Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты государственного регулирования оборота земель сельского хозяйства в условиях рыночной экономики 13-81
1.1. Роль государства при рыночной экономике 13-32
1.2. Земельный оборот в современной России, его сущность, особенности и формы 32-60
1.3. Регулирование рыночного оборота земель в системе управления землепользованием 60-81
Глава 2. Становление и развитие рынка сельскохозяйственных угодий 82-146
2.1. Объективные предпосылки вовлечения сельскохозяйственных угодий в рыночный оборот 82-99
2.2. Земельные доли, их формирование, современное состояние и пути трансформации 99-126
2.3. Приватизация и формирование рыночного оборота земельных участков 126-146
Глава 3. Механизмы регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий 147-209
3.1. Концептуальные подходы к государственному регулированию рынка сельскохозяйственных угодий 147-162
3.2. Формирование механизмов государственного регулирования сделок с сельскохозяйственными угодьями, региональные особенности их реализации 162-178
3.3. Совершенствование форм и методов регулирования рыночного оборота земель товарного сельскохозяйственного производства 179-198
3.4. Инструменты формирования и регулирования инфраструктуры земельного рынка 199-209
Глава 4. Информационное обеспечение регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий 210-260
4.1. Развитие информационных систем оборота и рынка земель сельского хозяйства 210-232
4.2. Оценка сельскохозяйственных угодий в условиях их рыночного оборота 232-248
4.3. Организационное обеспечение регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий 249-260
Выводы и предложения 261-269
Список использованных источников и литературы 270-281
Приложения 282-293
- Земельный оборот в современной России, его сущность, особенности и формы
- Приватизация и формирование рыночного оборота земельных участков
- Формирование механизмов государственного регулирования сделок с сельскохозяйственными угодьями, региональные особенности их реализации
- Развитие информационных систем оборота и рынка земель сельского хозяйства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рыночный оборот сельскохозяйственных угодий, как неотъемлемая составная часть аграрной рыночной экономики, обеспечивает их более эффективное перераспределение между сельхозтоваропроизводителями. Регулируя этот рынок, государство должно позволить в полной мере реализовать потенциал рыночного саморегулирования и другие достоинства земельного рынка. Оно же призвано смягчить издержки рыночного оборота, которые неизбежны на стадии становления рынка, да и в дальнейшем, по мере его развития, также достаточно вероятны.
При этом, с одной стороны, частный собственник земли, также как собственник других средств производства и другого имущества, должен обладать свободой выбора, иметь возможность действовать на свой риск и получить при этом всю потенциальную выгоду. С другой стороны, сельскохозяйственные угодья - это ресурс особый. Ошибочные решения в этом вопросе имеют пролонгированные негативные последствия для общества и развития национальной экономики. Поэтому общемировой тенденцией стало ограничение абсолютной власти собственника по отношению к его земле и усиление степени регулирующего воздействия со стороны государства.
Действующие в настоящее время механизмы регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий были заложены Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон). Но при его принятии в 2002 году эти механизмы в значительной мере были определены волевым путем. Как результат - неоднократные изменения указанных механизмов в 2003-2005 годах.
Кроме того, к настоящему времени особую остроту приобрел вопрос о сбалансированности между возросшей самостоятельностью сельскохозяйственных землепользователей и ролью государства на земельном рынке, а также о том, насколько специфично регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий в сравнении с землями, используемыми в иных сферах деятельности.
Состояние изученности проблемы. Накануне земельной реформы 90-х годов и в ходе ее осуществления в трудах В.Р.Беленького, А.А.Варламова, С.Н.Волкова, А.М.Емельянова,
В.В.Жабина, Н.В.Комова, Н.Г.Конокотина, В.В.Косинского, Э.Н.Крылатых, О.Б.Леппке, П.Ф.Лойко, В.В.Милосерд ова, А.С.Миндрина, Р.Т.Нагаева, К.И.Панковой, А.В.Петрикова, Б.М.Рабиновича, А.Э.Сагайдака, СИ.Сая, Е.В.Серовой, И.Ф.Суслова, В.Я.Узуна, В.Н.Хлыстуна, А.С.Чешева и других ученых исследованы различные аспекты становления земельного рынка. При этом применительно к условиям рыночной экономики ими критически проанализирован ряд теоретических положений и ранее обоснованных методических решений по регулированию рыночного оборота земель. Вместе с тем, в большей части указанных работ особенности государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий либо не были подвергнуты комплексному изучению, либо решения, предложенные и обоснованные в начальный период земельной реформы, оказались не вполне применимыми для ее нынешнего этапа.
Цель исследования - разработка теоретических и методологических положений, раскрывающих специфичность государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий применительно к условиям современной России, а также выработка методических решений по совершенствованию основных механизмов государственного регулирования в аграрной сфере. Для достижения названной цели в ходе исследования решены следующие задачи:
развиты и сформулированы теоретические и методологические положения о государственном регулировании рыночного оборота земель в условиях перехода к рыночным отношениям;
углублены научные подходы, раскрывающие сущность земельного рынка, как социально-экономического явления, исследованы особенности его формирования в современной России;
проанализированы основные предпосылки вовлечения сельскохозяйственных угодий в рыночный оборот и на этой основе обоснована актуальность его регулирования государством;
исследованы особенности формирования и современный экономико-правовой статус земельных долей, обоснованы пути по их трансформации в перспективе;
обобщены рыночные тенденции в различных секторах современного сельскохозяйственного землепользования и на этой основе сформулированы основные задачи регулирования земельного рынка;
исследованы действующие и потенциальные механизмы регулирования рыночных сделок с сельскохозяйственными угодьями и на этой основе разработаны методические решения по их совершенствованию;
предложены меры регулирования негосударственного сектора инфраструктуры земельного рынка;
исследовано развитие государственных структур, систем, обеспечивающих информацией функционирование земельного рынка и потребности его государственного регулирования, в том числе целесообразность использования рыночных цен на землю при проведении ее кадастровой оценки;
разработаны предложения по совершенствованию функций и структуры государственных органов, ответственных за регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий.
Объект исследования - система земельных отношений, как разновидность производственных отношений, складывающихся по поводу сельскохозяйственных угодий.
Предмет исследования - отношения между органами государственной власти и лицами, обладающими правами на сельскохозяйственные угодья, а также между физическими и юридическими лицами при совершении ими сделок с указанными землями.
Исходными данными для исследования стали документы статистической отчетности о наличии земель и совершении с ними рыночных сделок, а также сведения о развитии земельных преобразований в различных регионах (Северо-Запад России, Московская область), собираемые и анализируемые автором на всем протяжении земельной реформы.
Методология и методы исследования. В качестве основного методологического подхода к исследованию принят системный, предусматривающий максимально возможный учет всех аспектов проблемы в их взаимосвязи и целостности. Системность исследования предполагает и органичное сочетание с научными разработками, выполненными его автором ранее. Это позволило подойти к подготовке диссертации с определенной изначальной концепцией, задающей ее общую направленность и преемственность. Такая концепция дала основание выдвинуть в качестве рабочей гипотезы следующее. Механизмы регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий, сформировавшиеся к настоящему времени, базируются на мировом опыте регулирования земельного
рынка. Вместе с тем, сложившаяся в результате реформ 90-х годов ситуация в современном сельскохозяйственном землепользовании во многом уникальна (в частности, растянувшаяся более, чем на десятилетие «проблема земельных долей»). В этой связи на современном этапе регулирующие механизмы должны еще и способствовать устранению перекосов, проявившихся в период земельного реформирования, а также смягчать кризисные проявления, свойственные современному АПК.
В ходе исследования применены следующие методы: абстрактно-логический, позволяющий отвлечься от несущественных сторон, выделить сущность исследуемых явлений и процессов, причинно-следственные связи; исторический, позволяющий ретроспективно исследовать современные проблемы; графический, позволяющий наглядно и без громоздких расчетов отслеживать динамику исследуемых процессов, и экономико-статистический, позволяющий на основании разрозненных частных фактов делать общие выводы (индукция), которые, в свою очередь, дают возможность использовать выявленные общие тенденции для обоснования частных выводов (дедукция).
В качестве технических средств использованы программные продукты Microsoft: Excel - при корреляционном и регрессионном анализе и иных расчетах, связанных с большими массивами данных, и Graph - при графическом анализе.
По ряду позиций более глубокий анализ проведен по областям Северо-Западного региона, выбор которого определен тем, что входящие в него три области (Ленинградская, Новгородская и Псковская) значительно отличаются друг от друга как из-за различия природно-климатических факторов (например, снижающаяся с юго-запада на северо-восток пашнеобеспеченность), так и связанными с общим ходом экономических реформ социально-экономическими факторами.
Научная новизна и основные результаты исследования за-ключаются в том, что в нем развит и систематизирован ряд теоретических и методологических положений о специфике государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий в условиях перехода к рыночным отношениям. При этом:
- выявлены сущностные особенности системы государственного управления землепользованием в условиях рынка, исходя из современных экономико-правовых условий уточнены приоритеты
государственного регулирования земельного рынка;
аргументирована необходимость государственного регулирования земельного рынка, основанная на выявлении специфических особенностей сформировавшегося в современной Российской Федерации земельного рынка, сопряженного с рядом отрицательных социально-экономических последствий, которые должны быть компенсированы через механизмы его регулирования государством, а также основных экономических функций рынка сельскохозяйственных угодий, в силу которых он является необходимым условием развития современного аграрного производства;
вскрыты принципиальные особенности формирования и современного экономико-правового статуса земельных долей, в том числе отличие безусловно невостребованных долей от условно невостребованных;
на основании исследования организационно-правовых предпосылок становления рыночного оборота земель в современной России и ретроспективного анализа его фактического развития выделены три этапа процесса формирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий и четыре основных типа современного сельскохозяйственного землепользования;
выявлены факторы, наиболее влияющие на степень вовлечения в рыночный оборот земель, используемых в нетоварном секторе сельскохозяйственного производства, а также на уровень цен на указанные земли;
на основании анализа зарубежного опыта и региональной практики развития современного отечественного федерального законодательства обоснованы предложения по совершенствованию государственного регулирования рыночных земельных сделок, в т.ч. по проблеме невостребованных земельных долей и приоритетов в сделках их купли-продажи;
вскрыто сущностное отличие современных информационно-регистрационных систем о земле (вещная земельная регистрация -кадастр и личная земельная регистрация - регистрация прав) и информационно-аналитической (мониторинг земель), предложены методические решения по их развитию.
Практическая ценность исследования в том, что научно обоснованное государственное регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий позволит организовать более рациональное использование и надежную охрану этих земель, а так-
же защитить права землепользователей и других участников рынка. В свою очередь, это должно создать условия устойчивости землепользования, финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей, сохранения и повышения уровня почвенного плодородия.
Изложенные в диссертации научные результаты могут быть применены:
при разработке нормативных правовых актов федерального и регионального уровней по вопросам регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, кадастра, мониторинга, оценки земель и регистрации прав на землю. В частности, результаты исследования использованы при подготовке федеральных законов «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» и ряда других нормативных правовых актов;
при совершенствовании форм и методов регулирования рыночных сделок с землей, земельных платежей, оценки земель, земельного кадастра. В частности, результаты исследования использованы Институтом земельных отношений и землепользования по теме «Разработка концептуально-методических основ и нормативов арендной платы за земельные участки на территории Московской области», а также Государственным университетом по землеустройству в научных отчетах «Разработать методические основы управления земельными ресурсами на региональном уровне» и «Разработать методические рекомендации по созданию земельно-информационной системы в административно-территориальном образовании», выполненных по заданию Госкомзема России и Росземкадастра;
в учебном процессе. В частности, на материалах данного исследования базируются курс лекций «Государственное регулирование земельных отношений», который в 1999-2004 годах был прочитан автором в Государственном университете по землеустройству, учебное пособие «Особенности регулирования земельных отношений в условиях рыночной экономики», а также монография «Институциональные преобразования в системе земельных отношений и их исследование (модель России конца XX - начала XXI века)», которая включена в состав основной литературы Про-граммы-минимум кандидатского экзамена по специальности
08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: АПК и сельское хозяйство), утвержденной в 2004 году Минобразованием России.
Апробация результатов исследования. О результатах, полученных в ходе исследования, сделаны сообщения на научных конференциях и семинарах международного и всероссийского уровня, а также проведенных различными ВУЗами МИИЗ (1991), ГУЗ (1997, 1998, 2001), ВИАПИ («Никоновские чтения» 1999-2003), Пермский (2000) и Новгородский (2000) университеты, Пензенская ГСХА (2000), Институт степи Уральского отделения РАН (2000), Северо-Западный научный центр РАСХН (2000), МИИГАиК (2001).
Диссертация выполнена в соответствии с планом научных
исследований ГНУ ВНИЭТУСХ и является составной частью за
дания РАСХН по проблеме «Разработать научно-методические
основы регулирования земельных отношений»
(№ГР 01.200.117.754).
Публикации по теме исследования. Основные научные результаты многолетнего исследования опубликованы в 99 научных трудах общим объемом 211,95 п.л. Из них 11 монографий (в т.ч. «Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России», «Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX - начала XXI века)») и 30 статей в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК России для публикации научных работ, отражающих основное научное содержание докторской диссертации.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, выводов и предложений, списка использованных источников и литературы, а также четырех приложений.
Земельный оборот в современной России, его сущность, особенности и формы
Понятие земельный оборот (оборот земель), как смена обладателя прав на землю, за последнее десятилетие стало привычным для научной литературы в сфере земельных отношений, да и для правовых актов. Так, Закон определяет земельный оборот как сделки, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на землю.
В дореволюционной России чаще употреблялось выражение «мобилизация», т.е. движение (земельной собственности) - «в понятие мобилизации поземельной собственности входят различные виды перехода собственности из одних рук в другие, как-то: перемена владельцев вследствие наследования, купля-продажа и т.п.» [211, с. 17].
В условиях СССР и в начале 90-х годов (отчасти по инерции) чаще применялся термин «перераспределение земель», т.е. земля находилась в государственной собственности и государственные органы изымали ее у прежнего пользователя и предоставляли новому (перераспределяли).
Естественным следствием формирования рыночных отношений в различных секторах отечественной экономики стало вовлечение земельных ресурсов в рыночный оборот. Иначе, какие же это рыночные отношения, не распространяющиеся на главное средство сельскохозяйственного производства, на пространственный базис для любого вида деятельности? Какая же это имущественная самостоятельность предпринимателя, если он не может с выгодой для себя приобрести дополнительно земельные ресурсы или отказаться от ненужных ему площадей?
Совокупность сделок в отношении земли, при совершении которых их участники обладают равными правами и свободны в своем выборе, составляет понятие земельный рынок. При этом рыночный характер носят, как процедуры приобретения земли, так и ее отчуждения - в случае, когда прежний землепользователь получает справедливую компенсацию. Причем размер такой компенсации определяется, исходя из уровня цен на землю, сложившегося в результате большого числа возмездных земельных сделок.
Основное преимущество земельного рынка перед системой административного перераспределения заключается в том, что он (также как и любой другой рынок) позволяет обеспечить для экономически свободного предпринимателя обмен его товара на другой, более ему необходимый (земельный участок на финансовые или материально-технические ресурсы, на другой участок). Причем, при этом в полной мере должны реализовываться механизмы рыночного саморегулирования земельных отношений (перераспределение земель, установление соотношения спроса и предложения, формирование уровня цен). То есть, в условиях современной России основной социально-экономической функцией земельного рынка следует считать перераспределение земельных ресурсов (передачу прав на них) - как между сферами деятельности, так и между конкретными землепользователями. В качестве других достоинств земельного рынка необходимо выделить:
- обеспечение свободы выбора направления предпринимательской деятельности и размера производства;
- стимулирование предпринимательской активности землепользователей, создание возможности получения ими прибыли. Ведь земля - это не только важнейший товар, удовлетворяющий разнообразные потребности людей. Это еще и капитал в вещной форме, который приносит доход;
- поддержание конкурентной среды, побуждающей к деловой активности;
- санирование землепользования - разорение неэффективных организаций. Например, при залоге, или при вынужденной продаже части земель (или всего участка) и, как результат - исключение из числа землепользователей тех, кто не в состоянии обеспечить эффективное использование своих земель;
- привлечение инвестиций в реальный сектор экономки при внесении земли в качестве взноса в уставный капитал, а также заемных средств через процедуру залога;
- «надежное» вложение свободных денежных средств - в условиях рыночных отношений цена земли имеет устойчивую тенденцию к росту;
- объективное, независящее от действий единичных субъектов, в том числе государства, ценообразование в сфере землепользования, позволяющее на основании спроса и уровня цен сравнивать отдельные земельные участки и использовать соответствующую информацию при управлении земельными ресурсами.
Воспринимая рынок как осознанный обмен его участников некоторыми имеющимися у них благами, в понятие «земельный рынок» мы включаем все сделки гражданско-правового характера, предполагающие личную и имущественную свободу их участников, возможность торга по условиям сделок и влекущие изменения прав и обязанностей по отношению к земле. При этом важно разделять сделки, приводящие к смене реального пользователя земли (в данном случае вполне применимо понятие рыночное перераспределение земли) и формального, не меняющего реального пользователя. Ведь, сделки с землей (как рыночные, так и нерыночные) можно подразделить на следующие виды (формы перераспределения) в зависимости от смены фактического пользователя земли:
- отчуждение земли с переуступкой новому хозяину всех прав на нее, т.е. смену собственника, например, путем купли-продажи, дарения и др. (перераспределение земли с полным отчуждением);
- отчуждение земли, при котором фактический пользователь не меняется, т.е. происходит лишь смена собственника-арендодателя земель; например, земля арендуется и смена ее собственника не может повлиять на условия действующего арендного соглашения (перераспределение земли с неполным отчуждением);
- изменение фактического пользователя участка, не затрагивающее права его собственника; например, смена арендатора (перераспределение земли без отчуждения);
- возникновение (или прекращение) прав на землю иных лиц, не являющихся ее пользователями - владельцев соседних участков, например, сервитут при котором право пользования возникает на определенное время и при определенных обстоятельствах (условное, временное перераспределение земли), или банков при залоге земель (условное, потенциальное перераспределение земли);
- изменение правового статуса в отношении ранее используемых земель (переоформление земли), например, выкуп или безвозмездное приобретение таких земель в частную собственность их пользователем или заключение в отношении них арендного соглашения.
То есть, земельный рынок - это не обязательно смена собственника путем купли-продажи. В большинстве стран институт купли-продажи земель дополняет аренда, которая является не только временной переуступкой прав, но порой и выступает в роли достаточно стабильной формы землепользования, сопоставимой с частной земельной собственностью.
Порой арендная модель выступает как рыночная альтернатива купле-продаже земли (Китай, в России - г. Москва). В случае арендного землепользования рыночные отношения реализуются посредством переуступки прав аренды (или субаренды), при которой участники сделки (прежний и будущий арендатор) свободны в своем выборе и могут торговаться об условиях сделки. При этом также возникает конкуренция, а спрос и предложение ведут к формированию уровня рыночных цен.
Кроме того, ряд ученых и общественных деятелей вообще исходит из того, что рыночные сделки с землей нецелесообразны, а отношение к земле, как к вещи, как к имуществу недопустимо, т.е. земля - недвижимость, но не имущество [1, с. 108-109]. На это указывает, в частности, Б.В.Ерофеев: «в силу специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не может иметь стоимости» [43, с. 23]. Следовательно, по его мнению, невозможен и эквивалентный обмен.
Полагаем, что, не определившись в этом ключевом вопросе (частная собственность на землю или аренда земли, находящейся в государственной собственности), нельзя формулировать предложения по дальнейшему развитию рыночных отношений в землепользовании и мерах их регулирования.
Приватизация и формирование рыночного оборота земельных участков
Необходимым условием для последующего рыночного оборота земель является их приватизация. Основными способами приватизации сельскохозяйственных угодий в современной России стали:
- рассмотренный выше единовременный раздел на земельные доли массивов сельскохозяйственных угодий, ранее закрепленных за колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиям (но это не были земельные участки);
- переоформление в собственность граждан или юридических лиц тех участков, которые они ранее использовали на праве бессрочного (постоянного) пользования;
- предоставление вновь участков на праве собственности (безвозмездно или путем выкупа).
Развитие процесса выкупа земель для ведения сельскохозяйственного производства отражено на рисунке 11 (столбцы - число сделок, график -суммарная площадь). Как видно из графика, на всем протяжении реформы указанный процесс развивался весьма неравномерно и, фактически, не реагируя на принятие различных федеральных законов. И, главное, он имел скорее точечный характер. Так, начиная с 1994 года, ежегодно выкупалось менее 0,005 % от площади сельскохозяйственных угодий. Всего же за это время было выкуплено менее 90 тыс.га (0,04 %).
Что касается хозяйств населения, то к настоящему времени большинство граждан-землепользователей стали частными собственниками: среди J11IX таковых 65,8 %, среди садоводов - 65,6 %, среди К(Ф)Х - 44,9 % (процедура приватизации земель для К(Ф)Х по своей сути была сходна с другими видами землепользовании населения, по этой причине соответствующие данные приведены в таблице 16).
Массовая единовременная приватизация, без учета желания будущего собственника становиться им. Постоянно меняющиеся правила. В результате - "законсервированная неопределеннность зем. долей"
Право на приватизацию предоставлено всем. Реализовано- индивидуально.
Земля находилась в исключительной собственности государства. Т.е. приватизация требовалась.
Земля находилась в исключительной собственности государства. Т.е. приватизация требовалась.
Право на приватизацию предоставлено всем (искл. - аварийн. фонд и т.п.). Реализовано - индивидуально.
В частной (личной) собственности находились отдельные объекты - жилые дома, кооперативные квартиры. Т.е. для формирования рынка требовалась приватизация
Также следует отметить, что принятие Земельного кодекса 2001 года не внесло существенных изменений в процесс приватизации огородных участков.
Причем, собственниками земли указанные лица стали не в результате принятия централизованного административного решения, как в случае с приватизацией земель колхозов и совхозов, а только предприняв для этого определенные шаги: обратившись с заявлением о переоформлении прав на свой участок или оформляя его в собственность непосредственно при предоставлении.
Кроме того, поскольку в 90-е годы спектр прав гражданина при приобретении участка или переоформлении прав на него был достаточно широк (собственность, пожизненное наследуемое владение, аренда), то у региональных и местных органов власти было больше возможностей стимулировать или сдерживать развитие различных правовых форм организации землепользования населения.
Таким образом, приватизация сельскохозяйственных угодий, (наиболее проблемного вида имущества), в первую очередь, используемых в товарном производстве (земельные доли) была проведена не так, как с другим имуществом (рис. 12, сельскохозяйственные угодья выделены затемнением). Впрочем, неизбежность их массовой, сжатой по времени приватизации была обусловлена аналогичной по своему характеру (по замыслу) реорганизацией колхозов и совхозов. Эта и другие объективные предпосылки для приватизации путем образования долей были рассмотрены в предыдущем разделе. Также следует принять во внимание и политическую составляющую, которая в 1991-1992 годах оказала существенное влияние на выбор форм приватизации в АПК и сельскохозяйственных угодий, в частности.
Рыночный оборот земельных участков в товарном секторе (в том числе К(Ф)Х) получил необходимую легальность только к 2003 году, соответственно, исследование его тенденций преждевременно. Отметим лишь, что в 2003 году между частными лицами по поводу земель, используемых в сельскохозяйственном производстве была заключена 771 сделка (21,5 тыс. га), а в 2004 - 1775 сделок (50,1 тыс. га). То есть, буквально за год-два вторичный рынок стал доминировать в сравнении с выкупом частными лицами у местных органов власти, динамика которого рассмотрена выше. Так в 2003 году на каждый выкупленный участок пришлось 3, перераспределенных через вторичный рынок, а в 2004 году - уже 6.
В секторе же хозяйств населения наряду с приватизацией земель основными процессами в 90-е годы стали предоставление дополнительных земель (и связанное с ним увеличение общего числа граждан-землепользователей) и формирование вторичного земельного рынка.
Массовое предоставление земель населению произошло в начальной стадии земельной реформы. На рисунке 13 показано изменение суммарной площади участков, кроме дачных, крайне незначительная суммарная площадь которых (11.4 тыс. га) не позволяет отразить их на общем графике. Как следует из графиков, на протяжении последнего десятилетия увеличивалась площадь земель, предоставленных для садоводства, огородничества и ИЖС, но в целом по стране эти земли занимают значительно меньшую площадь, чем, например, и ЛПХ.
Так, площадь ЛПХ только за 1991-1993 годы возросла на 2,8 млн. га (более чем на 85 %, на рисунке обозначено стрелкой). Но и в последующие годы, не очень заметное на графике, увеличение площади продолжилось и в 1994-2005 годах составило около 25 %. Что касается развития землепользования населения в областях Северо-Западного района, то, как следует из графиков, в настоящее время очень ярко проявилось своеобразие всех трех областей. Так, в земледефицитной и в значительной степени обеспечивающей потребность в земельных участках жителей г. Санкт-Петербурга Ленинградской области наибольшую территорию занимают коллективные сады. Это соотношение наблюдается во все годы реформы. Значительно меньший вес имеют земли подсобных хозяйств населения, площадь которых к тому же с 1996 года стала сокращаться. Что касается общей конфигурации всех графиков, то она соответствует общероссийским показателям (только в последние 3-4 года несколько уменьшилась площадь ЛПХ). Так же как и в среднем по стране в начальный период реформы произошло увеличение площади огородных участков (в данном регионе - весьма существенное, на рисунке выделено стрелкой), но к настоящему времени общее превышение над «стартовым» 1991 годом составляет менее 10 %.
Новгородская область выделяется большим удельным весом дачных участков: их число в 5 раз превышает зарегистрированные ИЖС участки, площадь которых даже не удалось отразить на рисунке ввиду ее незначительности. Хотя фактически речь можно вести об одних и тех же, но зарегистрированных на разных правах участках. В конце 90-х годов в соотношении между садово-дачными участками и участками под ИЖС произошли некоторые изменения: суммарная площадь первых уменьшилась на 3 тыс. га (около 10 тыс. участков), а вторых - увеличилась на 1,3 тыс. га (более 15 тыс. участков). Таким образом, соотношение этих категорий землепользователей постепенно приближается к среднему по стране. Другим отличием этой области является значительное преобладание земель ЛПХ над другими формами землепользования. Причем в данном регионе, начиная с 1994 года, наблюдается устойчивое сокращение площади К(Ф)Х, что на фоне увеличения площади личных подворий позволяет предположить постепенное перераспределение земель от первых ко вторым.
В Псковской же области на протяжении 1994-1999 годов наблюдался обратный процесс. А именно, сокращение площади ЛПХ и увеличение фермерских земель. Однако в последние 3-4 года и в этом регионе наблюдается тенденция, свойственная Новгородской области. При этом в обеих областях, в отличие от Ленинградской, личные подворья продолжают занимать наибольший удельный вес среди землепользовании населения.
Формирование механизмов государственного регулирования сделок с сельскохозяйственными угодьями, региональные особенности их реализации
Так как Закон во многом носит рамочный характер, то конкретизация его положений осуществлена в законах субъектов Российской Федерации.
Первым из региональных актов, принятых с учетом положений Федерального закона 2002 года, стал Закон «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае». В нем воспроизводится большая часть норм федерального земельного законодательства. Вместе с тем, в нем же содержатся нормы, во многом затрудняющие применение на территории края федерального законодательства в части оборота земель. В частности, предусмотрено, что приватизация земель сельскохозяйственного назначения в крае будет осуществлена только через 49 лет (статья 21). Минимальный размер земельного участка, формируемого из земель сельскохозяйственного назначения на открытых грунтах установлен в 300 гектаров (статья 22), что создает трудности при образовании новых К(Ф)Х (это при том, что средний размер действующих К(Ф)Х в крае тогда составлял 23,5 га).
Всего же к 2005 году во исполнение федерального законодательства по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения специализированные региональные законодательные акты были приняты в 57 субъектах Российской Федерации. Указанные акты систематизированы в приложении 3.
Рассмотрим, как региональные законодатели решили три принципиальных вопроса: 1) региональные особенности проведения приватизации земли, 2) минимальные и максимальные размеры земельных участков и 3) соотношение региональных и муниципальных полномочий при реализации преимущественного права покупки земли.
К настоящему времени около 267,6 млн. га земель сельскохозяйственного назначения находятся в государственной или муниципальной собственности. Вопрос о возможной передаче этих земель в частную собственность отнесен Законом к компетенции региональных законодателей. Так, согласно пункту 4 статьи 1 Закона, приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого они расположены.
Учитывая, что при этом порядок и условия осуществления их приватизации определяются федеральным законодательством, на региональный уровень, фактически, делегировано лишь право установления моратория на ее проведение. Как следует из таблицы 24, к настоящему времени в половине из субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие региональные законы, прибегать к такому мораторию не стали, определив, что приватизация земель сельскохозяйственного назначения начинается сразу после вступления в силу соответствующего регионального закона или указав в нем фиксированную дату - не позднее 1 января 2005 г. В 19 субъектах Российской Федерации определены более поздние сроки. Из них в 7 регионах - после 2050 года (Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Алтайский и Краснодарский края, Волгоградская и Курганская области, Корякский автономный округ).
Еще в 9 субъектах Российской Федерации законодательные акты не регламентируют момент начала приватизации в соответствующем регионе. Но при этом следует учитывать положения статьи 19.1 Закона, дополнительно внесенной спустя год после его принятия как раз по причине умолчания данного вопроса в региональных законах или задержки с их принятием. Указанная статья предусматривает, что если субъектом Российской Федерации не принят закон, обеспечивающий реализацию данного Закона, то на территории такого субъекта Российской Федерации приватизация осуществляется с 1 января 2004 года.
Пожалуй, единственным субъектом Российской Федерации, где решение вопроса о приватизации земель отложено юридически корректно, является Тверская область. Там приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории области и находящихся в государственной собственности Тверской области или муниципальной собственности, осуществляется с момента, установленного отдельным законом Тверской области (статья 2 Закона Тверской области от 27 ноября 2003 г. № 79- ЗО «О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области»).
В качестве региональной особенности правоприменительной практики в отношении Закона следует выделить Астраханскую область. Статья 2 областного закона «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Астраханской области» предусматривает, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Астраханской области, осуществляется с момента возникновения права государственной и муниципальной собственности на земельные участки. То есть, с одной стороны, момент начала приватизации земель, отнюдь, не отложен. С другой же стороны, он увязан с ходом работ по разграничению государственной собственности на землю. Тогда как к началу 2004 года в данной области не имелось участков отнесенных к федеральной, региональной или муниципальной собственности, причем не только среди категории земель сельскохозяйственной назначения, но и остальных.
Что касается максимальных и минимальных размеров земельных участков, находящихся в частной собственности, то федеральный законодатель, лишь обозначив некоторое ограничение для граждан и юридических лиц (наличие минимальных и максимальных пределов), конкретные решения о таких размерах делегировал субъектам Российской Федерации. При этом минимальные размеры региональные законодатели должны обосновать землеустроительными требованиями, а максимальные - устанавливать, начиная с 10 % от общей площади сельскохозяйственных угодий в границах того или иного административно - территориального образования.
В большинстве действующих в настоящее время региональных законов минимальные размеры определены с указанием конкретных размеров (0,25-300 га). В ряде случаев эти размеры дифференцированы по муниципальным образованиям и в зависимости от применяемой агротехники (табл. 25).
Так, в Кемеровской области минимальный размер участка равен 1 га, но если такой участок используется для производства зерна, то - 300 га. В Воронежской области действуют следующие минимальные нормы:
- для специализированных сельскохозяйственных предприятий (племенных, семеноводческих и плодопитомнических хозяйств, тепличных комбинатов, молочных и мясных, крупного рогатого скота, свиноводческих и птицеводческих комплексов, конных заводов) - в размере площади первоначального земельного участка сельскохозяйственного предприятия на момент приватизации земель;
- для К(Ф)Х - 50 га (овощеводство -2 га);
- для других вновь образуемых земельных участков - 200 га.
Достаточно распространенной нормой стало приравнивание минимального размера вновь образуемого земельного участка к величине земельной доли, что должно обеспечить реализацию собственниками долей своих прав по распоряжению ими.
Развитие информационных систем оборота и рынка земель сельского хозяйства
С учетом проведенного анализа степени развития рыночных отношений в сельскохозяйственном землепользовании и механизмов их регулирования в качестве необходимых условий устойчивого функционирования земельного рынка и его обоснованного регулирования со стороны государства следует выделить информацию:
1) о состоянии земельного фонда и степени распространения его рыночного оборота (для формирования и корректировки правил рынка - осуществления неперсонифицированного регулирования);
2) о правах на конкретный участок, наличии для него обременении или ограничений в использовании, а также об его качественном состоянии (для совершения сделки и ее государственной регистрации);
3) о наличии земель в собственности (для регулирования рынка путем ограничения концентрации земельных площадей);
4) о соотношении различных форм собственности на землю в регионе, а также об уровне цен на те или иные виды участков в регионе (для регулирования рынка путем реализации механизма преимущественной покупки);
5) о степени развития негативных процессов (для применения дополнительных ограничений по использованию приобретаемой земли).
Востребованность сведений земельно-информационных систем при регулировании рыночного оборота сельскохозяйственных угодий схематически отражена на рисунке 22.
При этом, важно, что механизмы государственного регулирования рыночного оборота земель стали формироваться значительно позднее (после 2002 года), чем возник рынок земель как таковой (с 1993 года). В этой связи методические решения по формированию первой группы сведений были разработаны к середине 90-х годов, а реализованы - к концу 90-х годов.
Вместе с тем, естественным следствием того, что в данный период легального рыночного оборота земельных участков, используемых в товарном сельскохозяйственном производстве, не было, стало недостаточное отражение специфики указанных земель. Кроме того, преобладал унифицированный подход к вовлеченным в рынок участкам населения и другим объектам недвижимости, где также активно формировались рыночные процедуры (квартиры, отдельные дома, гаражи и т.п.).
Рассмотрим произошедшую за период реформ трансформацию системы земельной информации. Для нашей страны, как и для большинства других, основной информационной системой, в которой содержатся сведения о состоянии земель, является земельный кадастр. Исторически его сведения обеспечивали, главным образом, сбор налогов, а позднее и их справедливость: фискальный кадастр - «опись податных предметов называлась capitastrum или captastrum, а отсюда сделали catastre или cadastre» [149, с. 56]. На фискальную сущность кадастра указывали, в частности, И.Е.Герман [26, с. 6]; О.А.Хауке [206, с. 81]; М.Шульгин [221, с. 13]; И.В.Дегтярев [39, с. 134] и другие авторы.
Второй задачей кадастра стало укрепление прав на землю, ведь рыночный оборот без этого невозможен, да и государство заинтересовано в стабильности (впоследствии - правовой кадастр). Позднее земельно-кадастровая информация стала применяться и в других случаях, например, при осуществлении государственного управления землепользованием, организации хозяйственного использования сельскохозяйственных угодий и т.п. Поэтому современные кадастры в своем большинстве являются многоцелевыми.
Нынешний земельный кадастр - это вещная земельная регистрация, которая ведется по землевладениям. Кроме нее существует и личная земельная регистрация, которая ведется по землевладельцам; в современных условиях - это регистрация прав на землю. Иногда личную и вещную регистрацию объединяют в единую земельно-регистрационную систему. Такое объединение имеет ряд преимуществ. В частности, ускоряется регистрация сделок с землей. Более надежная защита прав на землю, в свою очередь, стимулирует рынок земли и привлечение инвестиций. Впрочем, вопрос об объединении или разделении систем регистрации земельных участков (кадастр) и прав на них зависит от целого ряда факторов, в том числе и организационно-технического свойства.
В СССР полноценного земельного кадастра не было. Несколько десятилетий термин земельный кадастр не применялся, как имевший буржуазный характер. Законодательно он был возрожден лишь в 1968 году. Но и после этого основными оставались учетные функции, а никак не фискальные, т.е. это был кадастр, соответствовавший плановой экономике. К началу земельных преобразований 90-х годов кадастр включал в себя: 1) регистрацию конкретных земельных участков - правовые аспекты землепользования; 2) учет земель; 3) классификацию (бонитировку) земель по природным свойствам - агропроиз-водственные аспекты землепользования; 4) экономическую оценку земель, ставшую затем основой для применения экономических регуляторов на землях сельскохозяйственного назначения. К числу наиболее «слабых мест» дореформенного земельного кадастра применительно к потребностям формировавшегося рынка можно отнести:
- его неприспособленность к возможностям землепользователей самостоятельно совершать сделки с землей - медлительность земельно-кадастровых действий, сложившаяся за предыдущие десятилетия, когда по своей сути кадастр сводился к ежегодной отчетности на 1 ноября (да и сейчас эта медлительность все еще присутствует);
- «выпадение» из процедур регистрации земельных участков, находившихся в пользовании населения - вторичных землепользовании, учетом которых занимались сельскохозяйственные предприятия (в отношении ЛПХ) или садовые товарищества (в отношении садовых участков), т.е. тех участков, где наиболее развит рыночный оборот;
- игнорирование при оценочных работах спроса на землю, местоположения и ряда других факторов, влияющих на стоимостные показатели участков и позволяющих сравнивать их между собой.
Вплоть до 1997 года кадастр в России развивался, устраняя эти «слабые места», по типу объединенной вещно-личной регистрации, причем не только на землю - регистрация единого объекта недвижимости (земельный участок и расположенные на нем объекты) и прав на него. Характерным является определение, данное в этот период В.И.Гладким: «... объект кадастра - это совокупность некоторых свойств реальных объектов и отношений между ними, характеризующих право собственности кого-либо на земельные участки и объекты недвижимости» [28, с.П]. В этом определении, впрочем, не совсем обоснованно проигнорированы другие, существовавшие тогда виды прав на землю (пожизненное наследуемое владение, бессрочное и срочное пользование, наконец, аренда). Но оно наглядно отражает то, какой именно кадастр тогда создавался -земельный участок только имеющий собственника, т.е. единство вещной и личной регистрации, единство земли и другой недвижимости.
Вместе с тем, в указанный период осуществить фактическое объединение не удалось: регистрация иных объектов недвижимости и прав на них осуществлялась другими информационно-регистрационными системами (бюро технической инвентаризации, органы по управлению имуществом и др.).
Между тем, участвовали в гражданском обороте земля и такие объекты как единое целое, а регистрацию прав на них вполне можно было унифицировать и сделать единой. Это и произошло в 1997 году - согласно Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» система регистрации прав на землю была отделена от земельного кадастра и стала составной частью единой системы регистрации прав и сделок с недвижимостью. Сразу после принятия данного закона такое разделение вызывало критику с различных сторон (в том числе и в нашей статье 1998 года [108, с. 87-92]). Теперь же в этом видится больше положительного - специфичность объектов, права на которые регистрируются, осталась в системах вещной регистрации, а личная регистрация упростилась благодаря унификации, одновременному охвату различных видов имущества и использованию проверенных данных систем вещной регистрации.
