Введение к работе
Актуальность темы исследования. В основе проводимого в России в течение последнего десятилетия реформирования всех уровней власти лежит общая идея повышения качества государственного и муниципального управления, критериями которого становятся результативность, эффективность, удовлетворенность граждан качеством благ, предоставляемых в общественном секторе экономики. Реализация данной цели по-новому ставит вопрос об определении содержания качества государственного и муниципального управления, субъектами которого являются органы исполнительной власти, одновременно выступающие в роли экономических субъектов, что обусловливает различия в качестве администрирования (ориентированного на достижение эффективности деятельности органов исполнительной власти) и качестве территориального управления (ориентированного на достижение целей общественного развития).
В настоящее время повышение качества администрирования за счет упорядочения и разграничения полномочий между уровнями власти, снижения административных барьеров, сокращения дублирующих функций и разработки административных регламентов еще не обеспечило положительных результатов на муниципальном уровне, что актуализирует проблему обеспечения качества муниципального управления.
Рост количества муниципальных образований и соответственно органов местного самоуправления (МСУ) в ходе муниципальной реформы, диктуемые сверху изменения полномочий органов МСУ, их необеспеченность финансовыми ресурсами привели к неспособности органов власти качественно исполнять вопросы местного значения. Универсализация подходов к обеспечению качества управления на федеральном и региональном уровнях оказалась неприменимой для муниципальных образований, отличающихся значительным разнообразием по размерам и экономическому потенциалу, что свидетельствует о необходимости разработки механизма обеспечения качества муниципального управления с учетом специфики условий и возможностей органов местной власти.
Степень разработанности проблемы. Теоретические аспекты исследования качества государственного и муниципального управления содержатся в работах представителей различных научных направлений.
Весомый вклад в исследование проблем качества внесли разработчики концепции всеобщего управления качеством (Total Quality Management– TQM): Э. Деминг, П. Дракер, К. Исикава, Ф. Кросби и др. Поиск путей решения проблем качества властных структур объясняет появление концепции нового публичного управления (New Public Management – NPM), в основе которой лежат труды Д. Осборна, Т. Геблера, Дж. Грюнинга и др.
Специфика повышения эффективности власти на муниципальном уровне за счет управления ресурсами общего доступа (Common-pool Recources – доступных местным сообществам и не доступных государству) наиболее глубоко исследуется Э. Остром. Проблемами местных сообществ и управления местным развитием в России занимаются представители Кубанской школы развития местных сообществ Ю.В. Филиппов, Т.Т. Авдеева, А.В. Пенюгалова, М.В. Терешина и другие ученые.
Теоретические и практические положения стратегического развития муниципальных образований и регионов раскрываются в трудах Р.В. Бабуна, М.В. Глазырина, С.Ю. Глазьева, В.С.Катькало, Б.З. Мильнера, Р.А. Попова, О.М. Роя и др. Теоретические аспекты формирования и развития локальных социально-экономических систем освещались в работах М.Г. Ганопольского, А.Г. Гранберга, В.А. Ильина, Э.Маркварта,
В.Е. Рохчина, А.Н. Швецова, Л. Янга и других ученых.
Прикладные аспекты качества территориального управления получили развитие в работах российских авторов: Т.В. Сачук, Г.Г. Азгальдова, А.А. Васильева, А.М. Накипова, Т.А. Салимовой и др. Исследованию вопросов оценки качества, результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти в регионах посвящены работы И.К. Головщинского, В.Н. Лексина, А.В. Клименко, А.Н. Мальцева, и др. Проблемы оценки и обеспечения качества деятельности администраций муниципальных образований рассматриваются в трудах Н.В.Самарина, С.Г. Маковецкой, Т.В. Нестеровой, В.В. Теленкевич, А.Н. Широкова, Э.Н Рычихиной, И.В. Дукановой и других ученых.
Несмотря на многогранность исследований в данной области проблемы качества муниципального управления остаются нерешенными с точки зрения как формирования целостной теории, так и механизмов практической реализации.
Актуальность проблемы, недостаточная степень ее научной разработанности обусловили постановку цели и задач диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования – на основе современных теоретических подходов к всеобщему управлению качеством и теории нового публичного управления разработать принципы и критерии оценки менеджмента качества муниципального управления и механизм его реализации.
Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:
исследовать эволюцию подходов к трактовке качества муниципального управления в контексте экономического содержания теорий публичного управления;
определить источники формирования, принципы и критерии оценки менеджмента качества муниципального управления;
выделить основные содержательные характеристики качества муниципального управления;
оценить результативность применяемых на практике моделей и индикаторов качества муниципального управления;
проанализировать результаты мониторинга качества реформирования регионального и муниципального управления;
выявить проблемы качества реформирования муниципального управления в городских округах Краснодарского края;
разработать механизм обеспечения качества муниципального управления.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК. Работа выполнена в рамках специальности 08.00.05 –Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика, п.3.21 «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля».
Объект исследования – органы исполнительной власти городских округов Краснодарского края как субъекты экономической деятельности.
Предмет исследования – организационно-управленческие отношения, складывающиеся по поводу обеспечения качества управления на муниципальном уровне.
Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные положения теорий стратегического развития локальных социально-экономических систем, управления общественным сектором региональной и муниципальной экономики, концепций управления ресурсами общего доступа, нового публичного менеджмента и всеобщего управления качеством.
Методология исследования основана на институциональном, системном, проблемно-ориентированном, процессном и иных подходах. Для решения поставленных задач в работе использовались методы структурно-логического, функционального, ситуационного и сравнительного анализа, синтеза, выборочных наблюдений и моделирования организационно-управленческих процессов, табличный и графический методы.
Информационной базой исследования, обеспечивающей репрезентативность исходных данных, достоверность, надежность и точность концептуальных положений, выводов и рекомендаций диссертационной работы послужили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, в частности Краснодарского края, по вопросам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, разработки регламентов и стандартов качества государственных и муниципальных услуг. Эмпирической базой выступают материалы государственной статистики (Росстата), данные мониторинга административной реформы, исследований международных организаций, периодической печати, официальных сайтов органов власти РФ, Краснодарского края и муниципальных образований, а также личные исследования соискателя.
Гипотеза диссертационного исследования заключается в предположении о том, что в основе формирования общественной потребности во власти и исполняемых ею общественно необходимых функций лежат интересы и потребности локальных сообществ граждан. Эти потребности рассматриваются как главный критерий общественной оценки качества деятельности муниципальных властных структур, обеспечивающей достижение удовлетворенности населения предоставляемыми локальными общественными благами, результативность и эффективность управленческих процессов и процедур. Разработка механизма обеспечения и оценки качества муниципального управления позволит повысить эффективность взаимодействия власти, бизнеса и населения как равноправных участников данного процесса.
Основные положения, выносимые на защиту
-
В основе современных подходов к исследованию муниципального управления лежат ключевые положения концепций нового публичного управления и всеобщего управления качеством, среди которых выделяются три важнейших аспекта: ориентированность на результат; внутренняя организация управленческих процессов; взаимодействие с гражданским обществом, что должно найти отражение в определении новой философии и содержания качества деятельности органов муниципального управления.
-
Существует несогласованность между основными составляющими качества локального общественного блага, предоставляемого органами местной власти в форме товаров и услуг (далее – муниципальные товары и услуги – МТУ): возможность предоставления, потребности, удовлетворенность потребителей, градации. Это порождает ряд проблем и противоречий в обеспечении качества: недостаток возможностей выбора, отсутствие широких возможностей предоставления, ограниченность конкуренции, внерыночный контроль со стороны органов исполнительной власти и др.
-
Качество МТУ представляет собой степень соответствия системы их специфических свойств, характеристик процесса формирования и предоставления требованиям и ожиданиям потребителей с учетом условий, ресурсов, потенциалов местного сообщества и возможностей органов исполнительной власти МСУ.
-
Органы исполнительной власти МСУ выступают одновременно в роли субъектов администрирования и в роли экономических субъектов, призванных обеспечить интеграцию сил и ресурсов местного сообщества, а также руководство общественным сектором муниципальной экономики. В связи с этим необходимо проводить различия в определении содержания качества муниципального управления в узком и широком смысле. Следует дифференцировать: 1) качество администрирования, ориентированного на внутреннюю организацию деятельности органов исполнительной власти (открытость системы административного управления, профессионализм муниципальных служащих, регламентация процессов исполнения функций, эффективные организационные схемы и механизмы); 2) качество муниципального управления, ориентированного на взаимодействие органов исполнительной власти с бизнесом и населением в удовлетворении общественных интересов и достижении целей развития местного сообщества.
-
Внедряемые в настоящее время модели повышения эффективности деятельности администраций муниципальных образований не содержат действенного механизма обеспечения качества муниципального управления. Применяемые в муниципальной практике методики оценки деятельности органов исполнительной власти МСУ содержат критерии и индикаторы, разработанные исключительно вышестоящими институтами власти и далеко не полностью отражающие интересы развития местного сообщества, а также их дифференциацию на муниципальном уровне.
Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в теоретическом обосновании и разработке механизма обеспечения качества муниципального управления и организационных схем его применения. Конкретные элементы научной новизны, содержащие приращение научного знания, состоят в следующем:
в развитие концептуальных разработок известных ученых
(Д. Осборна, Дж. Грюнинга, Э. Деминга) предложен комплекс принципов менеджмента качества муниципального управления: маркетизация деятельности органов исполнительной власти (ориентация на потребителя); результативность и эффективность исполняемых функций (качество администрирования и дебюрократизация управления); партнерство во взаимодействии власти, бизнеса и населения в целях общественного развития (децентрализацию управления); реализация данных принципов позволит достичь взаимной ответственности властных структур и граждан;
в дополнение к сделанным ранее выводам ученых (К.Гронроуз, Б.Бергман), установлена взаимосвязь между потребительскими свойствами, функциональным и воспринятым качеством МТУ и ожиданиями населения, которая представлена в виде модели оценки местным сообществом качества муниципального управления; предложенная модель позволит определять степень достижения целей развития местного сообщества в экономическом, социальном, экологическом и административном аспектах;
в развитие ранее сделанных выводов ученых (Э. Остром, В.Н. Лексин, Э. Маркварт) разработан механизм обеспечения качества муниципального управления в единстве трех направлений: 1) целеполагание общественного развития путем формирования политики качества управления ресурсами общего доступа, стратегического планирования на основе выявления будущих общественных потребностей; 2) организация предоставления органами исполнительной власти в рамках вопросов местного значения МТУ на основе оценки их качества непосредственно самими гражданами, проведение самооценки и независимого внешнего аудита административных процессов, а также регулярный мониторинг уровня удовлетворенности получателей МТУ их качеством и доступностью; 3) взаимодействие на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения путем использования технологий аутсорсинга, предоставления преференций, аренды муниципальной собственности, создания частно-общественного партнерства, что позволит системно использовать комплекс методик оценки, моделей, инструментов и технологий обеспечения качества, результативности и эффективности деятельности администраций муниципальных образований;
в дополнение к ранее полученным результатам (Г.Г. Азгальдов, Т.А. Салимова) предложен алгоритм мониторинга формирования и реализации политики качества муниципального управления, которая должна: базироваться на стратегических целях социально-экономического развития муниципалитета; ориентироваться на потребителя, на качество МТУ, на результативность и эффективность исполняемых функций (качество администрирования), а также взаимодействие властных структур с местным сообществом (бизнесом и населением) в целях общественного развития (качество муниципального управления) на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения, что позволит обеспечить эффективное управление ресурсами общего доступа;
предложена организационная схема оценки качества деятельности администраций муниципальных образований, в отличие от нормативно установленной в России, ориентированная на оценку качества муниципального управления местным сообществом, а не вышестоящим органом власти, предусматривающая внутренний и внешний аудит, что позволит обеспечить ответственность органов исполнительной власти перед представительным органом МСУ и местным сообществом в целом;
предложена система индикаторов оценки качества деятельности органов исполнительной власти МСУ, основанная на принципах менеджмента качества муниципального управления, развивающая научный задел в области оценки результативности процессов реформирования органов власти (И.К. Головщинский, А.В. Клименко), оценки уровня развития сфер жизнедеятельности муниципального образования (А.Н. Широков), включающая: 1) степень взаимодействия с местным сообществом (общественная оценка органов МСУ, уровень развития свободы информации, индекс институциональной среды, уровень развития партнерства местной власти с бизнесом и населением и др.); 2) цели и результаты (выбор целей в области качества, устойчивость стратегического планирования, уровень управления по результатам, институциональная эффективность, долголетие и др.); 3) уровень внутренней организации административно-управленческих процессов (использование моделей обеспечения качества, степень профессионализма муниципальных служащих, установление требований к качеству процессов, оптимизация функций, проведение независимой экспертизы и внешнего аудита, оценка уровня удовлетворенности населения и бизнес-структур качеством деятельности властных структур с использованием IT-технологий и др.), что позволяет применять квалиметрическую оценку качества деятельности администраций муниципальных образований в системе государственного управления и контроля.
Научная и практическая значимость результатов работы. Научная значимость исследования заключается в расширении концептуальных представлений о качестве территориального управления, в том числе на местном уровне. Основные положения исследования дополняют существующие основные методики оценки качества муниципального управления и модели обеспечения его результативности и эффективности.
Результаты исследования используются в учебном процессе вузов при изучении таких дисциплин, как «Качество государственного и муниципального управления», «Управление качеством государственных и муниципальных услуг», «Информационная база местного самоуправления».
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения методических рекомендаций в деятельности органов представительной и исполнительной власти на местном уровне, руководителей департаментов и управлений при выработке нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения качества муниципального управления и, соответственно, ориентированных на достижение целей общественного развития.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации докладывались на 15 научно-практических конференциях различного уровня в г. Волгограде, Гатчине, Краснодаре, Петрозаводске, Сочи, Сыктывкаре и Уфе.
Концептуальные положения и результаты исследования представлены в 19 научных работах (в том числе 6 публикаций в журналах, рекомендованных ВАК) общим объемом 27,8 п.л. (авт. – 26,7 п.л.).
