Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы и организационно экономические условия функционирования сферы медицинских и образовательных услуг 10
1.1 . Основы функционирования российского сектора здравоохранения 10
1.2. Основы функционирования российского сектора образования 26
1.3. Экономические и организационные механизмы регулирования сферы медицинских и образовательных услуг в зарубежных станах 45
ГЛАВА 2. Развитие социальной стандартизации в сфере медицинских и образовательных услуг 67
2.1. Семантический анализ понятия "государственный минимальные социальный стандарт" 67
2.2. Концептуальные положения государственных минимальных социальных стандартов..77
2.3. Модели стратифицированного описания минимальных государственных социальных стандартов 55
2.4. Аналитическая оценка прогнозных потребностей в финансовых ресурсах на реализацию государственного минимального социального стандарта в здравоохранении 98
ГЛАВА 3. Рекомендации по совершенствованию огранизационно-экономических механизмов регулирования сферы медицинских и образовательных услуг в условиях социальной стандартизации .109
3.1. Методические рекомендации по обоснованию нормативов бюджетного финансирования общего образования на уровне субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и образовательных учреждений 109
3.2. Механизм снижения дефицита финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования 124
3.3. Методические рекомендации по определению нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры с учетом состояния их основных фондов 133
Краткие выводы и предложения 147
Библиография 153
- Основы функционирования российского сектора здравоохранения
- Основы функционирования российского сектора образования
- Семантический анализ понятия "государственный минимальные социальный стандарт"
- Методические рекомендации по обоснованию нормативов бюджетного финансирования общего образования на уровне субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и образовательных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшая социально-политическая задача на современном этапе развития Российской Федерации - формирование экономически обоснованной и реализуемой социальной политики, обеспечивающей необходимую социальную стабильность в обществе.
Радикальные преобразования различных сторон жизнедеятельности российского общества и государства создали условия для повышения социальной активности различных слоев населения, развития их способности адаптироваться к рынку, но и вызвали резкое снижение уровня жизни значительной части населения, привели к падению уровня реальной заработной платы, особенно работников бюджетной сферы. Как указывается в основных направлениях долгосрочного развития РФ на протяжении ряда лет из-за критически низкого бюджетного финансирования отраслей социальной сферы ни одна из социальных функций государства, в том числе обеспечение конституционных социальных гарантий, не реализуются в тех количественных и качественных параметрах, которые предусмотрены действующим законодательством.
Основой социальной политики российского государства на современном этапе является приведение в соответствие конституционных социальных гарантий и размеров финансирования государственных расходов на социальные нужды из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов и переход от остаточного принципа финансирования социальной сферы - к нормативному. Главными задачами здесь являются совершенствование социальной стандартизации на базе разработки новой концепции формирования государственных минимальных социальных стандартов (далее ГМСС), соответствующих новой, "cyбcидиapнoй,, модели государства и долгосрочным стратегическим целям развития России. Система ГМСС должна обеспечивать возможность оценки объемов бесплатных социальных услуг, проведение расчетов требуемых финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы, обеспечение контроля доступности и качества бесплатных услуг, прогнозирование государственных расходов и изменение ГМСС с учетом экономической ситуации в стране.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что, несмотря на важность и значимость этой проблемы, государственная система ГМСС и ее нормативно-правовая база с необходимыми для практической реализации компонентами отсутствуют.
До сих пор неосвещены и нераскрыты в полном объеме теоретико-методологические и организационно-правовые основы этой области государственного управления. Нет четкости в системе ее измеряемого уровня обеспечения социальных гарантий населению.
Новые экономические подходы к социальной стандартизации требуют создания методического обеспечения для определения потребностей в бюджетном финансировании ГМСС не только на федеральном, но и на су б федеральном и муниципальном уровнях.
Задача разработки теоретико-методологических основ ГМСС требует их системного рассмотрения применительно ко всем отраслям социальной сферы, обеспечивающим социальные гарантии населению. Безусловным приоритетом в новой социальной политике становятся инвестиции в человека и государство предусматривает на долгосрочную перспективу опережающий рост ассигнований на цели здравоохранения и образования по сравнению с другими направлениями государственных расходов и поскольку на эти отрасли приходится основной объем бюджетных средств, решение этой задачи рассматривается в диссертации в области медицинских и образовательных услуг.
Степень изученности и разработанности проблемы. Несмотря на актуальность, важность и значимость вопросов, объединяемых рамками данной исследовательской проблематики, лишь отдельные ее аспекты отражены в трудах отечественных и зарубежных авторов. Наибольший вклад в решение этих вопросов внесли работы: С.Ф. Безбородкина, П.И.Бурака. Б.С.Гершунского, Т.П.Данько, Л.Е.Исаковой, Е.Н.Жильцова, В.М.Зуева, И.А.Пльина. М.М.Карагодина, О.Н.Олейниковой, В. И.Сол датки на, А.В.Шаропова, И.М.Шепмана, С.В.Шишкина, Л.И.Якобсона и др. Указанные исследования использовались при формировании отраслевых организаци- онно-экономических, финансовых и структурных механизмов, позволили заложить принципы законодательного регулирования экономических отношений в сферах здравоохранения и образования.
Различные механизмы регулирования отраслей социальной сферы рассмотрены в ряде трудов зарубежных авторов: Р.Андерсона, Д.Аткинсона, Б.Дауда, Ю.Ле Гранда, И.Казио, Р.Кляйна, Д.Колба, Р.Б.Салгмана, М.Селдена, Р.Фельдмана, А.Фельтейда, А Хардинга и др. Однако, авторами отмечается, что .эффективное использование этих механизмов в каждой стране требует тщательного учета особенностей функционирования национальных систем социальных услуг. Возможность применения зарубежного опыта в процесс реформирования здравоохранения и образования в России в настоящее время экспериментально апробируются в ряде субъектов РФ через международные программы и проекты.
Основной целью диссертационной работы является разработка теоретико-методологических основ формирования и обоснования системы социальной стандартизации, определения потребностей в ресурсах на обеспечение социальных гарантий населению по основным услугам (медицинским и образовательным) с учетом возможностей бюджетов различных уровней, внебюджетных фондов и других источников финансирования.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих основных научных задач: формирование общих характеристик трансформации организационно- экономических отношений в здравоохранении и образовании; идентификация актуальных надотраслевых проблем реформирования здраво охранения и образования; оценка тенденций реформирования здравоохранения и образования в за рубежных странах и применимости зарубежного опыта к российским условиям; синтез модели стратифицированного описания социальных стандартов; определение концептуальных положений по формированию и использованию системы ГМСС; внесение дополнений к методическим рекомендациям по обоснованию нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений для научно обоснованного их применения на уровне субъектов РФ, муниципалитетов и учреждений; разработка методических рекомендаций по определению нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной сферы с учетом состояния их основных фондов; обоснование и синтез механизма повышения финансовой обеспеченности системы обязательного медицинского страхования.
Объектом исследования выступают здравоохранение и образование как базовые отрасли социальной сферы, обеспечивающие (в финансовом выражении) значительную долю государственных социальных гарантий населению страны.
Предметом исследования в диссертации выступают процессы формирования, функционирования и развития организационно-экономического механизма регулирования здравоохранения и образования на основе разработки и использования системы гмсс.
Теоретическую н методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области экономики и реформирования социальной сферы, рыночных отношений, теории управления, прогнозирования и контроля, мериторики, концепциям обязательного социального страхования. При постановке и решении основных задач автор опирался на действующую нормативную правовую базу РФ, программы и планы действий Правительства РФ, данные официальной статистики, министерств и ведомств РФ. В диссертации были использованы методы системного анализа, моделирования, экономического анализа и прогнозирования, синтеза и автоматизированной обработки экономической информации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в исследовании, разработке и теоретическом обосновании новых концептуальных и методических положений и практических рекомендаций по формированию и развитию системы ГМСС, которая ориентирована на реализацию государственных социальных гарантий населению, повышение устойчивости функционирования и развития сферы производства медицинских и образовательных услуг в соответствии с прогнозируемыми потребностями населения и ресурсными возможностями государства. Разработанные методические и практические рекомендации включают компоненты обоснований, адаптированные к субфедеральному и муниципальному уровням хозяйственного управления.
Предлагаются пути совершенствования методов государственного воздействия на развитие экономики здравоохранения и образования.
Теоретическая значимость исследования состоит в следующее; выявлены основные недостатки действующих организационно-экономических механизмов государственного регулирования социаіьной сферы в части обеспечения социальных гарантий; раскрыта сущность и разработан понятийный аппарат системы социальной стандартизации и ГМСС; построены модели стратифицированного описания ГМСС и классифицированы типы компонент на каждой страте; выявлены на основе анализа наполняемости этих моделей недостающие компоненты, необходимые для обеспечения доказательности ГМСС: подготовлены дополнения к научно-методическим рекомендациям по обоснованию бюджетных потребностей на реализацию ГМСС в образовании, адаптирующие последние применительно к уровню учреждений, муниципалитетов и субъектов РФ: разработаны научно-методические рекомендации по обоснованию потребности регионов в развитии материально-технической базы отраслей социальной сферы для реализации ГМСС.
Наиболее существенные результаты исследования, полученные лично автором и выдвигаемые на зашиту, состоят в следующем: сформированы общие характеристики трансформации организационно-экономических отношении в здравоохранении и образовании и выявлены недостатки действующих организационно-экономических механизмов относительно реализации государственных социальных гарантий населению; идентифицированы актуальные надотраслевые проблемы реформирования здравоохранения и образования, связанные с реализацией социальных гарантий в за данных качественных и количественных параметрах; произведена оценка тенденций реформирования здравоохранения и образова ния в зарубежных странах и применимости зарубежного опыта к российским услови ям; сформулированы концептуальные положения по системе социальной стандартизации, формированию и использованию системы ГМСС; разработаны модели стратифицированного описания социальных стандартов в здравоохранении и образовании; разработана компьютерная прогноз но-аналитическая модель для оценки минимальных потребностей субъектов РФ в медицинских услугах и проведены расчеты с учетом данных демографического прогноза и прогнозируемых уровней инфляции и роста безработицы; адаптированы к уровню учреждения, муниципалитета, субъекта РФ, Методические рекомендации по обоснованию нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений, что позволяет использовать единую модель обоснования на всех уровнях бюджетной системы РФ; разработаны методические рекомендации по определению нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной сферы с учетом состояния действующих основных фондов, включающие единую формализованную модель анапнза сети учреждений социальной сферы для субфедерального и муниципального уровней; сформулирована гипотеза о недофинансировании обязательного медицинского страхования, разработана модель проверки гипотезы и доказано ее правдоподобие, синтезирован предлагаемый механизм повышения финансовой обеспеченности системы обязательного медицинского страхования.
Практическая значимость проведенного диссертационного исследования заключается втом, что разработанные рекомендации, концептуальные положения и модели имеют прикладную направленность и ориентированы на развитие методическо- го обеспечения системы ГМСС применительно к государственному и муниципальному уровням регулирования социальной сферы, а также на расчетное нормативное определение потребностей в ресурсах для обеспечения социальных гарантий.
Проблематика диссертационного исследования сформирована на базе практических задач, решаемых Минэкономразвития России в процессе разработки и реализации социальной политики в рамках реформирования экономики РФ. Работы выполнялись: в рамках мероприятий по реализации Указа Президента РФ от 23 мая 1996г. № 769 «О разработке государственных минимальных социальных стандартов» и постановления Правительства РФ от 30 июля 1998 г №862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ на 1999-2001 годы».
Апробация выводов и внедрение результатов. Основные положения исследования опубликованы в открытой печати и обсуждались на межрегиональном семинаре по теме "О работе муниципальных органов по развитию жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы" (М,, 13-15 марта 2000 г.), на семинаре руководителей экономических органов субъектов Российской Федерации по организации разработки прогнозных материалов на 2001 и до 2003 годов (М., 24-25 апреля 2000г.). на межрегиональном семинаре "Прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации" (М, 3-14 апреля 2000 г.). на отраслевом семинаре по теме: «Экономическая реформа системы образования в России» (М., 25-26 апреля 2001 г.).
Разработанные автором научно-методические решения, предложения и рекомендации использованы специалистами Департамента сферы услуг Минэкономразвития России при подготовке справочно-аналитических, прогнозных и других документов и материалов о ходе реализации реформ в социальной сфере по запросам руководства Минэкономразвития России и вышестоящих органов, при подготовке предложений по механизмам и направлениям государственной поддержки функционирования и развития российских систем здравоохранения, образования, предложений по совершенствованию межбюджегных отношений в части реализации соответствую- щих социальных гарантий, определенных Конституцией Российской Федерации и другими нормативными документами.
Рекомендации п. 3.3 диссертации включены в Методические рекомендации по обоснованию потребностей субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры, одобренные распоряжением Правительства РФ от 19 октября 1999 г. № 1683-р.
Предложения п. 22 и 2.3 диссертации использованы в проектах концепции и федерального закона о ГМСС, представленных в Правительство РФ, а также в докладе в Правительство РФ по вопросу системы натуральных социальных норм.
Компьютерная прогнозно-аналитическая модель оценки минимальных потребностей субъектов РФ в медицинских услугах (п. 2.4 диссертации) использована при прогнозировании расходов на здравоохранение и обосновании концепции системы медико-социального страхования.
Публикации. Основное содержание работы отражено в 8 публикациях общим объемом 38,8 печатных листов, из них авторских 4,9 п.л.
Цель и поставленные задачи определяют логику исследования и структуру диссертационной работы.
Основы функционирования российского сектора здравоохранения
Исходными посылками для реформирования здравоохранения в России явились как его общая техническая отсталость и низкие внутренняя и внешняя эффективность, так и экономические проблемы, порожденные перестройкой всей экономической системы страны.
Охрана здоровья в дореформенной России по показателям смертности и средней продолжительности жизни значительно уступала системам здравоохранения развитых промышленных стран и не повышалась в течение длительного периода времени. Сравнительно высокими оставались младенческая и материнская смертность, уровни заболеваемости ишемической болезнью сердца, смертности от цереброваску-лярных заболеваний, травм, онкологических заболеваний. В то же время в странах Запада эти показатели постоянно снижаются за счет выработки рациональной политики и реализации различных программ (см., например, /72/).
Как и другие отрасли социальной сферы, здравоохранение имело низкий приоритет при распределении бюджетных ресурсов. По такому показателю, как доля расходов на здравоохранение в ВВП. Россия намного отставала от стран с развитой рыночной экономикой. Средняя заработная плата работников здравоохранения по данным статистики составляла 65-75% от средней зарплаты по стране. Средства, выделяемые на развитие материально-технической базы здравоохранения, не позволяли оснастить лечебные учреждения не только в необходимом объеме современным диагностическим оборудованием, но и обеспечить санитарные нормы содержания их зданий.
Модель государственного финансирования здравоохранения требовала усовершенствования в целях: привлечения дополнительных средств в сектор здравоохранения; обеспечения гарантированного и стабильного финансирования; повышения эффективности использования имеющихся ресурсов; ликвидации очередей на госпитализацию; усиления профилактической работы и повышения стимулов врачей всегда оказывать адекватную медицинскую помощь; устранения социальной несправедливости в получении квалифицированной медицинской помощи жителями разных регионов страны.
Необходимость повышения экономической эффективности здравоохранения в стране определялась также политикой снижения государственных расходов; тенденцией повышения общих расходов на здравоохранение за счет таких факторов как: старение населения, сопровождающееся повышением уровней хронической заболсваемости и инвалидности; появлением новых видов лечения, технологий, лекарств, медикаментов и медицинского оборудования; а также начатыми в 1990 году экономическими реформами. Хотя эти реформы и не были направлены непосредственно на здравоохранение, однако, они оказали существенное влияние на функционирование отрасли и породили ряд проблем и негативных тенденций в состоянии здоровья граждан и в системе медицинского обслуживания населения.
С вводом в действие в 1992 году ФЗ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" /10/ в России начался процесс непосредственного реформирования системы национального здравоохранения.
Лечебно-профилактическим учреждениям была предоставлена полная экономическая самостоятельность, при этом их приватизация сначала была отложена, а затем запрещена.
Из сложившихся в мире трек моделей финансирования - государственной, социального страхования и частной, в качестве основы реформирования российской системы указанным выше законом была принята система социального страхования -обязательного медицинского страхования и добровольного медицинского страхования/158,159/.
Регулирование деятельности субъектов системы медицинского страхования было переведено в область т-ражданско-правовых отношений. Это означает, что субъекты системы равноправны, не подчинены друг другу и, вследствие этого, их взаимоотношения регулируются через систему договоров. К субъектам, в соответствии с дополнениями к указанному выше закону, отнесены: гражданин, страхователь (учреждения, непосредственно уплачивающие страховые взносы: областные и муниципальные органы исполнительной власти, работодатели, и граждане), государственные органы здравоохранения, федеральный и территориальные фонды ОМС (ФФОМС и ТФОМС), страховые медицинские организации (СМО), производители медицинских услуг (лечебно-профилактические учреждения - ЛПУ).
Основы функционирования российского сектора образования
В бывшем СССР, в целом, был достигнут высокий уровень образования, была обеспечена практически полная грамотность населения, сравнительно высокая подготовка квалифицированной рабочей силы и инженерно-технических кадров. Значительное число высших учебных заведений, прежде всего естественнонаучного и инженерного профиля заслуженно относились к числу лучших мировых образовательных центров в своей области.
Вместе с тем, советская система была ориентирована на интересы не столько общества и гражданина, сколько тоталитарного государства. Особый приоритет придавался подготовке специалисток для военно-промышленного комплекса. Именно для этих целен выделялись наибольшие средства и привлекались лучшие научные и преподавательские кадры. Важнейшей задачей образования, начиная с дошкольных учреждений и кончая университетами, была идеологизация молодых поколений, их воспитание в духе преданности режиму. Из этого вытекала жесткая централизация образовательной системы, единообразие программ и требований к учащимся, их ориентация в областях знаний, которые выходили за пределы естественнонаучных и инженерных проблем, не на реальности современного мира, а на идеологические установки.
Вновь принятой в 1993 году Конституцией РФ каждому гражданину гарантированы определенные права на образование. Государство гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования Л/. В настоящее время численность постоянного населения РФ в возрасте от 6 до 23 лет составляет около 40,6 млн. человек, или 27,3 процента от общей численности населения страны. Это означает, что действие статьи 43 Конституции непосредственно распространяется на каждого третьего российского гражданина.
Начатые в российском обществе глубокие экономические и политические преобразования не могли не принести к коренным изменениям в сфере образования. Начало реального реформирования российской системы образования относится к 1992 году (ввод в действие ФЗ РФ "Об образовании" /4/).
Сегодня правоотношения г» системе образования в части реализации гражданами права на образование регулируются Конституцией РФ, ФЗ "Об образовании ; ФЗ " О высшем и послевузовском образовании" и другими нормативными правовыми документами (см., например, /1. 4, 8, 12, 21/).
Статья 40 закона "Об образовании" устанавливает, что основой государственных гарантий получения гражданами РФ образования является государственное и (или) муниципальное финансирование образования. В Законе записано, что государство гарантирует выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, а доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета.
На период 1994-1999 гг. была разработана и одобрена решением Правительства РФ Федеральная программа «Развитие образования», определяющая стратегию и концепцию проведения реформ. На основе федеральной программы были разработаны и начали реализовываться соответствующие региональные программы.
Суть намечаемых изменений сводилась к двум основным задачам - сохранить и приумножить те положительные моменты, которые были характерны для советской образовательной системы, с одной стороны, и, с другой стороны, ориентировать общую и профессиональную подготовку на потребности, вытекающие из перехода общества к демократическим институтам и рыночной экономике. Мероприятия программы были рассчитаны на уровень финансового обеспечения отрасли, определенный законом.
Указанные документы исходили из того, что возможность получения качественного образования, соответствующего потребностям общества и личности, является одним из важнейших условий человеческого развития. Образование увеличивает способность человека реализовать свои цели и возможности, расширяет масштабы и спектр социального выбора, обеспечивает адаптацию личности к требованиям окружающего ее мира.
В качестве основной задачи государства в сфере образования было провозглашено сохранение и укрепление образовательного потенциала страны, обеспечение социальных гарантий граждан России на образование в условиях развития рыночных отношений. Образование было объявлено приоритетной сферой государственных интересов. Было продекларировано существенное повышение статуса работников этой сферы путем повышения заработной платы работников средней школы до уровня средней оплаты труда в промышленности, а оплаты труда профессорско-преподавательского состава вузов - выше этого уровня .
Семантический анализ понятия "государственный минимальные социальный стандарт"
Реализация новой социальной политики государства требует формирования научно обоснованной концепции социальной стандартизации в обществе, определения сущности и выработки новых подходов и требований к государственным минимальным социальным стандартам, соответствующим новой модели социального развития страны, долгосрочным стратегическим целям государственного развития с использованием ранее выполненных задач по разработке социальных норм и нормативов.
Необходимость же разработки ГМСС вытекает не только из ограниченности и недостаточности государственных средств, которые выделяются на обеспечение со циальных гарантий, но и из отсутствия четкого описания объема и качества гаранти руемой медицинской помощи и гарантируемых образовательных услуг, из действия разнонаправленных стимулов для государства, производителей и потребителей соци альных услуг в области предоставления этих услуг, а также из-за отсутствия форма лизованных правил выделения и распределения финансовых ресурсов для обеспече ния равных прав граждан на всей территории Российской Федерации. щтттт Существовавшая ранее практика финансирования расходов государства на социальные нужды базировалась на постоянно поддерживаемой системе норм и нормативов, формирование которой осуществлялось на основе разработок специализированного научно-исследовательского института (ВНИИПиН) при Госплане СССР и других научных институтов министерств и ведомств СССР. В настоящее время этот инструмент, обеспечивающий обоснование затрат на социальные цели, утрачен.
С введением понятия ГМСС в практику государственного регулирования расходов на социальные цели возникает ряд вопросов, требующих научного осмысления:
1. Введение нового понятия является или полным отказом от ранее существо вавшей практики регулирования социальных расходов и принципиально новой поста новкой задачи, или это осовременивание терминологии, или это корректировка ис пользовавшейся ранее научно-методической базы применительно к условиям рыноч ной экономики? Следует заметить, что независимо от ответа на этот вопрос, пробле ма решения задачи определения научно-обоснованных социальных расходов требует своего решения.
2. Кто, в какие сроки, на какие средства и на какой методической базе будет разрабатывать минимальные социальные стандарты?
3. Какова правовая база реализации государственных минимальных социальных стандартов?
Эти вопросы возникают в связи с тем, что в настоящее время система разработки социальных стандартов в стране не только не создана, но и отсутствуют требования к содержанию, организации разработки, утверждению, регистрации и порядку их применения. Более того, в различных органах государственной власти не существует единого понимания сущности ГМСС. До настоящего времени это понятие не сложилось и не закреплено в законодательных и нормативных актах. Между тем понятие ГМСС, без раскрытия его сущности, уже используется в ряде нормативных правовых документов, например, в ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", "О финансовых основах местного самоуправления", "О прожиточном минимуме в РФ", "Бюджетном кодексе РФ" и др.
С момента принятия вышеназванных документов развернулась дискуссия по поводу понятия ГМСС, определения его структуры, содержания, порядка разработки и применения, а проводимые оценки реализуемости социальных гарантий на основе ГМСС эволюционно трансформировали эти определения (см.,.например, /106,159/). Можно выделить три принципиально различающихся подхода к содержательному определению понятия ГМСС:
1. ГМСС - набор социальных норм и нормативов, используемых для регламентации ресурсного обеспечения функционирования и развития отраслей социальной сферы;
2. ГМСС - это набор государственных услуг, предоставляемых населению на бесплатной основе государственными учреждениями социальной сферы;
3. ГМСС - это система, ориентированная на обеспечение государственных социальных гарантий населению.
Несмотря на то, что соответствующими министерствами и ведомствами были разработаны и одобрены распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996 г. NM063-р,, социальные нормы и нормативы, которые были рекомендованы для использования при формировании бюджетов различных уровней, первое определение не нашло общественного признания. Во-первых, такое определение ГМСС не ориентировано на конечного потребителя и спецификацию гарантируемых услуг. Оно направлено на поддержание сложившейся сети социальных институтов, подлежащей реформированию в связи с новыми экономическими условиями в стране. При этом остается неопределенным конечный результат применения ГМСС в терминах обеспечения здоровья или образования населения и получения населением соответствующих услуг в отношении их состава, объема и качества.
Другой причиной неприемлемости такого определения ГМСС является использование административного, а не экономического механизма сдерживания расходов. Введение минимальных норм и нормативов расходования финансовых, материально-технических и людских ресурсов на поддержание действующей сети учреждений социальной сферы законодательно лишь закрепляет затратную, экономически неэффективную организацию оказания медицинской помощи и образовательных услуг населению. В данной трактовке отсутствует наглядная связь между ГМСС и бюджетными возможностями, а минимальность норм и нормативов трудно доказуема.
Методические рекомендации по обоснованию нормативов бюджетного финансирования общего образования на уровне субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и образовательных учреждений
В соответствии с ФЗ "Об образовании" /4/ финансирование образовательных учреждений должно осуществляться на основе государственных (в том числе и ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения (ст. 41, п.2).
В целях реализации перехода образовательных учреждений на нормативный метод бюджетного финансирования Минобразования России подготовлена "Методика расчета федеральных нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений" /35/, рекомендуемая в качестве нормативного материала для использования при планировании финансовых средств и доведения их до образовательных учреждений.
Эта методика определяет Единую модель расчета необходимых финансовых средств, исчисленных в расчете на одного обучающегося по типам и видам общеобразовательных учреждений на федеральном уровне (федеральный заказ) без учета региональных и местных компонентов, как в содержательной части образовательных программ (региональный заказ), так и в части конкретных условий функционирования общеобразовательных учреждений.
Определяемые на основе данной методики федеральные нормативы бюджетного финансирования служат основой для прозрачного, единого для всех порядка выстраивания межбюджетных отношений по реализации федерального заказа. В то же время, нормативы бюджетного финансирования федерального заказа на местном уровне и уровне субъекта Российской Федерации будут отличаться от федеральных нормативов в силу хотя бы следующих обстоятельств: федеральные нормативы не учитывают конкретных условий функционирования общеобразовательных учреждений, включая расходы на коммунальные услуги, по существу оставляя нерешенной проблему финансирования этого вида расходов; федеральные нормативы определены, исходя из равномерного закона распределения образовательных учреждений по числу классов и числу школ в городе и в сельской местности. что в действительности, как правило, не соблюдается.
Несмотря на практическое применение этой методики при планировании финансовых средств на уровне конкретных образовательных учреждений, субфедеральном и муниципальном уровнях бюджетного финансирования, она конкретно не ориентирована па эти уровни и для них определяет лишь "единый методический подход".
В этой связи необходимо развитие этого подхода применительно к разработке нормативов бюджетного финансирования на уровне образовательного учреждения, муниципального образования, региона в увязке с использованием механизмов регулирования межбюджетных отношений.
В материалах данного раздела изложены методические рекомендации, восполняющие эти пробелы /118, 120/. В основу этих рекомендаций положена названная выше Методика, Они ориентированы на обеспечение согласованности подходов на всех уровнях финансового прогнозирования и планирования бюджетных Ч расходов на реализацию федерального образовательного заказа.
Механизмом защиты образовательных учреждений в вопросах гарантированного финансирования является установление и гарантированное своевременное обеспечение нормативов бюджетного финансирования.
Нормативное финансирование предусматривает установление федеральных нормативов бюджетного финансирования (ФН,-,ф), региональных (субфедеральных) нормативов бюджетного финансирования (РНбф), местных (муниципальных) нормативов бюджетного финансирования (МНбф), нормативов финансирования конкретных образовательных учреждений (УН ф) и введение обязательного порядка их обеспечения.
Федеральные нормативы бюджетного финансирования - это нормативная стоимость реализации минимальной государственной образовательной программы (федеральный заказ) в год по типам и видам образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника), Величина ФНбф выступает в качестве минимальной стоимости, являющейся обязательной для исполнения бюджета на всех уровнях.
Региональные и местные нормативы бюджетного финансирования - это нормативная стоимость реализации государственного минимального общеобразовательного стандарта, включающая стоимость минимальной государственной образовательной программы (федеральный заказ и региональный заказ) в год по типам и видам образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника) и с учетом региональных и местных компонентов, как в содержательной части образовательных программ (региональный заказ), так и в части конкретных условий функционирования общеобразовательных учреждений. Величина РНбф выступает в качестве минимальной стоимости, которая обязательна для исполнения на региональном и муниципальном уровнях.
Похожие диссертации на Формирование системы социальной стандартизации и экономических механизмов ее реализации в сфере медицинских и образовательных услуг
