Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Научно-практические проблемы и пути совершенствования организации и управления государственными закупками на региональном уровне 9
1.1. Организационно-экономические особенности и функции государственного заказа в переходной экономике 9
1.2. Основные проблемы и пути совершенствования организации и управления государственными закупками на региональном уровне 21
1.3. Попроцессный подход к государственным закупкам на региональном уровне 35
Выводы по главе 1 45
Глава 2. Анализ процессов организации и управления государственными закупками на региональном уровне 47
2.1. Организационно-управленческие закономерности развития государственных закупок на региональном уровне 47
2.2. Место и роль государственнь1Х*5йкуп6к в региональной экономике 56
2.3. Анализ нормативно-правовой базы управления государственными закупками на региональном уровне 66
Выводы по главе 2 77
Глава 3. Научно-практические рекомендации по формированию механизма управления государственными закупками на региональном уровне 79
3.1. Состав и структура организационно-экономического механизма управления государственными закупками на региональном уровне 79
3.2. Механизм управления государственными закупками как элемент системы бюджетного регулирования 90
3.3. Совершенствование системы учета и информационного обеспечения управления государственными закупками на региональном уровне.. 105
3.4. Повышение эффективности расчетов с поставщиками регионального государственного заказа 117
Вы воды по главе 3 131
- Организационно-экономические особенности и функции государственного заказа в переходной экономике
- Основные проблемы и пути совершенствования организации и управления государственными закупками на региональном уровне
- Организационно-управленческие закономерности развития государственных закупок на региональном уровне
- Состав и структура организационно-экономического механизма управления государственными закупками на региональном уровне
Введение к работе
Формирование рыночных отношений в стране поставило перед экономической наукой множество актуальных проблем и задач. Новые требования к решению экономических проблем предъявляет и начатая Президентом России реформа исполнительной власти, направленная на повышение эффективности государственного управления социально-экономическими процессами.
Важное место в этой реформе отводится разработке новых механизмов и методов управления бюджетными средствами, выделяемыми организациям для государственных закупок.
Это требует совершенствования управления экономическими процессами на региональном уровне.
Изучению проблем региональной экономики посвятили свои исследования многие отечественные и зарубежные ученые. Широкую известность получили работы А.А.Адамеску, Л.С.Бляхмана, Ю.Ф.Воробьева, А.Г.Гранберга, Х.Н.Гизатуллина, А.И.Добрынина, У.Изарда, Дж.Карозерса, Л.А.Козлова, А.Е.Когута, Н.Н.Некрасова, Ф.Перру, А.Е.Пробста, В.В.Радаева, В.Я.Феодоритова, Д.Г.Черника, Б.М.Штульберга и многих других.
Проблемы управления региональной экономикой многогранны. В данной работе они рассматриваются с позиций, формирования ор- ганизационно-экономического механизма управления- региональным государственным заказом. Из исследований по этим вопросам можно выделить работы таких авторов, как М.Н.Бродский, Г.А.Ковалева, С.И.Костенко, Л.Ф.Лаврентьева, М.Н.Михайлов, Н.В.Нестерович, Н.П.Протасова, С.А.Сибиряков, В.И.Смирнов, А.А.Тихонов, С.Н.Хурсевич, В .А.Шумаев."
Вместе с тем, вопросы управления государственными закупками исследованы еще недостаточно. Прежде всего, это касается механизма взаимосвязи государственного заказа и бюджета, учета и контроля государственных закупок на всех этапах их жизненного цикла, рационализации финансовых расчетов с поставщиками государственного заказа. Наряду с этим на практике отсутствует и комплексный подход к управлению государственными закупками на региональном уровне.
Данное диссертационное исследование и сформулированная тема: «Формирование организационно-экономического механизма управления государственными закупками на региональном уровне» - направлены на комплексное решение проблем организации и управления государственным заказом в регионах.
Целью диссертационного исследования является разработка новых принципов и подхода к формированию механизма управления государственными закупками на региональном уровне. Работа преследует также практическую цель - дать методическое обоснование конкретных мероприятий по повышению эффективности управления процессом государственных закупок.
В соответствии с целью исследования, в диссертации поставлены и решены следующие задачи:
1. Уточнены сущность, место и функции государственного заказа в условиях переходной экономики, а также систематизированы проблемы и пути совершенствования системы управления государственными закупками на региональном уровне.
2. Проведен анализ основных подходов к организационно-экономическому обеспечению государственных закупок и по его результатам предложен попроцессный подход.
3. Сформулированы основные принципы и положения по формированию механизма управления государственными закупками в условиях конкретного региона.
4. Разработана концепция комплексного учета государственных заказов в системе управления регионом.
5. Сформулированы основные направления работ и даны рекомендации по повышению эффективности управления государственными закупками на региональном уровне.
Объектом диссертационного исследования является механизм управления государственными закупками на региональном уровне.
Предметом исследования выступают вопросы экономики и управления региональными государственными закупками.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, законодательные акты Российской Федерации, законодательство Санкт-Петербурга и другие официальные документы по вопросам экономики и управления регионом как социально-экономической системой.
В работе использовались методы системного анализа, экспертные оценки и прогнозные расчеты. Свои выводы диссертант основывал также на статистических данных по экономике Санкт-Петербурга.
Научная новизна работы состоит, прежде всего, в комплексном подходе к управлению региональными государственными закупками. Исходными при этом являются взаимозависимость регионального бюджета и государственных закупок, а также попроцессный подход к самому заказу.
Основные элементы научного вклада состоят в следующем.
- уточнена сущность государственного заказа как эффективного инструмента управления экономикой региона, опирающегося на конкурсное распределение бюджетных средств;
- разработана организационно-технологическая последовательность попроцессного проведения региональных закупок, позволяющая представить государственный заказ на региональном уровне в виде целостного, рационально организованного процесса;
- разработаны принципы формирования механизма управления государственными закупками на региональном уровне, соблюдение которых повышает эффективность размещения и исполнения государственных заказов;
- обоснованы структура и состав элементов механизма управления государственными закупками на региональном уровне, которые призваны трансформировать влияние внешней среды в конкретные управленческие решения;
- предложены состав показателей и методика планирования отраслей городского хозяйства, финансируемых из регионального бюджета на условиях и по правилам осуществления государственных закупок;
- разработана концепция учета государственных закупок на региональном уровне.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения и результаты, представленные в диссертации могут использоваться при комплексном решении проблем, связанных с эффективным управлением государственными закупками на региональном уровне. Для формализации расчетов при закупках предложена методика, основанная на бюджетном клиринге и позволяющая регулировать все виды встречных требований хозяйствующих субъектов, а также минимизировать бюджетные расходы. Разработанные
в исследовании подход и организационно-экономический механизм могут быть также использованы при подготовке специалистов по управлению государственными закупками.
Основные положения, выводы и практические рекомендации опубликованы автором в трех статьях общим объемом 3,6 п.л.
Структура работы определяется логикой исследования и поставленными в ней задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.
В первой главе раскрываются сущность и функции государственного заказа в переходной экономике, анализируются региональные аспекты государственного заказа, на этой основе обосновывается необходимость и раскрывается содержание попроцессного подхода к управлению региональным государственным заказом как системой.
Во второй главе исследуются организационно-экономические и управленческие закономерности развития региональных государственных закупок, анализируются их динамика и действующая нормативно-правовая база управления ими.
В третьей главе предлагаются научно-практические рекомендации по повышению эффективности региональных государственных закупок и совершенствованию системы управления ими.
В заключении приведены основные выводы, полученные автором в результате исследования, раскрывающие научную новизну и практическую значимость основных положений диссертации.
В приложениях представлен вспомогательный методический материал.
Организационно-экономические особенности и функции государственного заказа в переходной экономике
Переходный этап отечественной экономики характеризуется причудливым сочетанием старого и нового и требует взвешенных управленческих решений. При всей важности комплексного и сбалансированного подхода, российская практика реформирования вряд ли отвечала этому требованию. Вначале господствовали догмы централизованной плановой экономики. Затем пришло иное понимание управления экономикой, а именно: рынок отрегулирует все сам.
Однако практика показала, что ориентация только на рыночное саморегулирование ведет к серьезным деформациям в социально-экономических процессах. Стало очевидным, что государственное регулирование является неотъемлемым частью системы управления социально-экономическими процессами.
В самом общем виде государственное регулирование в переходной экономике можно определить как систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемую государством и его структурами в целях адаптации существующей социально-экономической системы к рыночным условиям.
В рыночной экономике государство одновременно выступает. - как организатор экономического порядка (установление общих «правил игры» и гарантий их стабильности и выполнения); - как предприниматель (осуществление инициативной экономической деятельности в пределах установленных норм и правил); - как персонификатор и выразитель общественных целей и интересов. Организационные механизмы, которые должны быть задействованы для реализации данных функций, прежде всего включают: - систему государственных программ развития, а также процедуры и инструменты их реализации и контроля; - механизмы мобилизации ресурсов и концентрации их на приоритетных направлениях (государственные гарантии, кредиты, заказы); - систему мониторинга достижения целевых параметров и использования ресурсов; - правовое обеспечение программ развития и других инструментов государственной политики.
Одним из важнейших элементов регулирования экономики является государственный заказ. При этом, по мнению Л.Ф.Лаврентьевой, регулирование рынков товаров и услуг может быть определено как функция органов государственного управления по изучению факторов экономической среды, оказывающих влияние на функционирование этого рынка, и принятию мер, направленных на совершенствование взаимоотношений между субъектами рынка (производитель - посредник - потребитель)1.
Идея использования государственного заказа для обеспечения экономического роста отнюдь не нова. Она давно и эффективно внедрена в таких странах, как Италия, Германия, Бельгия, США и т.д.
Практически во всех странах государство является важнешим участником закупок продукции. Так, в США доля государственных закупок равна примерно 15 % национального бюджета, что составляет около 200 млрд. долларов в год. Еще выше эта доля в социально-ориентированной экономике - в Германии, Франции и др. В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50 % .
В рыночной экономике активно применяется так называемый прокьюремент. Прокьюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально удовлетворить потребности покупателя при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов .
Для понимания сущности прокьюремента важно выделить ключевые моменты в его определении. Во-первых, это - закупки; во-вторых, - конкурсные торги; в-третьих, - интересы покупателя; и наконец, - совокупность практических методов и приемов. При этом в основу прокьюремента заложены такие принципы, как открытость (гласность), равноправие, экономичность, эффективность и ответственность.
Основные проблемы и пути совершенствования организации и управления государственными закупками на региональном уровне
Важнейшим инструментом региональной экономической политики стал государственный заказ. Он не только обеспечивает эффективное расходование бюджетных средств, но и стимулирует структурные изменения в региональной экономике. В настоящее время объемы расходов региональных бюджетов на закупку товаров, становятся одним из основных показателей развития территории. Растущий региональный государственный заказ является важнейшим потенциальным рынком для предприятий.
Под нуждами субъекта Российской Федерации следует понимать его потребности, обеспечиваемые за счет средств бюджета и внебюджетных фондов соответствующего уровня. Эти потребности возникают вследствие необходимости:
- создания и поддержания материальных резервов, создание которых в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации;
- материального обеспечения деятельности органов государственной власти, организаций и предприятий, финансируемых полностью или частично за счет бюджетов субъектов Российской Федерации;
- содержания и развития региональной инфраструктуры (экологическая защита, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство территорий, строительство, транспорт, связь, образование, здравоохранение, социальное обеспечение населения, культура и т.п.);
- реализации целевых решений органов государственной власти, в том числе принятых в виде адресных программ, региональных целевых программ, межрегиональных и международных целевых программ, в которых участвуют субъекты Российской Федерации
- обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств субъектов Российской Федерации.
Например, в соответствии с законом «О заказе Санкт-Петербурга», нужды Санкт-Петербурга делятся на городские и государственные. При этом к городским нуждам относятся потребности в товарах, работах услугах, необходимых для решения социальных, экономических, культурных проблем жителей города, сохранения и развития инфраструктуры. К государственным нуждам относятся потребности города в сельскохозяйственной продукции, товарах, работах или услугах, необходимых для реализации целевых программ, утвержденных законами Санкт-Петербурга.
В этом смысле региональный государственный заказ можно определить в виде перечня товаров и услуг, планируемых к закупке за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации обычно в течение соответствующего бюджетного года. Совокупность таких перечней по всем получателям бюджетных средств принято называть сводным перечнем государственного заказа или региональным заказом на соответствующий финансовый год.
Так, в соответствии с законом г. Москвы «О городских государственных заказах», городским государственным заказом на поставку продукции является государственный контракт на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств бюджета города Москвы и заемных средств, привлекаемых под поручительство правительства Москвы в соответствии с программой долговых обязательств города на очередной финансовый год.
В узком смысле термин «региональный заказ» применяется для обозначения организации конкретной закупки и представляет форму взаимодействия субъекта Федерации с юридическими и физическими лицами на основе хозяйственно-договорных отношений по поводу поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для нужд региона.
В этом случае региональный заказ представляет собой обращение государственного заказчика к кругу лиц с предложением поставить товары или оказать услуги для нужд субъекта Российской Федерации. Такое действие заказчика в соответствии со ст.437 Гражданского кодекса Российской Федерации рассматривается, как «приглашение делать оферты».
Организационно-управленческие закономерности развития государственных закупок на региональном уровне
По мнению представителей многих регионов страны, формируемая в Санкт-Петербурге система регулирования процесса государственных закупок, является наиболее приемлемой для распространения как по полноте охвата проблемы программными средствами, так и по насыщенности методической и нормативной документацией.
При этом система городского заказа в Санкт-Петербурге прошла довольно сложный путь развития: от адресной программы загрузки промышленных предприятий оборонного комплекса до появления отдельной структуры управления городским заказом, которое ведет практическую работу по бюджетным закупкам.
В марте 1995 года был создан координационный центр формирования городского заказа при АО «Авангард»1. Впервые на программу формирования городского заказа целевым назначением были выделены финансовые средства, составлявшие примерно 3 % от планируемого финансирования закупок товаров, работ и услуг для городских нужд.
Главными целями этой адресной программы являлись: - совершенствование и развитие инфрастуктуры городского хозяйства на основе эффективного расходования бюджетных средств городского бюджета; - загрузка имеющихся свободных производственных мощностей промышленных предприятий города; - сохранение и создание новых рабочих мест для жителей города.
Адресная программа стала основой для создания системы про-къюремента в Санкт-Петербурге, способствуя формированию целевого рынка продукции для нужд городского хозяйства.
К сожалению, в связи с проблемой финансирования, адресная программа в полном объеме не была выполнена. Из 41 программы городского заказа в 1995 году оплачен был лишь один заказ. Остальные заказы либо оплачены частично, либо вовсе не оплачены1.
В целом, отсутствие единой закупочной политики и генерального заказчика в лице города приводило к нерациональному использованию бюджетных средств. Для подавляющего числа структурных подразделений администрации Санкт-Петербурга были характерны следующие закономерности:
1. Финансовые планы структурных подразделений администрации не всегда были точно сопоставимы с финансовым планом города, и как следствие финансирование имело нестабильный характер. Положение усугублялось отсутствием единой политики в определении минимальных и достаточных потребностей города в работах, товарах и услугах.
2. Правительство города не в полной мере использовало такие экономические рычаги как получение оптовых скидок, товарных кредитов, отсрочки платежа под гарантии и поручительства города. Государственные закупки проводились стихийно и опирались на «пробивную силу» отдельных руководителей. При этом, как правило, не делался анализ технических и эксплуатационных характеристик, ценовых показателей, не проводилась работа по оптимизации цены за единицу продукции соответствующего качества.
3. Потребности города часто обеспечивались небольшими фирмами, специализирующимися на мелкооптовой и розничной торговле и, как правило, имеющих большие торговые наценки. Однотипные изделия приобретались у разных производителей, что существенно затрудняло техническое обслуживание и ремонт.
4. Из-за отсутствия единой информационной базы возможностей городских предприятий заказы размещались в других регионах. Тем самым происходил отток финансовых ресурсов из города в другие регионы, что усугубляло проблему взаимных неплатежей.
5. Отсутствие единой промышленной политики тормозило финансирование долгосрочных проектов, связанных с разработками новых промышленных изделий, ориентированных на перспективное развитие города. Распыление финансовых ресурсов затрудняло осуществление крупных заказов, гарантированных бюджетными средствами. Промышленная политика же невозможна без долгосрочных плановых закупок. Тем более - при осуществлении НИОКР, для которых требуется длительное финансирование.
Состав и структура организационно-экономического механизма управления государственными закупками на региональном уровне
Государственный заказ на региональном уровне должен опираться на единую территориальную систему управления, обеспечивающую комплексный подход к государственным закупкам. С этих позиций, система управления государственными закупками должна действовать в рамках управления экономическим и социальным развитием региона.
В самом общем виде под управлением государственными закупками мы понимаем деятельность субъекта управления, нацеленную на достижение конкретных целей. Практически эта деятельность реализуется через механизм управления, который является агрегированным элементом системы управления регионом.
Термин «система управления региональными государственными закупками» еще не применяется широко в качестве общепринятого понятия. В теоретическом плане это ведет к локализации исследований и их ограничению разработкой частных аспектов государственных закупок, в практическом - к приоритетному решению конкретных региональных задач без учета глобальных целей.
Однако лишь при комплексном подходе к анализу и синтезу системы управления можно формировать и развивать государственный заказ, исходя из единых методологических принципов, лежащих в основе функционирования данной системы управления.
За последние годы учеными и специалистами была проделана определенная работа по дальнейшему развитию теории и практики управления государственными закупками. Это нашло отражение в результатах исследований, проведенных на базе различных наук -экономической теории, теории управления и отраслевых экономик [35,40,100, 126].
Системный подход предполагает, в частности, создание некоторой абстрактной конструкции, отражающей существенные части, свойства и отношения исследуемого объекта как целого. В этом смысле исследуемая с некоторой заранее установленной точки зрения система приобретает характер модели. Это можно отнести и к системе управления государственными закупками.
Объектом управления в данной системе являются процессы формирования, размещения и исполнения государственного заказа. Субъектами управления государственными закупками являются органы государственного управления общей, специальной и отраслевой компетенции, а также предприятия, организации и различные общественные организации.
В основе разработки любой системы управления должно быть выделение и согласование с внешней средой соответствующих целей управления. На практике это связано с разработкой «дерева целей». Применительно к государственным закупкам, на наш взгляд, необходимо принять следующую иерархию целей (рис. 3.1.2).
Главной целью управления государственными закупками является содействие социально-экономическому развитию региона. Эта цель относится к числу глобальных и может быть разделена на подцели, связанные: - с осуществлением закупок для нужд региона; - с обеспечением эффективного расходования бюджетных средств; - с организацией процедур расходования бюджетных средств на основе гласности и открытости.
Общность целей управления является условием, отражающим возможность выделения управления государственными закупками в качестве самостоятельного объекта исследования в рамках повышения социально-экономической эффективности региона в целом.
Требования более полной реализации целей, стоящих перед системой, положены в основу разработки механизма управления. При этом характеристика механизма управления касается его общих черт, с одной стороны, и возможности применения конкретных его элементов и специфических механизмов для управления более узкими сферами, процессами и т.д. - с другой.
Если существующий механизм управления не позволяет системе управления в полной мере реализовать цели, то необходимо совершенствовать саму систему управления для решения возникающих проблем. Это достигается путем существенной перестройки и обновления существующих ее элементов или создания новых.
Поэтому под механизмом управления следует понимать агрегированную совокупность принципов, методов, функций и мотивов, обеспечивающих, с одной стороны, необходимую адаптивность и взаимосвязь между объектом и субъектом управления, а с другой, -трансформацию влияния внешней среды в вырабатываемые и принимаемые в системе управления решения.
При таком рассмотрении механизм управления отличается от системы управления тем, что в нем, как в ее неотъемлемой части, должны быть только те элементы, которые быстро адаптируют процесс принятия управленческих решений и сами решения к условиям внешней среды и требованиям объектов управления.
