Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ИММИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИИ И КАНАДЕ.
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 16
Историческое развитие и современное состояние иммиграционных процессов в России 16
Основные этапы развития иммиграции в Канаде 25
Сравнительная характеристика иммиграционных процессов России и Канады 35
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ И КАНАДЫ.
ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КАНАДСКОГО ОПЫТА В РОССИЙСКОЙ
ПРАКТИКЕ 41
Основные этапы становления иммиграционной политики Канады 41
Современное состояние российской иммиграционной системы 65
Сравнительный анализ иммиграционной политики двух стран 81
Совершенствование российской иммиграционной политики. Использование канадского опыта 86
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 97
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 113
ПРИЛОЖЕНИЯ 123
Приложение №1 123
Приложение №2 124
Приложение №3 124
Приложение №4 125
Приложение №5 126
Введение к работе
Миграционные потоки и перемещения населения играли важную роль в развитии человеческого общества на протяжении всей его истории. Охватывая различные страны и территории, они становились одним из факторов, детерминирующих изменения в социальной, культурной, экономической, технологической и других сферах общественной жизни. Независимо от масштабов и характера миграционных процессов, а также побудивших их причин, они неизбежно влекли за собой социальные перемены как для отдающей, так и принимающей территории. Крупные потоки мигрантов в первую очередь влияли на демографические показатели региона: численность населения, его поло-возрастной состав, уровень рождаемости и т.д. Вследствие интеграции переселенцев в местную среду происходило появление в ней новых культурных черт, не свойственных ранее коренным носителям. Как правило, участниками миграционных процессов становились наиболее активные и мобильные представители социальных групп, поэтому их переезд в новое место зачастую сопровождался экономическим оживлением и освоением новых сфер деятельности.
Говоря о миграционных волнах в XX столетии, следует отметить, что очень широкое распространение получила миграция профессионального характера - переезд востребованных специалистов в страны и регионы, обладающие высоким потенциалом для реализации профессиональных возможностей. Результатом такого рода перемещений становится развитие определенных отраслей, как правило, высокотехнологичных и наукоемких, в тех местах, куда устремляются потоки иммигрантов. Ярким тому примером служит переезд в 80-90-е гг. XX века многих талантливых российских программистов в США, где в то время наблюдался бурный рост компьютерных технологий, получивший еще больший импульс за счет привлечения новых специалистов с уникальными знаниями и опытом.
Таким образом, влияние миграционных процессов на состояние и перспективы развития стран отличается интенсивностью и многосторонним характером. При этом далеко не всегда миграционные процессы происходили целенаправленно и однозначно - многие перемещения складывались стихийно, под воздействием непредвиденных обстоятельств, таких как войны, стихийные бедствия, суровые политические режимы, экономические кризисы и проч. В то же время мировая история знает большое количество примеров планируемых переселений: при освоении новых территорий страны, реализации крупномасштабных строительных проектов, либо как результат управленческих решений государства (депортации, привлечение иностранных мигрантов и т.п.).
Актуальность выбранной темы в настоящее время чрезвычайно высока и обусловлена тем, что миграционные процессы, протекающие в Российской Федерации, представляются сегодня одним из важных факторов улучшения как социально-экономической, так и демографической обстановки в стране.
Существующие тенденции в динамике показателей прироста населения и изменений его возрастной структуры выглядят довольно пессимистично: снижение рождаемости и растущая смертность (так называемый «русский крест») вкупе с процессами старения населения свидетельствуют о крайне неблагоприятных прогнозах для страны. Многие авторитетные демографы говорят о резком уменьшении численности населения России - уже к 2025 году предполагается сокращение популяции до 130 млн. чел., а к 2050 г. -ниже уровня 100 млн. чел. Тревогу усугубляет увеличение доли пожилых людей, ложащееся бременем на экономически активное население и создающее дополнительную нагрузку на социальную систему. Эксперты единодушны во мнении, что одним из наиболее эффективных путей выхода из сложившегося кризиса выступает стимулирование иммиграционных потоков в Россию. Высказывается предположение, что без миграционного
прироста стабилизация численности российского населения невозможна. К тому же важно помнить о том, что большую часть переселенцев, как правило, составляют лица трудоспособных возрастов, способные и готовые пополнить трудовой потенциал страны.
При этом очевидно, что наряду с безусловной пользой миграция может принести немало проблем и осложнений, в отсутствие четкой законодательной базы и комплексной системы государственной поддержки и регулирования миграционных процессов. По этой причине не вызывает сомнений стратегическая важность социального управления столь необходимым для нашей страны явлением, что требует глубокой теоретико-методологической разработки данного вопроса и формирования системного подхода к его решению. В процессе этого представляется целесообразным использование иностранного опыта, накопленного за долгие годы (а то и столетия) иммиграционной истории ряда государств. К странам классической иммиграции традиционно относят США, Канаду, Австралию, Новую Зеландию. Среди названных держав Канада может служить наиболее подходящим примером выстраивания эффективной иммиграционной политики в силу схожести многих ключевых характеристик с российскими показателями. К ним можно отнести большую протяженность государственной территории, климатические условия, богатство природных ресурсов и, что особенно важно в свете рассматриваемой проблематики, демографические показатели и тенденции. Кроме того, канадская иммиграционная система объективно признана одной из наиболее успешных в мире, вследствие чего выбор именно этой страны, с ее богатым и плодотворным иммиграционным опытом, для сравнительного изучения в рамках нашего исследования видится оправданным и обоснованным.
Объектом настоящего исследования выступают иммиграционные процессы в России и Канаде. Предмет диссертационной работы -механизмы регулирования иммиграционных потоков.
Цель исследования заключается в выявлении возможностей совершенствования российской иммиграционной системы на основе канадского опыта. В соответствии с поставленной целью определены задачи исследования, которые могут быть сформулированы следующим образом:
Оценить специфику иммиграционной ситуации в России.
Дать оценку иммиграционных процессов в Канаде.
Провести сравнительный анализ иммиграционных процессов в России и Канаде.
Осуществить обзор состояния российской иммиграционной системы, выявить имеющиеся сильные стороны и ограничения.
Выявить современные особенности канадской политики в сфере иммиграции.
Осуществить сравнительную оценку российской и канадской иммиграционной политики.
Разработать приоритетные направления развития российской иммиграционной политики, сформулировать конкретные предложения на основе анализа канадских достижений в изучаемой области.
Теоретические и методологические основы исследования.
Диссертация опирается на теоретические разработки отечественных и зарубежных исследователей в области демографии и социального управления, аналитические обзоры современных демографических тенденций, а также широкий исторический и статистический материал официальных российских и западных источников.
В ходе исследования использовались общенаучные методы: системный, структурно-функциональный, анализ, синтез, обобщение, сравнение, и частные методы: анализ документов, сравнительно-исторический и статистический методы.
Научная новизна исследования заключается в том, что предлагаемый подход к решению проблемы оптимизации системы управления
иммиграцией в России разрабатывается впервые: автором обосновывается возможность использования конкретных достижений и разработок, успешно применяемых канадскими специалистами, для формирования и развития эффективной отечественной иммиграционной политики.
На основании демографических прогнозов и возможных вариантов иммиграционной концепции России акцентируется роль иммиграционных процессов как важнейшего направления улучшения социально-демографической обстановки в стране.
Представлен исторический обзор наиболее значительных иммиграционных волн в российской и канадской истории. Показано влияние этих процессов на различные стороны общественной жизни. Рассмотрен переход от спонтанного характера миграционных потоков к целенаправленной политике их регулирования я, как следствие, максимизация положительных эффектов от приема переселенцев.
Проведен анализ современного состояния российской иммиграционной системы: правовой базы, институциональной структуры, действующих механизмов регулирования иммиграционных потоков; выявлены имеющиеся недостатки, препятствующие полноценному функционированию системы; обозначены центральные вопросы, требующие неотложного рассмотрения и принятия решений, адекватных современным потребностям российского общества.
Критически осмыслен опыт становления и развития канадской иммиграционной системы, оцениваемый с точки зрения его применения в российских условиях; сформулированы предложения по использованию эффективных принципов, механизмов и процедур канадской службы при построении концепции, стратегии и политики управления иммиграционными процессами в РФ.
Проведен сравнительный анализ иммиграционных процессов в России и Канаде по наиболее значимым критериям, а также особенностей
иммиграционной политики двух стран с выявлением силвных и слабых сторон.
Степень разработанности проблемы.
Миграционные процессы, протекающие в современном обществе, их влияние на социально-демографические, экономические и прочие показатели, вопросы формирования и реализации миграционной политики достаточно широко освещены в работах российских и зарубежных авторов.
В рамках различных научных подходов к исследованию миграционных процессов можно выделить несколько крупных направлений.
Демографический подход, широко представленный в работах зарубежных (А. Сови, А. Ландри, Ф. Ноутстейн, Н. Кейфиц и др.) и российских ученых (Д.И. Валентей, А.Я. Кваша, Б.С. Хорев и др.), изучает миграцию с точки зрения воспроизводства и сохранения человеческих популяций, их численности, поло-возрастной структуры и других параметров.
Социологический подход, который разрабатывается как иностранными, так и отечественными специалистами, основное внимание уделяет проблемам, связанным с адаптацией мигрантов к новому социальному, культурному, этническому окружению. Привлекательность территорий прибытия и отталкивающее воздействие территорий выбытия в значительной мере зависят от межличностных взаимоотношений, наличия сообществ мигрантов-земляков, родственных и дружеских связей и других аспектов социального взаимодействия индивидов.
Исторический подход объединяет исследования, посвященные как истории миграционных движений в различных государствах, регионах и в целом мире, так и работы, в которых рассматриваются вопросы истории развития научных исследований в области миграции (Д.С. Шелестов, В.М. Кабузан, В.А. Ионцев и др.). К этому подходу примыкают и историко-
демографические исследования миграции, описывающие данное явление в контексте исторической эволюции демографических процессов.
Психологический подход акцентирует мотивационную природу миграции, делая упор на исследовании групповых и индивидуальных мотивов (а также их сочетания (концепция совокупной мотивации)), определяющих миграционное поведение субъекта. В последние годы все большее распространение получают исследования, в которых миграция рассматривается как способ удовлетворения ряда социальных потребностей, в числе которых существенная роль отводится потребностям в самоутверждении (В.И. Переведенцев, Т.И. Заславская, В.М. Моисеенко и
ДР-)-
Философский подход к изучению миграционных процессов заложен работами В.И. Вернадского и Л.Н. Гумилева. В основе их концепции пассионарных толчков лежит идея энергетического обмена между человеческим сообществом (этносом) и внешней средой. Именно пассионарии отличаются особо активным миграционным поведением. Однако пассионарность является не только свойством отдельной личности или группы, она в значительной мере определяет миграционное движение всего этноса, ее толчки объясняют многие глобальные исторические события.
Юридический подход (В.И. Мукомель, Э.С. Паин и др.) необходим для определения правового статуса разных категорий мигрантов. Этот подход рассматривает нормы международного и внутригосударственного права и направлен на разработку правовых норм и законодательных актов, регулирующих основные права мигрантов и возможности осуществления целенаправленной политики, защищающей интересы различных сторон.
Экономический подход представляется наиболее универсальным к изучению миграции населения. На протяжении нескольких столетий он объединял значительное количество теорий, концепций и направлений. Большой вклад в формирование этого подхода внесли такие известнейшие
авторы, как Т. Ман, Ж.-Б. Кольбер, А. Смит, Т. Мальтус, К. Маркс, Д. Кейнс, Б. Томас, Дж. Беккер, К. Тэйлор, Дж. Саймон. Среди российских специалистов, исследовавших миграцию в рамках этого подхода, назовем Л.А. Абалкина, Г.С. Витковскую, Ж.А. Зайончковскую, В.Г. Костакова, Л.Л. Рыбаковского, СВ. Рязанцева, А.В. Топилина, Т.Н. Юдину. В данном случае миграция рассматривается как один из важных регуляторов численности трудоспособного населения. Она влияет на перераспределение трудовых ресурсов, стимулирует конкуренцию на рынке рабочей силы. Таким образом, многие виды миграционного движения так или иначе связаны с экономической необходимостью получения средств к существованию и зависят от условий на рынке труда.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
1. Демографическая ситуация в современной России характеризуется
сочетанием ряда негативных тенденций, представляющих реальную угрозу
социально-экономическому развитию страны и благополучию ее населения.
На фоне неуклонного снижения рождаемости и повышения уровня
смертности отчетливо прослеживается динамика сокращения общей
численности российского населения. Одновременно наблюдается изменение
возрастной структуры в сторону увеличения доли пожилых людей, что ведет
к усилению социальной нагрузки на уменьшающееся трудоспособное
население страны. Во избежание превращения данных критических
тенденций в процессы необратимого характера следует предпринимать
действенные меры в направлении стабилизации социально-демографической
обстановки в России.
2. Одним из наиболее эффективных способов воздействия на
демографические показатели видится стимулирование миграционных
потоков, направленных в Российскую Федерацию. Расчеты специалистов
свидетельствуют о том, что на сегодняшний день только благодаря
существенному иммиграционному притеку можно остановить сокращение
численности населения России и в дальнейшем обеспечить его рост. Поощрение иммиграции также позволит улучшить возрастную структуру за счет привлечения в страну экономически активных лиц, в большинстве своем представляющих наиболее трудоспособные категории населения.
Важно обеспечить наличие различных групп переселенцев в общем иммиграционном потоке: квалифицированных специалистов, представителей бизнес-класса, лиц, принимаемых в рамках программ по воссоединению семей, временных работников, студентов и т.д.
Стратегия активного привлечения в страну большого количества иммигрантов требует формирования взвешенной иммиграционной политики, позволяющей осуществлять целенаправленное управление миграционными процессами для максимизации их положительных эффектов.
3. Успешная реализация программ в сфере миграционного регулирования предполагает создание комплексной иммиграционной системы, отвечающей актуальным потребностям современного российского общества. Существующая на сегодняшний день концепция иммиграционной политики и соответствующая ей структура иммиграционной службы имеют ряд недостатков, препятствующих эффективному выполнению поставленных задач. В связи с этим необходимо совершенствование как общей иммиграционной стратегии Российской Федерации, так и конкретных механизмов и процедур, обеспечивающих ее воплощение.
Одной из причин несовершенства российской иммиграционной системы выступает отсутствие многолетнего исторического опыта управления иммиграционными процессами, в отличие от стран классической иммиграции, таких как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия. Результатом становится появление серьезных затруднений при планировании и осуществлении иммиграционной политики. Среди наиболее острых проблем, имеющихся сегодня в российской иммиграционной практике, следует назвать:
нечеткость иммиграционного законодательства, его недостаточная эффективность ввиду ограничительной направленности многих правовых норм;
преобладание силового подхода в урегулировании вопросов миграции, обусловленное передачей миграционной службы в ведение Министерства внутренних дел;
информационная закрытость иммиграционной службы для широких слоев населения и слабая интеграция с другими государственными органами, повышающие риск принятия плохо скоординированных и социально не обоснованных решений;
проблема кадрового состава миграционных служб, вызванная отсутствием развитой системы профессиональной подготовки сотрудников;
высокий уровень бюрократизации и коррумпированности в обществе;
недостаток взаимодействия с научными и исследовательскими организациями по вопросам проведения комплексных, сравнительных исследований иммиграционных процессов, низкий уровень статистического учета иммигрантов.
Преодоление названных ограничений в функционировании российской иммиграционной системы представляется первостепенным условием успешного осуществления иммиграционной политики в стране.
4. В процессе совершенствования политики и механизмов управления иммиграционными процессами в России большую помощь может оказать использование аналогичного опыта других государств. В частности, наиболее приемлемым и ценным для нашей страны представляется опыт иммиграционного управления в Канаде, что обусловлено рядом общих черт, объединяющих эту североамериканскую державу с Россией. Прежде всего следует назвать схожие факторы природно-географической среды: большую протяженность территорий, богатство природных ресурсов, климатические
условия, северное географическое положение. Важным критерием выступает наличие похожих демографических факторов, таких как поло-возрастная структура населения, низкие показатели рождаемости, значительный иммиграционный приток и ряд других. Кроме того, канадская система иммиграционного управления объективно признана одной из наиболее успешных и эффективных в мире.
При этом необходимо учитывать, что применение канадского опыта должно соответствовать специфике российской действительности, определяющей адекватность тех или иных корректив.
5. Программа совершенствования иммиграционной политики России должна охватывать широкий круг пробяем и опираться на комплексный подход к их решению. Для построения эффективной стратегии регулирования иммиграционных процессов в РФ необходимо обозначить критические точки в данной сфере, спрогнозировать возможные сценарии дальнейшего развития иммиграционной ситуации, сформулировать целевой вариант и в соответствии с ним разработать систему конкретных мер и действий.
Представляется целесообразным обеспечить развитие следующих направлений:
совершенствование миграционного законодательства: определение правил процесса иммиграции, прав и обязанностей иммигрантов, процедур их интеграции в российское общество; законодательное утверждение основных категорий переселенцев, установление для каждой их них процедур прохождения отбора, правил переселения, различий в статусе иммигрантов;
укрепление структуры иммиграционной службы и ее преобразование в соответствии с целями иммиграционной политики России: обеспечение прозрачности и открытости работы миграционных служб; их тесное взаимодействие с другими
государственными подразделениями для согласования целей и принципов миграционных программ с потребностями и возможностями различных сфер общественной жизни; соблюдение в качестве приоритетов деятельности принципов справедливости, объективности, эффективности и профессионализма; подготовка квалифицированных кадров иммиграционных служб в лице компетентных сотрудников, обладающих необходимыми знаниями и высоким уровнем образования, накопление ими профессионального опыта;
создание широкодоступных информационных систем, содержащих данные по направлению, интенсивности миграционных потоков, их распределению по территории России, составу различных категорий мигрантов, их социально-демографическим и иным характеристикам и т.д.: проведение с целью сбора и анализа такого рода данных систематических исследований и регулярного статистического учета мигрантов в сотрудничестве с научными и исследовательскими учреждениями;
решение вопроса безопасности населения в условиях стимулирования миграционного притока: введение строгого отбора претендентов на въезд в страну; определение категории лиц, представляющих реальную или потенциальную угрозу национальной безопасности; укрепление системы пограничного контроля над международными перемещениями для предотвращения проникновения на территорию страны нежелательных элементов;
усиление борьбы с нелегальной иммиграцией: повышение эффективности пограничного контроля; развитие партнерских отношений со странами СНГ; совершенствование законодательства РФ; переход от ограничительной политики к практике
регулирования постоянных и временных иммиграционных перемещений; разработка программ амнистии нелегальных мигрантов, фактически проживающих на территории РФ и имеющих намерение оставаться здесь длительное время; ужесточение наказаний за организацию нелегальной иммиграции и содействие трудоустройству нелегальных рабочих; разработка программ адаптации переселенцев и их интеграции в российское общество: планирование расселения иммигрантов; предоставление возможностей обучения и трудоустройства; обеспечение доступа к медицинским и социальным услугам; содействие процессу получения гражданства иммигрантами, обладающими статусом постоянного жителя.
Похожие диссертации на Иммиграционная ситуация в РФ и возможности использования канадского опыта в ее иммиграционной политике
