Содержание к диссертации
Введение
1. Территориальные диспропорции в системе региональной экономики (теоретико-методологический аспект) 11
1.1. Региональная организация экономики: факторы, проявления и следствия территориальных диспропорций 11
1.2. Асимметрия регионального развития в складывающейся рыночной среде: российские реалии, тенденции, проблемы 22
2. Воспроизводственная система Ростовской области: экономические аспекты и приоритеты территориальной организации 40
2Л. Общие параметры трансформационной траектории региональной экономики 40
2.2, Экономические и социальные следствия территориальных диспропорций в системе регионального воспроизводства: подходы к оценке 56
2.3. Концептуальные основы реструктуризации хозяйственного комплекса Ростовской области: проблемные ареалы и полюса роста 72
3. Формирование механизма регулирования территориальных воспроизводственных диспропорций в процессе становления 93 рыночных отношении: региональные версии
3.1. Государственное регулирование территориальных социально-экономических диспропорций: концепции и реалии 93
3.2. Инвестиционное проектирование как фактор территориального развития 115
3.3. Муниципальный аспект механизма территориального регулирования 126
Заключение 143
Литература 148
Приложения 155
- Региональная организация экономики: факторы, проявления и следствия территориальных диспропорций
- Экономические и социальные следствия территориальных диспропорций в системе регионального воспроизводства: подходы к оценке
- Государственное регулирование территориальных социально-экономических диспропорций: концепции и реалии
- Муниципальный аспект механизма территориального регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рыночное реформирование, дополняемое хозяйственной глобализацией и регионализацией, обостряет межрегиональные диспропорции, актуализируя проблематику устойчивого и сбалансированного развития отдельных территорий в системе национальной экономики. Дальнейшее углубление традиционной для России асимметрии территориального развития, прослеживаемое как в общенациональном масштабе, так и на уровне отдельного субъекта Федерации, наблюдается и в Ростовской области, характеризуемой крайне поляризованной территориально-экономической структурой, сочетанием ареалов с выраженной доминантой в экономике отраслей агропромышленного комплекса и городских промышленных центров, оказавшихся в полосе глубоких структурных деформаций и системного спада. Складывающаяся ситуация диктует необходимость диагностики субрегиональных образований, идентификации «точек роста» и депрессивных территорий, обоснования приоритетов и действенных инструментов регулирования территориальных диспропорций в воспроизводственной системе региона.
Степень разработанности проблемы Анализ монографической и периодической литературы по проблематике диссертации позволяет вести речь как о наличии исходной её концептуальной базы, так и о существовании определённых теоретических и эмпирико-информационных «пробелов», открывающих простор для самостоятельного научного поиска соискателя.
В процессе формирования исследовательской концепции диссертант, в частности, опирался на теоретические положения в сфере региональной экономики, изложенные в трудах Адамеску А., Бандмана М., Бильчака В., Бугаева В., Бутова В., Джаримова А., Дмитриевой О., Добрынина А., Захарова В., Иванченко Л., Игнатова В., Кетовой Н., Колесникова Ю., Некрасова Н., Овчинникова В., Тамбиева А., Чистобаева А., Шарыгина М. и др.
Методологически значимыми в плане разработке проблематики
диссертации являются исследования по проблематике социально-экономической асимметрии в региональном развитии Ґонтаря Ю., Гусевой К., Лавровского Б. Лексина В., Швецова А. и др.
Влияние на формирование исследовательской позиции автора оказали также труды Бояринова А., Дружинина А., Колесникова Ю., Зинченко В., Овчинникова В. и др., посвященные анализу факторов, проблем и структурных особенностей экономики Ростовской области.
При всём многообразии и разноаспектности подходов к раскрытию отдельных сторон очерчиваемой в диссертации тематики структурно-территориальная диспропорциональность в воспроизводственной системе мезоуровня, а также экономические условия и механизм её преодоления (на материалах конкретного регионального объекта) до сих пор оставались малоисследованной проблемой. Данное обстоятельство в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловили выбор темы исследования, формулировку её цели и этапных задач.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является исследование территориальной социально-экономической асимметрии на мезоуровне региональной организации экономики и, на данной основе, разработка концептуальной версии механизма регулирования структурно-территориальной диспропорциональности.
Алгоритм достижения поставленной цели предусматривает решение ряда этапных задач:
обобщение теоретико-методологических основ исследования структурно-территориальных диспропорций в региональной экономике, их интерпретация применительно к экономическим системам мезоуровня;
анализ факторов и проявлений асимметрии регионального развития в условиях рыночного реформирования национальной экономики;
изучение тенденций рыночной реструктуризации хозяйственного комплекса Ростовской области в его отраслевом и территориальном аспектах;
ранжирование субрегионов по важнейшим социально-экономическим
A 5
параметрам с последующим зонированием территории Ростовской области, идентификацией проблемных ареалов и «полюсов роста»;
формирование модельной версии механизма рыночного регулирования структурно-территориальных пропорций в территориально-локализованных экономических системах мезоуровня.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает территориальная диспропорциональность в региональной экономике.
Предметом исследования являются экономические условия и механизм регулирования структурно-территориальных пропорций в региональной воспроизводственной системе мезоуровня.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования послужили системно-функциональный подход и базирующиеся на нем концептуальные положения, представленные и обоснованные в научных трудах по региональной экономике, программно-прогнозные разработки, законодательные и нормативные документы государственных органов Российской Федерации и Ростовской области.
Поставленные в работе задачи решаются автором на основе применения в рамках общего системно-функционального подхода к исследованию проблемы монографического, сравнительного и статистико-экономического методов.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе официальных данных федеральных и региональных органов Госкомстата, а также материалов монографических исследований отечественных и зарубежных ученых. Репрезентативная совокупность использованных статистических данных, обеспечила достоверность результатов исследования и аргументированную обоснованность теоретических выводов и практических рекомендаций.
Концепция диссертационной работы основывается на идентификации территориальной социально-экономической диспропорциональности как экономически обусловленного, проявляющегося на всех таксономических
6
уровнях явления чье возрастание, корреспондируя с общей
трансформационной траекторией, сопровождается многоаспектными
негативными следствиями. Масштабная диспропорциональность
территориальной структуры ощутимо лимитирует устойчивую позитивную динамику регионального воспроизводства (в особой мере - в традиционно асимметричных индустриально-аграрных регионах наподобие Ростовской области), что обуславливает необходимость формирования системы территориальных приоритетов, внедрения действенных механизмов региональной политаки.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Региональной организации экономики имманентны структурно-
территориальные пропорции, иллюстрирующие экономическую
взаимозависимость региональных целостностей на макро-, мезо- и
микроуровнях, общую детерминанту социально-экономической динамики
территориальными факторами. Их исследование предполагает оперирование
категориями «сбалансированность - диспропорциональность», причём под
диспропорциональностью в экономике региона следует понимать такое
взаимодействие и соотношение его территориально-обособленных
составляющих, при котором наблюдается неэффективное использование
имеющейся ресурсной базы, фиксируемое по различным параметрам общее
ухудшение социально-экономической ситуации, нарастание асимметрии и, как
результат, обособление ареалов и зон гиперстагнации и спада, утрата
территорией былого хозяйственного «рейтинга» и конкурентных позиций в
системе межрегиональных отношений.
2. Традиционная для российской экономики территориальная
асимметрия в условиях рыночной реструктуризации дополняется нарастанием
структурно-территориальной диспропорциональности как на
общефедеральном уровне, так и в масштабе отдельного субъекта РФ, включая
и Ростовскую область, характеризуемую дальнейшим «расслоением»
субрегиональных структур по параметрам производственной деятельности и
уровня жизни. Выявленная дифференциация обусловливает необходимость формирования адекватной компенсационной региональной стратегии, разработки и внедрения соответствующих экономических рычагов и механизмов.
Сопоставление субрегиональных структур Ростовской области по значимым для учёта социально-экономической асимметрии параметрам и последующее обобщающее ранжирование позволяет идентифицировать четыре дифференцированные (раздельно по городам и сельским административным районам) группировки: относительно благополучные (в числе городов это -Ростов-на-Дону, Азов, Гуково, и Батайск), лучшие среди средних, худшие среди средних и наименее благополучные (гт. Новошахтинск, Зверево и Белая Калитва). Выявленная диспропорциональность получила отражение в соответствующем зонировании территории области.
Интегральный рейтинг эффективности капитальных вложений в экономику позволил структурировать территорию области на субрегионы с нормальной реакцией на приток инвестиций (достаточной финансовой отдачей), то есть фактические «полюса роста», с замедленной реакцией -стагнирующие территории, и с "нулевой" отдачей - депрессивные. Установлено, что «полюсами роста» являются города Таганрог, Ростов-на-Дону, Новочеркасск и Волгодонск, получившие максимально возможные по области инвестиции, сопровождаемые ростом производства, прибыльности и улучшением структуры занятости населения. Для сельских территорий в аналогичном качестве выступили Аксайский, Семикаракорский, Зерноградский, Азовский, Цимлянский, Волгодонской, Мясниковский и Багаевский районы. Аналитика свидетельствует, что лишь субрегионов данной группы финансовые вложения дают позитивный социально-экономический эффект, инвестиции же в депрессивные территории пока себя практически не оправдывают, что объективно усиливает дистанцированность между «полюсами роста» и «ареалами депрессии».
5. Нарастание общей диспропорциональности требует
совершенствования инструментария государственного регулирования
территориального развития, в том числе и за счет активизации роли и
расширения функций областных и местных администраций, призванных
обеспечить сочетание общефедеральных подходов и коммерческих интересов
деловых структур в специфических субрегиональных условиях. Отслеживание
ситуации позволяет говорить о недостаточной действенности реализуемой
региональной политики, недоучёте территориальной специфики при
осуществлении преференциальных мероприятий, что ведёт к дальнейшему
росту асимметрии. В этой связи необходимо законодательное закрепление за
экономически наиболее отсталыми субрегионами статуса территорий
приоритетного инвестирования (с формированием соответствующего «пакета»
инструментов и механизмов финансовой и иной поддержки реализуемых на
них бизнес-проектов), бюджетное стимулирование развития инфраструктуры,
иные шаги по улучшению инвестиционного климата на региональной
периферии.
6. Б ситуации дефицита инвестиционных ресурсов действенным
способом преодоления чрезмерной диспропорциональности выступает
селективная, базирующаяся на широком спектре инструментов (налоговое
льготирование, механизм гарантирования инвестиций на региональном уровне
и др.) поддержка субъектов предпринимательства. Целесообразна и
последовательная ориентация на формирование эффективно действующих
структурообразующих схем, опирающихся на реализацию корпоративных
приоритетов предприятий области и Юга России в целом.
Научная новизна исследования определяется авторской разработкой
апробированного на конкретном региональном материале инструментария
исследования и регулирования структурно-территориальной
диспропорциональности в воспроизводственной системе мезоуровня. В частности в диссертации:
уточнено представление о структурно-территориальных диспропорциях
применительно к мезоуровню региональной организации экономики, что позволит сформировать инструментальные подходы их диагностированию и коррекции инструментами региональной политики;
выявлена и проанализирована субрегиональная социально-экономическая асимметрия, установлена тенденция усиления диспропорциональности в территориальной структуре Ростовской области, определены её приоритетные экономические факторы (разноскоростная трансформационная динамика базовых отраслей и производств, повышение роли в инвестировании рентного фактора, селективный характер бюджетно-налоговой поддержки субрегионов и т.д.);
осуществлено поликомпонентное ранжирование субрегиональных образований, а также зонирование территории области по параметрам производственной деятельности и уровня жизни, позволившие выявить «полюса роста» и «ареалы депрессии»;
предложена модельная версия механизма регулирования структурно-территориальных пропорций в региональных воспроизводственных системах мезоуровня, объединяющего свою федеральную, собственно региональную и муниципальную компоненты.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в диссертации положения и выводы, иллюстрирующие особенности формирования, основные проявления, а также механизм регулирования структурно-территориальной диспропорциональности в воспроизводственной системе региона могут быть использованы и учтены при формировании стратегии территориального развития субъектов РФ в условиях экономической трансформации.
Концептуальные положения диссертации и её" аналитика применимы при разработке соответствующих федеральных и региональных целевых программ по Ростовской области, а также в учебном процессе при совершенствовании курса по региональной экономике.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации прошли апробацию в выступлении на научной конференции «Юг России; проблемы региональной идентичности» (Ростов-на-Дону, 2000), ежегодной аспирантской конференции (Ростов-на-Дону, 2000). Основное содержание диссертации и результаты проведенных исследований изложены в трёх публикациях объемом 1,1 п.л..
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 8 параграфов, объединенных в 3 главы, заключения, списка использованной литературы, и 69 приложений. Иллюстрацией работе служат 8 рисунков и 10 таблиц.
Региональная организация экономики: факторы, проявления и следствия территориальных диспропорций
Фундаментальной особенностью экономики является её региональная организация или регионализм [2, 36, в, 86 и др]. Последнее фактически означает, что все процессы общественного воспроизводства протекают в особых территориально-локализованных формах (регионах), складывающихся, функционирующих и взаимодействующих друг с другом на всех таксономических уровнях. Основы исследовательского подхода в сфере экономического регионализма начали складываться ещё в XVIII столетии, приобретя самостоятельные концептуальные контуры на Западе к середине XX века (благодаря работам Ж. Будвиля, У. Из ар да, Ф. Перроу и др.), а в нашей стране - 15-20 годами позднее (Н.Н. Некрасов, AT. Гранберг и др.) [11, 31]. Наибольший же «всплеск» работ по региональной экономике, дисциплине, по определению Н.П. Кетовой и В.Н. Овчинникова изучающей «территориально-функциональные аспекты экономических отношений» [44, с. 317], пришёлся на вторую половину 80-х - 90-е годы, период, характеризуемый регионализацией национальной экономики, её рыночной реструктуризацией и рядом иных масштабных процессов, предопределивших качественные трансформации в региональной организации экономики [58, с. 45].
Теоретической основой познания экономического регионализма является представление о регионе как особой воспроизводственной системе, институциональном образовании, складывающемся на определённой территории под воздействием комплекса факторов и характеризуемом целостностью и выраженной функциональной ориентированностью в макроэкономическом масштабе [14, 27, 43, 107 и др.]. Акцентируя внимание на подобное определение «региона», хотелось бы подчеркнуть, что применительно к подобному феномену единая понятийно-терминологическая версия в настоящий момент отсутствует. Если судить по публикациям последних лет, существуют три взаимодополняющие подхода к определению региона [14, с. 16]. Одни авторы полагают, что регион - это область (часть страны), отличающаяся от других совокупностью естественных или исторически сложившихся экономико-географических особенностей, в большинстве случаев сочетающихся с особенностями национального состава.
Другие, конструируя понятие региона, считают, что это пространственно-организационная форма жизнедеятельности населения, включающая сферы проживания, профессионально-трудовой деятельности, управляемая из единого политико-административного центра и объединяемая реальными и многообразными связями (производственно-трудовыми, политическими, социально-экономическими, этническими, культурно-бытовыми) на основе самоуправления и полной реализации своих прав как субъекта социально-политической жизни.
Третья, более абстрактная, точка зрения на понятие «регион» констатирует, что это крупная таксономическая единица производственно-общественной жизни населения, отличающаяся геоэкономическими, геополитическими, производственно-хозяйственными, культурно-этическими, динамическими характеристиками.
В связи с поиском адекватного содержательного «наполнения» категории «регион» значительный интерес представляет работа И. Арженовского «Региональный рынок: воспроизведенный процесс», выпущенная в Нижнем Новгороде в 1997г., предлагающего интерпретацию региона, которая, на наш взгляд, является наиболее обоснованной и конкретной. Термин «регион» он определяет как «выделившуюся в процессе общественного (территориального) разделения труда часть территории страны, которая характеризуется специализацией на производстве тех или иных товаров и услуг; общностью и специфическим по отношению к другим территориям характером воспроизводственного процесса; комплексностью и целостностью хозяйства; наличием органов управления, обеспечивающих решение стоящих перед регионом задач». [8, с. 20], Если следовать логике данного определения, речь прежде всего идет о субъекте федерации. Правда, автор этой формулировки нередко вступает в противоречие с самим собой. Так, сначала он рассматривает «регион» как крупную территорию, специфическую по типу сложившихся производственных структур, социальной общности населения, природно-ресурсной базы территорию. «В условиях России, — подчеркивает он, —- эта территория в большинстве случаев соответствует объединению нескольких субъектов Федерации и тождественна понятию экономический район». И тут же вновь констатирует, что ряд областей, краев и республик России попадают «под все перечисленные признаки региона...».
Гладкий Ю.Н. и Чистобаев А.И. в своей работе «Основы региональной политики» при определении понятия региона обращают внимание на то, что именно в России данное понятие не имеет четких очертаний: «В условиях Российской Федерации под регионом понимается часть ее территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Причем регион не обязательно должен совпадать с границами субъекта Федерации - в ряде случаев он может объединять территории нескольких смежных субъектов» [17, с.24].
Таким образом, единого и общепринятого понятия региона не существует. Поэтому для однозначного понимания данного термина в пределах настоящей работы мы условно приравняем его к понятию субъекта Федерации, но для комплексного рассмотрения региональной экономики России с теоретико-методологической точки зрения мы рассмотрим существующие системы классификации и районирования.
Обилие подходов к определению региона, его функций, методам регионализации породило чрезвычайную пестроту в области терминирования и классификации регионов. Чаще всего в основу последней кладутся следующие критерии:
- уровень экономического развития;
- темпы экономического развития регионов; - тип территориальной структуры хозяйства;
- коэффициент плотности населения;
- темпы прироста населения;
- характер и коэффициент производственной специализации и др. «официально» выделенных регионов - субъектов РФ определены в основном по географическому признаку. Основные черты данных регионов:
- единство территории;
- общность и единство экономики;
- наличие определенного контингента населения, обладающего соответствующим уровнем образования, квалификации и традиционно сложившимися навыками производства;
Экономические и социальные следствия территориальных диспропорций в системе регионального воспроизводства: подходы к оценке
Адекватный учёт территориальной социально-экономической диспропорциональности требует соответствующих показателей и критериев, учёта как количественных, так и качественных параметров. Подсчет внешних атрибутов изменений важен, но, как полагаем, нельзя считать их целью управленческих преобразований. Между тем часто именно количественные параметры ставятся на первое место, когда сравнивают различные территориально-локализованные комплексы, именно им уделяется особое внимание. Если хотят, скажем, показать, насколько глубоко экономика города или района продвинулась по пути рыночных реформ, обычно приводят данные о количестве приватизированных предприятий, акционерных обществ, бирж, коммерческих банков, предпринимательских структур, малых и совместных предприятий, фермерских и крестьянских хозяйств и т.д. [6, с. 42]. В определенном смысле это показательно. Но эти показатели не везде и не всегда отражают адекватные изменения качественного порядка. Поэтому, не отрицая значимости количественных параметров и внешних атрибутов, необходимо проанализировать социально-экономические и общественно-политические последствия территориальных диспропорций в системе регионального воспроизводства.
Комплексно асимметрия развития выражается через интегральные показатели, которые должны органично иллюстрировать количественные и качественные изменения. Полная и всесторонняя оценка глубины социально-экономического расслоения на уровне конкретной территории предполагает анализ того, как диспропорции отразились на динамике производства, его эффективности, занятости населения, состоянии социальной и производственной инфраструктуры, насыщенности местного рынка товарами и услугами, увеличении доходной части и возможностей местных бюджетов и т.д. В конечном итоге все, чем характеризуется воспроизводственная динамика территории, должно получить свое логическое проявление в уровне благосостояния населения. Именно уровень жизни населения (в широком смысле этого понятия) в конечном итоге является определяющим критерием при выявлении депрессивных территорий и полюсов социально-экономического роста.
Ростовская область включает в себя 43 района, 23 города (16 из них областного подчинения). Неравномерное развитие территориально-хозяйственного комплекса, сложилось исторически в процессе использования ресурсных (в том числе и транспортно-коммуникационных) факторов, и как следствие, расселения населения, развития промышленности и сельского хозяйства.
Если основываться на предложенной в «Концепции экономической политики области» схеме хозяйственного зонирования, то наиболее индустриально освоенными частями территории региона являются Юго-Западный (Приазовский) и Западный (Донбасский) субрегионы, где вследствие наличия Приазовского и Восточно-Донбасского промрайонов сосредоточено около 60 % промышленного производства области. Эти два промрайона образуют экономическое ядро региона, остальные субрегионы - его периферию. Ведущее положение в производстве товарной продукции промышленности области занимает Юго-Западный (Приазовский) экономический подрайон. Удельный вес товарной продукции промышленности на экономической периферии области продолжает оставаться крайне низким, несмотря на значительные в 60-80-е гг. инвестиции в эти субрегионы. Соответственно распределены и основные производственные фонды промышленности.
Для размещения сельского хозяйства по территории области характерно относительно равномерное освоение территории и размещение производства товарной продукции по экономическим подрайонам [50, с. 68].
По разнообразию условий, направлению специализации и уровню интенсивности аграрного производства в области выделяются шесть сельскохозяйственных зон, границы которых практически совпадают с границами шести экономических подрайонов. На периферии области именно специализация аграрного производства во многом определяет экономическую специфику этих субрегионов и позволяет делимитировать границы между ними. Особенностью области является то, что большинство сельских районов слабо заселены, а 67,7% населения проживает в немногочисленных городах и на прилегающих к ним территориях. Только 17 районов имеют в качестве районных центров города. Плотность населения на 01.01.99г. по районам колеблется от 4,1 жителей на 1 км2 в Заветинском и 6,5 жителей в Дубовском районе до 40,9 жителей в Мясниковском районе (Приложения 32, 33).
Для проведения аналитического сравнения районов и городов области между собой возникает необходимость экономической группировки районов. В связи с общей аграрной специализацией области ее районы, полагаем, можно условно разделить на сельскохозяйственные, шахтерские и прочие промышленные.
В Ростовской области одновременно сосуществуют как слаборазвитые, так и развитые сельскохозяйственные районы. Данный факт объясняется в первую очередь обеспеченностью конкретной территории водными и климатическими ресурсами, а также удаленностью районов от административного центра области. Можно сказать, что косвенным показателем, характеризующим развитие экономики территории, является плотность постоянно проживающего населения. Наименьшую плотность населения имеют крупные по площади территории северные и юго-восточные сельскохозяйственные районы от 4,1 до 9,4 жителей на 1 км2: Заветинский, Дубовский, Зимовниковский, Советский, Ремонтненский, Милютинский, Боковский, Верхнедонской, Кашарский. Эти районы не имеют в своем составе городов и поселков городского типа.
Наибольшую плотность населения имеют районы, расположенные вблизи от административного центра области - от 30,4 до 65,5 жителей на 1 км2.: Азовский, Аксайский, Багаевский, Мясниковский, Неклиновский, Октябрьский, Семикаракорский. Что касается шахтерских районов, то здесь нет определенной типологии, так как в области одновременно есть и слабо и средне заселенные районы: Белокалитвинский - 10,6 жит. на 1 км2, Куйбышевский - 17,7 жит. на 1 км2, Матвеево-Курганский - 26,4 жит. на 1 км2, Усть-Донецкий - 26,8 жит. на 1 км2.
К оценке социально-экономических следствий диспропорций территориального развития можно подходить с различных точек зрения.
Можно сопоставлять территории путем сравнения показателей финансовых результатов деятельности предприятий субрегионов или районов или сравнивать районы по величине инвестирования и объемов, можно по уровню жизни населения и т.п. Поэтому для полноты картины сначала мы проранжируем территории по критерию уровня жизни, а затем увяжем полученные результаты с оценкой финансового благополучия и величины инвестиций. Щ- Целостная концепция и методика оценки уровня жизни в региональном разрезе к настоящему времени еще не разработана. Весьма ограничена и информационная база для разработки этой проблемы. Публикуемые Госкомстатом, другими ведомствами показатели дают лишь приблизительное представление о происходящих в этой сфере процессах.
Государственное регулирование территориальных социально-экономических диспропорций: концепции и реалии
Территориальные социально-экономические диспропорции инерционны и носят универсальный характер. Поскольку они сопровождаются целым рядом негативных следствий (рост безработицы и ухудшение социальной и социально-политической обстановки на экономически неблагополучных территориях, недоиспользование их ресурсной базы и др.), их преодоление выступает значимым направлением государственной политики в подавляющей части стран и регионов планеты.
Если обратиться к практике западных стран (наработавших солидный опыт противодействия чрезмерным территориальным диспропорциям), их политика складывается из ограничительной и стимулирующей составляющих. В числе экономических мер, направленных на ограничение экономической деятельности в регионах сверхконцентрации производства и населения, -повышенные налоги на основные фонды и подоходный налог, различные штрафы, отказ в выдаче кредитов на новое строительство или расширение имеющегося предприятия, установление премий за снос производственных мощностей в агломерациях, намеченных к «разгрузке».
Что касается экономического стимулирования, то оно обычно носит двоякий характер: либо прямой, либо косвенный. К наиболее распространенным формам прямого стимулирования относятся: льготная система кредитования и субсидирования фирм, создающих свои предприятия в «опекаемых» государством регионах, выдача безвозвратных ссуд на капитальное строительство, финансовое покрытие расходов, связанных с подготовкой рабочих и технического персонала, возмещение части расходов по перемещению производственных мощностей, установление налоговых льгот, а иногда - полное от них освобождение на заранее оговоренный срок, введение ускоренной амортизации основных средств производства, отчисления на так называемое «истощение» недр, снижение тарифов на транспорт, электроэнергию и т. п.
Среди форм прямой финансовой помощи особое место занимает льготная система субсидирования и кредитования. В одних случаях кредиты выдаются под более низкие проценты, в других - это кредиты на более длительные сроки, в третьих - неограниченность суммы кредита. Устанавливая 3-4 градации ставок помощи по ареалам, правительство способно оказывать влияние на выбор места для нового промышленного предприятия или объекта инфраструктуры. Есть основания утверждать, что из числа форм прямой финансовой помощи государства именно субсидии и кредиты явились наиболее действенным средством территориальной реорганизации экономического пространства в последние годы [17, с. 157],
Достаточно редко государство выделяет дотации (безвозвратные ссуды) компаниям и отдельным предпринимателям, принявшим решение создавать новый промышленный объект или расширить имеющиеся производственные мощности в пределах слаборазвитых регионов. Так, к примеру, во Франции дотации на промышленное развитие в районах юго-запада одно время были установлены в размере 25% инвестиционных расходов компании в случае нового строительства и 15% - при расширении уже существующего предприятия.
Достаточно распространенный метод реализации региональной политики на Западе - налоговое льготирование. Так, на юге США (штаты Луизиана, Теннесси и др.) подоходный налог долгие годы взимался в заметно меньших размерах (на 1/3), чем в индустриально развитых северо-восточных штатах [21, с. 125]. Во Франции предприятия, строящиеся в проблемных районах, освобождаются от налогов, на приобретение торгово-промышленного патента. На слабоосвоенных территориях Канады владельцы новых (в частности горнодобывающих) предприятий целиком освобождаются от подоходного налога в течение первых трех лет и ПОЛЬЗУЮТСЯ льготным налогообложением на имущество. Иногда для стимулирования развития отсталых регионов и отраслей сокращаются сроки амортизации основных средств производства, чтобы уменьшить налоги на основной капитал.
Однако в целом масштабы данной формы помощи в европейских странах в последние годы значительно сократились, что объясняется унификацией налогового законодательства в рамках ЕС (она сохранилась лишь во Франции, Италии и Люксембурге). Что же касается региональной политики США, Канады и Японии, то здесь налоги сохраняют более прочные позиции. Кроме прямой финансовой помощи государства используются различные формы косвенного воздействия на процесс упорядочения социально-экономического пространства (специальные правительственные программы развития отсталых регионов, создание за счет государства инфраструктурных объектов, создание научно-промышленных комплексов, сооружение государственных предприятий, государственные заказы крупным фирмам, расположенным в «опекаемых» регионах и т. д.).
Опыт высокоразвитых стран значим, однако применительно к российской ситуации нуждается в своей адаптации, учёте сверхполяризованности отечественного экономического пространства, дополняемой региональными различиями в условиях и социально-экономических следствиях «вхождения» в рынок, проблемами конструирования эффективной модели региональной политики и бюджетного федерализма.
Если акцентировать внимание на государственном регулировании регионального развития, то на сегодняшний день обычно выделяют два вида региональных компенсационных механизмов - пассивный компенсационный механизм, выражающийся в более или менее успешном приспособлении к рыночным реалиям населения и субъектов хозяйствования, и активный компенсационный механизм, предполагающий проведение в отношении данного региона федеральными и региональными властями, субъектами целенаправленной хозяйственной политики. [53, с. 17]. На основе пассивного механизма органы власти и управления различных уровней или создают населению и предприятиям определенные условия, которые обуславливают развитие, или наоборот, торможение тех или иных региональных процессов (демографическая разгрузка районов нового освоения, дезурбанизация и др.). [120, с. 25].
Муниципальный аспект механизма территориального регулирования
Традиционная слабость местного управления в России всегда уживалась с всесильным центральным аппаратом, жестко контролировавшим все сферы жизни отдельных регионов и резко реагировавшим на любые попытки последних расширить свои права. Тем не менее в настоящее время главная тяжесть практической реструктуризации экономики и решения острых социальных и экологических проблем перемещается именно на территории районов и городов, на субрегиональных уровень территориальной организации.
В этой ситуации особую значимость приобретает, с одной стороны, наделение муниципального уровня управлениями адекватными рычагами социально-экономического регулирования, а с другой - эффективная стыковка региональной политики РФ, социально-экономической политики её субъекта (в рассматриваемом случае - Ростовской области), территориальной политики региона и собственно усилий органов местного самоуправления в вопросах развития территории, преодоления складывающейся на ней экономической и социальной диспропорциональности (Рис. 8).
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на муниципальные образования возложено решение вопросов местного значения (ст.6). Это означает, что практически местные власти отвечают за все стороны жизни людей, проживающих на данной территории. Но удовлетворение разнообразных потребностей населения во многом определяется возможностями местного бюджета. Местное самоуправление как форма власти должно опираться на солидную экономическую и финансовую основу.
Конституцией особо закрепляется право муниципальных образований (вновь введенный законодательством термин, обозначающий единицу местного самоуправления) на владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов. Данное право подкрепляется предоставляемыми Конституцией соответствующими гарантиями местного самоуправления (право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, связанных с решениями органов государственной власти, запрет на ограничение конституционных прав местного самоуправления и т. д.).
Ддя более широкого, чем прежде участия органов местного самоуправления в процессах региональной стабилизации нужны ресурсы - финансовые, материальные и др. Между тем, финансовые проблемы местного самоуправления являются самыми сложными. Если центр через различные каналы и формы передает финансовые ресурсы и полномочия субъектам Федерации, то последние не спешат делать то же самое по отношению к органам местного самоуправления. Это приводит не только к ослаблению доходной базы местных бюджетов, но и к усилению их дотационности. В 1994г. из 89 субъектов Федерации лишь пять не имели дотационных местных бюджетов. Так, в Курской области все районные бюджеты являются дотационными, в Пермской 39 из 41, в Саратовской - 39 из 43. Очень низок уровень закрепленных доходов. В среднем по РФ в 1994 г. он составлял 26,8%. Это значит, что свыше 70% средств поступает в местные бюджеты через систему трансфертов из областных, краевых и республиканских бюджетов. Есть местные бюджеты, которым субъекты Федерации устанавливают собственные доходы от 0,5 до 5%. Особенно это касается сельских районов [17, с. 217].
Из самой природы самоуправления вытекает необходимость высокой степени финансовой автономии местного бюджета, которая может быть определена с помощью следующей формулы:
Доходная часть местного бюджета формируется также за счет местных налогов, вводимых самими органами местного самоуправления, отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, некоторых неналоговых доходов и т. д. В качестве примера приведем структуру доходов бюджета г.Шлиссельбург Ленинградской области, зафиксированную в Уставе города [125,с.87]:
1) местные налоги, сборы и штрафы;
2) отчисления от федеральных налогов и налогов Ленинградской области в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами Ленинградской области на долговременной основе;
3) финансовые средства, переданные органами государственной власти для реализации отдельных государственных полномочий;
4) поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду;
5) доходы от местных займов и лотерей;
6) часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
7) дотации, субвенции, трансфертные платежи;
8) средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления;
9) иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления.
В силу исторически сложившейся асимметрии территориального развития часть территорий имеет достаточно развитую инфраструктуру, тогда как другие практически не имеют ничего. В этой связи государство не должно слепо декларировать принцип социальной справедливости, механически перераспределяя средства и консервируя островки «богатства» и «бедности», тем более что рядовые граждане не причастны к несправедливой формуле дележа госбюджетных средств в советские годы. Речь идет о несовпадающих понятиях «социальная справедливость» и «территориальная справедливость» [17, с. 493]. Даже положить в основу формирования местных бюджетов доходы, базирующиеся на земельной ренте и иных платежах за природные ресурсы вряд ли возможно, хотя бы учитывая колоссальную природную специфику РФ, обездоленность многих регионов как плодородными землями, так и другими естественными ресурсами. Многие из них, не имея возможности получать дифференциальную ренту, в случае механического принятия такой системы, рискуют погрузиться в полную нищету.
Для решения всех вопросов жизнеобеспечения населения, проживающего на данной территории, содержания инженерной и социальной инфраструктуры местного хозяйства финансовая автономия местного бюджета должна быть в пределах 70- 75 %. Выйти на данный уровень вполне реально, если удастся реализовать положения статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В соответствии с этим документом федеральные органы власти и органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. За счет закрепленных и передаваемых по закону доходных источников органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных потребностей, отнесенных к ведению муниципальных образований;, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством.
Для этого целесообразно создать фонд финансовой поддержки местного самоуправления (ФФПМС) в составе собственного бюджета субъекта Федерации. Источником его образования должна стать часть всей суммы налогов (федеральных, региональных, местных), собранных на территории региона. Такой порядок повысит заинтересованность региональных органов власти в наращивании доходной базы, собираемости налогов и подведет под функции местного самоуправления солидную финансовую основу.
Эффективность государственного регулирования экономических процессов на региональном и местном уровнях проявляется в сбалансированности и устойчивости хозяйственного развития и, в конечном итоге, в благосостоянии людей, создании нормальных условий для их жизнедеятельности, возможности привлечения адекватного объёма инвестиций для реализации экономических и социальных приоритетов. Рассмотрим возможные источники инвестиционных ресурсов для регионального развития. Первый источник - это деньги населения, который по экспертным оценкам составляет более 20 млрд. долларов (в России). Сбербанку удалось привлечь во вклады лишь 200 млн. руб., еще примерно столько же вложено в другие коммерческие банки [15, с. 19]. Что же касается собственно Ростовской области работает свыше 50 банков, около 30 страховых компаний. Действует Ростовская межбанковская валютная биржа. Среди крупных институциональных зарубежных инвесторов на территории области функционируют Международная финансовая корпорация, Европейский и Международный банки реконструкции и развития. Необходимо активизировать работу финансовых институтов в инвестиционной сфере области.
