Содержание к диссертации
Введение 5
Глава 1. Состояние государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации.
1.1. Предпосылки для разработки системы государственного управления
недвижимым имуществом 17
1.2. Недвижимость, как объект управления. Система объектов
недвижимости 30
1.3. Система государственной и муниципальной власти,
осуществляющей управление недвижимым имуществом 42
1.4. Проблемы в управлении недвижимым имуществом. Обоснование
необходимости формирования системы государственного
управления недвижимостью 47
Глава 2. Система управления недвижимостью. Способы управления недвижимостью.
Общественный интерес, как основа формирования стратегии управления недвижимым имуществом 56
Перераспределение имущества между государством и частными собственниками посредством его приватизации или национализации, а также между различными публичными собственниками 67
Регламентация правил использования имущества. Градостроительное и жилищное регулирование правил использования недвижимости 80
Государственное регулирование оборота (регистрация, нотариальное удостоверение, введение специальных гражданско-правовых требований к сделкам с недвижимостью) 87
Налоговое администрирование недвижимости 99
Глава 3. Принципы государственного управления недвижимостью.
Конституционные основы формирования системы принципов государственного управления 106
Принцип минимизации вмешательства государства и минимизации затрат на управление 113
Принцип минимизации усилий для достижения конечного результата 116
Принцип развития системы недвижимого имущества и общества в целом 120
Принцип результативности или принцип достижения положительного результата 123
Принцип приоритета общественного интереса над частным 126
Принцип защиты законного владельца 130
Принцип равноценной компенсации 133
Принцип гуманистической направленности управления 135
Глава 4. Механизмы управления государственным недвижимым имуществом.
Распределение имущества между публично-правовыми образованиями 138
Приватизация недвижимого имущества в РФ 145
Национализация и иные способы передачи имущества в государственную собственность 158
Установление ограничений и запретов на оборот объектов недвижимого имущества 163
Предоставление государственного имущества во временное владение и пользование, концессии, доверительное управление недвижимостью 172
Глава 5. Механизмы государственного управления частным недвижимым имуществом.
Государственная регистрация прав 198
Государственный кадастровый учет земельных участков, зданий и сооружений 213
Установление ограничений на оборот недвижимости гражданским законодательством Российской Федерации 227
Принудительная реализация недвижимого имущества 231
Налогообложение недвижимости. Фиксированные и оборотные налоги на недвижимость 241
Регулирование органами государственной власти и местного самоуправления правил застройки и землепользования 256
Глава 6. Формирование стратегии и построение модели государственного управления недвижимостью.
Формирование системы принципов государственного управления и системы механизмов государственного управления для различных стратегий государственного управления 268
Построение модели государственного управления 275
Заключение 291
Библиографический список используемой литературы и нормативно-
правовых актов 294
Введение к работе
Развитие современной Российской государственности сопровождается крупномасштабными экономическими преобразованиями. Это обусловлено необходимостью формирования рыночных отношений на всей территории Российской Федерации, формирования единого экономического пространства. Переход к рыночному характеру организации экономической деятельности представляет из себя весьма длительный процесс, сопровождающийся глубокими изменениями в самой системе государственного управления.
Эти изменения обусловлены возникновением целого' слоя частных собственников и возникновением в их собственности значительного количества имущества, как вновь созданного, так и^ имущества, ранее государственного. Соответственно, новые собственники стремятся самостоятельно управлять принадлежащим им имуществом, а всякое вмешательство государства в этот процесс воспринимают как вмешательство в их сугубо частную деятельность.
Изменения отношений собственности приводят к изменению форм государственного управления. Если ранее основное имущество было сосредоточено в руках государства, которое осуществляло им непосредственное (прямое) управление, то с появлением частных собственником использование такого управления для негосударственного имущества стало непригодным. В отношении негосударственного имущества необходимо было реализовывать иные формы государственного управления. Необходимо отметить, что в дореформенный период отсутствовало само понятие частной собственности. Применяемый ранее термин «личная» собственность предполагал возможность ее возникновения только в отношении очень ограниченного круга объектов и субъектов. Земельные участки, здания и сооружения производственного назначения объектами личной собственности быть не могли. Это приводило к тому, что у
государства практически не возникало необходимости осуществлять управление объектами личной собственности и вырабатывать для этих целей соответствующие механизмы.
Появление в обороте объектов различных форм собственности, особенно на недвижимое имущество, потребовало выработки новых механизмов государственного управления. К сожалению можно констатировать, что этот процесс начался существенно позже процесса разгосударствления имущества. В течение весьма длительного времени государство уделяло внимание в основном процессам приватизации государственного имущества, и не уделяло должного внимания выработке механизмов государственного управления имуществом частным. В определенной степени этот процесс не завершен и сегодня. Это привело к тому, что использование частного имущество осуществлялось в значительной мере бесконтрольно, при использовании такого имущества не учитывались государственные или местные интересы, что приводило и приводит к возникновению социальных конфликтов, загрязнению окружающей среды, возникновению диспропорций в развитии территорий, другим негативным последствиям.
Проблема государственного управления имуществом в Российской Федерации до последнего времени часто рассматривалась через призму управления государственным имуществом. Этой проблеме было уделено достаточно много внимания в трудах ведущих российских экономистов [61, 62, 72, 128, 171, 188, 198, 235, и др.] и в иностранной литературе [76]. В значительной степени это обусловлено важностью приватизационных процессов для осуществления реформы хозяйственных отношений и все еще значительным, а в отдельных отраслях доминирующим характером государственной собственности. Необходимость повышение эффективности использования государственной собственности и определение ее состава сделали на долгие годы востребованными исследования на тему управления государственным имуществом. Необходимость дальнейшей разработки этой темы существует и сегодня.
Однако, возникновение значительного количества объектов частной собственности поставило на первый план задачу выработки системы теоретических представлений о системе государственного управления имуществом в целом [60, 66, 75, 97, 101, 161 и др.], в первую очередь имуществом частным. Учитывая специфичность механизмов управления для различных видов имущества, и не одновременность появления значительного количества объектов на рынке в различных отраслях, необходимые теоретические разработки и соответствующее нормативно-правовое регулирования возникали не одновременно. Так возникновение в процессе приватизации значительного количества открытых акционерных обществ потребовали государственного регулирования оборота акций, как ценных бумаг, эмитируемых в бездокументарной форме. Это привело к тому, что, уже начиная с 1993 года, начали разрабатываться и совершенствоваться механизмы государственного управления ценными бумагами. И в дальнейшем развитие управления этим объектом гражданских прав шло опережающими темпами. Здесь необходимо отметить, что при управлении такого рода объектами, которые не имеют привязки к земельному участку, территории Российской Федерации, может быть в большей степени учтен мировой опыт, осуществлено заимствование теоретических разработок, что и было осуществлено на практике. В отношении же недвижимого имущества выработка системы государственного управления возможна только с учетом российской практики и с опорой на традиции делового оборота. Это неоднократно отмечалось ведущими российскими учеными [218] стр. 15.
Разработка модели и механизмов государственного управления недвижимым имуществом была начата существенно позже. В значительной степени это обусловлено тем, что вопрос о приватизации важнейшего вида недвижимого имущества - земельного участка был окончательно решен только в конце 2001 года, когда был принят и вступил в силу Земельный кодекс Российской Федерации. Нерешенность вопроса о правах на земельные участки не позволяла выработать модель управления в отношении всего
недвижимого имущества, в силу его прочной связи с земельным участком. Таким образом, предпосылки для разработки модели государственного управления недвижимым имуществом, как выработки целостной системы правил, созрели только к началу 2002 года. При этом необходимо отметить по-прежнему незначительный уровень приватизации земельных участков и имеющуюся неопределенность прав на земельные участки у собственников зданий и сооружений, что существенно затрудняет управление недвижимым имуществом. В этот же период осознается роль недвижимости и в формировании корпоративной стратегии [120]стр. 13-14, [121].
В отношении же отдельных механизмов государственного управления недвижимым имуществом определенные исследования и соответствующее законодательное регулирование осуществлялись фактически начиная с момента появления недвижимости в обороте. Так еще в 1993 году была сделана попытка организовать государственный кадастровый учет объектов недвижимости и государственную регистрацию прав1. Фактически положения данных документов были реализованы только в части кадастрового учета земельных участков. Формирование системы государственной регистрации прав началось только в 1998 году после вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», несмотря на то, что сама норма об обязательности государственной регистрации прав вступила в силу с 1 января 1995 года . Определение системы требований к регулированию частной промышленной застройки фактически началось после принятия Градостроительного кодекса РФ[12].
1 В частности Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы» были введены свидетельства о праве собственности и установлена необходимость ведения поземельных книг, содержащих сведения о правах на земельные участки. Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 года № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» было установлена обязательность регистрации документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость. Обязанность по ведению государственного земельного кадастра, регистрации и оформлению документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость была возложена на Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы на местах [48,49].
2 Дата вступления в силу первой части Гражданского кодекса РФ.
Формирование механизмов государственного управления недвижимым имуществом шло параллельно- с формированием системы органов государственной власти и местного самоуправления и процессом перераспределения между ними властных полномочий. За этот относительно краткий исторический период неоднократно менялась сама концепция распределения властных полномочий между различными уровнями публичной власти. Так, начиная с 1992"года, значительная часть федеральных полномочий была передана на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В 2000 году начался противоположный процесс передачи полномочий на уровень Российской- Федерации. В- дальнейшем-отдельные государственные полномочия были-опять возвращены на уровень субъектов Российской Федерации: В этот же период трижды концептуально менялось законодательство о местном-самоуправлении [16,32]. Это привело к тому, что до последнего времени оставался неопределенным, сам субъект государственного^ ' управления, применительно к регулированию определенных отношений. Учитывая, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления по существу отделены от государственной власти, наделены самостоятельной компетенцией и осуществляют свои функции в специфических формах, разработка модели государственного управлении не могла быть осуществлена до завершения процессов перераспределения функций между государственной властью и местным самоуправлением. К сожалению, эти процессы нельзя считать завершенными и сегодня.
Мировой опыт государственного управления недвижимым имуществом свидетельствует о важности формирования системы сведений о недвижимости. Именно поэтому и международные эксперты и, в конечном счете, российский законодатель уделяют столько внимания развитию систем государственной- регистрации прав и государственного кадастрового учета недвижимого имущества. Однако процесс формирования таких систем весьма длителен, измеряется несколькими десятилетиями. В условиях, когда
в российской практике соответствующие механизмы государственного управления только формируются, органы государственного управления сталкиваются с неполнотой соответствующих систем и, соответственно, невозможностью использования этих важнейших механизмов государственного управления в полном объеме. То же можно сказать и незавершенности в целом законодательного регулирования, и, как следствие, его нестабильности.
Несмотря на то, что в зарубежной теории и практике проблеме государственного управления частным недвижимым имуществом уделяется много внимания [242-247, 250-264], в российской практике такие исследования представлены недостаточно. Вопросы управления частным недвижимым имуществом исследовались фрагментарно, применительно только к реализации отдельных механизмов. Это придавало этим исследованиям узкоспециальную направленность. В частности относительно широко рассмотрены проблемы приватизации, проблемы коммерческого использования государственного имущества [63, 64, 69, 84, 90, 95,135, 198, и др.]. Также относительно широко обсуждались вопросы налогообложения недвижимости. Комплексного исследования вопросов государственного управления недвижимостью во всех его формах практически не проводилось. Это позволяет сделать вывод о слабой изученности проблемы в целом.
Целью исследования является разработка единой системы управления
недвижимостью, формирование системы механизмов государственного
управления и системы принципов государственного управления
недвижимым имуществом, определение условий для разработки модели государственного управления недвижимым имуществом.
Достижение указанной цели позволит:
повысить эффективность государственного управления недвижимостью;
добиться снижения затрат средств бюджетов всех уровней на государственное управление недвижимым имуществом и, в конечном счете,
количества занятых государственных служащих в сфере государственного управления;
оптимизировать состав государственного имущества.
Цель исследования' предопределила' необходимость рассмотрения и решения следующих задач:
проведение комплексного анализа системы объектов недвижимости государственного и частного собственников для определения основных характеристик как объекта управления;
исследование предпосылок для принятия управленческих решений в сфере недвижимости, определение- форм управления недвижимостью, выявление недостатков существующей системы управления и выработка предложений по ее совершенствованию;
> определение единой системы механизмов государственного' управления недвижимостью, анализ: каждого' механизма с целью определения его места в системе управления недвижимостью;
формирование системы принципов государственного управления недвижимостью и исследование условий их применения;
разработка моделей и алгоритмов государственного управления единой системы объектов недвижимости, в том числе построение моделей государственного управления для различных условий развития общества;
определение перечня проблем в государственном управлении недвижимостью, требующих законодательного решения;
обоснование предложений по совершенствованию государственного управления системой объектов недвижимости.
Объектом исследования является система недвижимого имущества в Российской Федерации, находящегося в собственности государства, местного самоуправления и частных лиц.
Предметом исследования является система государственного! управления недвижимым имуществом, критерии и принципы принятия
решений по формированию системы государственного управления недвижимостью.
Научная гипотеза исследования состоит в предположении, что формирование единой системы государственного управления государственным и частным недвижимым имуществом является главным условием обеспечения государственных интересов в развитии недвижимости, позволит повысить эффективность социально-экономического развития Российской Федерации в целом, при условии соблюдения требований внешней среды, в том числе природоохранных требований, обеспечения сбалансированного развитие каждого отдельно взятого региона.
Методологическую и теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономики, фундаментальные труды классиков экономической и управленческой науки, исследования в области управления государственным имуществом. Методология исследования состоит в использовании общепризнанных методов изучения экономической теории, в том числе принципов экономического анализа, разработки моделей и концепций.
Информационную базу исследования составили акты современного российского и зарубежного законодательства, материалы законопроектной деятельности, отечественные и зарубежные научные источники. В качестве официальных источников использованы Конституция РФ, Гражданский, Земельный, Градостроительный и Налоговый кодексы РФ, иные законы и нормативные акты Российской Федерации, региональные и местные нормативные акты. Источником статистической информации служат источники Росстата, статистические материалы, публикуемые региональными органами государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании научных принципов и положений единой системы государственного управления недвижимым имуществом, выработке комплексного подхода к формированию системы государственного
управлению недвижимостью. Автором разработана система принципов и система механизмов государственного управления недвижимым имуществом, сформирована система приоритетов, что позволяет разрабатывать модели и алгоритмы государственного управления недвижимым имуществом как для Российской Федерации в целом, так и для каждого субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Основные положения диссертационного исследования, содержащие элементы научной новизны и характеризующие личный вклад автора, сводятся к следующему.
Разработаны методологические основы формирования системы государственного управления недвижимым имуществом, включающие целостный набор форм государственного управления недвижимостью в государственной, частной, территориальной и финансовой сферах и определены взаимосвязи1 между отдельными формами и механизмами государственного управления государственной и частной недвижимостью, их влияние на собственников, объекты недвижимости и государственное управление в целом;
Разработана система принципов государственного управления недвижимым имуществом, которая позволяет разрешать противоречия, возникающие между государственным и частным интересом, между частными собственниками, противоречия между органами управления, что является основным условием для построения модели управления.
Обоснованы методические подходы к созданию системы механизмов государственного управления недвижимым имуществом, предопределяющие необходимость четкого определения регулируемых отношений, места каждого механизма в системе регулируемых отношений и их взаимного влияния друг на друга.
Основываясь на различиях между принципами и механизмами
государственного управления государственным недвижимым имуществом и
частным недвижимым имуществом, сформированы предложения по
изменению действующей системы управления государственным имуществом. В работе доказано, что формирование системы государственного . имущества и управление им, осуществляемое исключительно в. интересах государства, требует использования для управления; механизмов, часто отличных от механизмов управления негосударственным имуществом.
! Определено место процессов трансформации форм-недвижимого имущества через процедуры приватизации и национализации в системе государственного управления: недвижимостью, а также место других механизмов принудительного изъятия недвижимости? и их влияния; на экономические отношения. В работе показано j что приватизация и национализация являются гранями одного и того же процесса перераспределения; имущества , между государством и частными-собственниками,, определены основные условия- приватизации и национализации, показана необходимость принятия законодательства о национализации.
Раскрыто содержание регулирования оборота частного недвижимого имущества и соответствующей защиты частного собственника и место систем учета в государственном управлении недвижимостью. В' работе доказано, что это различные механизмы государственного управления, призваны решать задачи в различных областях и регулировать разные отношения. Показана необходимость изменения законодательства, допускающее сегодня смешении этих понятий, что существенно ухудшает эффективность управления.
Автор работы доказывает, что в ряде случаев государственное регулирование является< избыточным, функции, различных регулирующих государственных и муниципальных органов пересекаются друг с другом. Кроме того в работе показано^ что реализация отдельных механизмов не обеспечена, ресурсами и не осуществляется- на практике. Все это снижает
эффективность государственного управления. Особенно это характерно для управления в градостроительной и гражданско-правовой сфере.
В целях практического применения разработан алгоритм модели
государственного управления недвижимым имуществом. Показаны
основные условия для разработки модели: выбор стратегии государственного развития, выбор направления развития муниципального образования или иного региона в соответствии с предложенной типологией территорий, формирование системы приоритетов при применении принципов государственного управления и системы приоритетов при применении системы механизмов государственного управления.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в ней научные положения, методологические подходы и рекомендации позволяют сформировать целостную систему государственного управления» недвижимым имуществом. Проведенные исследования совершенствуют теоретические основы государственного управления недвижимым имуществом в целом, методологию процессов приватизации и национализации недвижимости, государственного регулирования оборота. Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и рекомендации могут использоваться в практической деятельности на всех уровнях государственного и муниципального управления для осуществления управления недвижимостью, разработки налоговой и градостроительной политики, планировании комплексного развития территорий.
Апробация работы. Автор принял непосредственное участие в разработке «Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе», разработанной по поручению Совета при Президенте Российской Федерации по разработке и совершенствованию гражданского законодательства и утвержденной Советом 2003 году. Указанная Концепция была направлена Президентом РФ в Правительство РФ для ее реализации.
При непосредственном участии автора осуществлялась разработка Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», в части формирования системы органов по государственному управлению недвижимостью.
Материалы диссертационного исследования использованы при разработке концепций управления Пушкинского района Московской области и др. муниципальных образований.
Основные результаты работы доложены на международных конференциях: г. Ростов «Проблемы государственного регулирования земельно-имущественных отношений» октябрь 2008, г. Москва «Управление развитием крупномасштабных систем», октябрь 2007,
опубликованы в монографии «Государственное управление оборотом-недвижимого имущества: тенденции и перспективы» г. Москва 2007.
Материалы исследования используются в учебном процессе Высшей школы приватизации и предпринимательства - институте, Российской правовой академии,при Министерстве юстиции РФ.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
Совокупность методологических положений, определяющих содержание единой системы управления недвижимым имуществом;
Система принципов государственного управления недвижимым имуществом;
Система механизмов государственного управления недвижимым имуществом;
Основные требования к построению модели государственного управления недвижимым имуществом.
