких организаций и результативности их деятельности.
Финансовый менеджмент на муниципальном уровне управления представляет собой организационную модель мониторинга управления финансовыми ресурсами с применением методов оценки системы показателей, используемых при проведении мониторинга [42,с.79].
Учитывая особенности бюджетного законодательства по финансовому обеспечению некоммерческих организаций, следует отметить, что финансовый результат деятельности бюджетной организации основывается на условиях безубыточности и работы с минимальными рисками. Поэтому основными показателями эффективности деятельности таких организаций определяются отмеченные в первой главе работы результативность и эффективность использования бюджетных средств.
Развитие мониторинга качества финансового менеджмента в Российской Федерации для бюджетной сферы началось в 2007 году в порядке эксперимента при проведении конкурса планов и программ реформирования финансов в субъектах РФ и муниципальных образованиях, что способствовало внедрению и совершенствованию системы оценивания (рейтинга), анализа бюджетных рисков, развитию мониторинга управления финансами на муниципальном уровне.
Мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого структурными отраслевыми подразделениями ИОМС проводится по следующим направлениям :
Качество среднесрочного финансового планирования деятельности организации определяется степенью равномерности исполнения бюджета в течении финансового года, уровне расходов капитального характера в общем объеме финансирования деятельности некоммерческой организации; ! 2.Исполнение местного бюджета по расходам в виде показателей эффективности управления кредиторской задолженностью, своевременностью и обоснованностью принятия и исполнения бюджетных обязательств, исполнение судебных решений по обязательствам организаций; 1 3.Исполнение местного бюджета по доходам в виде показателей эффективности управления дебиторской задолженностью, выполнение плана формирования доходов бюджетных организаций; 4.Учет и отчетность как показатели своевременности, достоверности и полноты отчетности о результатах деятельности организаций; 5.Контроль и аудит путем определения наличия нарушений по результатам проверок контролирующих органов через систему внешнего контроля.
Механизм оценки качества финансового менеджмента муниципальных некоммерческих организаций
В целях обеспечения эффективного контроля за исполнением бюджетных средств, на основании приказов главных распорядителей бюджетных средств утверждены Положения о порядке проведения финансового контроля деятельности учреждений, составы ведомственных ревизионных комиссий и планы работы комиссий на год.
Анализ внутреннего финансового контроля на муниципальном уровне за 2010 г. показал низкую организацию контрольных мероприятий в отдельных структурных подразделениях администрации Ступинского муниципального района. Это подтверждается наличием значительных нарушений, установленных при проверке подведомственных управлению образования организаций иными контрольными органами.
Ведомственный финансовый контроль в 2009-2010 г. в управлении образования осуществлялся двумя комиссиями. Одна комиссия, утвержденная главным распорядителем бюджетных средств - начальником Управления образования и комиссия, утвержденная директором МБУ «Централизованная бухгалтерия Управления образования». План работы на 2010 год утвержден директором МБУ «Централизованная бухгалтерия Управления образования» и не согласован с главным распорядителем - начальником Управления образования. В результате отсутствия взаимодействия специалистов внутреннего контроля со службами бухгалтерского учета контрольные мероприятия проведены неэффективно без проведения всестороннего анализа деятельности подведомственных организаций. Низкое качество внутреннего контроля напрямую отразилось и на результатах рейтинговой оценки качества финансового менеджмента. На основании данных таблицы 3.5. установлено, что показатели качества финансового менеджмента по управлению образования за 2009 и 2010 годы самые низкие из всех организаций бюджетной сферы.
При этом положительным опытом в организации внутреннего контроля по отрасли «Здравоохранение» можно отметить утверждение Управлением здравоохранения планов мероприятий по выявленным нарушениям в виде приказов начальника Управления здравоохранения по устранению установленных нарушений в проверяемых организациях. Информация, полученная по результатам проведения внутреннего аудита и последующего контроля исполнения корректирующих мероприятий является основой для решения задач, поставленных перед организацией учредителем. Поэтому эффективность функционирующей системы внутреннего аудита в сфере здравоохранения подтверждается в оценке качества финансового менеджмента, как лучшая рейтинговая оценка за три года (соответствующая эталонному значению итоговых показателей).
Последние изменения законодательства в бюджетной сфере по финансовому контролю деятельности организаций бюджетного сектора экономики по мнению автора приводят к необходимости изменения характера контрольно-ревизионной деятельности служб внутреннего контроля, изменения форм, методов и качества осуществления внутреннего финансового контроля.
В связи с этим предлагается подразделениям внутреннего аудита организаций уделять особое внимание следующим мероприятиям: анализу исполнения установленных учредителем плановых показателей, характеризующих качество и объем предоставляемых организацией услуг (выполняемых работ); - надзору за соблюдением нормативов финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий и за соблюдением условий получения межбюджетных трансфертов на иные цели, установленные учредителем (выполнение мероприятий целевых программ); - надзору в области организации и осуществления муниципальных закупок; проверки обоснованности оказания дополнительных платных услуг организацией и осуществления расходов на обеспечение собственных нужд функционирования.
Указанные выше направления контрольной деятельности требуют обновления текущих методик контрольной работы, апробацию их на практике, а также обучение специалистов. Существующие риски снижения качества, количества и соответственно уровня эффективности контрольных мероприятий могут быть исключены за счет вовлечения в процесс ревизионной работы представителей отраслевых органов и органов местного самоуправления, определения критериев эффективности и результативности использования финансовых средств организациями.
На отраслевом уровне требуется разработка специализированных типовых форм и методик финансового контроля по направлениям мониторинга качества оказываемых услуг потребителям и мониторинга реализации мероприятий отраслевых целевых программ. Как уже отмечалось в параграфе 1.3 внедрение программно-целевого управления муниципальными организациями должно реализовываться с применением инструментов мониторинга и контроля достижения намеченных целевых мероприятий. Одним из примеров внедрения механизма контроля
