Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы налогового регулирования социально-экономического развития регионов 10
1.1. Налоговое регулирование в системе государственного регулирования регионального развития 10
1.2. Механизм налогового регулирования социально-экономического развития регионов 21
1.3. Налоговое регулирование регионального развития на примере особых экономических зон 42
2. Воздействие налогового регулирования на социально- экономическое развитие регионов РФ 54
2.1. Влияние налогового регулирования на состояние экономики регионов РФ 54
2.2. Взаимосвязь налогового регулирования, налогового потенциала и отраслевой специализации регионов РФ 80
2.3. Региональное инвестиционное развитие и роль налогового регулирования 99
3. Совершенствование налогового регулирования регионального развития 107
3.1. Модель эффективного налогового регулирования 107
3.2. Основные направления совершенствования отдельных элементов механизма налогового регулирования 120
3.3 Система показателей оценки эффективности механизма налогового регулирования 134
Заключение 152
Список использованной литературы 160
Приложения 175
- Механизм налогового регулирования социально-экономического развития регионов
- Налоговое регулирование регионального развития на примере особых экономических зон
- Взаимосвязь налогового регулирования, налогового потенциала и отраслевой специализации регионов РФ
- Основные направления совершенствования отдельных элементов механизма налогового регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глубина диспропорций в развитии российских регионов является одним из наиболее существенных факторов, сдерживающих переход экономики страны к устойчивому социально-экономическому развитию. Обширность территории России, ее экономическая неоднородность и сложность централизованного управления диктуют необходимость осуществления финансово-экономической политики не только на федеральном уровне, но и на региональном уровне.
Вопросы государственного регулирования социально-экономического развития регионов в России до сих пор остаются дискуссионными. Несколько лет в Государственной Думе РФ обсуждается законопроект "Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации". Диапазон форм, видов и методов государственного регулирования в разные периоды развития государств зависит от состояния их экономики. В условиях кризиса и спада экономики усиливается регулирующая роль государства. Возрастает соответственно и роль налогового регулирования как одного из важнейших видов макроэкономического регулирования регионального развития.
Многолетний опыт стран с развитой рыночной экономикой подтверждает, что налоговое регулирование служит мощным фактором государственного воздействия на экономику, оно способствует формированию общественно необходимых пропорций развития, созданию эффективной структуры экономики, переливу капитала в сферы, которые особенно важны для устойчивого социального и экономического развития. В России налоговое регулирование используется пока что в значительно меньшей мере и не выполняет той роли, которая свойственна ему в странах с развитой рьшочнои экономикой. Налоговая реформа, стартовавшая в 1992 г., изначально гипертрофировала фискальную функцию налогов и была направлена прежде всего на изъятие средств у предприятий с целью покрытия дефицита бюджета и обеспечения роста доходов государства без учета интересов остальных субъектов рыночных отношений.
Глобальный финансово-экономический кризис, спровоцировавший обострение конкуренции регионов вследствие ограниченности ресурсов, выдвинул на первый план необходимость повышения эффективности использования имеющихся ресурсов, изменения структуры экономики, как в целом, так и в территориальном разрезе. Мировой опыт показыва-
ет, что влияние кризиса на социально-экономическое развитие регионов можно значительно снизить эффективным налоговым регулированием.
Названные обстоятельства, а также недостаточная научная проработка проблемы эффективного налогового регулирования социально-экономического развития регионов обусловливают актуальность темы диссертационного исследования, ее теоретическую и практическую значимость.
Степень разработанности проблемы. Вопросам налогообложения и налогового регулирования экономики, оптимизации роста налоговых изъятий было уделено большое внимание в отечественной и в зарубежной науке.
В трудах классиков теории налогообложения А. Смита, Д. Рикардо, К. Маркса, Н. Тургенева, Дж. Кейнса и др. представлен теоретический анализ процессов, происходящих в обществе под влиянием налоговой системы, содержится обоснование различных типов налоговых систем и принципов их построения. Представители экономики государственного сектора, например Э.Б. Аткинсон и Дж. Э. Стиглиц, анализируют налоги в системе государственных финансов: они указывают на многоаспект-ность и малопредсказуемость последствий налоговых изменений. В трудах представителей теории экономики предложения, рост налоговых изъятий рассматривался главным образом под углом зрения негативного влияния на развитие экономики, то есть односторонне.
Неравномерное распределение налогового бремени по регионам России впервые было исследовано русским ученым Н.П. Яснопольским.
В работах А .И. Погорлецкого, В.Н. Сумарокова, С.Ф. Сутырина, Ц.М. Хасан-Бека, Е1.Ф. Шмелева налоговое регулирование рассматривается в контексте экономического управления.
Механизм государственного управления и макроэкономического регулирования изложен в трудах Р.А. Белоусова, СЮ. Глазьева, В.И. Кушлина, В.П. Орешина, Ю.М. Швыркова и др. Различные аспекты государственного регулирования социально-экономического развития регионов освещены в работах А.А. Адамеску, Е.В. Заровой, А.Г. Гранбер-га, В.В. Котилко, Е.Н. Королевой, Н.И. Лариной, М.М. Магомедовой, Г.Р. Хасаева и др. Вопросы налогово-бюджетных отношений, региональных и муниципальных финансов анализируются A.M. Бабичем и Л.Н. Павловой, О.И. Бетиным и С.Н. Хурсевичем, A.M. Лавровым, В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым, B.C. Панфиловым, Т.М. Ковалевой и др.
Проблемы реформирования налоговой системы и налогового регулирования рассматривают И.В. Горский, СВ. Барулин, И.В. Караваева, А.В. Макрушин, Н.И. Сидорова, А.В. Сигиневич, Е.М. Бухвальд, О.М.
Ежова, В.Г. Пансков, А.Н. Токарев, Д.Г. Черник, С.Д. Шаталов, Т.Ф. Юткина и др.
Работы Д.Р. Белоусова, СИ. Ислямутдинова, Л.Н. Лыковой, А.В. Смирнова, А.Л.Коломиец, М.В.Романовского, О.В.Врублевской, Л.В.Дукаиич, М.Н.Шалюхиной посвящены проблемам оценки налогового потенциала, налоговой нагрузки на регионы и отрасли экономики.
Вместе с тем, несмотря на многочисленные исследования, некоторые вопросы, касающиеся теоретико-методологического обоснования взаимосвязи налогового регулирования и социально-экономического развития регионов, остаются дискуссионными. Не существует системы показателей эффективности механизма налогового регулирования, оценивающей его адекватно целям социально-экономического развития регионов.
Указанные обстоятельства предопределили цель и задачи диссертационной работы.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследова-ная - теоретическое обоснование, методическое обеспечение и выработка практических рекомендаций по повышению эффективности налогового регулирования регионального социально-экономического развития.
Для достижения поставленной цели в работе сформулированы следующие задачи:
раскрыть содержание и экономическую сущность налогового регулирования социально-экономического развития регионов,
выявить особенности формирования и функционирования механизма налогового регулирования социально-экономического развития регионов в РФ;
проанализировать воздействие налогового регулирования на социально-экономическое развитие регионов РФ;
разработать модель эффективного налогового регулирования регионального развития;
обосновать направления совершенствования элементов механизма начогового регулирования социально-экономического развития регионов на базе имеющегося опыта отечественных и зарубежных налоговых реформ;
систематизировать показатели оценки эффективности механизма налогового регулирования.
Область исследования. Исследование проведено по специальностям 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика) в рамках п.п.5.7. Исследование реакций региональных социально-экономических систем на изменение национальных макроэкономических параметров и институциональных условий; п.п.5.9.
Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем; п.п. 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления и 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит в рамках п.п. 2.9. Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы Паспортов специальностей ВАК (экономические науки).
Объект исследования - регионы РФ как социально-экономические системы.
Предмет исследования - совокупность отношений, возникающих в процессе налогового регулирования социально-экономического развития регионов.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных экономистов в области макроэкономического регулирования, региональной экономики, государственных финансов и налогового регулирования.
Основные методы исследования. В процессе решения поставленных задач использованы системный и ситуационный подходы, методы стратегического и сравнительного анализа, научных, аналогий, эмпирического обобщения, экспертных оценок, статистических группировок, типологизации, индексный метод, методы оценки экономической эффективности и др.
Информационную базу исследования составляют: материалы федерального и консолидированного бюджетов РФ за 1995-2007 гг., отчетные данные бюджетов субъектов РФ; материалы научно-практических конференций и круглых столов; данные информационных агентств; финансовая отчетность и аналитические материалы Минфина, Минэкономразвития, Федеральной налоговой службы, Центрального банка РФ, материалы Федеральной службы государственной статистики, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам региональной политики и налогообложения.
Научная новизна результатов исследования заключается в разработке теоретических и методических положений, а также практических рекомендаций, способствующих эффективному налоговому регулированию регионального социально-экономического развития.
Научная новизна по специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональна» экономика:
определена сущность налогового регулирования как комплекса мер не только косвенного, но и прямого воздействия государства на социальные и экономические процессы в регионах;
дана авторская трактовка понятия "механизм налогового регулирования регионального развития" как совокупности элементов, способствующих через воздействие на деятельность экономических субъектов устойчивому развитию регионов;
предложена модель, позволяющая сбалансировать интересы участников налоговых правоотношений, как основа построения эффективной системы налогового регулирования регионального социально-экономического развития;
сформулированы стратегические задачи для федеральных и региональных органов государственной власти в сфере налогового регулирования социально-экономического развития регионов.
Научная новизна по специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит:
введено в научный оборот такое понятие, как "дополнительная налоговая нагрузка", включающая в себя расходы на внутрифирменное налоговое планирование, администрирование, судебные расходы, расходы на консалтинговые услуги и резервирование средств в рамках отдельных компаний на налоговые риски;
в дополнение к базовым принципам формирования налоговой системы автором определен ряд принципов построения эффективной системы налогового регулирования;
разработаны и систематизированы показатели оценки эффективности механизма налогового регулирования на макро-, мезо- и микроуровне.
Теоретическая значимость работы. Теоретические положения и выводы, изложенные в исследовании, расширяют и систематизируют знания в области налогового регулирования регионального развития. Научные положения, сформулированные в диссертационной работе, могут являться базой для дальнейших научно-практических разработок, как в области региональной экономики, так и государственных финансов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные диссертантом разработки могут быть использованы:
- в работе органов государственного и регионального управления, в
чьей компетенции находится налоговое регулирование экономики;
- менеджментом коммерческих предприятий для оптимизации их
финансово-хозяйственной деятельности;
- в учебном процессе при преподавании учебных курсов "Региональная экономика", "Государственное регулирование национальной экономики", "Налоги и налогообложение", "Финансы".
Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 15 научных работ авторским объемом 7,55 печ. л., в том числе 5 работ в изданиях, определенных ВАК РФ для публикаций результатов научных исследований, авторским объемом 3,05 печ. л.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего 169 источников, 6 приложений. Основной текст диссертации содержит 159 страниц, 13 рисунков и 25 таблиц.
Механизм налогового регулирования социально-экономического развития регионов
Налоговая политика в развитых государствах находится в центре общественных интересов разных слоев общества. В экономической литературе существуют разные определения налоговой политики. Большой экономический словарь дает определение налоговой политики как системы мероприятий, проводимых государством в области налогов [28]. В Финансово-кредитном энциклопедическом словаре налоговая политика опре- делена как система мероприятий, проводимых государством в области налогов, - составная часть фискальной политики [150] . Т. Н. Затулина определяет налоговую политику как «комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов». Однако неправомерно сводить налоговую политику только к комплексу правовых действий органов власти и управления. Можно согласиться с тем, что важной частью налоговой политики является комплекс правовых действий государства, так как налоги являются обязательными законодательно устанавливаемыми платежами. Без выработки налоговых законов и механизма их практической реализации налоговая политика существовать не может. Однако налоговая политика не может существовать и без постановки целей, выработки задач и направлений их реализации. Основополагающая цель налоговой политики любого государства - обеспечение доходной части бюджета, иначе теряет смысл существование самих налогов. Вместе с тем на отдельных этапах развития общества фискальная цель может уступить первенство другим задачам: оживление или сдерживание развития производства, стимулирование инвестиционной деятельности в целом или в отдельных отраслях производства, решение социальных задач (то есть задачам налогового регу- : лирования). Кроме того, налоговая политика предполагает обязательный прогноз влияния установленных законодательством норм налогообложения на поведение хозяйствующих субъектов, на принятие ими инвестиционных и других решений. Налоговая политика также теряет свой практический смысл, если она не будет сопровождаться обобщением результатов влияния налогообложения на экономическую и социальную сферы общества. Выработка целей, постановка задач, обобщение результатов - это уже научная, а не правовая деятельность. Разрабатывая цели и задачи налоговой политики, направления их реализации, государство должно основываться на накопленных обществом экономических и социальных знаниях.
Помимо действий, определяющих целенаправленное применение налоговых законов, налоговая политика государства включает в себя не только разработку правовых норм, налоговых законов, но и определение структуры и принципов построения самой налоговой системы, динамики налоговой системы в краткосрочном и долгосрочном периодах. В.Т. Пансков дает следующее определение налоговой политики: «налоговая политика представляет собой совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов» [105]. Из данного определения следует, что налоговая политика - это, во-первых, субъективная деятельность государства; во-вторых, система экономических, финансовых и правовых мероприятий, проводимых государством, которая имеет определенную направленность, а именно: формирование самой налоговой системы адекватной конкретным экономическим условиям конкретной страны; обеспечение финансовых потребностей государства; обеспечение развития экономики страны. Взаимосвязь налоговой политики и механизма налогового регулирования с теорией налогов и воспроизводственным процессом можно представить таким образом: функции налогов - налоговая политика - механизм налогового регулирования. Средством реализации налоговой политики является механизм налогового регулирования. Механизм налогового регулирования в целом создает принципиальную возможность потенциально «развести» регулирующую (стимулирующую) и фискальную функции налогообложения по различным элементам налоговой системы, сконцентрировав нагрузку по формированию доходной части бюджета на косвенном обложении, а стимулирующую - на прямом; однако такое деление элементов налогового механизма на регулирующие и фискальные весьма условно. Понятие «экономический механизм» было введено английским экономистом А. Шекли в работе «Занимательная экономика». Однако А. Шекли не проводит четкого разделения между механизмами и теми институтами, в рамках которых реализуется действие механизмов. Только в 80-х годах в работе французского экономиста Анри Кульмана «Экономические механизмы» [76] подробно рассматривается место экономических механизмов в аппарате экономической науки, дается их классификация и рассматриваются действующие в рыночной экономике механизмы — валютный, обеспечения равновесия производства и потребления, финансовый, инфляции. Большое внимание уделялось также механизмам экономических циклов и теории мультипликаторов.
Теоретический аспект механизма налогового регулирования непосредственно основан на сущности налогов. При этом под термином «налоговый механизм (механизм налогообложения)» понимается совокупность мероприятий государства, направленных на развитие экономики путем применения нормы изъятия средств в бюджет в результате повышения или понижения существующего уровня налогообложения (ставки прямого индивидуального подоходного налога, системы ускоренной амортизации капитала предприятий, налоговых скидок на инвестиции, налогового кредита, разнообразных специальных налоговых льгот, поощряющих деловую активность). Сущность механизма налогового регулирования заключается, с одной стороны, в том, что он представляет собой специфическую форму общественных отношений, возникающих между людьми и государством в процессе производства, распределения и потребления [59]. С другой стороны, — в том, что он является методом косвенного воздействия государства на экономику, политику и социальную сферу посредством налогового планирования, налогового законодательства и налоговой системы.
Налоговое регулирование регионального развития на примере особых экономических зон
Эффективность налогового регулирования как формы макрорегулирования регионального социально-экономического развития рассмотрим на примере особых экономических зон (ОЭЗ). Процесс создания закрытых административно-территориальных образований с льготными налоговыми режимами имеет более чем десятилетнюю историю: в 1992 г. на месте закрытых городов и поселков стали создаваться ЗАТО. К 2006 г. образовалось около 20 различных зон. Эти зоны по существу представляли собой офшоры, где предприятия регистрировались с целью получения льгот, а свою фактическую деятельность осуществляли за их пределами. Переломить эту тенденцию был призван вступивший в силу в 2006 г. Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах Российской Федерации», предполагающий создание ОЭЗ четырех типов Особая экономическая зона - определяемая Правительством часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.
На территории Российской Федерации могут создаваться ОЭЗ следующих типов: промышленно-производственные ОЭЗ; технико-внедренческие ОЭЗ; туристко-рекреационные ОЭЗ; портовые ОЭЗ. Наряду с инвестициями в инженерную и транспортную инфраструктуру ОЭЗ за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов, механизм государственной поддержки резидентов ОЭЗ включает в себя: создание дружественной среды администрирования, предоставление налоговых и таможенных преференций. Все льготы способны снизить издержки инвесторов почти на 30% (в том числе налоговые - на 3%). По оценкам Федерального агентства по управлению ОЭЗ, за счет снижения административных барьеров резиденты промышленно-производственных зон сэкономят 5 - 7%, а технико-внедренческих -3-5% [115].
На территории особых экономических зон запрещается осуществление разработки месторождений полезных ископаемых, их добычи, переработки полезных ископаемых и лома цветных и черных металлов; а также производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов). ОЭЗ создаются в целях диверсификации экономики, развития обрабатывающих, высокотехнологичных отраслей, организации новых рабочих мест путем увеличения объема производства товаров и услуг, новых видов продукции, расширения транспортной инфраструктуры, улучшения здоровья и качества жизни населения за счет роста и доступности туристских и санаторно-курортных услуг, сохранения окружающей природной среды, природных и культурных ценностей, в целях развития регионов, привлечения в страну иностранного капитала, увеличения объема экспорта, активизации внешнеторговой деятельности. В настоящее время создано около 3 тыс. особых экономических зон (по международной терминологии - «свободные зоны») в 120 странах мира, внутри них работает 50 млн. человек. Только экспортный оборот этих зон превысил 600 млрд. долл. При этом в мировой практике выделяют 4 типа свободных зон [112]: - зоны свободной торговли, расположенные в основном в крупных транспортных узлах в развивающихся и развитых странах (Нидерланды, Латвия, Италия); - производственные или промышленно-производственные зоны (Южная Корея, Бразилия и Мексика); - технико-внедренческие зоны или технополисы, технопарки (Япония, США, многие страны Западной Европы, Индия, страны Юго-Восточной Азии); - сервисные зоны или зоны услуг (страны Западной Европы, Юго Восточной Азии и страны Карибского бассейна, Кипр). Следует также отметить, что в различных странах применяются два альтернативных метода создания свободных зон. В первом случае они создаются в соответствии с государственной программой и преимущественно на бюджетные средства, управляются ведомственной структурой и предусматривают разрешительный порядок осуществления частных инвестиции (Китай, частично Южная Корея). Во втором случае (он распространен в мире гораздо чаще), свободной зоной управляет юридическое лицо в виде компании развития (частной или смешанной формы собственности), которая строит отношения с инвесторами на гражданско-правовой договорной основе, при заявительном (уведомительном) порядке инвестирования. Мировой опыт также подтверждает, что организация ОЭЗ в экономически благополучных регионах позволяет наиболее эффективно использовать государственные средства, привлекать частные капиталы. В свою очередь, выращенные в этих "теплицах" предприятия дают более скорую и большую отдачу, в том числе и в виде налоговых отчислений. Поэтому российские власти приняли решение о создании ОЭЗ первоначально в экономически сильных регионах. В этом наше отличие от Китая, накопившего огромный опыт в формировании подобных анклавов. Так, изначально выбор территорий для ОЭЗ в КНР обусловливался их географическим положением - практически все они отделены от других частей страны горными массивами или находятся на полуостровах и островах. Большое значение для успешной деятельности свободных зон в Китае имело предоставление государством налоговых и других льгот их резидентам.
Зарубежный опыт свидетельствует, что налоговые льготы по налогу на прибыль, налогу на имущество, НДС, местным налогам способствуют снижению издержек производства и риска ведения бизнеса, созданию конкурентной среды, расширению связей, облегчению торговли, обновлению основных производственных фондов, привлечению инвестиций в производственную и социальную сферы. Поэтому их широко применяют в различных типах ОЭЗ. В промышленно-производственных и научно-промышленных зонах для стимулирования экспортной деятельности для всех участников разрешается беспошлинный импорт и экспорт товаров, действуют низкие ставки налога на прибыль, льготный таможенный тариф на перевозки, что способствует притоку иностранной валюты, развитию промышленного производства, созданию новых рабочих мест, разработке новых технологий, внедрению современных методов управления. В промышленно-производственных зонах практикуется предоставление налоговых скидок и дотаций в форме возврата НДС, акцизов, экспортных пошлин, налогов, выплачиваемых при покупке местного сырья и компонентов, субсидий, налоговых премий, а также отмена надбавок к цене. Эти меры, прежде всего, стимулируют налаживание производственных связей предприятий ОЭЗ с национальной экономикой, укрепляют экспортный потенциал, повышают степень интеграции национальной экономики в мировое хозяйство, способствуют росту экономики, развитию инфраструктуры.
В технико-внедренческих ОЭЗ для стимулирования привлечения инвестиций и приоритетных структурных вложений, модернизации производства широко применяются налоговые каникулы по налогу на имущество, налогу на прибыль, пониженные ставки на доходы от продажи патентов, лицензий, предоставляются льготы при создании новых рабочих мест. В "вялых" по развитию и депрессивных районах это способствует обеспечению занятости населения, росту и модернизации производства.
Взаимосвязь налогового регулирования, налогового потенциала и отраслевой специализации регионов РФ
Россия - крайне дифференцированная страна по уровню собираемости налогов между отдельными регионами. Разница между регионами страны по уровню сбора налогов на душу населения с учетом уровня прожиточного минимума достигала нескольких десятков раз - в 1998 г. разница между Тувой (минимальный уровень сбора налогов) и Ямало-Ненецким автономным окру гом (максимальный уровень сбора налогов) превышала 35 раз. И это еще не предел, разница в душевом валовом региональном продукте между той же Тувой и Москвой в 1997 г. превышала 200 раз. В связи с несопоставимостью налоговых потенциалов субъектов Федерации для налоговой системы России характерна большая концентрация сбора налогов в отдельных регионах - в 1998 г. на долю всего 10 регионов приходилось более 54% всех налоговых сборов, при этом еще 14 регионов давали менее 1,5%. Одна только Москва обеспечивала в 1998 г. около 23% всего сбора налогов в стране (причем доля Москвы в федеральном бюджете была еще больше -свыше 36%). Такая чрезмерная концентрация налоговых поступлений на один субъект Федерации объясняется тем, что в Москве платят налоги все наиболее крупные компании России, в первую очередь естественные монополии. Концентрация сбора налогов в отдельных регионах характерна не только для всей страны, а в определенной степени «проецируется» и на отдельные субъекты Федерации, где основная часть всего сбора налогов может приходиться на долю административных центров регионов
В начале 2000-х годов в более благополучном положении оказались отнюдь не более развитые регионы страны, а те регионы, в которых есть наиболее выгодные экспортно-ориентированные отрасли - в первую очередь нефте- и газодобывающая промышленность (например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), черная и цветная металлургия (например, Липецкая область, Якутия), а также регионы с высокодиверсифицированной структурой экономики и большой долей третичного сектора - т.е. те регионы, которые фактически уже вышли на постиндустриальный уровень развития (в первую очередь Москва и Санкт-Петербург). В наиболее худшем положении оказались аграрные и слаборазвитые регионы (такие как северокавказские республики и большинство автономных округов), а также регионы, отраслями специализации которых являются депрессивные отрасли. В целом в 2007 году исполнение бюджета, как и в 2003-2005 годах, осуществляется в условиях сохраняющейся высокой дифференциации регионов. В последние три-четыре года количество регионов - доноров (регионов, не получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации) не изменилось и составляет 18. В 2007 году разрыв между бюджетной обеспеченностью самого «богатого» и самого «бедного» регионов страны, по оценкам экспертов главного кон трольно-финансового ведомства России. В 2001-2006 гг. Минфин истратил на финансовую помощь регионам порядка 750 млрд руб., но расслоение между территориями стало только больше. В 2001 г. бюджетная обеспеченность регионов-аутсайдеров без учета дотаций составляла 65% от среднероссийского уровня, а к 2005 г. опустилась до 61%. К отстающим ученые отнесли территории с бюджетной обеспеченностью ниже средней по России — всего от 69 до 71 в разные годы. Территорий, которые обеспечены меньше чем наполовину от среднего уровня, за пять лет стало ощутимо больше — 32 против 25. Неэффективность региональной политики бюджета ученые объясняют отсутствием долгосрочного планирования и дефектами механизма перераспределения бюджетных средств: планирование идет только на год вперед, а основную часть денег получают самые бедные регионы. Регионам «выгоднее» из года в год добиваться предоставления федеральных дотаций и трансфертов, нежели наращивать собственные доходы, ведь за счет трансфертов «беднейшие» регионы могут даже обогнать по сумме поступлений регионы, относящиеся к средней группе. Пока что Минфин каждый год наращивает бюджетную поддержку территорий. В 2005 г. через фонд было распределено 189,9 млрд руб., в 2006 г. - 228,2 млрд руб. - рост на 20,2%. Поскольку доходы наиболее богатых регионов растут гораздо быстрее, чем доходы беднейших, приходится тратить больше средств, подтягивая беднейшие регионы к среднему уровню. К аналогичным выводам приводит и анализ индексов промышленного производства по «богатым» и «беднейшим» регионам за период 2000-2007 гг (табл. 2.2.2 и 2.2.3). Как видно из таблицы, «богатые регионы» демонстрируют значительный и при этом довольно стабильный рост промышленного производства из года в год. Ровно противоположную картину рисует анализ индексов промышленного производства по «беднейшим» регионам: нестабильность развития, а в большинстве случаев и просто значительный спад производства, за исключением Республики Тыва. Дифференциация была бы куда сильнее, если бы не федеральная политика; однако наряду с плохой системой поддержки регионам мешают развиваться и проблемы с распределением денег по другим каналам. Несмотря на продолжающийся экономический рост (в 2007 г. ВВП в России вырос на 8,1% в реальном выражении), уровень благосостояния остается низким: в 2007 г. показатель ВВП на душу населения составлял всего 9 114 долл.
Показатель валового регионального продукта (ВРП) на душу населения у большинства регионов, кроме Москвы, а также нефте- и газодобывающих регионов, ниже среднероссийского показателя и показателей регионов других стран. Объем налогов на душу населения, собранных на территории ХМАО и ЯНАО в бюджеты всех уровней в 1-м квартале 2008 г., примерно в 20 раз больше объема налогов, полученных на территории таких относительно развитых регионов, как Башкортостан и Свердловская область, что отражает концентрацию налогов и экономической активности при существующей системе налогообложения. В 2007 г. неравенство продолжало увеличиваться. В шести регионах, уже имеющих низкие показатели благосостояния, наблюдался спад промышленного производства. В их число входят относительно крупные Воронежская и Мурманская области, а также республики Ингушетия и Калмыкия. В 28 субъектах Федерации темпы роста были ниже среднероссийских. В 2007 г. налог на прибыль предприятий составлял почти 32% доходов бюджетов российских регионов. Их сильная зависимость от наименее предсказуемого источника доходов ставит доходы российских регионов в значительную зависимость от экономических и финансовых показателей крупнейших налогоплательщиков и отраслей, в большой степени связанных с мировыми ценами на сырьевые товары. Даже Москва и Санкт-Петербург, с их относительно диверсифицированной экономикой, получают более 10% налоговых доходов от дочерних компаний ОАО "Газпром". В таких регионах с высокой степенью концентрации экономики, как Вологодская область или ЯНАО, один налогоплательщик обеспечивает до 40-50% всего доходов бюджета. Тем не менее, эта тенденция неоднородна и, вероятно, приведет к усилению различия между регионами с точки зрения экономических перспектив. Экономически более сильные регионы или демонстрируют естественный прирост населения - как богатые природными ресурсами ХМАО и ЯНАО, или по-прежнему привлекательны для мигрантов - как Москва, Московская область и Краснодарский край, где в 2007 г. естественная убыль населения была более чем компенсирована миграцией. Вместе с тем в регионах Дальнего Востока и Центральной России население быстро сокращается (примерно на 1% ежегодно).
Основные направления совершенствования отдельных элементов механизма налогового регулирования
К сожалению, в последнее время мы наблюдаем четко обозначившуюся тенденцию к «скатыванию налогового контроля на формальные рельсы». Нель-зя не упомянуть в этой связи «набившую оскомину» ситуацию с оформлением счетов-фактур. Так, например, незначительные нарушения, допущенные при оформлении счета-фактуры, служит основанием для отказа в возмещения налога на добавленную стоимость. При этом выхолащивается вся сущность, положенная в основу исчисления данного налога, когда факт уплаты налога покупателем продавцу и перечисление последним этого налога в бюджет не означает права первого на зачет уплаченного НДС в бюджет. Незначительное нарушение порядка оформления счета-фактуры ставится выше реальных фактов хозяйственной деятельности. Налицо имеющий место «узаконенный произвол» фискальных органов, ставящих юридическую форму выше экономического содержания. Сказать, что налоговые органы не отдают себе отчета в превалировании сущности над формой в хозяйственной практике, нельзя. Продвижение налогового контроля в направлении оспаривания недействительных сделок - яркое тому подтверждение. Разрешить данное противоречие в настоящее время призвана адекватная судебная практика, а в последующем - законодательное урегулирование данной проблемы. Ссылки фискальных органов на растущие год от года объемы возмещения НДС из бюджета, являются лишь проявлением неэффективности налоговой системы, выражающейся в невозможности выявления фактов незаконного возмещения из бюджета НДС. Но это отнюдь не означает, что за неэффективность фискальных органов должны расплачиваться добросовестные налогоплательщики. Соблюдение единообразной формы заполнения счетов-фактур, предусмотренное ст. 169 НК РФ, могло бы решить ; введение электронных счетов-фактур, или, наконец, сложности в администрировании НДС, на которые так часто ссылаются представители налоговых органов, могли бы быть урегулированы с помощью изменения самого порядка исчисления налога, замена его налогом с оборота и т.д.
Еще одна иллюстрация несовершенства налогового администрирования — невероятный объем документов, истребуемый налоговыми органами в рамках камеральный налоговых проверок, превращающий последние в выездные. По нашему мнению, характер камеральных налоговых проверок, как собственно всех форм налогового контроля, должен носить в большей степени аналитический характер. Камеральная проверка, по своей сути - это счетная проверка показателей налоговых деклараций, взаимоувязка различных показателей налоговой и бухгалтерской отчетности на предмет их соответствия, поиск и выявления причин отклонения размеров налоговых платежей, связанных как с изменением налогового законодательства, так и с изменением основных показателей финансово-хозяйственной деятельности, являющихся следствием изменения структуры затрат предприятия, сезонными колебаниями выручки, изменением профиля деятельности компании, появления новых видов деятельности и т.д. Для этого первичные учетные документы не нужны, этой цели в большей степени отвечают синтетические и аналитические бухгалтерские и налоговые регистры. Тотальное истребование всех первичных документов в ходе камеральных налоговых проверок, по нашему мнению является не только незаконным, но и неэффективным инструментов налогового контроля в этой его части. Это, безусловно, задача выездных проверок.
Развитие информационно-аналитической составляющей налогового контроля оправдано еще и в плане решения проблемы построения эффективного, экономически обоснованного презумптивного (вмененного) налогообложения (одного из ключевых элементов механизма вывода экономики из тени). Тотальный же налоговый контроль отнюдь этому не способствует. Для российской налоговой системы проблемы презумптивного налогообложения являются сверхактуальными, поскольку речь идет о большом количество и значительном удельном весе вмененных налогов - это упрощенная сие- т тема налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; единый сельскохозяйственный налог; система налогообложения при выполнении соглашения о разделе продукции. В более широком смысле к вмененным можно отнести и применяемые в России налог на игорный бизнес, транспортный налог, налог на имущество физических лиц, ряд платежей за пользование природными ресурсами (например, НДПИ), таможенные пошлины. Одними репрессивными мерами в отношении налогоплательщиков многого не добиться, необходимо создавать культуру отношений государства и бизнеса в налоговой сфере. В течение последних десятилетий в странах ЕС набирает силу тенденция рассмотрения деятельности налоговых органов не только и не столько как органов, выполняющих исключительно контрольно-надзорные функции, но оказывающих "услуги" налогоплательщикам. Эта тенденция выражается в стимулировании большей открытости и доступности деятельности налоговых органов и полноценного информирования налогоплательщиков. При этом одной из задач является выстраивание надежных рабочих отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками с признанием общей задачи - своевременной, минимально бюрократизированной уплаты (сбора) налогов. Следующий момент, о котором бы хотелось сказать отдельно: с 1 января 2006 года в Налоговый Кодекс были внесены поправки, фактически отменяющие презумпцию невиновности налогоплательщика. Законом закрепляется пра во налоговых органов самостоятельно, без обращения в суд, взыскивать налоговые санкции с организаций и индивидуальных предпринимателей в случаях, если размер штрафа не превышает в отношении индивидуальных предпринимателей 5 тыс. рублей по каждому неуплаченному налогу, в отношении организаций — 50 тыс. рублей по каждому неуплаченному налогу. Наступление на базовый элемент действующей налоговой системы является крайне негативным сигналом, обозначившим для многих вектор дальнейшего развития реформы налогового администрирования.
Особенно острой в настоящий момент нам представляются проблема совершенствования судебной системы в части, связанной с налогообложением, а именно: - проблема интерпретации налогового законодательства в судах разного уровня; - нагрузка на суды, в связи с ростом объемов налоговых споров; - проблема досудебного разрешения конфликтов между налогоплательщиками и налоговыми органами. В механизме досудебного урегулирования споров необходимо четко прописать процедуры досудебного рассмотрения подобных дел между налоговыми органами и налогоплательщиками, что должно исключить потенциальный риск злоупотреблений со стороны налоговых органов и защитить права и интересы налогоплательщика.
Одним из альтернативных способов решения налоговых споров в западных странах является привлечение профессиональных посредников - медиаторов. Медиация определяется как форма посредничества в разрешении конфликтов, где нейтральный специалист-посредник (медиатор) руководит переговорами между сторонами с целью достижения на основании их текущих интересов согласованного обоюдоприемлемого и взаимовыгодного решения. Обычная форма разрешения споров - обращение в суд. Медиация - это разрешение спора без обращения в структуры, выносящие решения, обязательные для спорящих сторон [33].
