Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования роли бюджетной системы в обеспечении экономической безопасности государства 9
1. Особенности становления и развития бюджетной системы Российской Федерации 9
2. Теоретические подходы к определению экономической безопасности государства в секторе управления государственными финансами 19
3. Эффективное использование бюджетных средств как инструмент обеспечения экономической безопасности и развития государства 32
Глава 2. Предпосылки формирования механизма противодействия угрозам экономической безопасности государства, вызванным нарушениями бюджетного законодательства 43
1. Нарушения бюджетного законодательства в виде нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств как вид экономических правонарушений 43
2. Классификация источников угроз экономической безопасности государства, вызванных нарушениями бюджетного законодательства 55
3, Концептуальная модель механизма противодействия угрозам экономической безопасности государства, возникающим в процессе исполнения бюджета по расходам 53
4. Методы повышения эффективности использования бюджетных средств в целях обеспечения экономической безопасности государства 79
Глава 3, Научно-методический инструментарий предотвращения угроз экономической безопасности государства в процессе исполнения бюджета по расходам 95
1. Эффективность системы финансово-бюджетного контроля на современном этапе развития экономики и роль в этом процессе
правоохранительных органов 95
2. Метод оценки действующих целевых программ как инструмент обеспечения экономической безопасности государства 117
3 Снижение угроз экономической безопасности государства за счет
повышения качества управления бюджетными средствами в системе МВД
России 233
4. Повышение эффективности ведомственного фишнсового контооля в системе МВД России 252
Заключение
Список использованных источников
- Эффективное использование бюджетных средств как инструмент обеспечения экономической безопасности и развития государства
- Классификация источников угроз экономической безопасности государства, вызванных нарушениями бюджетного законодательства
- Методы повышения эффективности использования бюджетных средств в целях обеспечения экономической безопасности государства
- Метод оценки действующих целевых программ как инструмент обеспечения экономической безопасности государства
Эффективное использование бюджетных средств как инструмент обеспечения экономической безопасности и развития государства
На федеральном уровне происходит формирование основных направлений бюджетной политики, проводимой в государстве, выбор бюджетных приоритегов оггоеде-ление основных принципов функционирования бюджетной системы государства. Федеральный бюджет является центральным звеном бюджетной системы, обеспечивающий финансирование общенациональных задач и функций, основным инструментом перераспределения ВВП и национального дохода в масштабах государства в целом для исполнения расходных обязательств РФ. Управляя государственными финансами в лице таких институтов, как бюджет и внебюджетные фонды, перераспределяется ос новная часть государетвенных средетв (от 10 до 50% ВВП), которые направляются на поддержку приоритетных отраслей экономики, социальной сферы, нужд обороны и органов управления и правопорядка.
Основной задачей управления финансами служит сбалансированность бюджета, гармонизация экономических интересов государства и его граждан, т. е. достижение экономического и социального эффекта за счет эффективного использования бюджет-ных средств: «Необходимо переходить от неэффективных расходов к более рациональным, повышать качество работы бюджетных учреждений, внедрять современные мето-ды финансирования, ликвидировать избыточные административные барьеры, другими словами, учиться развиваться за счет поиска внутренних ресурсов и возможностей внедрения новых современных технологий» .
Инструментами рационального и эффективного использования бюджегных средетв выступают методы и формы управления государственными финансами, которые обеспечивают стабильность экономической безопасности и устойчивость экономического роста государства, направленного на защиту социально-экономических интересов населения. Они достигаются через ресурсное обеспечение благосоетояния населения и обеспечение функций органов исполнительной власти и местного самоуправления. Проведение эффективной бюджетной политики государства, инструментом кого ВрублевскииВХ)., Романовский М.В. Бюджетная система Российской Федерации. СПб.: Питер 2008 С 53 нальногоДаТЄЛЬ ИраВИТЄЛЬСТва РФ В3- ПУН на заседании Правительственной комиссии по вопросам регио-govemmentru/content ПРШЄДШЄМ 2 КТября 2009 года- Поисковая система Интернет.Ьйр:// www/ рой является бюджет, позволит достичь поставленных целей за счет соблюдения получателями бюджетных средств финансовой дисциплины и выполнения необходимых условий, направленных на снижение и предотвращение угроз и рисков в экономической сфере деятельности государства. Укреплению экономической безопасности будет способствовать совершенство вание государственного регулирования экономического роста путем разработки концептуальных и программных документов межрегионального и территориального планирования, создания комплексной системы контроля над рисками и угрозами.
Следовательно, при разработке и принятии управленческих решений финансового характера, оформляемых в законах, финансовых прогнозах и планах постановлениях и других нормативно-правовых документах, должны учитываться требования ческих и юридических законов, результаты экономического анализа хозяйственных процессов не только прошлого периода, но и прогнозы на будущее, использоваться экономико-математические методы и автоматизированные системы управления.
Исторический опыт свидетельствует о том, что проблемам обеспечения ЭКОНО-мической безопасности как общества в целом, так и его граждан должно уделять внимание каждое государство на любом этапе своего развития, так как экономическая безопасность - это материальная основа национальной безопасности. Она призвана выступать гарантией устойчивого, стабильного развития России, ее независимости.
В научной литературе «экономическая безопасность рассматривается как каче ственная характеристика экономической системы, которая определяет ее способность поддерживать нормальные условия жизнедеятельности конкретного предприятия от-расли, населения, устойчивое обеспечение ресурсами развития народного хозяйства а так же последовательную реализацию государственных интересов. Экономическая безопасность служит основой жизнедеятельности общества, его социально-политической и национально-этнической устойчивости и представляет собой сложное, многогранное социально-экономическое явление, отражающее комплекс дина-мичных условий материального производства»2: при переходе Росеийской Федерации к новым социально-экономическим отношениям государственное регулирование в области экономической безопасности является необходимым условием для предотвращения распада общества и государства в целом.
В настоящее время используется немало различных определений и понятий «экономическая безопасность». По мнению многих исследователей (В.К. Сенчагов, В.Л. Тамбовцев, Л.И. Абалкин, В.А. Савин и другие), экономическая безопасность занимает особое место в структуре национальной безопасности, представляющей собой сложное социально-государственное явление. Будучи частью системы национальной безопасности, экономическая безопасность одновременно с этим составляет базу для формирования и функционирования всех других ее структурных элементов, поскольку без экономического обеспечения практически невозможно рещить ни одну из задач, стоящих перед государством.
По мнению СВ. Степашина, экономическая безопасность - состояние экономики, при котором на длительный период времени обеспечиваются достойные условия жизни и гармоничного развития личности, социально-экономической, политической, нравственно-психологической стабильности общества и государства, способность противостоять влиянию внутренних и внешних угроз при оптимальных затратах всех видов ресурсов и при не истощительном использовании природных факторов» .
Классификация источников угроз экономической безопасности государства, вызванных нарушениями бюджетного законодательства
Программно-целевое планирование позволяет осуществить полный цикл управленческого процесса - от цостановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов. Установка на применение программно-целевого метода при планировании и использовании бюджетных расходов была дана Президентом РФ органам государственной власти еще в 2003 году: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей»1.
Следовательно, инструментами рационального и эффективного использования бюджетных средств выступают методы и формы управления государственными финансами, которые обеспечивают стабильность экономической безопасности и устойчивость экономического роста государства. К ним относятся: планирование, прогнозирование, программирование, финансовое регулирование, оперативное управление и контроль. В современных условиях применяются методы, включающие в себя принципы программно-целевого планирования бюджета и использовании БС.
«Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы..., переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) относительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления» .
Эти методы все чаще применяются в качестве инструмента бюджетного планирования и управления (program-objective methods in planning and control). Методы основаны на определении целей плана, которые увязываются с ресурсами с помощью программ и «представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели, более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации»\. К ним относятся и методы повышения эффективности использования бюджетных средств.
Применение этих методов создаст условия для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами бюджетной политики, одним из направлений которых является развитие и расширение метода программно-целевого бюджетного планирования. В настоящее время «важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы ».
Это подтверждается и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее -Концепции), которой установлено, что в настоящее время «формируется новая система государственного управления, опирающаяся на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований», куда «внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления, по результатам идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь, в рамках программно-целевого подхода» для стратегического планирования.
Оно предполагает установку качественных и количественных целей и результатов, разработку и корректировку показателей, позволяющих определить результаты (эффект), которые ожидаются через 3-5 лет, и другие показатели, ко Поспелов г. Экономико-математический словарь. торые связаны с разработкой бюджета на очередной год. Согласно Концепции, «стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан»\.
Как было сказано выще, применение программно-целевых методов основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономических результатов. Намеченные цели (рещение проблемы) достигаютея за счет применения системного подхода управления государственными финансами, включающими в себя бюджетные средства, путем формирования целевых программ (федеральных, региональных, муниципальных, ведомственных программ и др.).
Планируемые результаты подразумевают установление качественных и количественных целей и результатов, которые должны быть достигнуты по итогам выполнения той или иной программы. Результаты подразделяются на прямые и конечные. Под прямыми обычно понимают объем предоставляемых государетвом товаров и услуг - «выпуск». Например, численность построенных щкол (учащихся этих щкол), количество проведенных кардиологических операций. Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьщение смертности. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, так как позволяет их измерять. Для измерения социальной эффективности государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности сравнить запланированный объем предоставления услуг конкретному потребителю к реально выполненным.
Методы повышения эффективности использования бюджетных средств в целях обеспечения экономической безопасности государства
Оценка выполнения каждого конкретного критерия складывается из двух величин К3 и С р, которые являются основой для расчета оценки общей эффективности реализации целевой программы (табл. 11), влияющая на ее дальнейшее финансирование. Она определяется по пятиуровневой системе, которая включает в себя оценку эффективности использования бюджетных средств сопоставимых с показателями предложенного уровня безопасности. Для удобства оценки автором было предложено установить размер балльной оценки от 1 до 3.
На основании проведенных расчетов координатор программы направляет заказчику предложения о дальнейшем финансировании ЦП либо ее приостановке. Эти предложения принимаются с учетом общей приоритетной направленности по выполняемым программам, то есть «те, которые приносят наибольший эффект и связаны с модернизацией, инновациями, поддержкой высокотехнологических отраслей»2 туда и будут направлены бюджетные средства в дальнейшем. Предложенный соискателем метод оценки действующей целевой црограммы является одним из инструментов снижения угроз ЭБГ, так как позволяет оценить результаты деятельности бюджетополучателей с учетом влияния негативных факторов на вы-полнение мероприятий ЦП. Метод был апробирован на результатах исполнения целевой программы «Ступинского муниципального района Московской области «"Жилище" на 2006-2010 годы» (приложение № 3). Конечные результаты оценки выполнения целевых индикаторов программы (табл. 12) в целом не высоки. По результатам оценки можно сделать следующие выводы.
Согласно произведенным расчетам можно констатировать, что в основном мероприятия программы реализовывалась в соответствии с планом, однако показатели эффективности использования бюджетных средств и уровень безопасности не превысили среднего уровня.
Таблица 12 Результаты выполнения целевых индикаторов программы «Ступинского муниципального района Московской области «“Жилище” на 2006-2010 годы»
Конечные результаты выполнения целевых индикаторов программы «Ступинского муниципального р-на Московской области “Жилище” на 2006-2010 годы» Построено жильятыс.кв. м,балл/К, Уровень жилищного обеспечения на 1чел., балл/Кз Переселение семей из ветхого жилого фонда, балл/ з Уровень износа основных фондов, балл/ з Общий показатель, балл/іі;
Это связано с частичным отсутствием бюджетного финансирования на строительство объектов коммунального назначения и инженерной инфраструктуры, предусмотренных программой. По нашему мнению, координатору программы на определенном этапе необходимо внести предложения заказчику о сокращении финансирования с пересмотром выполнения мероприятий программы. Фактически в 2009 году выполнение этой программы было приостановлено.
Таким образом, за счет эффективного использования бюджетных средств, направляемых для реализации целевых программ, которые принимаются Правительством РФ на соответствующий период времени, исполняется бюджетная политика государства, направленная на развитие и устойчивость экономической системы государства, и повыщение качества жизни населения. Социально-экономическое развитие той или иной сферы деятельности и выполнение либо невыполнение соответствующих показателей целевой программы влияет на возникновение рисков и угроз, связанных с ЭБГ.
В результате проведенного исследования автором диссертации систематизирована оценка использования бюджетных ередств, направляемых бюджетополучателям для реализации мероприятий целевых программ, которую можно рассматривать по двум направлениям: по стадии реализации оцениваемой программы и по параметру (цели) оценки.
Для своевременного принятия соответствующего управленческого решения в части дальнейшего финансирования мероприятий программы автором предложено применять метод оценки действующих целевых программ, который основывается на определении критериев оценки конкретной Программы и коэффициентов зависимости ЭБГ, влияющих на эффективность использования бюджетных средств (выполнения показателей программы с учетом пороговых значений показателей обеспечения ЭБГ). Это позволит установить, насколько бюджетополучателем соблюдается уровень безопасности при выполнении мероприятий программы.
Предложенный метод повысит ответственность исполнителей за принимае-мые решения, сократит избыточные расходы на содержание аппарата и учреждения в целом, увеличит гибкость системы уелуг и ее реагирование на приоритеты государственной политики и спрос населения. Тем самым государство минимизирует источники рисков и угроз, вызванных неэффективным и нецелевым иепользованием бюджетных средств направляемых для реализации конкретной целевой программы, снижающих качество и уровень жизни населения.
Снижение угроз экономической безопасности государства за счет повышения качества управления бюджетными средствами в системе МВД России На сегодняшний день задача повышения качества управления бюджетными средствами приобретает исключительное значение, так как эффективное исполь-зование бюджетных средств в наибольшей степени повышает уровень жизни населения (комфортности среды обитания). БК РФ определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей бюджетных средств использовать их эффективно и по целевому назначению. Для этого все участники бюджетного процесса (главные распорядители распорядители и получатели бюджетных средств) должны выполнять требования БК РФ и стремиться к тому, чтобы использование бюджетных средств было опти-мальным. То есть они обязаны обеспечить выполнение возложенных на них задач и функций таким образом, чтобы достичь таких результатов, которые будут соот-ветствовать установленным показателям при планировании.
МВД России и все входящие в него подразделения являются участниками бюджетного процесса, на которых возложена обязанность осуществлять функции, связанные с обеспечением в государстве правопорядка и условий для достойной жизни и свободного развития граждан. Успешное выполнение поставленных перед МВД России задач напрямую зависит от качественного управления бюджетными средствами, поступившими в их распоряжение, а также от кадрового и материального обеспечения. Следовательно, повышение результативности и эффективности использования бюджетных средств для МВД России актуально, так как деятельность органов внутренних дел постоянно совершенствуется, чему способствует серьезная финансовая поддержка государства.
Однако, на сегодняшний день в системе МВД России выявляются серьезные нарушения бюджетного законодательства, в том числе в виде нецелевого и эффективного использования бюджетных средств. Они наносят значительный по своему масштабу ущерб, который приводит к возникновению рисков и угроз ЭБГ. Своевременное их обнаружение и предотвращение осуществляется контролирующими органами - внешними и внутренними (ведомственными).
Внешние контролирующие органы (СП РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора РФ, ФК РФ, налоговая службой и другие) при проведении ревизий и проверок в подразделениях МВД России фиксируют нарушения финансово-хозяйственной деятельности, готовят предложения по их устранению.
Функции по осуществлению ведомственного финансового контроля возложены на КРУ МВД России и контрольно-ревизионные управления и отделы на местах. Мониторинг выявленных нарушении в целом по МВД России осуществ-лялся этими подразделениями. Кроме этого, при подготовке годовых отчетов о финансово-хозяиственнои деятельности подразделениями МВД России (распорядителями и получателями бюджетных средств) предоставляются сведения в ФЭД МВД России о выявленных у них нарушениях за отчетный период, как внутренними контролирующими органами, так и внешними.
Метод оценки действующих целевых программ как инструмент обеспечения экономической безопасности государства
До настоящего времени Российская Федерация переживает сложный исторический период становления новых социально-экономических отношений. Преобразования, происходящие сегодня в области бюджетного процесса, направлены, прежде всего, на повышение эффективности использования бюджетных средств, и, следовательно, на снижение и предупреждение угроз экономической безопасности государства, вызванных нарушениями бюджетного законодательства. Они наносят значительный ущерб экономике России и создают предпосылки к повышению уязвимости и нарушению целостности экономической системы государства.
Проведенное исследование и его результаты в завершение позволяют сформулировать выводы и предложения, имеющие, на наш взгляд, научное и практическое значение для совершенствования государственной концепции системы экономической безопасности в бюджетом секторе экономики.
В последние годы в России предпринимаются попытки усилить роль государственного управления, поэтому резко актуализируется необходимость тщательного исследования и научного обоснования проблем управления различными сферами деятельности государства, в том числе и в области обеспечения экономической безопасности при использовании бюджетных средств.
Экономическая независимость и экономическая безопасность представляет собой, прежде всего, возможность эффективного контроля над собственными национальными ресурсами, достижения такого уровня конкурентоспособности экономики, который обеспечивает устойчивое и надежное решение всех проблем функционирования общества и государства.
В ходе исследования установлены особенности становления и развития бюджетной системы Российской Федерации, закономерности динамики преобразования бюджетного процесса, направленного на сохранение целостности экономической системы России. Развитие экономики направлено на построение эффективной бюджетной системы, которая является важнейшим фактором устойчивого экономического роста, поскольку из бюджетных средств осуществляется финансирование всех направлений деятельности государства. Национальные интересы государства в экономической сфере являютея приоритетными. Их реализация возможна только на основе устойчивого развития экономических процессов, сохранения и эффективного использовании всех видов ресурсов: бюджетных, финансовых, интеллектуальных, трудовых, информационных и др. Отсюда можно сделать вывод, что одной из оеновных функций государства выступает его обязанность по обеспечению необходимого и достаточного уровня безопасности, в том числе за счет снижения размеров ущерба вследствие нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. На основе исследования различных точек зрения, не противоречащих понятию экономической безопасности, предложено авторское определение термина «экономическая безопасность государства в бюджетном секторе экономики», под которым понимается такое состояние защищенности экономической системы и институтов власти, при котором обеспечивается стабильное и эффективное осуществление бюджетного процесса, обеспечивающего реализацию функций Российской Федерации. При этом осуществляется защита интересов государства, общества и личности от угроз, вызванных нарушениями бюджетного законодательства, за счет эффективного иепользования бюджетных ередетв и соблюдения требований финансовой дисциплины.
Установлено, что инструментом повышения эффективности использования бюджетных средств при реализации приоритетов бюджетной политики России должна выступать широко применяемая в мире концепция бюджетирования, ориентированная на результат в рамках среднесрочного финансового планирования, и применение методов программно-целевого планирования. В их основе лежит распределение бюджетных ресурсов между главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами, с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг), в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
В условиях отсутствия апробированного, устоявшегося бюджетного законодательства, возрастания количества и степени общественной опасности преступных посягательств на бюджетные правоотношения государству важно не только наказать нарушителя финансовой дисциплины, но и восстановить государственные имущественные интересы, а также создать эффективную систему обеспечения экономической безопасности в части использования бюджетных средств. При этом укреплению экономической безопасности будет способствовать совершенствование государственного регулирования экономического роста путем создания комплексной системы контроля, уточнения классификации источника угроз экономической безопасности государства при использовании бюджетных средств и формировании механизма противодействия этим угрозам.
В диссертационном исследовании рассматривается совокупность условий и факторов, создающих опасность экономическим интересам личности, общества и государства, выявленных контролирующими органами в сфере использования бюджетных средств. В результате проведенного анализа нарушений бюджетного законодательства установлено, что круг их достаточно значителен. Они являются источниками внутренних угроз, которые влияют на определенные сферы деятельности государства, в том числе: на ослабление институтов власти, дестабилизацию и неэффективность функционирования бюджетополучателей, приводит к развитию дисбаланса секторов экономики, и снижению способности государства к саморазвитию.
В связи со сказанным автором диссертации предложена классификация источников возникновения и формирования угроз ЭБГ, вызванных нарушениями бюджетного законодательства, которая включает в себя условия и причины, возникающие: а) по различным уровням бюджетной системы (федеральный, субъекты и местные бюджеты); б) по содержанию операций сектора государственного управления, относящиеся к доходам или расходам бюджета. Классификация дополнена признаками: а) субъект использования бюджетных средств (главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных средств) б) вид хозяйственной операции - безналичные расчеты (в том числе взаиморасчеты) и приобретение (списание) товарно-материальных ценностей, работ, услуг
Похожие диссертации на Методы повышения эффективности использования бюджетных средств как инструмент обеспечения экономической безопасности государства
