Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Проблемы формирования неблагоприятной экологической ситуации на территории 18
1.1. Концептуальные подходы 18
1.2. Исследование причин неблагоприятной экологической ситуации в России в конце XX века 33
3.1. Роль государственной экологической политики в формировании экологической ситуации на территории 40
ГЛАВА II. Система подготовки, принятия и реализации решений о развитии природопользования 53
2.1. Понятие системы подготовки, принятия и реализации решений о развитии природопользования 53
2.2. Система подготовки решений как "продуктовая" отрасль... 55
2.3. Система подготовки решений как механизм планового управления народным хозяйством 67
2.4. Система подготовки решений как последовательность действий 72
2.5. Система подготовки, принятия и реализации решений и качество окружающей среды 75
2.6. Система подготовки, принятия и реализации решений как система развития 84
ГЛАВА III. Основные принципы деятельностного подхода к "экологическому" нормированию 94
3.1. Понятия в "экологическом" нормировании 94
3.2. Анализ существующей системы "экологического" нормирования 109
3.3. Формирование структуры системы нормативных правовых актов в области регулирования качества окружающей среды 122
ГЛАВА IV. Экологический контроль в системе подготовки, принятия и реализации хозяйственных решений 144
4.1. Экологическая экспертиза 144
4.2. Роль экологического контроля на этапе осуществления хозяйственной деятельности 164
4.3. Формирование понятия государственной экологической экспертизы и анализ ее роли в системе подготовки и принятия решений 167
4.4. Разработка метода экологической оценки хозяйственных проектов 183
ГЛАВА V. Метод оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружа ющую среду 203
5.1. Понятие оценки воздействия на окружающую среду 203
5.2. Процедуры оценки воздействия на окружающую среду 219
5.3. Содержание проекта Заявления о воздействии на окружающую среду 224
5.4. Содержание Заявления о воздействии на окружающую среду 228
5.5. Разработка методики проведения общественных слушаний 230
5.6. Разработка механизма формирования экологических условий 238
ГЛАВА VI. Разработка экологизированной системы подготовки, принятия и реализации решений о развитии природопользования ... 243
6.1. Понятие экологизации хозяйственной деятельности на территории 243
6.2. Последовательность действий при подготовке, принятии
и реализации решений о развитии природопользования 246
6.3. Экономический механизм природопользования в системе подготовки и принятия хозяйственных решений 269
6.4. Эффективность экологизированной системы подготовки решений о развитии природопользования 278
Заключение 285
Библиография 293
- Исследование причин неблагоприятной экологической ситуации в России в конце XX века
- Понятие системы подготовки, принятия и реализации решений о развитии природопользования
- Понятия в "экологическом" нормировании
- Роль экологического контроля на этапе осуществления хозяйственной деятельности
Введение к работе
Конституция Российской Федерации провозгласила «Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условии, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (статья 7), где "каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением" (статья 42). Прямой обязанностью государства стало регулирование качества окружающей среды с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан. Однако, ухудшение состояния окружающей среды в крупнейших городах и промышленных центрах России, которое выражается в дальнейшей деградации почв, лесов, водных ресурсов, атмосферного воздуха, снижении потенциала естественных экосистем по воспроизводству возобновляемых природных ресурсов, свидетельствует о том, что эффективного решения экологических проблем в настоящее время не найдено.
Анализ причин возникновения экологических проблем позволил выявить их зависимость от таких факторов, как расположение промышленных предприятий относительно селитебных и рекреационных зон, развитие производственной и гражданской инфраструктуры, загруженность транспортных сетей, достаточность природных ресурсов территории для осуществления хозяйственной деятельности, а также возможность привлечения ресурсов с других территорий, занятость населения. Эти и другие факторы есть следствие реализации многоаспектных (хозяйственных, управленческих, финансовых) решений.
Для обеспечения эффективной разработки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и иа их основе различных социальных программ, концепций, планов, проектов хозяйственной деятельности на территории (ХДТ), реализация которых направлена в том числе и на улучшение качества
Существующая в недалеком прошлом и во многом действующая в настоящее время система подготовки и принятия хозяйственных решений (СПП Р) оказалась настолько не приспособленной к учету в них экологического фактора, что трудно надеяться на исправление положения отдельными усовершенствованиями, без риска сделать ее еще менее мобильной, неспособной реагировать на выдвигаемые самой жизнью экологические требования и условия. Практика государственной экологической экспертизы (Г ЭЭ) показывает, что за годы радикальной экономической реформы качество обосновывающей документации (планов, концепций; программ), в том числе и документации, содержащей конкретные решения по проекту намечаемой деятельности, резко ухудшилось. Существующие законы не определяют меру ответственности за качество и достоверность прогнозов социально-экономического развития, лежащих в основе СППР. Этот факт, наряду с другими, говорит о том, что методология и практика формирования решений в действующей СІШР переживает острейший кризис, вызванный, с одной стороны, снижением хозяйственной активности (что объективно связано с экономическим кризисом), а с другой - разрушением традиций, сложившихся в условиях плановой экономики и государственного заказа. Органы государственного управления, ранее определявшие стратегию и тактику выработки решений в планировании и капитальном строительстве, в настоящее время преобразованы и не располагают ни информацией, ни соответствующим аппаратом и лишены возможности эффективно регулировать этот процесс.
Однако было бы неправильно считать указанное единственным или основным источником возникших трудностей. Немаловажную роль сыграло здесь и явное отставание нормативной базы проектирования от требований природоохранительного и хозяйственного законодательства к качеству, формам и содержанию обосновывающей документации. Расширение частной собственности на средства производства, изменение форм собственности бывших государственных предприятии, появление так называемых частных", корпоративных и иностранных инвесторов потребовало от инициатора деятельности быстрой адаптации к новым условиям: хозяйствования, а от органов государственной власти - установления ответственности инициатора за экологические последствия реализации проекта хозяйственной деятельности на территории (ХДТ). Присоединение России к международным договорам и конвенциям по окружающей среде и прежде всего к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 г,), расширение сферы гражданского законодательства в вопросах открытости всей экологической информации заставляет обратить большее внимание на проблемы усиления полномочий органов местного самоуправления и привлечения общественности к процессу подготовки и принятия хозяйственных решений. Эти и многие другие вопросы в современной СППР не находят должного отражения.
Здесь же следует отметить недоучет значения показателя КОС на территории, что нередко становится причиной принятия неправильных хозяйственных решений, приводит к неблагоприятным экологическим последствиям реализации ХДТ, сводя тем самым на нет ожидаемые экономические выгоды.
Проблема экологизации системы подготовки и принятия хозяйственных решений до сих пор не ставилась ввиду неочевидности зависимости КОС от эффективности ее функционирования. Эффективность СППР зависит от того, насколько прозрачна и понятна ее структура, внутренние и внешние механизмы действия, т.е. от тех факторов, которые позволяют адекватно учитывать интересы всех ее участников: инициаторов намечаемой ХДТ, инвесторов, органов власти и местного самоуправления, общественности и местного населения. При отсутствии понимания важности этой проблемы реализация большинства хозяйственных решений приводит к ухудшению экологической ситуации на территории. В связи с этим формирование понятия СППР, совершенствование имеющихся и конструирование новых, более эффективных методов и средств учета экологического фактора в процессе выработки решений, экономического механизма природопользования перестали быть чисто академическими проблемами. Они уже в течение десятилетия успешно разрабатываются такими ведущими учеными, в разное время принимавшими участие в деятельности органов государственного управления, как Н.Н.Моисеев, А.В.Яблоков, В.И.Данилов-Данильян, В.А.Вашанов, Л.Л.Гусев. НДІ.Лукьян чнков, К.В.Папенов. С.А.Пегов, С.Н.Бобылев. А.В.Колосов, MR.Ран, Ю.М.Швырков и др.
Разработка теоретических и мелодологических основ экологизированной СПЇЇР представляет собой крупную социально-экономическую и народнохозяйственную задачу, что и определяет актуальность данного исследования.
Цель исследования создание модели экологизированной С ПНР. адекватной новым условиям хозяйствования, на основе сохранения оправдавших себя и подтвержденных практикой экологических условий и требований, аргументированного отказа от устаревших либо изначально неверных представлений о причинах возникновения экологического кризиса.
В диссертации СПІІР рассматривается как целостный, наблюдаемый и регулируемый нормами процесс регулирования КОС на территории осуществления хозяйственной деятельности. Для построения модели экологизированной СПГІР, создания условий экологически сбалансированного развития территории был использован метод: концептуального анализа, который потребовал адекватной оценки информации о состоянии окружающей среды на различных территориях, пересмотра сложившихся представлений о СППР и роли ее участников на различных этапах выработки решений, поиска новых инструментов оптимизации всей СППР и т.д. В соответствии с этим были сформированы следующие задачи:
разработать теоретические аспекты формирования экологической проблемы, как следствие осуществления правомерной хозяйственной деятельности на территории (ХДТ); U)
определить взаимосвязь между формированием экологической ситуации на территории и функционированием определенным образом выстроенной системы подготовки и принятия решений (СППР);
установить роль различных субъектов в СІП IP, их социальной базы, легитимности действий, характера интересов и возможностей;
в сформировать структуру системы нормативных правовых актов в области регулирования качества окружающей среды;
сформировать идеологию государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), определить ее субъектов и их задачи, предложить методологию оценки эффективности ГЭЭ; разработать механизм контроля за экологической обеспеченностью подготовленных хозяйственных решений со стороны инвестора, как одного из ключевых участников СППР;
разработать методологию ОВОС как. процесс учета экологических требований, и условий при подготовке проектов ХДТ;
разработать модель экологизированной СППР, как основы регулирования КОС на территории; сформировать предложения по оценке эффективности хозяйственного решения с точки зрения инициатора хозяйственной деятельности, органов власти и управления, общественности/населения;
подготовить предложения по совершенствованию экономического механизма природопользования на основе сформулированного понятия качества окружающей среды. Предмет и объект диссертационного исследования, Предметом исследования является методическое, инструментальное и нормативно-правовое обеспечение учета экологического фактора в СППР. Сложность и многогранность СППР, включающей в себя программирование, планирование, проектирование и принятие конкретных решений, обязывают выделять в рамках отдельного исследования те ее стороны, которые определяют как содержание проведенных научных разработок, так и характер их описания в предлагаемой работе. В этом смысле основными и ведущими элементами диссертационного исследования можно считать:
а оценку и обоснование причин формирования неблагоприятной экологической ситуации на территории;
в построение целое]ной модели экологизированной СІІПР;
разработку методов и средств учета экологического фактора в СПIP.
Объектом диссертационного исследования является совокупность регулируемых действий различных участников процесса выработки конкретных решений в области социально-экономического развития.
Научная новизна и основные результаты, полученные автором. Диссертационная работа выполнялась в контексте развития теоретического анализа и практических разработок сложного комплекса вопросов экологизации СП1№. В результате проведенных исследований:
(1) впервые предложена модель СІ.ІПР, гарантирующей учет экологического фактора на всех этапах подготовки проекта ХД Т. Основу модели, составляют регулируемые нормами действия инициатора хозяйственной деятельности. инвестора, органов власти и местного самоуправления, общественности и местного населения, чьи интересы по отношению к намечаемой деятельности удовлетворяются в процессе выработки решений;
(2J выявлены особенности правового регулирования КОС, рассматриваемого как фиксированное состояние компонентов окружающей среды, при котором соблюдается баланс интересов и возможностей всех общественных групп при йоді итоьке и осуществлении лд!;
(3) сформированы принципы и основы структуры системы нормативных документов в области регулирования КОС, определены границы и структура предметной области "экологического" нормирования. Именно структуризация предметной области "экологического" нормирования позволила ввести процедуры как оценивания ненормируемых "экологических" отношений, так и правового регулирования;
(4) определена роль превентивного экологического контроля в СІП IP, выявлена сущность ГЭЭ, специфика ее позиции в СПП.Р; сформированьі критерии эффективности ГЭЭ и разработаны предложения по повышению ее эффективности. В С ПНР введена процедура экологической оценки как форма счастия инвестора в подготовке хозяйственного решения;
(5) разработана процедура ОВОС в виде последовательных действий субъектов СППР, охватывающих путь от зарождения замысла до принятия решения о реализации проекта ХДТ;
(6) обоснована последовательность действий при подготовке, принятии и реализации решений всех субъектов, заинтересованных в реализации различных видов ХДТ;
(7) сформулированы основные элементы управленческого механизма по учету экологического фактора и подготовке экологически обеспеченных хозяйственных решений на основе оптимизации процедурных норм. Предложен новый подход к оценке эффективности СППР и организации различных видов ХДТ, критерием которой выступает КОС:
(8) сформированы предложения по совершенствованию экономического механизма природопользования в СППР.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности применить разработанную модель экологизированной СШ.СР как к конкретному хозяйственному проекту, так и при решении проблемы соорганизации различных видов хозяйственной деятельности на территории. Предложенные методы и средства позволяют учитывать экологический (Ьактоп ня всех этапах выработки решений, избежать возникновения неблагоприятных экологических последствий при осуществлении хозяйственной деятельности, Содержащиеся, в работе конкретные предложения по структуре системы нормативных документов позволяют перейти от эмпирического подхода в разработке отдельных документов или их систем к теоретическому подходу, основанному на взаимосвязи норм и правил как внутри одного документа, так и во всей системе, полноте и непротиворечивости регламентации и возможности четко прослеживать и быстро вносить изменения в действующие нормы и правила. Роль и функции ГЭЭ в СППР ориентированы на разработку и реализацию Госкомэкологиен России специальной научно-методической задачи по повышению эффективности этого вида экспертной деятель: I ОСТ!!.
Рассмотренные и адаптированные к СППР процедуры ОБ О С дают возможность обеспечить учет экологического фактора па всех этапах подготовки решений (государственное прогнозирование социально-экономического развития, прединвестиционные исследования, обоснование инвестиций, проектирование и т.д.). Большое практическое значение имеет введение в СППР процедур экологической оценки хозяйственных проектов, которая позволит повысить ответственность инвестора за последствия осуществления ХДТ.
Недоучет различных показателей КОС в экономических расчетах приводит к искаженной оценке эффективности проекта ХДТ через традиционные показатели ВВП, ВЫП и др., за ростом которых, как отмечают многие исследователи, скрываются те изменения окружающей среды, которые приводят к неблагоприятным экологическим и связанным с ними социальным, экономическим и другим последствиям.
Проведенные исследования показали, что наиболее перспективным является подход, который наряду с использованием величины непосредственных затрат (расходов) на природоохранные мероприятия пытается учесть КОС как элемент выгод для проекта. Предложенный в работе экономический механизм оценки эффективности ХДТ, который может использоваться в СППР при рассмотрении альтернативной стоимости проектов. Автор теоретически обосновывает предлагаемый им подход, рассматривая экономическую эффективность проекта с позиций экоидеала развития. "Го есть проект будет экономически эффективным, если изменения в распределении ресурсов на "входе" (природные ресурсы как сырье. рабочая сила, состояние окружающей среды территории реализации инвестиционного проекта и капитал) и на "выходе" (полуфабрикаты, конечная нечная продукш-гя/услути, состояние окружающей среды территории реализации проекта) не приведут к ухудшению КОС и качества жизни вообще (комфортность проживания, социальная инфраструктура, занятости и т.д.).
Экологизированная СПОР предусматривает определенную последовательность в формировании хозяйственных решений: от конкретных проектов ХДТ до тех, которые составляют существо прогнозов, концепций, программ и предполагаемых к разработке годовых индикативных планов социально-экономического развития Российской Федерации .
В целом, положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке прогнозов социально-экономического развития, формировании концепций экологической, политики, подготовке законопроектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, разработке нормативных документов, регулирующих хозяйственную деятельность, а также в процессе экологического образования и пропаганды.
Апробация работы Проведенные в процессе подготовки диссертации исследования легли в основу многих нормативных актов, принятых на отраслевом, региональном и федеральном уровне (методики проведения ОН ОС при подготовке обосновывающей документации для металлургической, нефтяной и нефтеперерабатывающей, угольной и деревоперерабатывающей промышленности), были использованы при подготовке законодательных актов (проект закона Российской Федерации "Об экологической безопасности 1, проект федерального закона "Об охране окружающей среды в Российской Федерации", закона Владимирской области "О природопользовании" и т.д.). Отдельные положения диссертации широко применялись для подготовки различного рода прогнозов, моделей управления природоохранной деятельностью. На протяжении 1977-1999 гг. автором в рамках коллективной работы подготовлены проекты следующих нормативных документов:
Все эти документы в соответствии с законом подлежат перед утверждением государственной: экологической экспертизе.
(!) Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия па окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов (утверждена Госкомприродой СССР в 1.990 г.):
(2) Руководство о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов (утверждена Ми-нэколоп-ш России в 1992 г.);
(3) Положение "Об оценке воздействия па окружающую среду в Российской Федерации" (утверждено Минприроды России в 1994 г.);
(4) Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду при подготовке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов (одобрено Минприроды России в 1995
г-) Пол руководством автора проводились исследования в рамках Госкомэкологии России по темам: "Роль института экологической экспертизы в системе подготовки и принятия решений о хозяйственном развитии", направленное на анализ опыта, накопленного с момента организации экспертизы, как управленческой структуры, изменения функций, связанных с принятием двух законов, которые регулировали ее деятельность (Минэкологии России. 1992-1993 гг.); "Экологическое нормирование социально-экономического развития как метод накопления положительного опыта освоения территорий" на концептуальном, отраслевом, территориальном, градостроительном уровне, уровне "точечных" объектов и нормативно-технической документации (Минприроды России, .1994 г.). Материалы исследования были использованы в учебном процессе Географического факультета МГ У им. М.В,Ломоносова, Открытого экологического университета, ряда центров повышения квалификации специалистов отраслей народного хозяйства, при чтении, курсов Методология оценки воздействия и а окружающую среду ", "Правовые вопросы природопользования 1, "Управление про-сктно-инвестиционным циклом .
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 6 глав, заключения и приложений. В первой главе рассматриваются причины формирования экологических проблем и неудач многочисленных попыток их решения, уточняется терминологический аппарат, формулируются концептуальные основы управления КОС. Вторая глава посвящена анализу существующей СПГТР о развитии хозяйственной деятельности и моделированию теоретико-системных основ экологизированной СІТГІР, которая бы давала возможность учитывать экологический фактор на всех этапах подготовки хозяйственных решений. Здесь же определяются основные подходы к опенке эффективности СППР. В третьей главе разрабатываются подходы к "экологическому" нормированию, формируется структура системы нормативных документов в области регулирования КОС. Четвертая глава посвящена роли превентивного экологического контроля в СППР, направлениям повышения эффективности ГЭЭ и экологической оценки подготовленных хозяйственных решений. В пятой главе представлен метод оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), позволяющий инициатору проекта ХДГ вырабатывать экологически обеспеченные хозяйственные решения. В шестой главе предлагается модель экологизированной СППР о развитии природопользования. Концепция модели исходит из фиксации последовательности действий различных участников СППР, основываясь на их интересах и возможностях, а также изменении традиционных подходов к оценке экономической эффективности проектов ХДТ,
Апробации предложенной в работе модели на примере конкретных ИП показала, что включение в расчеты экономической эффективности ИП показателя КОС при соблюдении последовательности действий, в процессе выработки, реше 17
ний позволяет ныбрать наиболее оптимальное, экономически выгодное и экологически обеспеченное хозяйственное решение.
Автор выражает признательность и благодарность коллегам по Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды за оказанную помощь в подготовке и оформлении материалов насгояших исследований.
Исследование причин неблагоприятной экологической ситуации в России в конце XX века
Экология в настоящее время является чуть ли не самой модной наукой, пронизывающей все сферы научных (в основном, естественных) дисциплин, а также имеющей большое прикладное значение в экономике, праве, системе управления. Безусловно, популярность ее вызвана больше не столько изучением "совокупности или структуры связей между организмами и их средой" [222]. сколько попытками общества решить многочисленные экологические проблемы, с которыми оно столкнулось на пороге третьего тысячелетия. Однако прежде, чем решать экологические проблемы вообще, а тем более решать их эффективно, жизненно важно договориться о понятиях того, с чем мы имеем дело, потому что "правильно понимать - правильно действовать " [ИЗ] А ведь даже центральное понятие - "окружающая среда", не имеет сегодня четкого и общепринятого определения. Следовательно, приступая к исследованию проблем формирования неблагоприятной экологической ситуации и выявлению причин экологического кризиса, наличие которого в стране зафиксировано в официальных документах, необходимо прежде всего оценить роль понятийного аппарата, используемого в экологической" литературе.
В публикациях последних 10 лет. посвященных экологической проблематике, выделяется несколько наиболее часто применяемых понятий для описания и оценки экологических проблем, экологической ситуации, природоохранной деятельности, в отношении которых, как представляется, не существует общей договоренности. Появляются новые термины и новые толкования прежних. Справочная литература пестрит противоречиями, что неизбежно ведет к недопониманию среди исследователей того, с чем они имеют дело. К наиболее важным терминам., требующим максимально точного и полного определения, следует отнести такие как: "окружающая среда", "окружающая природная среда", среда обитания", "экологическая проблема", экологическая безопасность ". Группируя их по различным вариантам употребления, можно и дальше формировать причинно-следственные блоки понятий: ""загрязнение окружающей среды приводит к экологической проблеме" , или "неблагоприятная экологическая обстановка способствовала необходимости решения проблемы охраны природы 1, или "загрязнение среды обитания привело к возникновению экологического кризиса . Часто понятия "загрязнение окружающей среды" и неблагоприятная эколог.ическая обстановка" или экологическая проблема" и экологический кризис" воспринимаются как синонимы. Опираясь на эти блоки, рассмотрим наиболее важные понятия, кажлое из которых отражает ту или иную суш.ность явлений в экологической сфере, В табл. 1.1 представлена часть синонимов, используемых для обозначения того или иного явления.
В данном случае речь идет о классификации только лишь функций, а не понятий, как таковых. Некоторые из них занимают промежуточное положение. Например, "окружающая природная среда" и "окружающая человека среда" многими авторами употребляются как различные понятия, которые "накладываются" друг на прута при. вычленении "природного" из обоих терминов. Другие понятия, в зависимости от пели использования, резко меняют свое содержание. В контексте четырех основных понятийных блоков в дальнейшем и будет рассмотрена экологическая ситуация, а также основные причины ее формирования.
Окружающая среда. Ключевым понятием в области, охватывающим экологические проблемы современного мира (угроза истощения природных ресурсов, загрязнение окружающей среды промышленными отходами, разрушение естественных сообществ, изменение климата и т.д.), является окружаюшая среда. В литературе, в том числе и научной, чаще всего речь идет об окружающей среде как о "системе ресурсного обеспечения физиологических потребностей человека" [222] или "совокупности связей между человеком и его средой обитания" [280], Между тем это лишь два из многочисленных определений "окружающей среды" и к ним нельзя сводить всю проблему формирования благоприятных для человека условий его жизнедеятельности. Примером может служить разведение понятия "окружающая среда" в законе Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.). где в качестве самостоятельных объектов права рассматриваются окружающая природная среда (естественные экосистемы, озоновый слой атмосферы, отдельные природные объекты, особо охраняемые природные территории) и окружающая человека среда (человек, его генетический фонд, экономические, экологические и духовные интересы) [76]. Таким образом, понятие окружающая природная среда" включает в себя "природу" с ее естественным состоянием экологических систем (природно-заповедный фонд, курортные, лечебно-оздоровительные, рекреационные и зеленые зоны) и окружаюшУЮ среду", где произошла модификация и трансформация естественных экологических систем [76]. По сути, окружающая среда предстает в виде некоего субстрата, на фоне которого человек осуществляет свои "связи с природой". Иными словами, окружающая среда - это среда, пригодная для жизни человека, чье якобы нормальное функционирование нарушается хозяйственной деятельностью.
Понятие системы подготовки, принятия и реализации решений о развитии природопользования
В понятие качество жизни" во всем мире уже давно составной частью входит понятие качество окружающей среды". КОС превратилось в тот показатель, который участвует при установлении приоритетов социально-экономической политики многих стран. В первой главе уже было показано, что экологическая ситуация на территории есть следствие принятых и реализованных хозяйственных решений. Однако необходимо еще раз вернуться к обсужденной картине мира человека, где кет ничего другого, кроме решений. Дома, дороги, заводы, плотины, самодеты и расписания их полетов, рождение детей и полеты в космос, бурение-скважин на нефть и газ, пробки на автомагистралях, очереди в музей, на выставку или новая вспышка, казалось бы, давно побежденной холеры, восстановление на том же месте храма Христа Спасителя - все это результат кем-то. когда-то, как-то подготовленных, принятых и реализованных решений. Если КОС на какой-то территории не устраивает проживающих па ней людей, то причины этого следует искать не только и не столько там, где проявились экологические последствия реализации принятых решений. И. прежде всего, нужно обратить внимание на порядок подготовки и принятия решений, ответственность его участников, изучить и осмыслить те механизмы СГТПР, в результате действия которых нередко изначально благие намерения по развитию ХДТ привели к неприемлемым для общества экологическим последствиям.
Из теории управления известно, что управляемость объекта можно обеспечить только в том случае, если он отвечает следующим условиям: (I) имеет определенные границы, которые объективно не могут быть произвольными, т.е. является целостным; [2) интересующие нас стороны объекта можно "видеть" регулярно и достоверно, то есть он является наблюдаемым, и (3) откликается на воздействия и реагирует на них известным и гарантированным образом [26]. Выполняя первое условие, необходимо очертить границы того, что изменяет КОС. Говоря о целостности, этим нечто может выступать СППР о развитии хозяйственной деятельности на территории, использующая природные ресурсы и одновременно оказывающая воздействие на окружающую среду, вызывая в ней различные изменения. Именно такую ХДТ, имеющую двойной эффект: с одной стороны, продукция и услуги, а с другой - изменение КОС, - следует называть природопользованием. Выполнение второго условия требует насыщения С ПНР инструментарием, который позволял бы регулярно рассматривать ее продукты" с точки зрения обеспечения учета в них (и в процессе их выработки) экологического фактора до того, как завершенные подготовкой хозяйственные решения будут приняты, то есть инструментарием экологического контроля. В рамках СШТР необходимо иметь возможность формулировать задачи по устранению пробелов н нормативной базе, выявленных при контроле, иными словами обеспечивать обратную связь регулярно и достоверно. Выполнение условия эффективного функционирования СШТР возможно лишь при наличии таких норм и правил подготовки хозяйственных решений, следование которым гарантировало бы их экологическую обеспеченность. Для выполнения третьего условия СПЛР должна располагать механизмом, адекватно реагирующим на необходимость совершенствования учета экологического фактора.
В науке термин СГ1ПР до сих пор не подвергался нормированию и не имеет официального определения. Практически отсутствуют исследования, связанные с развитием целостной СІТПР, хотя оценка разноуровневых продуктов системы (или разноуровневых элементов) давалась неоднократно. Анализ же неструктурированной совокупности уровней или элементов, которую на сегодня представляет СППР, бессмыслен. Поскольку вклад каждого уровня или элемента в целое в неструктурированной совокупности неизвестен, то и традиционные подходы к изучению и анализу СППР не могут быть действенными. Отдельные попытки сформировать понятие СППР сводятся к выявлению так называемых актуальных проблем деятельности, например: (1) СППР - производство обосновывающей документации (предплановой, проектной, и т.д.); (2) СППР - разработка плановых показателей развития отраслей народного хозяйства и т.д. Не отвергая того или иного определения СГЇПР, следует подчеркнуть, что главная трудность в формировании понятия СППР заключается в осознании необходимости перехода от объективно функционирующей системы подготовки и принятия решений в условиях централизованного хозяйствования (субъект-объектные отношения) к слоте но организованным схбъект-субъектиым отношениям в условиях экономических реформ.
Исходя из вышеизложенного, зафиксируем наше представление о системе подготовки и принятия решений. Это: (1) о out ест вен н ь і е п оз inn.ni - участники (субъекты) процесса подготовки и принятия решений; (2) организационно-правовые документы, необходимые для осуществления каких-либо действии или предписывающих выполнение таких действий лицами, принимающими решения; (3) действия лиц (субъектов СІ.ШР), принимающих решения и обеспечивающих достижение поставленных целей (получение желаемых результатов). Объединяя все три компонента в одно целое, можно утверждать, что содержанием СППР, отвечающим ее сущности, являются статика и динамика действий всех участников процесса подготовки и принятия решений (субъектов СППР), а также отношений между ними (субъект-субъектных отношений), выраженных в нормативных требованиях к субъектам СППР по организации ХДТ. Через призму сформированного понятия системы подготовки и принятия хозяйственных решений рассмотрим ту СППР, которой, мы располагали и располагаем сегодня, включая учет в ней экологического фактора.
Понятия в "экологическом" нормировании
В настоящее время существует большое количество нормативных правовых актов, при помощи которых органы государственной власти и управления регулируют ХДТ, оказывающую влияние на окружающую среду. Несмотря на то, что их состав постоянно пополняется новыми документами, экологи не перестают утверждать о нехватке норм по тем или иным аспектам природопользования. Первопричина подобного явления - неадекватность регулируемых нормами отношений той, в частности, экологической ситуации, которая имеет место в действительности. Это, в свою очередь, приводит к выработке и принятию "не тех" решений, которые необходимы для создания условий по стабилизации экологической ситуации. Соответственно одной из важных задач в области регулирования КОС становится определение норм, являющихся основой как для выработки и принятия адекватных решений, так и для создания требуемых нормативных правовых актов.
Тенденция рассматривать норму (и нормирование как процесс выработки норм) в качестве неотъемлемого атрибута исторического развития общества и происходящих в нем социальных процессов связана, в том числе и с развитием естественных наук, инженерии, экономики и т.д. Между тем у социальной функции нормирования есть свое место среди других социальных функций в СППР. Поэтому в работе использовано узкое понимание сущности "экологического" нормирования как одной из функции СППР, выполнение которой гарантирует реализацию других функций, способствующих решению имеющихся экологических проблем и предотвращению возникновения новых.
Понятие "нормы". Прежде чем обсуждать сущность и структуру экологических норм и комплекса нормативных документов, необходимо сформировать некоторые ключевые понятия в данной области. В философском смысле норма есть средство воспроизводства прошлого опыта человеческой деятельности. Нормы первобытной культуры в основном фиксировались через запреты [320]. Все нормы можно представить в виде норм-рамок, которые жестко регламентируют поведение и взаимоотношения людей в настоящем, норм-идеалов, проектирующих наиболее оптимальные модели и шаблоны поведения людей на будущее. В свою очередь нормы-рамки включают в себя нормы-запреты и нормы-обязанности [238]. Иными словами, норма - "узаконенное установление, признанный обязательным порядок, строй чего-нибудь" или "установленная мера, средняя величина чего-нибудь", выступающая как своеобразное искусственное образование, удовлетворяющее определенную общественную потребность [166J.
Опираясь на теоретико-системную модель СППР. попытка построения которой была предпринята во главе II. можно сформулировать определение сущности нормы как средства ограничения возможностей одних субъектов, могушш нанести ущерб другим субъектам в их совместной деятельности в обществен-ном производстве. Неотъемлемыми сущностными элементами (атрибутами) нормы являются: (1) объект иорл t ирова и ия, по отношению к которому каждая норма выступает как ограничение (качественное и пи количественное) соответствующей характеристики этого объекта. Объектами нормирования могут выступать только целостности - объекты выработки соответствующих решений; (2) субъект нормирования: субъекты, могущие нанести ущерб, тс, кому ущерб может быть нанесен, а также те, кто регулирует взаимоотношения первых ДВУХ субъектов; (3) санкции, применяемые к субъекту, нарушившему норму (как некое правило, так и некоторую величину чего-нибудь).
Совокупность норм одного или нескольких взаимосвязанных объектов нормирования образует комплекс норм, а любой нормативный акт понимается как документ, который содержит комплекс норм, относящихся к определенному объекту нормирования (или группе объектов) и собранных по определенному основанию (признаку, принципу), то есть как документ, ориентированный на определенную ситуацию для определенного пользователя [241]. Следовательно, главным етруктурообразуюащм фактором для комплекса норм, или, что то же самое, для комплекса нормативных документов, является объект (объекты) нормирования. Качественный или количественный показатель норм называется нормативом [222]. Качество нормативного акта, как формы представления соответствующего комплекса норм (полнота, непротиворечивость), определяется процессом формирования этого акта и полнотой состава и взаимосвязями объектов нормирования и нормируемых характеристик. Процесс выработки норм определяет статику и динамику всех субъектов, всех объектов и всех отношений между ними, знание которых необходимо для разработки норм [163]. Таковы базисные положения, определяющие сущность и структуру норм, а также комплекса нормативных документов. Рассмотрим несколько подходов к определению сущности процесса выработки норм и создания нормативных документов.
СО Э-WZ при чес кии п одхо д. Норма, как средство воспроизводства прошлого опыта, определяет действия людей, приобретая значение алгоритма поведения [5]. Норма вырабатывается, складывается на основе эмпирического опыта, знаний. Нормы, выработанные на основе прошлого опыта, как правило, относятся к простым формам субъект-субъектных отношений, при которых модель регламентируемой области не фиксируется, а ее роль выполняют индивидуальные представления разработчиков норм. Точно гак же не фиксируются и правила перехода от некоторой абстрактной модели (опыта) к соответствующим регламентациям (документам, как знаковому выражению нормы).
Роль экологического контроля на этапе осуществления хозяйственной деятельности
c Как отмечалось, управление любой деятельностью, в том числе и хозяйственной, эффективно только в том случае, если имеются инструменты контроля за ней, то есть, налажена обратная связь. Бхли мы рассчитываем иметь эффективное управление КОС, то мы должны позаботиться об эффективности экологического контроля за текущей ХДТ. В России система экологического контроля представлена: государственной службой наблюдения за состоянием окружающей среды (в задачи которой не входит разработка и осуществление мер по подавлению источников воздействия на окружающую среду или снижению уровня такого воздействия); государственным, производственным и общественным экологическим контролем.
Государственный экологический контроль (ГЭК). Цель ГЭК - проверка соблюдения требований законодательства и нормативов КОС при ведении ХДТ. ГЭК - одна из главных функций Госкомэкологии России. Органы ГЭК наделены правом проверять работу всех организаций и предприятий, деятельность которых оказывает воздействие на окружающую среду. Кроме того, органы ГЭК выдают
разрешения на воздействие на окружающую среду (выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов) и устанавливают нормативы этого воздействия [77]. Основными задачами ГЭК, в соответствии с Законом, являются; наблюдение, за состоянием окружающей среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности; проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды; соблюдение приро/юпользователями требований природоохранительного законодательства и нормативов КОС.
Предметом ГЭК являются те нормы и правила ведения текущей хозяйственной деятельности, которые предотвращают или ограничивают воздействие объекта на окружающую среду. Поэтому для предотвращения возникновения потенциальных социально-экологических конфликтов очень важно соблюдать один незыблемый принцип: контролер" не должен вырабатывать и тем более утверждать нормы и правила, которые являются предметом контроля. Он может лишь участвовать в их выработке, подготавливать предложения в данной области. Как-уже отмечалось, этот принцип нарушен в законе Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (статья 70), где записано, что должностные лица, осуществляющие ГЭК, имеют право устанавливать нормативы выбросов, сбросов вредных веществ стационарными источниками загрязнения окружающей среды [77]. Это же противоречие многократно повторено в нормативных документах, регламентирующих проведение ГЭК. Так, в "Порядке осуществления ГЭК при производстве, использовании, хранении и захоронении радиоактивных материалов и источников ионизирующего излучения" указано, что задачей ГЭК является "установление требований, направленных на охрану окружающей природной среды, биологических ресурсов" [257].
Эффективность ГЭК, так же как и ГЭЭ, зависит от наличия четких и ясных норм и правил, заложенных как в основу деятельности контролируемых предприятий, так и в основу функционирования контролирующих органов. Неточные, размытые, имеющие неоднозначное толкование нормы и правила, в том числе и в области охраны окружающей среды, приводят к неэффективности контроля и.к волюнтаризму со стороны органов ГЭК.
Общественный экологический контроль (ОЭК) осуществляется общественными организациями, трудовыми коллективами и гражданами. Институт общественных инспекторов по охране природы создан при Госкомэкологии России с момента его образования, а также в территориальных природоохранных органах. Деятельность общественных организаций в области экологического контроля основывается на нормативной базе, состоящей из тех же природоохранных норм и правил текущей ХДТ. Однако задача ОЭК заключается в выявлении фактов и создании негативного общественного мнения по поводу нарушения ПНиП хозяйствующим субъектом. Глубокий анализ предметной области всех видов текущего экологического контроля не входил в задачу автора. В то же время этот вид контроля является "мостиком" между идеальной схемой формирования проекта ХДТ по удовлетворению социальной потребности, оцениваемой па стадии обосновывающей документации, и его воплощением в действительности.
