Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы развития сферы образования .20
1.1. Методологические подходы к обоснованию макро- и микроэкономической эффективности развития образования 20
1.2. Состояние и тенденции развития сферы образования в Российской Федерации 42
1.3. Концептуальные направления перспективного развития отечественной системы образования 65
Глава 2. Научно-методические основы процесса эволюции государственной политики в сфере образования 107
2.1. Социальные аспекты развития образования в РФ 107
2.2. Исследование и некоторые аспекты совершенствования российского законодательства в области образования 126
2.3. Методические положения формирования государственной политики в сфере образования 149
Глава 3. Стратегические приоритеты в образовательной политике за рубежом и в России 181
3.1. Глобальные тенденции в сфере управления образованием 181
3.2. Трансформация институциональных моделей управления в высшем образовании 204
3.3. Особенности мотивации современного этапа развития сферы образования в России 228
Глава 4. Повышение эффективности управления процессом развития сферы образования 266
4.1 Проблемы рационального функционирования организационно-экономических форм в сфере образования 266
4.2. Разработка эффективных форм организации и финансирования научно-образовательных структур 287
4.3.Оптимизация интеграционного взаимодействия образовательных учреждений 309
Глава 5. Организационно-экономические условия реализации государственной политики в сфере образования 330
5.1. Разработка критериев оценки функционирования образовательного учреждения 330
5.2. Формирование комплекса мер по решению проблем коммерциализации образовательной деятельности 353
5.3. Разработка концепции государственной политики в сфере качества высшего образования
и механизмов ее реализации 375
Заключение 393
Библиография 415
- Методологические подходы к обоснованию макро- и микроэкономической эффективности развития образования
- Трансформация институциональных моделей управления в высшем образовании
- Разработка эффективных форм организации и финансирования научно-образовательных структур
- Формирование комплекса мер по решению проблем коммерциализации образовательной деятельности
Введение к работе
Актуальность исследования. Согласно теории длинных волн развития экономики, в настоящее время человечество поднимается на новую, пятую по счету, волну научно-технического прогресса, опирающуюся на достижения в области высоких технологий микроэлектроники, информатики, генной инженерии, нанотехнологий, освоения космического пространства и др. Этот процесс характеризуется значительными количественными и качественными сдвигами в производстве и науке, что выдвигает повышенные требования к качеству человеческих ресурсов и требует неуклонного наращивания интеллектуального потенциала стран.
В этих условиях сфера образования, являясь поставщиком кадров как для производства, так и для науки, превратилась в приоритетное направление государственной экономической и социальной политики высокоразвитых стран. При этом поиск соответствующей организационной структуры учреждений образования, которые обеспечили бы переход от принципа «образование на всю жизнь» к принципу «образование через всю жизнь» - важнейшая проблема XXI века.
Безусловно, обеспечение возможности для получения образования и обучения на протяжении всей жизни, предоставление учащимся права свободного выбора места, времени и технологий обучения в рамках системы высшего образования наряду с индивидуальным развитием и социальной мобильностью позволяют сохранять, развивать и распространять национальные и региональные, международные и исторические культуры в условиях культурного плюрализма, содействовать воспитанию молодежи в духе ценностей, составляющих основу демократической гражданственности. Однако следует учитывать, что в настоящее время произошло отставание образования от новых реальностей жизни, сформировалось и углубляется противоречие между непрерывно возрастающим объемом необходимых человеку знаний и умений и ограниченными условиями для овладения ими. Сложившаяся ситуация требует скорейшего решения данных задач и разработки эффективных мероприятий по обеспечению высокого качества обучения, что в условиях реформирования образования не может быть достигнуто без широкого внедрения в деятельность образовательных учреждений новых инновационных технологий, базирующихся на использовании современных технических, программных и иных средств и систем. Особенно нуждается в реформировании высшая школа, и этот процесс требует переосмысления роли и задач институциональных изменений в экономической жизни общества.
Формирование государственной политики в сфере образования должно быть основано на положениях Национальной доктрины образования в Российской Федерации до 2025 года, отражающей не только интересы общества в устойчивом социально-экономическом, духовном и культурном развитии, но и интересы граждан как потребителей образовательных услуг, необходимость роста человеческого капитала, потенциал которого возрастает по таким его составляющим, как духовность, способности, трудолюбие, знания, умения, нравственность.
Совершенно очевидно также и то, что возрождение экономического потенциала России, интеграция ее в мировую экономику невозможны без сохранения и развития научно-технического потенциала страны, без рациональной и эффективной государственной политики в области образования. При этом именно образование становится одним из ключевых факторов в стратегии развития России в начале XXI века, реализации концепции ее устойчивого развития, обеспечении всей системы национальной безопасности. Поэтому разработка государственной политики в области образования является ключевым вопросом внутренней политики, стратегии реформ, долгосрочных перспектив развития России.
Стратегические ориентиры социально-экономического развития на долгосрочную и среднесрочную перспективу определены в рамках Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в соответствии с которым стратегическая цель государственной политики в области образования до 2020 года – повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации определены следующие приоритетные задачи развития образования как базового элемента долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года:
обеспечение инновационного характера базового образования в соответствии с требованиями экономики, основанной на знаниях;
формирование механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных сопоставительных исследованиях;
модернизация институтов образования как инструментов социального развития;
создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров.
Наряду с этим, объективным является и то, что в настоящее время сфера образования нуждается не только в качественном обновлении своих содержательных и функциональных оснований, но и в изменении самих принципов организации системы образования. Необходимо создавать условия для реализации стратегических приоритетов в образовательной политике.
Развитие сферы профессиональных образовательных услуг представляется малоперспективным без взаимодействия сети образовательных учреждений и управленческих структур сферы образования с существующими социальными институтами и субъектами – хозяйствующими организациями, предприятиями, предпринимательской средой, сферой науки и широкой общественностью. Необходимо формирование современной образовательной среды, придание всем уровням системы образования более широкого общественного статуса, преодоление их обособленности и самодостаточности как отдельных «отраслей». Поэтому в качестве доминирующей начинает выступать проблема соорганизации ресурсов и деятельности всех социальных субъектов. Сегодня для разработки нового содержания и принципов деятельности в сфере образования необходимо, в первую очередь, создавать управленческие условия, в рамках которых может формироваться новое качество образования. При этом необходим такой механизм управления, который был бы способен обеспечить и согласовать как «вертикальные», так и «горизонтальные» связи в сфере образовательных услуг, и создать реальные условия для соорганизации ресурсов образовательных учреждений, с одной стороны, и всей социальной инфраструктуры, с другой, что значительно актуализирует принцип согласования позиций и интересов различных субъектов сферы образования и инфраструктуры народного хозяйства. Кроме того, необходимо обеспечение организационной и содержательной целостности государственной образовательной политики в масштабах всей страны.
Таким образом, очевидна необходимость государственной политики в развитии образования, так как современное образование во многом определяет завтрашний день общества; для решения актуальных проблем современной России развитие образования органично связано с обеспечением безопасности страны, с созданием благоприятных возможностей для устойчивого развития общества и творческой самореализации его граждан.
Актуальной задачей для государственной политики в сфере образования является обеспечение того, чтобы на национальном и региональном уровнях все более автономные и ориентированные на рынок учебные учреждения отвечали актуальным общественным интересам, принимая также на себя большую ответственность за прочность своего финансового положения.
Актуальной также является задача создания условий, необходимых для обеспечения устойчивого развития сферы образования в контексте национальной (политической) и институциональной (управленческой) перспективы. Необходима новая форма партнерства между учебными учреждениями и государством, которая поможет повысить автономность и реализовать стратегические правила руководства и практический опыт финансового менеджмента. При этом государству, определяя цели и оценивая достижения учебных учреждений, следует основной акцент делать на отчетности по результатам, не прибегая к управленческому контролю. Эту перемену можно охарактеризовать как шаг от «предварительного регулирования к контролю по результатам». Соответственно, будет формироваться более конкурентная среда. При этом на институциональном уровне, в учебных учреждениях, чтобы сделать их менеджмент более динамичным и оперативным, необходимо внедрять больше управленческих методик, возникающих в частном секторе, что безусловно, в свою очередь приведет к оживлению организационной деятельности и менеджмента учебных учреждений, а также существенно повысит качество образования и проводимых научных исследований.
Анализ имеющихся международных и отечественных практических разработок в области управления и реформирования сферы образования, а также методологических основ формирования государственной политики в сфере образования свидетельствует о том, что перечисленные проблемы далеки от полного разрешения.
Настоящая работа призвана восполнить недостаточность исследования проблем создания необходимых условий для сохранения и развития российской системы образования, преобразования сферы образования в средство повышающее уровень развития социально-экономической системы на основе консолидации большинства государственных и частных институтов в рамках широкомасштабных социально-экономических преобразований, программ и национальных проектов.
Этим обусловлен выбор темы исследования, ее актуальность и народнохозяйственное значение.
Степень изученности и разработанности проблемы.
Исследованию теоретических основ формирования государственной политики в сфере образования посвящены работы многих известных зарубежных ученых и специалистов. К их числу можно отнести Дж. Акерлофа, Г. Беккера, Б. Вейсбора, А. Крюгера, Дж. Кейнса, М. Линдала, А. Маршалла, А. Мэдисона, У. Оучи, П. Самуэльсона, М. Фридмана, Т. Шульца и других. Среди отечественных ученых можно выделить работы Л.И. Абалкина, М.Л. Аграновича, С.Н. Бобылева, С.К. Булдакова, И.В. Бушмарина, В.М. Демина, С.И. Долгова, С.А. Дятлова, Л.И. Евенко, Ю.Л. Егорова, А.П. Егоршина, В.С. Ефремова, В.И. Загвязинского, Р.И. Капелюшникова, B.C. Катькало, А.В. Корицкого, Л.П. Куракова, Д.С. Львова, П.И. Мунина, А.Н. Петрова, А. И. Субетто и др.
Более широкому кругу проблем развития системы образования в условиях перехода к постиндустриальному обществу и оптимизации управленческих решений в сфере высшего образования посвящены исследования И.Г. Акперова, Г.А. Балыхина, С.А. Белякова, Е.А. Бутко, В.Е. Быкова, В.В. Глухова, Е.Н. Геворкян, Л.С. Гребнева, Г.М. Доброва, В.А. Долятовского, В.М. Жураковского, В.А. Кардаша, В.С. Князевского, Г.И. Лукина, А.Н. Мартынова, И.С. Павлова, Л.И. Романковой, С.Б. Смирнова, Л.Н. Столярова, М.Н. Стриханова, В.М. Филиппова, А.А. Фурсенко, В.В. Чекмарева и др.
Целью диссертационного исследования является разработка методологических и методических основ формирования государственной политики в сфере образования с помощью всестороннего анализа и выявления проблем социально-экономического развития общества. В соответствии с поставленной целью в диссертации сформулированы и обоснованы следующие задачи:
раскрыть и научно обосновать сущность и роль преобразований в сфере образования в России, а также основные теоретические положения рационального управления процессом развития системы образования в современных условиях;
проанализировать и исследовать социально-экономические особенности развития и модернизации сферы образования, а также обосновать современные методологические подходы к формированию государственной политики в сфере образования; к обоснованию макро- и микроэкономической эффективности развития образования;
дать оценку состоянию и тенденциям развития сферы образования в Российской Федерации; определить концептуальные направления перспективного развития отечественной системы образования;
сформировать научно-методические основы процесса эволюции государственной политики в сфере образования и проанализировать социальные аспекты развития образования в РФ;
исследовать современные возможности совершенствования российского законодательства в области образования в рамках существующей системы национальных приоритетов социально-экономического развития России;
разработать методические положения формирования государственной политики в сфере образования;
проанализировать и исследовать возможности трансформации институциональных моделей управления в сфере образования, а также выявить особенности мотивации современного этапа развития сферы образования в России;
сформировать концептуальные положения повышения эффективности управления процессом развития сферы образования с учетом принципов структурно-содержательной модернизации сферы образования в современных социально-экономических условиях;
разработать предложения по решению проблем рационального функционирования организационно-экономических форм в сфере образования;
разработать эффективные формы организации и финансирования научно-образовательных структур на основе эффективного взаимодействия государственных уровней управления в процессе развития сферы образования;
предложить организационно-экономическое обоснование процесса оптимизации интеграционного взаимодействия образовательных учреждений с учетом глобальных тенденций в сфере управления образованием;
разработать концепцию государственной политики в сфере качества высшего образования и механизмов ее реализации.
Объектом исследования являются государственные и рыночные организационно-правовые структуры в сфере образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Выбор данных объектов исследования продиктован необходимостью установления системного взаимодействия государственных уровней управления в процессе развития сферы образования, элементов государственной политики в сфере образования, научного обоснования повышения на этой основе результативности реформ в сфере образования.
Предметом исследования являются методологические и методические проблемы формирования государственной политики в сфере образования, комплекс организационных мероприятий по повышению эффективности деятельности образовательных учреждений и соответствующих общественных институтов, а также совокупность структурных преобразований, способствующих устойчивому развитию сферы образования в условиях рыночной экономики.
Методологической и информационной основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения экономической теории, общеметодологические принципы познания социально-экономических явлений, прежде всего, сравнительно-исторический подход, принцип системности, диагностики и прогнозирования социально-экономических процессов. Диссертационное исследование опиралось на Законодательство РФ в области развития сферы образования, Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», постановление Правительства РФ № 751 от 04.10.2000 г. «О национальной доктрине образования в Российской Федерации», доклад Государственного совета РФ «Образовательная политика России на современном этапе», Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 года, методические и инструктивные материалы Министерства образования и науки РФ, международных организаций по вопросам развития системы образования.
В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, данные экономического, демографического, социального, финансового, правового, организационного характера, полученные автором в ряде региональных и муниципальных комитетов по образованию.
В качестве методологической основы исследования выступают структурно-логический и системный подходы, а также следующие методы: экономико-статистический, сравнительного анализа, наблюдения, опроса, аналитического моделирования.
Наряду с опубликованными статистическими данными, выводы диссертации базируются на результатах социально-экономических исследований, проведенных под руководством автора. Эти исследования позволили сделать новые выводы, а также пересмотреть некоторые устоявшиеся взгляды.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, выводов и рекомендаций и библиографии. В первой главе проанализированы и исследованы социально-экономические особенности развития и модернизации сферы образования, а также обоснованы современные методологические подходы к формированию государственной политики в сфере образования; к обоснованию макро- и микроэкономической эффективности развития образования. Во второй главе дана оценка состоянию и тенденциям развития сферы образования; сформированы научно-методические основы процесса эволюции государственной политики в сфере образования и проанализированы социальные аспекты развития образования в РФ; исследованы современные возможности совершенствования российского законодательства в области образования в рамках существующей системы национальных приоритетов социально-экономического развития России; разработаны методические положения формирования государственной политики в сфере образования. Третья глава посвящена анализу и исследованию возможностей трансформации институциональных моделей управления в сфере образования, а также выявлению особенностей мотивации современного этапа развития сферы образования в России; формированию концептуальных положений повышения эффективности управления процессом развития сферы образования с учетом принципов структурно-содержательной модернизации сферы образования в современных социально-экономических условиях. В четвертой главе разработаны эффективные формы организации и финансирования научно-образовательных структур на основе эффективного взаимодействия государственных уровней управления в процессе развития сферы образования; предложено организационно-экономическое обоснование процесса оптимизации интеграционного взаимодействия образовательных учреждений с учетом глобальных тенденций в сфере управления образованием. В пятой главе разработаны критерии оценки функционирования образовательного учреждения; сформирован комплекс мер по решению проблем коммерциализации образовательной деятельности; разработана концепция государственной политики в сфере качества высшего образования и механизмов ее реализации.
Методологические подходы к обоснованию макро- и микроэкономической эффективности развития образования
Конец XX начало XXI века характеризуется рядом тенденций, проблем и противоречий, носящих ранее частный или локальный характер, а в настоящее время ставших глобальными. С одной стороны, производственная деятельность человека достигла такого уровня, когда часть природных ресурсов оказалась на грани исчерпания, а установившиеся в процессе земной эволюции балансы - под угрозой разрушения. С другой стороны, уровень и характер материального производства таковы, что не в состоянии обеспечить удовлетворение даже минимальных потребностей основной массы населения планеты.
В силу этого же обстоятельства для основной массы людей недоступны и попросту неизвестны не только вершины достижений человеческого духа и интеллекта, но недоступны и самые простые радости духовно-интеллектуальной деятельности.
Это противоречие является коренным и главным; именно оно определяет не только основные тенденции и расстановку сил в мировой политике, но и содержание и характер реализуемых в отдельных конкретных странах программ и планов, в том числе - в отношении культуры, науки, образования.
К настоящему времени наиболее четко обозначились два полярных подхода, две полярные тенденции относительно будущего человечества, относительно возможных путей развития.
Первый, в значительной степени продолжающий мировую историческую практику, но с учетом новой, так называемой постиндустриальной фазы развития, носит название «глобализация информатизации». За этим абстрактным нейтральным названием кроется позиция наиболее развитых стран - сохранить и укрепить деление всех стран на три мира, на три категории в соответствии с их нынешним уровнем развития: постиндустриальный («информационный»); индустриальный; сельскохозяйственный, сырьевой.
В этом подходе для подавляющей массы населения планеты все человеческое поглощается производственно-потребительским механизмом. Примитивизация потребностей при минимальном уровне их удовлетворения -вот главная формула и содержание этой идеологии.
Второй подход - также с несколько условным названием «глобализация экономики» или «концепция устойчивого развития» преследует другие цели. Здесь речь идет о развитии и возвышении в каждом человеке интеллектуально-духовного начала при удовлетворении разумных материальных потребностей всех людей планеты.
Материальное производство выступает лишь в качестве средства удовлетворения человеческих потребностей и ни в коем случае целью, тем более, самоцелью человеческой деятельности. Главным инструментом достижения и утверждения такого миропорядка выступают, максимально развиваемые, наука, культура и адекватная этим задачам система образования и воспитания.
По нашему мнению, в обоих подходах России уготована ключевая роль.
В первом - пассивная, как главного донора сырья и зона «грязного» производства, во втором - как возможного лидера нового альтернативного пути развития.
Перемены, начатые в стране в 1985 году и получившие драматическое развитие и продолжение в 1991 и 1993 годах, обусловлены глубокими объективно-историческими причинами. Главная из них состоит в том, что Россия исчерпала свой исторический ресурс на тоталитарное, монопольно-политическое устройство государства. Переход к демократии, к народовластию был и остается объективной потребностью. Не менее важна причина, связанная с необходимостью перехода от государственно-монополистического управления экономикой к разноукладной экономике с сильно развитым рыночным хозяйством. В равной мере были необходимы децентрализация и переход к государственно-общественной системе организации и управления в образовании, культуре и других сферах деятельности.
Как полагает автор, в связи с этим проблемы и перспективы развития образования необходимо рассматривать только в контексте тех преобразований и той политики, которые проводятся в целом в стране.
Когда общество и государство, как выразитель интересов общества, выдвигают высокие требования к системе образования, тогда возникает серьезнейшая проблема готовности и науки и практики удовлетворить эти требования. На наш взгляд, в это время и возникает необходимость в реформировании образования.
Если же политика государства такова, что говорится об избыточности в стране научного и образовательного потенциала, то смысл реформ объективно носит регрессивный характер.
Невостребованность науки и научного знания стали реальностью. Начало радикальных реформ с момента провозглашения независимости России знаменовалось принятием целого ряда законодательных актов, нацеленных на преодоление противоречий и разрешение проблем, накопленных обществом в советский период. Однако реальный ход событий показал, что эти документы носили в основном декларативный характер.
Освобожденная в результате реформы инициатива людей и общественных организаций, возникновение многочисленных новых учебных заведений с новыми содержанием и методами обучения не компенсируют главного результата политики - сокращения расходов на нужды образования до 1-2% ВВП, на науку до 0,2% ВВП в 1998-2001 гг.
Следует отметить, что критические значения расходов государства с позиций его безопасности составляют - на науку - 2% от ВВП, на образование -10% от ВВП.
С позиции классической экономической теории роль высшей школы в обществе отводится участию в воспроизводстве рабочей силы. Кроме необходимости поддержания жизни индивида, для воспроизводства рабочей силы обязательно постоянное приобретение и развитие работником знаний и умений, а под воздействием научно-технического прогресса требования к уровню интеллектуального развития «рабочей силы», к уровню ее образования неуклонно повышаются. В данном контексте под рабочей силой, или способностью к труду мы понимаем совокупность физических и духовных способностей, которыми обладает личность человека, и которые пускаются им в ход всякий раз, когда он производит потребительные стоимости [71, 164].
В современных условиях эволюции мира к постиндустриальному обществу и утверждению сферы услуг над производством, результат деятельности системы высшей школы трудно и некорректно называть «рабочей силой», но по содержанию это остается способностью к труду. Таким образом, характеризуя структуру системы высшего образования, результатом деятельности последней означим предоставление образовательных услуг, дующих способность к квалифицированному труду. Это, в свою очередь, дает право получившему высшее образование считаться специалистом в определенной области знаний.
Автор считает, что в условиях смены общественно-экономической формации, утверждения рыночных отношений в России, система отечественного высшего образования стала частью рыночного механизма, при этом ее роль явно не исчерпывается воспроизводством трудовых ресурсов и требует переосмысления с точки зрения современной теории рыночного хозяйства.
С позиции микроэкономики образование [22], особенно профессиональное, представляет собой для его обладателя частное благо, так как дает возможность благодаря квалификации получать более высокий доход в течение всей жизни в виде заработной платы.
На рынке труда работодателю невозможно достоверно судить о способностях и производительности труда работника и установить, добросовестен ли он или нет. Это явление - отсутствие полной информированности о качестве обращающихся на рынке благ и факторов производства в силу ее недоступности либо неоправданно большой дороговизны получило название асимметричность рыночной информации. Данное явление побуждает работодателя к установлению ставки заработной платы выше равновесной цены труда в надежде, что угроза потерять хорошо оплачиваемую работу заставит работника трудиться усердно. Когда все фирмы поступают подобным образом по причине асимметричности информации рынок «отказывает» - возникает безработица.
Трансформация институциональных моделей управления в высшем образовании
Отметим, что еще в конце прошлого века университет воспринимался как обособленное от остального мира место, где осуществляется обучение и проводятся исследования по широкому спектру фундаментальных естественнонаучных и гуманитарных дисциплин. В основе идеологии традиционного вуза предполагается «Гумбольдтовская модель университета», главным принципом которой является («Einsamkeit und Freiheit») - самодостаточность и своего рода замкнутость «на себя» преподавания и производства научного знания [34].
Обособленность университета поддерживалась в первую очередь централизованным финансированием образования и, особенно, фундаментальной науки. В новых условиях возникла необходимость развития и укрепления связей с местными сообществами, с бизнесом и научными центрами. Современный университет основывается на модели «сетевого взаимодействия», в которой каждый «элемент» вуза является также и элементом более широкой сети университетов, исследовательских центров и т.д. Примером эффективности такой модели может служить успех ученых мексиканского университета Сан-Паулу, воспринявшего американский опыт организации «университетов без стен», по сути виртуальных научно-учебных комплексов. Лаборатория Сан-Паулу объединяет 200 исследователей из 50 университетов мира соединенных в сеть виртуального Института геномики. (благодаря работе этого сетевого исследовательского университета в 2000 г. было предотвращено уничтожение калифорнийских виноградников малоизученным вирусом). При этом по мнению ряда экспертов исторически сложились три основных типа институциональных моделей управления высшим образованием [148].
«Директивная» модель управления образованием, получила распространение, в частности, на территории бывшего СССР и Китая. Характерные признаки этой модели - государственное назначение ректоров и определение квот и условий оплаты всего ППС, определение для каждого вуза специальностей и квот студентов по каждой из специальностей, введение и контроль за соблюдением детальных стандартов подготовки специалистов.
«Континентальная» модель, практикуемая в Германии и Франции, а также в скандинавских странах характеризуется патернализмом государства по отношению к университетам, жестко стратифицированной системой доступа к университетскому образованию (как правило, бесплатному) и поддержкой академической свободы внутри университетов. «Атлантическая» модель, представленная США, Великобританией и рядом других стран, где высшее образование предоставляется на платной основе, характеризуется более либеральным подходом к стратегии университетов со стороны государства, при этом уровень академической свободы определяется рациональными финансовыми и имиджевыми рамками каждого университета.
В последнее десятилетие директивная модель фактически перестала существовать, а между атлантической и континентальной моделями наметились тенденции к сближению. Все государства стремятся контролировать качество и развитие высшего образования через организацию эффективного управления в вузах, постепенно передавая им полномочия и ответственность за принимаемые решения. Это стремление осуществляется посредством создания и развития структур, выполняющих всевозможные посреднические функции между правительством и вузами, а также разграничением полномочий и зон ответственности между всеми заинтересованными сторонами: государством, бизнесом, администрацией, местным сообществом, студентами и ГШС. Особо следует отметить появление на этом фоне новой администрации вузов, и, вероятно новой администрации - сотрудников агентств - посредников чей менталитет и квалификация принципиально отличаются и от ППС и от государственных чиновников и от менеджеров в сфере бизнеса.
Примечательно, что в новой системе управления вузами в ряде государств интернационализации отводится свое определенное место, она перестает быть внешним фактором воздействия на систему отношений «государство - вузы», а становится одним из ее внутренних компонентов, выполняющих роль финансового регулятора и индикатора качества.
Подобно тому, как государства в процессе преобразований последних лет сохранили и даже в каком-то смысле утвердили свои стратегические интересы, вузы также продолжают сохранять и укреплять некоторые глобальные принципы, фундаментальные основы, присущие всем университетам.
Следует отметить и стремление к сохранению университетской культуры. Университетская культура, безусловно, весьма широкое понятие, не имеющее единого определения. Можно выделить несколько наиболее типичных представлений о том, что включает в себя университетская культура: принципиально некоммерческий характер университета как организации, выполняющей гуманитарную миссию (особая неутилитарность, «схоластичность» преподавания; внутриорганизационные отношения, основанные на плюрализме и демократии; особая социальная роль университета как носителя фундаментальных (в широком смысле) знаний, среды обитания уникальных научных школ. При этом происходит осуществление коммерческой деятельности, развитие образовательных сервисов и привлечение ресурсов на научную деятельность развитие прикладных проектов и программ развитие корпоративных связей с отечественным и международным научным сообществом. Кроме того имеет место развитие эффективного внутреннего управления направленного на повышение качества обучения определение приоритетов в научной работе стремление к повышению отдачи от инвестиций в исследования и разработки.
Приняв в качестве базовых три этих интенции университета, можно констатировать, что между первым и вторым есть существенное напряжение. Это разнонаправленные интересы стремление сохранить внутреннюю университетскую культуру, некоммерческую по самому своему характеру, и необходимость привлечения внешних ресурсов, эффективного распоряжения ими, а также связанная с этим коммерциализация университета. Возможности преодоления этой двойственности и противоречивости положения вуза в современных условиях реализуются в рамках третьей интенции развитие эффективного внутреннего управления. Благодаря выработке новых норм и практик управления возможно внедрение в институциональную структуру университетского образования элементов стратегического менеджмента и корпоративной коммерческой деятельности без ущерба для университетской культуры и гуманитарной миссии вуза. Такой подход развит в концепции «нового менеджериализма» [62].
Новый менеджериализм получил развитие в ряде европейских стран в последнее десятилетие XX века и существенно повлиял на трансформацию практик управления в вузах на этапе первых реформ в ходе Болонского процесса. Наиболее восприимчивыми к идеям нового менеджериализма оказались страны с «атлантической» англо-американской моделью управления образованием.
Так, в США внедрение идей «нового менеджериализма» в систему образования прошло наиболее безболезненно, поскольку установка на рыночные отношения и автономизацию присутствовала в ней изначально. В коррекции, по мнению сторонников системы «нового управления», нуждались лишь некоторые процедуры налогообложения государственных университетов и нормы, устанавливающие границы институциональной автономии [34].
«Континентальная модель» изначально менее ориентирована на рыночные стратегии и более - на поддержание и воспроизводство университетской культуры. Это частично объясняет то, что, например, в Германии и Швейцарии новый менеджериализм оказался востребован значительно меньше. Частично его положения были реализованы при реформировании немецкой системы финансирования высшего образования.
Рассмотрим институциональные модели управления и стратегии устойчивого развития вузов в новых условиях. Так, например, общие (глобальные) тенденции в сфере высшего образования, концептуальное сходство целей образовательных политик государств и интересов образовательных учреждений, как организаций, представляющих научно-образовательное сообщество в национальном и интернациональном масштабе, несомненно, создают предпосылки для изучения и распространения международного опыта разработки и реализации стратегий устойчивого развития образовательных учреждений. Остающиеся существенными различия в политических и социально-экономических условиях в странах и регионах, национальных и географических особенностях, истории, интеллектуальных и материально-технических ресурсах ставят отдельные образовательные учреждения перед нелегким выбором из широкого разнообразия возможных вариантов развития. Окончательный выбор стратегии может сделать только образовательное учреждение, оценив как внешнюю среду, так и внутренний потенциал. Здесь имеет смысл отметить те векторы стратегического развития большинства образовательных учреждений, которые могут служить основными для определения стратегии.
Разработка эффективных форм организации и финансирования научно-образовательных структур
На наш взгляд, существует необходимость рассмотреть полезный для российской практики опыт поддержки научно-образовательных структур, базирующийся, в частности, на формировании партнерских отношений между государством, частным сектором, некоммерческими научными и образовательными структурами. Так, например. Центры научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, финансируемых федеральным правительством США (FFRDC - Federally Funded Research and Development Center) создаются для выполнения важнейших для государства научно-исследовательских работ, а также деятельности по консультированию, системному инжинирингу и интеграции. Центры призваны выполнять наиболее сложные, крупномасштабные и долгосрочные проекты, предоставлять правительству объективные данные и независимые оценки, нестандартные и экономически эффективные решения по широкому спектру общенациональных задач. Организацией и финансовой поддержкой FFRDC от лица государства занимаются в основном федеральные агентства которые во многих случаях являются их учредителями.
Эффективность и (объективность) деятельности центров во многом обеспечивается за счет придания им статуса независимого юридического лица (автономной организации или юридически оформленного подразделения организации - негосударственного партнера). Статус центров определен в законодательстве США о регулировании федеральной собственности (раздел о контрактных отношениях в области научных исследований и разработок). Договор о спонсировании центров обычно затрагивает четыре участника стороны - сам центр и три финансирующие стороны. Спонсор -исполнительное агентство выполняет функции управления, мониторинга и отвечает за деятельность центра. Первичный спонсор - ведущее агентство -выполняет главные функции спонсора в случае, если в договоре о спонсировании участвует более одного агентства. He-спонсор - любая правительственная и неправительственная организация (кроме агентств) -осуществляет финансирование конкретных работ центров вне соглашения о спонсировании [34].
Эта объективность, впрочем, не имеет (и не может иметь) абсолютного характера, поскольку, федеральное агентство-заказчик ответственно за предмет и содержание исследований, стратегические направления (цели) деятельности центров, утверждает бюджет соответствующих работ. РРRDC не могут заниматься производственной и коммерческой деятельностью, заключать сделки с частными компаниями.
По роду деятельности РРRDC подразделяются на три категории:
научно-исследовательские и конструкторские лаборатории, целью деятельности которых является проведение исследований в областях, где государство не может рассчитывать на инициативу научных структур частного сектора, а также, передача и распространение новых технологий в частном секторе;
аналитические центры, сориентированные на проведение независимого и объективного анализа по актуальным для заказчика вопросам, а также на научное обеспечение процесса принятия управленческих решений;
центры системного инжиниринга и интеграции, занимающиеся проектированием и поддержкой сложных систем, разработкой сложных технологических цепочек и формированием технологической политики.
Для целей настоящего исследования важно подчеркнуть, что в общем случае FFRDC не имеют предписанной законом организационной формы. Они могут сохранять форму общественной или частной организации.
По механизмам и степени участия в их деятельности государства (организационные и имущественно-правовые признаки) центры могут заметно отличаться друг от друга. Как правило, при их организации выбирается одна из двух основных схем:
- COCO (Contractor Owned Contractor Operated). Компания-подрядчик (центр) связана с государственным заказчиком (чаще всего в лице федерального агентства) исключительно отношениями, регулируемыми государственным контрактными обязательствами (соглашением о спонсировании). Некоторые ограничения на виды деятельности этих центров предопределены закрытым характером информации, которые они получают от заказчиков.
- GOCO (Government Owned Contractor Operated). К контрактным отношениям добавляются имущественные отношения, поскольку оборудование и здания относятся к федеральной собственности (или государство финансирует их приобретение).
В США из 38 FFRDC 22 организации имеют форму GOCO. В случае с COCO государство само обычно не участвует в учреждении организаций FFRDC (за исключением ряда центров, учрежденных по инициативе Министерства обороны). Федеральное агентство заключает договор с уже существующей образовательной или некоммерческой организацией. Такой организацией чаще всего является университет, либо научный институт (государственный или общественный). В случае с университетом, для работы с агентством по государственному заказу формируется специальный университетский институт (лаборатория). Что касается самостоятельных институтов, то к работе по контракту с агентством может подключаться не только структура целиком, но и конкретные подразделения (отделы) [1].
Из 36 FFRDC, функционирующих в 2001 г., 16 были созданы на базе университетов, 4 - на базе предприятий 16, на базе некоммерческих организаций. Из 15 национальных лабораторий 9 были созданы на базе университетов, 2 - на базе предприятий, 4 - на базе некоммерческих организаций [1].
В любом случае управление и администрирование FFRDC осуществляется негосударственным партнером - университетом, консорциумом университетов, другими некоммерческими организациями, наукоемкими фирмами. При этом контракты с частными компаниями (лабораториями) возникают только в том случае, когда эти структуры работают на самом переднем рубеже науки и техники. Иногда в качестве «головного» FFRDC выступает координирующая некоммерческая компания, осуществляющая поиск, выбор, присоединение и координацию целой группы дочерних FFRDC для реализации сложных правительственных заказов.
GOCO учреждаются преимущественно с участием государства. Данная форма считается наиболее эффективной для реализации отмеченных выше функций, поскольку позволяет создавать научно-исследовательские организации со значительным основным капиталом (основными фондами), недоступным, например, лабораториям большинства университетов. Большинство GOCO функционируют как научно-исследовательские и конструкторские лаборатории. Как и в случае с COCO, в качестве подрядчиков при создании GOCO могут выступать университеты, институты и другие некоммерческие организации (иногда - частные коммерческие компании). Более половины из них учреждены на базе университетов. Различия между двумя формами вытекают из дополнительных полномочий, которые по закону имеют агентства-заказчики при использовании организационной формы GOCO. В частности, заказчики могут не только выбирать, но и заменять подрядчиков, используя один и тот же комплекс оборудования.
Миссия центров (целевая ориентация на выполнение государственных заданий) и их статус предопределяют обязательное включение в соглашение о спонсировании запрета на конкурентные отношения центров с другими организациями и создание массового промышленного производства, а также условия, при которых центры могут выполнять заказы третьих сторон.
Важно, что при создании РFRDC агентства настроены на тесное долгосрочное партнерство. Условия завершения (невозобновления) соглашения оговариваются в спонсорском договоре. Отбор будущих FFRDС осуществляется в индивидуальном порядке либо по безконкурсной схеме (на основе консультаций с экспертами); либо на базе стандартных конкурсных заявок и отчетов по первым этапам работ.
Во втором случае при отборе анализируются три стандартные группы критериев:
качество - обоснование вознаграждения исполнителям из выделенных средств, грамотно составленная программа исследований;
актуальность - четко сформулированное направление исследовательской программы, связь с приоритетами агентства-заказчика, взаимодействие с другими исследовательскими проектами;
результативность - представление потенциальному заказчику прозрачной сметы расходов на исследования, предложений по снижению издержек, расчетов рисков, подробного календарного плана, расчетов амортизации фондов по мере проведения исследования, отчетностей об успешности завершенных этапов исследования, об эффективности использования выделенных средств на пройденных этапах исследования, об эффективности использования предоставленного оборудования.
Определенные требования при создании центров предъявляются и к агентствам заказчикам (обоснование необходимости учреждения центра, наличие финансовых ресурсов и квалифицированных экспертов со стороны заказчиков, подготовка проекта учредительных документов, учреждение комиссии по оценке деятельности центра).
Несмотря на то, что партнерство конкретного FFRDC и агентства часто имеет долгосрочную перспективу, а может быть именно в силу этой причины. агентство осуществляет регулярный мониторинг его деятельности. Проведение жестких регулярных проверок (аттестаций) ограничивается двумя условиями -необходимостью блокировать возникновение тесных связей между контролерами и проверяемыми; необходимостью сохранить возможности для непредвзятой и независимой работы организации.
Отметим, что используемые финансовые схемы абсолютно понятны и прозрачны. Государство обеспечивает деятельность FFRDC посредствам субсидий федерального государственного научного фонда (NSF) и непосредственно министерств (агентств) - заказчиков. Агентство - заказчик несет полную ответственность за деятельность центров (в том числе, и за деятельность в рамках соглашений с другими организациями, если это допускается основным соглашением с агентством). В целом доля федеральных ИР в общих расходов на ИР в FFRDC составляет около 96% (университетских -97%, частных компаний - 96%, некоммерческих организаций - 94%) [34].
Министерство энергетики поддерживает 16 центров. Министерство обороны - 9, NSF - 5, прочие министерства и агентства - 6. Доля NSF в государственном финансировании каждого FFRDC составляет не более 30%. При этом он спонсирует преимущественно научные центры, созданные на базе университетов (и реже - некоммерческие лаборатории). Лаборатории коммерческих компаний NSF практически не финансирует. Министерств и агентств направляют средства в FFRDC любых организационно-правовых форм. Самые крупные за последние годы затраты на исследования осуществлялись Министерством энергетики, NASA и Министерство обороны.
Формирование комплекса мер по решению проблем коммерциализации образовательной деятельности
Одной из важнейших закономерностей развития экономики является прямая взаимосвязь между повышением роли образовательных услуг и экономическим ростом. В настоящий момент система образования в России является излишне консервативной, что не позволяет ей вовремя и адекватно реагировать на стремительные преобразования в обществе и экономике, готовить специалистов тех специальностей и того уровня, в которых нуждается общество. С другой стороны, российская наука, в результате дезинтеграции с образованием почти не имеющая притока молодых квалифицированных кадров, в силу этой и других объективных причин практически неконкурентоспособна: располагая 12% ученых мира, Россия производит менее 0,5% мировой наукоемкой продукции. При этом многочисленные исследования свидетельствуют, что система образования в процессе своего развития регулярно приходит в противоречие с потребностями развития науки и производства: переход к новым технологиям требует и качественно новых подходов к процессу обучения.
Автор считает, что преодолеть это противоречие поможет создание новых образовательных учреждений, призванных интегрировать образование и науку. Для полноценного выполнения поставленных перед ними задач такого рода образовательные учреждения должны иметь в своем распоряжении ресурсы, необходимые для обеспечения трех основных видов деятельности: образовательной, научной и инновационной, при этом предполагается, что третий вид деятельности будет базироваться на результатах двух первых.
Основным заказчиком образовательных услуг в России традиционно выступает государство. Несмотря на то, что общепринятым является мнение о высокой эффективности затрат на образование, вопросы об оптимальном объеме государственных ресурсов, направляемых в область образования, во взаимоувязке с механизмами их рационального использования, прогнозами конъюнктуры рынка труда и долгосрочного развития национальной экономики не решены окончательно до настоящего времени. Вследствие этого возникает необходимость привлечения дополнительных средств в область образования, в значительной мере обусловленная недостатком бюджетного финансирования, не полностью обеспечивающего потребности сферы образования в устойчивом функционировании и динамичном развитии.
Таким образом, получение дополнительных финансовых средств от оказания платных услуг является необходимым условием существования сферы образования. С другой стороны, недостаток бюджетного финансирования играет и определенную положительную роль: в условиях непрерывно возрастающей конкуренции на рынке образовательных услуг стремление к получению дополнительных ресурсов от коммерческой деятельности является важным побудительным мотивом для повышения качества услуг, предоставляемых образовательными учреждениями.
Следует отметить, что, поскольку деятельность образовательного учреждения, создаваемого в качестве научно-образовательного учреждения нового типа, не направлена на систематическое извлечение прибыли, коммерциализация его деятельности, не являясь самоцелью, должна иметь разумные пределы и быть направлена исключительно на решение задач, поставленных перед образовательным учреждением.
В настоящее время отсутствует современная нормативная база, которая бы обосновано регламентировала определение потребности сферы образования в бюджетном финансировании и справедливое распределение выделяемых средств между учебными заведениями. Между тем бюджетное финансирование образования, обеспечивающее выполнение образовательным учреждением значительной части своей основной деятельности, как уже отмечалось ранее, должно представлять из себя весомую часть всех доходов образовательного учреждения независимо от того, в какой организационно-правовой форме образовательное учреждение будет осуществлять свою деятельность в дальнейшем (бюджетное учреждение, АУ или ГАНО) и, соответственно, в каком виде будет получать бюджетные средства (в виде бюджетных ассигнований, субсидий, субвенций или в виде оплаты по договорам).
На наш взгляд, при разработке нормативов финансирования и методики их расчета должны соблюдаться следующие принципы:
1. Объективная оценка реальных потребностей университета в финансовых средствах, позволяющая обеспечить не только рост количественных показателей его образовательной деятельности, но и сохранение качественных характеристик образования (фундаментальность, широту профессиональной подготовки, высокий уровень специализации, обеспеченность современным оборудованием, преемственность кадров профессорско-преподавательского состава), определяемая исходя из реальных потребностей национальной экономики в специалистах с высшим образованием;
2. Нормативы финансирования подготовки специалистов, утверждаемые, как минимум, на календарный год, должны быть обоснованы исходя из реальных затрат на подготовку специалистов с учетом влияния инфляции.
3. Методика расчета нормативов должна обеспечивать:
- прозрачность расчета потребности и распределения бюджетных средств;
- комплексный подход;
- универсальность в применении;
- учет региональных и индивидуальных особенностей образовательных учреждений;
- доступность и простоту в применении;
- открытость и адаптируемость к меняющимся экономическим условиям и нормативно-правовой базе;
- использование расчетных показателей, устанавливаемых органами исполнительной власти.
Проблема разработки нормативов финансирования сферы образования в настоящее время является предметом широкой дискуссии. Признано, что значения указанных нормативов финансирования могут находиться между нижней и верхней границами.
Нижней границей являются реальные возможности государственного бюджета по финансированию системы образования и сложившаяся финансово-бюджетная практика: в соответствии с Бюджетным кодексом этот норматив трактуется как норматив минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат государства на одного студента.
Очевидно, что в России имеется большое количество университетов и академий: часть из них образовалась посредством переименования бывших институтов, некоторые университеты и академии основаны в качестве негосударственных учреждений образования; часть средних профессиональных учебных заведений преобразовалась в высшие, именуясь теперь институтами.
В связи с этим с особой остротой заявляет о себе проблема качества образования, имевшая место и ранее: диплом о высшем образовании единого государственного образца, выданный разными высшими учебными заведениями, прошедшими формально государственное лицензирование и аккредитацию, может подразумевать совершенно разный уровень полученных специалистом знаний, в зависимости от конкретного оконченного учебного заведения.
В настоящее время государственный заказ на подготовку специалистов не основан на реальных потребностях национальной экономики, соответственно, в условиях ограниченных возможностей государственного бюджета, бюджетные средства, выделяемые на образование, распределяются между многочисленными государственными учебными заведениями по нормативу минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат государства на одного студента. При этом верхней границей норматива является цена образовательной услуги, т.е. стоимость обучения одного студента в год.
В соответствии с представлениями автора, в связи с предстоящим преобразованием образовательных учреждений из бюджетных учреждений в АУ и ГАНО, именно цена образовательной услуги, заменит на практике норматив минимальной обеспеченности, широко применяемый в настоящее время.
