Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты формирования оценки налогового потенциала 14
1.1. Анализ распределения полномочий в бюджетной политике и ассиметрия регионов РФ 14
1,2 Задачи оценки налогового потенциала в исследовании системы межбюджетных отношений Российской Федерации 29
1.3. Исследование зарубежного опыта оценки налогового потенциала в государственной политике межбюджетных отношений 38
Глава 2. Методологические основы оценки налогового потенциала в реализации региональной социально- экономической политики 59
2.1. Исследование методов и методик оценки налогового потенциала региона 59
2.2. Обоснование зависимости между налоговыми обязательствами и валовым региональным продуктом 98
2.3. Оценка межрегиональных различий в обосновании бюджетных потребностей субъектов федерации 117
Глава 3. Организационные технологии в формировании и реализации налогового потенциала региона 138
3.1. Организация механизма применения методик управления бюджетными ресурсами на примере Новгородской области 138
3.2. Налоговый потенциал и направления совершенствования системы финансового самообеспечения региона 153
Заключение 168
Литература 173
Приложение 189
- Анализ распределения полномочий в бюджетной политике и ассиметрия регионов РФ
- Задачи оценки налогового потенциала в исследовании системы межбюджетных отношений Российской Федерации
- Исследование методов и методик оценки налогового потенциала региона
- Организация механизма применения методик управления бюджетными ресурсами на примере Новгородской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования вытекает из задач, поставленных Президентом РФ В.В. Путиным в своем ежегодном Послании к Федеральному Собранию. В Бюджетном Послании прошлого года политике в области межбюджетных отношений был посвящен целый раздел, где сказано, что целью реформирования системы межбюджетных отношений является «установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития территорий, проведения структурных реформ». В президентском Послании текущего года отмечено, что «Нашей ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти». Результаты этой работы нужны для повышения эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений, внесения большей ясности в организацию российской власти в целом».
В условиях реформирования форм и методов регулирования социально-экономического развития регионов при переходе к рыночным отношениям одним из наиболее сложных вопросов остается - обеспечение развития как бюджетного потенциала в целом так и его составляющих, фискального потенциала в частности.
Наличие в РФ большого числа кризисных территорий, беспрецедентная дифференциация региональных показателей порождены длительным системным кризисом, общей стагнацией экономики. Региональная дифференциация углубилась на гораздо более низком среднем уровне, чем к концу 80-х годов.
Рыночные механизмы не во всех случаях оказываются способными предупредить и преодолеть серьезные территориальные различия в уровне жизни населения, эффективности региональной экономики. В этом случае государство оказывается перед необходимостью выбора инструментов регулирования экономики, создавая все условия для роста и развития народнохозяйственного комплекса, формирования прогрессивных структурных сдвигов, поддержания определенной однородности комплексности развития территориального экономического и социального пространства.
Реформа бюджетной системы в целом и системы межбюджетных отношений в частности является составной частью глубоких социально-экономических преобразований в России, что оказывает огромное влияние на ход других экономических реформ, формирование рыночных структур, приватизационный процесс. Успех экономической стабилизации во многом зависит от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений, четкого механизма выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов в бюджетах всех уровней.
Формирование такого механизма - непростая задача для любой страны и особенно для России, объединяющей 89 различных по статусу субъектов Федерации: 21 суверенную республику, 6 краев, 50 областей, 3 автономные области, 7 автономных округов и два мегаполиса: Москва и Санкт-Петербург.
Как показывает мировой опыт, не существует единой идеальной модели межбюджетных отношений, пригодной для всех стран. Напротив, это сфера являет огромное разнообразие национальных систем, которые часто противоречат стандартной теории оптимальной модели. Причины -сильное влияние политики и исторических особенностей формирования государств.
Децентрализация управления и переход регионов к экономической самостоятельности коренным образом изменили механизмы формирования
и использования бюджетных ресурсов. Субъекты Федерации получили определенные права в области налогообложения и распоряжения региональной собственностью. В результате укрепилась зависимость доходной базы бюджета от эффективности управления процессом формирования финансовой базы социально-экономического развития.
В процессе перераспределения расходных полномочий между Федерацией и субъектами существенно возросла нагрузка на региональные бюджеты. Внедрение принципов бюджетного федерализма потребовало создания адекватных экономическим реалиям и национальной специфике форм взаимодействия между бюджетами различного уровня и их надежного законодательного и теоретического обоснования.
Современный этап характеризуется усилением рыночных начал как в сфере обращения бюджетных ресурсов, так и за ее пределами. Различие стартовых условий вхождения субъектов Федерации в новые экономические условия, а также ошибки и издержки реформирования привели к усилению территориальных диспропорций и углублению дифференциации в социально-экономическом развитии регионов.
Анализ показывает, что автономно функционирующие бюджеты отдельных уровней власти и их взаимоотношения, основанные на четко сформулированных и статистически обоснованных нормах, и составляют систему межбюджетных отношений. Хотя политическое устройство страны (унитарное или федеративное) и накладывает отпечаток на характер бюджетной системы и межбюджетных отношений, определяющим их фактором служит степень децентрализации государственного управления, основанная на формировании и оптимизации использования новых методов и методологии исследования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Политика финансовой стабилизации, ориентированная на сокращение дефицита бюджета и дефицитного финансирования бюджетных расходов, проводимая в условиях неразвитости финансового
рынка и на фоне глубокого экономического спада, привела к разрушению основ стабилизации во всех сферах экономики и нарастанию социальной напряженности в обществе. Все вышесказанное свидетельствует об острой необходимости теоретического обоснования проблем, накопившихся в области укрепления бюджетной дисциплины в регионах, определения степени устойчивости формирования и развития налогового потенциала, что и определяет актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности проблемы. Различные аспекты вопросов формирования и использования налогового потенциала и закономерностей оборота финансовых ресурсов в бюджете широко освещены в трудах отечественных и зарубежных ученых. Общетеоретические фундаментальные исследования функционирования государственных финансов и формирования бюджетного законодательства анализируются в работах: А. Г. Грязновой, О. Г. Дмитриевой, Л. А. Дробозиной, Ю. Н. Петрова, Л. Н. Павловой, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, В.М. РодионовоЙ, М. В. Романовского; проблемам бюджетов территорий посвящены работы О. В. Врублевской, Б. Г. Поляка, И.В. Горского, С. П. Солянниковой, В.М, Ходачека, С.Н. Хурсевича1; развитию межбюджетных отношений и бюджетного федерализма - труды А. Г. Игудина, А. М. Лаврова, Л. Н. Лыковой, Ю. И. Любимцева, И. В. Подпориной, В.Н. Лексина, В. Швецова2. Проблемы регионального развития и управления
'См.: «Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2001г. М., «Мир», 2001; «Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2002г. М., «Мир»,2002; Бюджетная система Российской Федерации, под ред. Романовского М. В., Врублевской О. В., М., "Юрайт", 1999; Пансков В. Г., "О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоупраЕшения", М.,//Финансы, № 3, 1999; Пронина Л.И, Федеральный бюджет и местные финансы // Финансы,№1 .2000, с. 14; Пронина Л.И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов, М., // Финансы, №5,2001; Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений// Финансы,№6, М.1999,С27; Пансков В. Реформа местных финансов предельно актуальна. // Российский экономический журнал: 1994, N 9, с.21-25; Ходачек В.М, Государственный бюджет и его роль в регулировании экономики.-СПб.: СЗАГС.200!; Управлением социально-экономическим развитием и региональное планирование в Санкт-Петербурге, /под ред. Столбова Г.Ф. Ред. коллегия Филиппов Г.Г., Ходачек В.М./СПб.: СЗАГС,2001 Хурсевич С. H. Использование нормативного подхода при организации бюджетного выравнивания.// "Финансы", 1996, N 10, с.7;№ II, с. 10-12
" См.: "'Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США" материалы российско-американских симпозиумов, Любимцев Ю. И., Мадд Ш, Б., М„ редакция журнала ''Финансы", 1996 г.;
регионом в условиях переходной экономики анализируются в трудах В. Н. Лексина, А. С. Маршаловой и др. Вопросы налогового формирования бюджетных ресурсов анализируются в работах Б. Е. Пенькова, Д. Г Черника3; кредитные и заемные источники бюджетных поступлений - в исследованиях В. В. Голосова, А. Г. Куликова и др.
Оценке и методам исследования налогового потенциала посвящены публикации П. Кадочникова, О.Лугового, С. Синельникова-Мурылева, И.Трунина и др.4
Среди работ, комплексно рассматривающих проблемы внедрения
технологий финансово-экономического развития муниципальных
образований, социальной сферы необходимо отметить исследования: Воронина А.Г., Горбунова А.А., Когута А.Е., Прусака М.М., Широкова А.Н. и др.5
Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов.//ФинансыДз12,2ОО0Игудин А. Г. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отношениях.//Финансы, № 2, 1998; Игудин А.Г. и др. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России//Финансы, №4, 1999,с.49; Лавров А. М., "Проблемы становления и развития бюджетного федерализма в России", М., Московский общественный научный фонд, выпуск 10, 1997 г.; Лавров А., Кузнецова О., ''Оценка бюджетного потенциала регионов России", // Рынок ценных бумаг, № 5, 1999 г.; Лавров A.M. Для достижения финансовой стабилизации необходима реформа межбюджетных отношений. Финансовые, известия № 44 (173), июнь 1995.; Лавров A.M. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация. ЭКО, № 9, 1995.; Христенко В.Б. "Новый этап реформы межбюджетных отношений" // Финансы, №2, 1999, стр. 3-9.; Лексин В., Ситников А., Швецов А. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему в интересах Федерации и ее субъектов -М.:РЭЖ,1993,№3; Лексин В., Швецов А. Региональная политика России: концепция, проблемы, решения// РЭЖ,№2,1997,стр.25-4]
3Черник Д.Г. Финансы и налоги зарубежных стран / Уч. пособие. M., 1993.; Налоги в зарубежных странах / Под ред. Д.Г. Черника. М.: Финансы и статистика, 1998.;
См.: Кадочников П., Луговой О, Моделирование динамики налоговых поступлений и оценка налогового потенциала территорий-М.:ИППП, 2001г.; Кадочников П., И.Трунин, Синельников-Мурылев С,Луговой О. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов РФ.-М.-ИППП.2001; Кадочников П., И.Трунин, СЛуговой 0.,Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в P*.-M.-CEPRA,2001; Богачева О.В, Налоговый потенциал и региональные счета //Финансы, №2-3,2000; Трунин И. История развития бюджетной системы и межбюджетных отношений в России// Бюджетный федерализм в России: проблемы, теории. Опыт.-М.-CEPRA,2001; Трунин И. Оценка налогового потенциала субъектов Федерации и разработка методики распределение фонда финансовой поддержки регионов на 2000г.// ИППП-М.,2001,С41; Трунин И.В. оценка налогового потенциала субъектов Федерации и разработка методики распределения Фонда финансовой поддержки регионов на 2000г. -М.:ИППП, 2001; Бирюков А.Г, К оценке бюджетной обеспеченности регионов// Финансы,№4,2001 .и т.д.
5См.: Воронин А.Г., Прусак М.М., и др. Новгородский опыт реформ экономики региона и муниципальных образований - Москва- Великий Новгород,] 998; Прусак М.М., Глазырин М.В.и др. Пути стабилизации экономики региона и становление самоуправления на базе Новгородской области,-Москва-В.Новгород, 1996; Горбунов А.А. и др. Управление развитием городских социально-экономических систем -СПб.: ИСЭП PAH , J996; Когут А.Е. и др. Местное самоуправление: системный подход -СПб,-ИСЭП РАН, 1996; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - М.:1998.
Однако усложнение межбюджетных процедур и форм взаимодействия, появление новых инструментов налоговой и финансово-бюджетной политики диктует необходимость дальнейшей разработки вышеназванных проблем.
Основная цель диссертационного исследования - состоит в теоретическом обосновании и разработке методики исследования налогового потенциала субъекта Федерации в целях повышения эффективности управления региональной экономики для сокращения бюджетной ассиметрии и дотационности региональных бюджетов в контексте сложившихся в Российской Федерации экономических условий.
Для достижения поставленной цели предстоит решить ряд задач:
разработать методику сравнительного анализа и оценки налогового потенциала региона как инструмента обеспечения эффективности управления экономикой субъекта Российской Федерации в целях сглаживания дифференциации местных бюджетов (на материале Новгородской области);
изучить и проанализировать распределение полномочий по основным видам бюджетных расходов между уровнями власти в контексте региональной асимметрии бюджетной сферы;
обобщить, дополнить и классифицировать предложения и основные направления оценки налогового потенциала в условиях трансформации системы межбюджетных отношений;
исследовать отечественный и зарубежный опыт межбюджетных отношений и использования показателей налогового потенциала;
обосновать зависимость между налоговыми обязательствами и валовым региональным продуктом;
исследовать и выявить основные факторы формирования и условий взаимодействия валового муниципального продукта и налогового потенциала региона;
обосновать эффективность реализации аддитивной индексной модели в факторном анализе оценки налогового потенциала и финансовой помощи региона.
Объектом исследования в данной работе является социально-экономический комплекс региона Российской Федерации и его муниципальных образований; предметом исследования - реально сложившаяся система формирования налогового потенциала и управления бюджетными ресурсами на материале Новгородской области. Выбор объекта исследования обусловлен практической необходимостью создания и адаптации методики оценки налогового потенциала с учетом специфики регионального развития, а также в связи с отсутствием комплексных и единых методических материалов по данному вопросу.
Методологической и эмпирической базой исследования послужили: теоретические исследования, научные концепции и разработки, содержащиеся в публикациях российских и зарубежных ученых-экономистов в области государственных финансов, налогового и финансового анализа; по проблемам бюджетного федерализма; прикладные исследования, методические рекомендации международных научно-практических конференций и семинаров по проблемам регионального социально-экономического развития; использованы системный и сравнительный подходы, методы структурно-функционального и статистического анализа эмпирических данных. Кроме того, автор опирался на нормативно-правовые акты Российской Федерации, Постановления Министерств финансов, по налогам и сборов РФ, законодательные акты Новгородской области, а также опыт практической работы, накопленный областным финансовым комитетом за период с 1997 по 2001 ггб.
См.: «Налоговый кодекс РФ. Часть 1,2»,-М.,ГНИ по г.Москва,1999; Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от і 0,09.1997 г, //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997, № 39.; Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери» № 1 10-ФЗ от 20 июля
Результаты исследования, полученные автором и научная новизна диссертации состоят в следующем:
Исследование продемонстрировало, что рыночные механизмы не во всех случаях оказываются способными предупредить и преодолеть существенные территориальные различия в уровне жизни населения, обеспечить эффективность экономики региона. В подобных случаях государство оказывается перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства, создавая при этом все условия для роста и развития всего народного хозяйства. Органы власти субъектов Федерации несут непосредственную ответственность за устойчивое социально-экономическое развитие своей территории. Главным инструментом проведения региональной социальной, финансовой, экономической, инвестиционной и промышленной политики является бюджет, что предъявляет особые требования к его устойчивости, структуре доходов и расходных полномочий, особое значение при этом приобретает эффективность использования имеющегося экономического и производственного потенциала, его составляющих, в целях обеспечения эффективности функционирования региональной экономики.
Многообразие бюджетных схем, используемых на субфедеральном уровне, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации к поиску наиболее рациональной организации межбюджетных отношений на своей территории. Несмотря на то, что модель организации региональных органов власти определяет лишь каркас межбюджетных отношений внутри региона, от выбора этой модели зависят такие важные параметры,
1997 г. //Российская газета от 25 июля 1997; Закон Новгородской области «О налоговых льготах организациям, расположенным на территории Новгородской области на 1998 год» № 3-03 от 09,01.99 г. // Новгородские ведомости от 27 января 1998 года; Закон Новгородской области «Об областном бюджете на 1998 год» № 2-03 от 09.01.98 г. //Новгородские ведомости. - 27,01.1998.; Закон Новгородской области «Об областном бюджете на 1999 года № 5J-03 от 14.01.99 г. //Новгородские ведомости. - 22.02.1999.; Закон Новгородской области «Об областном бюджете на 1996 год» Ха ЗО-ОЗ от 02.02.96 г. //Новгородские ведомости. - 12.03.1996.; Закон Новгородской области «О налоговых льготах физическим лицам и организациям, расположенным на территории Новгородской области, на 1999 год» № 52-03 от 14.01.99 г,//Новгородские ведомости,- 26.01.1999.; и т.д.
как распределение расходных полномочий между уровнями власти, закрепление доходных источников, потребности в распределении финансовой помощи. Многообразие бюджетных схем свидетельствует также о том, что на уровне субъекта Федерации межбюджетные отношения не ограничиваются только отношениями между региональным бюджетом и местными бюджетами первого уровня.
В процессе исследования обобщен опыт зарубежных стран -Японии, ФРГ, Великобритании, Канады, Швеции, Дании, Франции в разрезе основных принципов и подходов к расчету нормативных расходов в целях распределения финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня с учетом спектра межрегиональной дифференциации социально-экономических факторов с анализом применения отдельных механизмов выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов, с учетом применения комплексной системы выравнивающих трансфертов.
Исследования и моделирование взаимосвязей налогового потенциала показали, что налоговые усилия региональных властей по сбору начисленных федеральных налогов неодинаковы в различных территориях. Фактические местные налоговые сборы объясняются моделью объективнее, чем фактические налоговые сборы в федеральный бюджет, что свидетельствует о направленности фискальных усилий местных властей на собираемость местных налоговых отчислений. Проведенный анализ данных налогового потенциала Новгородской области показывает, что коэффициент корреляции равен 0,843 т.е. связь между налоговым потенциалом и валовым муниципальным продуктом очень тесная. Результаты оценки модели показали, что налоговый потенциал муниципальных образований Новгородской области, в значительной мере зависит от величины валового муниципального продукта. Построенная модель объясняет более 71% дисперсии, что говорит о тесной корреляции валового регионального продукта, изменений его состояния (роста, падения) и высокой степени его влияния на формирование налогового потенциала территории.
5. Методики расчета расходных потребностей, налогового
потенциала, а также часть вопросов, тесно связанных с распределением
средств Фонда Финансовой Поддержки Регионов, требуют дальнейшего
совершенствования. Необходим постепенный переход на более сложные
методы расчета налогового потенциала, которые принимают во внимание
дополнительные показатели, определяющие размер налоговой базы, ее
дифференциацию по регионам. Подобные методы должны быть построены
на принципах эконометрического моделирования.
6. Обосновании и применении аддитивных индексных моделей в
факторном анализе финансовой помощи муниципальным образованиям
Новгородской области. Предложена и апробирована методика
сравнительного анализа и оценки налогового потенциала региона, как
инструмента реформирования управления экономикой субъекта
Российской Федерации в целях сокращения дотационности
муниципальных бюджетов на примере Новгородской области.
Практическая значимость результатов исследования.
Настоящее исследование направлено на выработку конкретных механизмов устойчивости налогового потенциала в условиях формирования регулируемой рыночной экономики. Реализация практических предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволило повысить действенность и результативность бюджетной и налоговой политики Новгородской области.
Отдельные положения и методические рекомендации диссертационного исследования использованы в качестве основы для разработки исполнительными органами субъектов Федерации методических рекомендаций, регулирующих особенности формирования и развития налогового потенциала на региональном уровне.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации внедряются в практику оценки налогового потенциала Новгородской области и ее муниципальных
образований, часть материалов использована при разработке учебных курсов по проблемам региональных финансов, бюджетному анализу в образовательных программах подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Кроме того, результаты исследования использованы в качестве методических рекомендаций для работников финансовых подразделений региональных администраций, на практике занимающихся вопросами бюджетного анализа.
Реализация и апробация работы
Основные положения работы апробировались при разработке и реализации Концепции социально-экономического положения Новгородской области на долгосрочный период, при разработке методических основ оценки налогового потенциала Новгородской области (справка о внедрении от «12» ноября 2001г.). Основные положения диссертации докладывались на заседаниях Новгородской областной Думы, Аппарата Администрации Новгородской области, на Всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах.
Публикации Основные положения диссертационной работы опубликованы периодических изданиях и монографии общим объемом около 26 печатных листов. Структура и объем работы Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Объем основного текста работы составляет 188 страницы. В работе содержится 19 таблиц, 9 рисунков, 7 приложений.
Анализ распределения полномочий в бюджетной политике и ассиметрия регионов РФ
В России еще не завершена работа по четкому разграничению расходных полномочий по уровням бюджетной системы. Основой для разграничения полномочий между федеральным центром и регионами являются положения Конституции РФ 1993 г. В статье 71 Конституции определено, что находится в ведении федеральных органов государственной власти: - федеральная государственная служба; прокуратура; федеральные банки; внешнеэкономическая деятельность; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия; основы ценовой политики; оборона и безопасность; оборонное производство; федеральные экономические системы; ядерная энергетика; расщепляющиеся материалы; производство ядерных веществ, наркотических средств; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; метеорологическая служба; различные федеральные программы и некоторые другие направления деятельности, имеющие федеральное значение. Большинство же других сфер деятельности, согласно статье 72 Конституции, относится к совместному ведению с субъектами Федерации. В частности, отношения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности, особо охраняемые памятники истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение и др. Степень участия федерального центра и субъектов Федерации в совместном ведении определяется в основном договорным процессом. В то же время в статье 76 п.2 Конституции предусматривается, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и, принимаемые в соответствии с ними законы, и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Договорный характер взаимоотношений между органами власти разных уровней по перераспределению отдельных полномочий вытекает и из других положений Конституции. Так, согласно п.2 ст. 78 "Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам", в п.З: "Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий". В Бюджетном кодексе Российской Федерации от 17.07.98, определены следующие основные расходы федерального бюджета: обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год; функционирование федеральной судебной системы; обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации; проведение выборов и референдумов Российской Федерации; федеральная инвестиционная программа. Как показывает практика работы, к этому перечню необходимо добавить следующее: предоставление субъектам Федерации финансовой помощи при недостаточности у них по объективным причинам налогового потенциала для реализации минимальных государственных социальных стандартов, а также компенсаций из федерального бюджета в случаях уменьшения доходов или увеличения расходов их консолидированных бюджетов вследствие решений, принимаемых федеральными органами власти. К ним относятся: государственная поддержка промышленности, энергетики (кроме атомной), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; обеспечение пожарной безопасности; научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-конструкторские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; обеспечение охраны окружающей природной среды, а также охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности; В Бюджетном Кодексе определено, что распределение и закрепление между бюджетами разного уровня расходов, указанных выше, производится по согласованию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации и утверждается законами в соответствующих бюджетах, либо по согласованию органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории субъекта Федерации. Направления расходов, которые должны финансироваться исключительно из бюджетов субъектов Федерации определены в Кодексе как: обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации; обслуживание и погашение государственного долга субъекта Федерации; проведение выборов и референдумов субъектов Федерации; обеспечение реализации региональных целевых программ; формирование государственной собственности субъектов Федерации; осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации; содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации;
Задачи оценки налогового потенциала в исследовании системы межбюджетных отношений Российской Федерации
Одним из наиболее важных инструментов регулирования противоречивых интересов государства в различных сферах его жизни и деятельности является федеральный бюджет - основной общегосударственный фонд централизованных денежных ресурсов, выражающий экономические отношения государства с предприятиями, организациями и населением в процессе распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода. В этой связи бюджетная политика государства - один из наиболее эффективных методов государственного регулирования. Прикладной аспект бюджетной политики многогранен. Он включает следующие важнейшие звенья: выработку научно обоснованных концепций развития бюджетов различных уровней и механизмов их взаимодействия, которые формируются на основе изучения требований экономических законов, всестороннего анализа состояния развития производственно-социального комплекса, перспектив развития структуры доходов и расходов регионов, потребностей населения; определение основных направлений использования ресурсов на перспективу и текущий период; при этом необходимо исходить из путей достижения поставленных целей, предусмотренных экономической политикой, учитывать международные факторы, возможности роста экономического потенциала государства; осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую централизацию налогово- бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр11. Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма - территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала решения этих задач . В процессе реализации реформы межбюджетных отношений (1998-1999 гг.) полученные результаты могут быть сгруппированы по следующим основным направлениям: 1) более четкое разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней; 2) создание предпосылок для сокращения "нефинансируемых мандатов"; 3) упорядочивание налоговых полномочий и пропорций разделения доходов между уровнями бюджетной системы; 4) реформирование механизма распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР); 5) совершенствование механизмов инвестиционной поддержки регионов; 6) поддержка реформирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации; 7) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для достижения целей реформы межбюджетных отношений. Необходимо провести полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, и на ее основе составить базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами с учетом четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности).
Исследование методов и методик оценки налогового потенциала региона
Для бюджетного устройства Российской Федерации как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество территориальных образований, неодинаковых по площади своей территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая важность выравнивающей, функции центрального бюджета. При этом, одновременно с решением задачи выравнивания бюджетной обеспеченности регионов федеральный центр имеет возможность воздействовать на региональную экономическую политику и преследовать иные цели в рамках национальной экономической политики с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам. Количественная оценка уровня оказываемых на территории государства бюджетных услуг заключается, во-первых, в оценке межрегиональной дифференциации стоимости оказания бюджетных услуг, а во-вторых, - в оценке потенциального уровня государственных доходов, который возможно мобилизовать в региональный бюджет. Объем финансовой помощи конкретному региону должен находиться в положительной зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и отрицательно - от его доходного потенциала. Сконцентрируемся на проблемах оценки регионального налогового потенциала, в контексте разработке основных принципов и критериев распределения федеральной финансовой помощи субъектам Российской Федерации. При образовании Российской Федерации, как суверенного государства, и создании собственной бюджетной системы, в силу невозможности резкого перехода к новым принципам межбюджетных отношений, были заимствованы основные черты бюджетной системы РСФСР, системы жестко централизованной, основанной на согласованных и утвержденных вышестоящими органами власти основных бюджетных показателях, изъятии в вышестоящие бюджеты положительной разницы между прогнозируемыми доходами и утвержденными расходами и дотировании отрицательной разницы из бюджетов более высокого уровня24. Основным недостатком частичного реформирования бюджетной системы России в первые годы ее существования, как независимого государства, явилось сохранение прежнего индивидуализированного порядка распределения финансовой помощи бюджетам регионов и установления нормативов распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами. Принятие новой Конституции России, в конце 1993 г., создало предпосылки для внедрения новой модели построения межбюджетных отношений в России, основанной на более жестких принципах регулирования, в том числе на единых долях отчислений от регулирующих налоговых доходов в бюджеты субъектов Федерации, а также формализованной методике распределения федеральной финансовой помощи бюджетам дотационных регионов. Неэффективность принятой системы расчета и распределения трансфертов проявлялась также и в исходных показателях, используемых в качестве базы для расчета финансовой помощи. При этом, если в отношении прогноза расходных показателей расчета трансфертов существовали определенные ориентиры в виде использовавшейся ранее системы натуральных нормативов, то форм определения налогового потенциала субъектов Федерации практически не существовало. Доходы регионального бюджета на год, в целях распределения федеральной финансовой помощи, рассчитывались с помощью корректировки отчетных показателей о бюджетных доходах за предыдущий период, их пересчета с учетом изменения налогового законодательства, а также повышения на сумму предоставленных на региональном уровне налоговых льгот, и некоторой части накопленной недоимки по налогам и сборам в бюджет субъекта Федерации. Два последних элемента, которые, собственно, и относятся к понятию налогового потенциала, не оказывали существенного влияния на размер финансовой помощи. Помимо этого, кроме методики расчета, согласованию с региональными органами власти подлежали также конечные суммы прогнозируемых налоговых доходов, что значительно снижало объективность процесса расчета трансфертов. Подобная процедура расчета трансфертов из ФФПР использовалась при подготовке законов о федеральном бюджете России с 1994 по 1998 гг., однако каждый год в методику распределения трансфертов вносились некоторые изменения. Итоговые доли регионов в ФФПР утверждались вне зависимости от соответствующих расчетов Министерства финансов. Одним из главных результатов деятельности Правительства было одобрение долей регионов в ФФПР на 1999 год в виде, представленном Министерством финансов, что свидетельствует об обстоятельной работе по достижению договоренностей о принципах распределения финансовой помощи между федеральным центром и регионами, исполнительной и законодательной ветвями власти. Приведем несколько основных направлений реформирования методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов, актуальных к моменту начала работ по разработке законопроекта о федеральном бюджете на 2001г.: 1) Распределение сумм финансовой помощи регионам на основе показателей налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов субъектов Федерации, рассчитываемых по единой для всех регионов методике, которая предлагается министерством финансов и подлежит согласованию с региональными представителями. 2) Построение методики расчета налогового потенциала и расходных \ потребностей на основе общедоступных статистических данных, исключающих согласование с представителями региональных органов власти. Идеальным вариантом методики было бы использование в расчетах данных, предоставляемых статистическими органами, что исключало бы прямое участие министерства финансов в подготовке исходных данных. 3) Построение методики расчета налогового потенциала регионов, их расходных потребностей, а также методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов, с учетом принципов стимулирования налоговых усилий региональных властей и реструктуризации расходных обязательств бюджетов субъектов Федерации. 4) Следует отметить, что на этапе подготовки проекта бюджета в Министерстве финансов согласованию с представителями региональных властей подлежат методики расчетов, а не исходные показатели и конечные суммы финансовой помощи.
Организация механизма применения методик управления бюджетными ресурсами на примере Новгородской области
В качестве примера реализации механизма выравнивания и оценки доходной базы местных бюджетов можно привести Новгородскую область в ее взаимоотношении с муниципалитетами. Подготавливая базу для введения местного самоуправления (МСУ) в области, администрация в 1996г. приняла решение о проведении эксперимента по передаче финансирования из бюджетов МСУ учреждений социально-культурной сферы областного подчинения, находящихся в это время в областной собственности. Дополнительная нагрузка на органы местного самоуправления требовала реорганизации управленческих функций, изыскания ресурсов и доходных источников для содержания как переданных объектов областной собственности, так и органов управления ими. Состояние экономики и финансов требовало изыскать новые подходы к формированию бюджета, в рамках которого области предстояло оставаться дотационной, и благополучие бюджета оставалось в зависимости от своевременного перечисления трансферта из федерального бюджета. Консолидированный бюджет Новгородской области выглядит следующим образом : Удельный вес собственных доходов в объемах бюджетов городов и районов области колеблется от 16,1% до 18,4% соответственно в Поддорском и Волотовском районах и до 85,4% и 87,3% в Чудовском районе и г.Новгороде. Следовательно большая часть субъектов самоуправления на местах не в состоянии обеспечить минимальные расходы бюджета собственными доходами. Для того чтобы полностью профинансировать "защищенные" статьи местных бюджетов за счет налогов и сборов , взимаемых на территории области, т.е. свести в этом случае зависимость дотационных территорий от выполнения плана поступления трансферта из федерального бюджета в 1997 году в областном бюджете был создан стабилизационный фонд субвенций. Источником формирования данного фонда послужили налоговые доходы двух районов , часть подоходного налога с физических лиц - г.Новгород-33% и Чудовский район - 28% , а также собственные доходы областного бюджета в размере 35% от общего размера налоговых доходов областного бюджета. Бюджетам муниципальных образований, не имеющим достаточных налоговых поступлений, субвенции из стабилизационного фонда рассчитывались по формуле: Где, Сф - субвенции из стабилизационного фонда; 3 - защищенные статьи бюджета; Дс - собственные доходы бюджета единицы местного самоуправления. В результате обеспечивалась защищенность минимальных расходов бюджетов местного самоуправления. Поэтому все субъекты управления имели общую цель - максимальное привлечение доходов в бюджет, что гарантировало более или менее удовлетворительное их исполнение. Реализация межбюджетных отношений в области происходит в соответствии с областным законом «О бюджетном процессе в области». Изучение и практика реализации бюджетного процесса в муниципальных образованиях Новгородской области показывает, что единство муниципальной и государственной бюджетной системы, реализующееся через единую, согласованную и социально ориентированную финансово-бюджетную и налоговую политику, обеспечивает единство управленческой вертикали на различных уровнях власти, включая местный. Бюджет Новгородской области представляет собой пример дотационного бюджета, т.к. за последние 4 года более четверти его доходов составляет финансовая помощь из федерального бюджета. Источники формирования консолидированного бюджета Новгородской области отражены в таблице 16. Анализ приведенных данных показывает, что собственные доходы консолидированного бюджета постепенно увеличиваются, это демонстрирует, последовательность в применяемых мерах Администрацией Новгородской области по изысканию собственных доходов. По структуре доходов консолидированный бюджет Новгородской области приближается к средней структуре всех российских регионов, при этом отношение бюджетных доходов к валовому региональному продукту по области составил 104% от среднего по всем регионам. Это свидетельствует о довольно больших налоговых усилиях области. Как видно из таблицы консолидированный бюджет области в 1999 году исполнен на 115%, что на 24% больше, чем в прошлом. На такой резкий скачок повлияло перевыполнение плана по сбору основных налогов (налога на прибыль 152,7%, подоходного налога с физических лиц 106%, налога на добавленную стоимость 110%) причем увеличение по сравнению с 1998 годом соответственно составило: 63,1%, 16%, 24%.
В составе консолидированного бюджета Новгородской области почти половину занимает бюджет Новгородской области. Собственные доходы бюджета Новгородской области значительно увеличились в 1999 году, по сравнению с 1998 г. на 26,4%.
