Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Миграционная политика и ее место в демографической и социально-экономической политике
1.1. Понятие и сущность миграционной политики 8
1.2. Переселения и переселенческая политика в дореволюционной России 36
1.3. Миграции и миграционная политика советского государства 47
Глава 2. Современная миграционная ситуация и пути совершенствования миграционной политики
2.1. Вынужденные миграции и становление государственной миграционной политики 68
2.2. Особенности реализации современной государственной миграционной политики 90
2.3. Цель и основные направления государственной миграционной политики 114
Заключение 133
Список использованной литературы 139
Приложение 145
- Понятие и сущность миграционной политики
- Переселения и переселенческая политика в дореволюционной России
- Вынужденные миграции и становление государственной миграционной политики
- Особенности реализации современной государственной миграционной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие XX века миграционные процессы в Российской Федерации приобрели новое звучание. Глобальные политические, экономические, социальные изменения, произошедшие на постсоветском пространстве, отразились на миграционном поведении населения, : а развитие миграционных процессов; стало одновременно и тормозом, и катализатором социально-экономического развития общества. Позитивное воздействие заключается в том, что миграция смягчает демографический кризис и компенсирует естественную убыль населения страны, обеспечивает более активное перераспределение населения и трудовых' ресурсов в условиях оживления экономики и неизбежных при этом' территориальных и отраслевых диспропорциях. Негативное воздействие состоит в том, что нарастают масштабы незаконной иммиграции (в том числе, трудовой), происходит избыточная концентрация иммигрантов в ряде регионов страны, возникает сопутствующий этому явлению неконтролируемый рынок товаров и услуг, теневая занятость, скрытые от налогообложения доходы работодателей и правоохранительных структур, появление маргинальных слоев в среде иммигрантов, и, как следствие, их криминализация.
Развить позитивное влияние миграционных процессов и минимизировать их негативное развитие - суть основных направлений государственной миграционной политики. Однако опыт последних лет показал, что отдельные фрагменты государственного управления миграционными процессами в России не являются в полном смысле слова государственной миграционной политикой. Отрывочные, не взаимоувязанные и не взаимообусловленные меры или полумеры воздействия на отдельные стороны миграционных процессов приводят, как правило, к противоположным результатам. Это справедливо по отношению
ко всем проблемным категориям мигрантов и ко всем Проблемным
миграционным процессам. Поэтому исследование эволюции
государственного воздействия на миграционные процессы в прошлом, настоящем и в перспективе является первоочередной задачей в области разработки государственной миграционной политики.
Цель и задачи исследования. Цель исследования -выявить особенности управления миграционными процессами в России и обосновать пути совершенствования государственной миграционной политики. Для достижения этой цели в диссертационной работе были поставлены следующие задачи:
Уточнить специфику управления миграциями как особым объектом в системе управления социально-демографическими процессами.
Изучить эволюцию отечественного (в дореволюционной и советской России) опыта управления миграционными процессами и выявить возможность использования его элементов в современной ситуации.
3. Обобщить опыт государственного регулирования миграционных
процессов в период социально-экономических реформ в России и обосновать
необходимость дальнейшего использования положительных результатов.
4. Определить наиболее проблемные компоненты современной
миграционной ситуации в России, требующие активных мер
государственного управления.
5. Выявить особенности трансформации миграционной политики в
период 1991-2005 гг. и определить основные направления по ее
совершенствованию.
Объект исследования - миграционные процессы в России в ракурсе государственного регулирования.
Предмет исследования - эволюция и современное состояние государственного управления миграционными процессами.
Методологической и теоретической основой исследования стали труды в области миграции, демографии, рынка труда и миграционному законодательству в России, а также публикации зарубежных специалистов. Среди них работы Кауфмана А.А., Ямзина И.Л. и Вощинина В.П., Исаева А.А., Рыбаковского Л.Л., Моисеенко В.М., Переведенцева В.И., Топилина А.В., Регент Т.М., Воробьевой ОД, Рязанцева СВ., Орловой И.Б., Красинца Е.С., Юдиной Т.Н., Хорева Б.С., Ионцева В.А., Зайончковской Ж.А., Ивахнкж И.В., Карачуриной Л.Б., Мукомеля В.И., Савоскула С.С., Сонина М.Я, Филипповой Е.И., Ястребовой. АЛО., Витковской Г.С. и др. Автор опирался на изучение опыта реализации федерального и регионального законодательства (законов, нормативных и инструктивных документов), регулирующего миграционные процессы в дореволюционной и советской России, а также _в период социально-экономического реформирования в 90-е годы и в настоящее время.
Информационной базой исследования стали нормативно-правовые документы и аналитические материалы и исследования по регулированию миграционных процессов в России. Статистическую базу составили данные Росстата, ведомственной статистики - Федеральной миграционной службы, Федеральной пограничной службы России, Министерства внутренних дел Россини др.
Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими основными результатами;
-Уточнено понятие «управление миграцией населения», под которым автор понимает комплекс мер по стимулированию или ограничению перемещений людей в объемах и направлениях, отвечающих текущим и стратегическим потребностям территории.
- Выявлены особенности регулирования миграционных процессов, основанные на рассмотрении миграции как специфического объекта управления. Определено место миграционной политики в качестве элемента в системе управления социально-экономическими процессами.
- Проведено обобщение отечественного (в дореволюционной России и в Советском Союзе) опыта регулирования миграционных процессов; определены возможные для использования в современной России его элементы, позволяющие поддерживать на желательном уровне или стимулировать отдельные параметры миграции в современной России.
Дана оценка состояния государственного регулирования миграционных процессов на современном этапе развития России, обоснована необходимость их активизации и концептуальной обоснованности принимаемых мер.
- Выявлены наиболее проблемные компоненты миграционной ситуации
в современной России, на основе комплексного анализа развития
миграционных процессов.
-" Обоснована необходимость миграционного прироста населения
России для стабилизации' численности населения; для предотвращения
обезлюдивания отдельных территорий; для восполнения нехватки
трудовых ресурсов (для экономического роста); для поддержания
оборонного потенциала и охраны границ.
- Предложены основные направления и меры по совершенствованию
миграционной политики, максимально соответствующие решению
демографических, социально-экономических и геополитических задач в
России в настоящее время и в перспективе.
- Конкретизированы задачи по совершенствованию существующей
законодательной базы (включая конкретные меры по корректировке
отдельных нормативно-правовых документов).
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая
значимость исследования состоит в том, что его основные положения и выводы могут быть использованы в качестве концептуального подхода для дальнейшей разработки и корректировки государственной миграционной политики Российской Федерации. Практическое значение работы состоит в
возможности использования ее результатов при подготовке конкретных рекомендаций по совершенствованию регулирования миграционных процессов в России.
Апробация работы. Основные положения диссертационной работы
докладывались на секции по миграции населения на Всероссийской
научно-практической конференции: «Демографическое развитие
России в XXI веке: стратегический выбор и механизмы осуществления» в июне 2006г., а также обсуждались на семинаре Отдела социальной демографии Института социально-политических - исследований РАН. Основное содержание диссертации опубликовано в 3 печатных работах общим объемом 3 п.л. п.л.
Структура її объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы^ и приложений,-Общий объем работы - 155 стр.
Понятие и сущность миграционной политики
Глобальные политические, экономические и социальные изменения, произошедшие в связи с распадом СССР, чрезвычайно обострили проблемы миграции в России, качественно изменив ее характер и структуру. Миграционный прирост населения России за прошедший между переписями населения период (с 1989г. по 2002г.) составил 5,4 млн. человек, тогда как за два предыдущих межпереписных периода (1970-1979гг. и 1979-1989гг.) -200 тыс. человек и 350 тыс. человек соответственно. Одновременно объемы внутренних миграций сократились с 6,8 млн. человек в 1989 году до 2,1 млн. человек в 2001 году.
Возникло и стало масштабным такое принципиально новое для Российской Федерации явление, как вынужденная миграция, причем как внешняя, так и внутренняя. Ее объемы (включая внутриперемещенных лиц из районов вооруженных действий на Северном Кавказе) в совокупности составили около 3 млн. человек.
В широких масштабах началось использование на внутреннем рынке труда иностранной рабочей силы. По официальным данным в 2005 году работодатели получили разрешение на использование 702,5 тыс. иностранных работников, и от 4 млн. до 10 млн. человек (по экспертным оценкам) работали без соответствующих разрешений.
Российские граждане все активнее трудоустраиваются на работу за рубежом.
Изменение масштабов и направлений миграционных процессов повлияли на размещение населения и трудовых ресурсов, на состояние рынка труда, и в конечном итоге - на экономическое развитие страны в целом. Если миграционный прирост в первойч половине 90-х годов позволил на три четверти сократить уменьшение численности населения Российской Федерации, то в последнее время миграционный прирост постепенно снижается и сейчас компенсирует естественную убыль населения менее чем на четверть.
В недалекой перспективе депопуляционные процессы осложнятся уменьшением доли и абсолютной численности трудоспособного населения при увеличении доли населения старше трудоспособного возраста. Согласно - прогнозам Росстата РФ численность населения молодых возрастов вскоре уменьшится на 5,5 млн. человек. А уже с 2006 г. начнется абсолютное сокращение населения в трудоспособном возрасте, общие потери которого за 2006-2015 п\. оцениваются в 7,4 млн. человек. В этот же. период намечается рост валового внутреннего продукта (не менее 5% среднегодового , прироста), а значит, общая численность занятых в экономике должна увеличиваться. Ведущие отрасли будут нуждаться в высококвалифицированных работниках, которых в реальном секторе экономики уже почти не осталось. Один из путей смягчения такого дисбаланса - приток рабочей силы из зарубежья.
Итак, миграционные процессы находятся в тесной взаимосвязи со всеми другими демографическими процессами и являются неотъемлемым элементом и одним из самых серьезных факторов, влияющих на количество, состав, воспроизводственные процессы населения. В «Демографическом многоязыковом словаре», изданном в 1958 году ООН, подчеркивается, что «миграция представляет один из наиболее важных аспектов подвижности населения в демографическом плане» [103, с. 102].
Практическим признанием того факта, что миграционные процессы входят в сферу демографии является включение крупных разделов по регулированию миграционных процессов (главы IX и X) в 20-летнюю Программу действий в области народонаселения и развития, принятую на третьей Всемирной конференции по народонаселению и развитию в Каире в 1994 году.
В разработанную и одобренную Правительством Российской Федерации Концепцию демографического развития России на период до 2015 года включен самостоятельный раздел, касающийся воздействия на миграционные процессы в целях улучшения демографической ситуации. В этом документе определены приоритеты демографического развития в области миграции и расселения:
привлечение иммигрантов в Российскую Федерацию, в первую очередь из государств - участников СНГ, а также Латвии, Литвы, Эстонии; создание экономических условий для сокращения эмиграционного оттока и сохранения научно-технического потенциала, интеллектуального и творческого потенциала Российской Федерации;
проведение комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на легализацию и адаптацию иммигрантов в Российской Федерации;
совершенствование законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигрантов и регулирования миграционных процессов.
В настоящее время существует много научных подходов и теорий по изучению миграции как социально-экономического явления.
Наиболее полная классификация была разработана В.А.Ионцевым, она включает 17 различных подходов к изучению миграции населения, объединяя 45 научных направлений, теорий и концепций. Из них на экономический подход приходится 15 теорий, 5 - на социологический, 4 - на чисто миграционный, 3 - на демографический, 2 - на исторический. Такое разнообразие научных подходов к изучению миграции населения является убедительным доказательством того, что миграционные процессы зависят и влияют на все стороны социально-экономических процессов [ 32 ].
Переселения и переселенческая политика в дореволюционной России
В научной литературе принято разделять направления и меры миграционной политики России на три периода. Наиболее обстоятельно дана их характеристика в работах Л.Л.Рыбаковского [88, с. 139]. Первый период -направления и меры переселенческой политики имперской России до 1917 г., который включает 2 этапа: первый - до 1861 г., и второй этап - 1861-1917 гг. Второй период - направления и меры переселенческой политики Советского государства 1917-1991 гг., который состоит из 4 этапов: 1917-1930гг,, 1930-1941гг., 1945-1970гг., 1970-1991гг. Третий период - направления и меры миграционной политики Российской Федерации и по настоящее время 1991-2001гг.
Расширение на протяжении столетий территории страны побуждало правительство России заботиться о заселении новых земель и освоении их природных ресурсов. За 300 лет существования династии Романовых на юг Европейской России переселилось 11 млн. человек [88, с. 140]. Поток переселенцев особенно возрос во второй половине XIX века, К началу XX века (по данным А.А.Кауфмана) ежегодно на юг и восток страны переселялось по 200 тыс. человек, т.е. 0,14% всего населения России [41, c.4]. Особенно интенсивно заселялись восточные районы: в 1900-1914 гг. в Сибирь и на Дальний Восток переселилось 4,5 млн. человек [88, с.140]. Поэтому государственная миграционная политика занимала одно из центральных мест во внутренней и внешней политике.
В дореволюционной России на протяжении длительного периода миграционная политика выступала как иммиграционная - с целью заселения новых земель, как переселенческая - для расселения малоземельных крестьян и как колонизационная - для заселения и освоения вновь присоединенных земель и приграничных рубежей.
В конце 17 - 18 веках Россия активно привлекала иностранцев из Западной Европы (как мы сказали бы сегодня - из Западной Европы в Россию шла «утечка умов» и иммиграция квалифицированной рабочей силы). Наиболее яркое выражение эта политика получила при Екатерине II, которая активно поощряла иностранную колонизацию российских земель. В 1763 г. вышел императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают», впоследствии дополненный законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Этот указ впоследствии был дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Ко второму манифесту прилагались реестры свободных и удобных для поселения земель. По приезде иностранцев составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев» [1, с. 15 8].
Для иностранных переселенцев предоставлялись большие льготы. К их числу относились: освобождение от уплаты налогов и податей на различные сроки в зависимости от важности заселяемых районов; освобождение от воинской повинности; выплаты из казны на обзаведение хозяйства и приобретение необходимого инвентаря (возврат ссуды предусматривался лишь по истечении десяти лет в течение трех последующих лет равными частями); свобода вероисповедания и создание условий для отправления религиозных культов верующими всех конфессий.
Следует обратить внимание на тот факт, что переселение иностранных граждан предполагало обязательное принятие ими российского гражданства, однако тем, кто проживал в России десять и более лет, разрешалось беспрепятственно вывозить все нажитое, а при меньшем сроке проживания часть нажитого нужно было сдать в казну.
До крестьянской реформы 1861 г. миграция в России регламентировалась рядом императорских Указов, а также специальными переселенческими законами, которые предусматривали в основном административно-организационные меры воздействия [42]. В тот период миграция граждан России осуществлялась в форме правительственной или помещичьей колонизации, но в большей степени - вольно-народного переселения. По мнению А.А. Кауфмана, правительство относилось к последней, терпимо и даже благосклонно: всякого рода беглые" и «самовольцы» лучше и дешевле служили государственной цели заселения окраин, нежели правительственная колонизация [41, с. 12].
Основными методами воздействия на переселения в то время были меры административно-организационного характера.
Основными направлениями регулирования переселений на этом этапе были: директивное определение государством районов вселения (ими были политически и стратегически важные, традиционно требующие заселения восточные и вновь присоединенные территории); директивное определение районов выселения (ими были малоземельные, но относительно . густозаселенные территории центра европейской части страны); директивное определение контингентов переселенцев (в, основном, лично и экономически зависимых людей).
Вынужденные миграции и становление государственной миграционной политики
Политические, экономические и социальные последствия распада СССР обозначили новые проблемы миграции в России, качественно изменив характер, мотивацию миграционного поведения населения, направления, масштабы и структуру миграционных потоков.
В конце 80-х - начале 90-х годов относительно стабильная картина миграционных потоков на пространстве бывшего СССР существенно изменилась. В структуре причин и факторов межреспубликанской миграции на одно из первых мест вышли вооруженные конфликты и преследования по национальному признаку: миграция приобрела вынужденный характер. Резкое обострение межнациональных отношений поставило в сложные условия русскоязычное и иное не коренное население в Азербайджане, Грузии, Армении, Таджикистане, Казахстане, Киргизии, Узбекистане и Молдавии («национализация» кадров, системы образования, средств массовой информации, сокращение числа русскоязычных школ и детских дошкольных учреждений и т.п.).
В тот период нормативные документы, постановления Правительства, распоряжения Президента РСФСР принимались исключительно в целях ликвидации «чрезвычайных миграционных ситуаций», и предусматривали меры помощи той или иной категории пострадавших переселенцев. Например, постановлением "О мерах по созданию необходимых условий для проживания в областях РСФСР турок-месхетинцев, вынужденно покинувших постоянное место жительства в Узбекской ССР" от 1989 г. были определены области Российской Федерации для размещения турок-месхетинцев и льготы, которыми пользуются семьи переселенцев на новом месте жительства; перечислены все виды пособий и компенсационных выплат. Постановлением 1989 г. "О мерах по оказанию помощи семьям беженцев, вынужденно покинувшим место жительства в Гурьевской области Казахской ССР" определен порядок выплаты компенсации за утраченное имущество. Постановление 1992г. "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" предусматривало комплекс мер по организованному приему, обустройству вынужденных мигрантов, определяло льготы, а также источники и порядок финансирования мероприятий.
Все более экстремальное развитие миграционных процессов настоятельно требовало приведения в систему всех принимавшихся мер, выработки миграционной политики, адекватной сложившейся ситуации, разработки механизмов ее реализации. Распоряжением Президента РСФСР "Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" 14 декабря 1991 г. предусмотрено:
«определение мер защиты прав и интересов российских граждан, проживающих в других государствах - бывших республиках, и мер по оказанию помощи и созданию условий для приема и размещения тех лиц, которые вынуждены переселиться в Россию;
; «образование Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости РФ;
завершение разработки республиканской долговременной программы "Миграция".
Была определена политическая линия и были впервые сформулированы основные направления миграционной политики России.
В республиканской долговременной программе "Миграция", утвержденной Правительством Российской Федерации 18 мая 1992 г., в качестве приоритетных направлений миграционной политики в этой программе были названы:
защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами, в соответствии с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав и свобод человека и гражданина и Законом России "О гражданстве РСФСР";
управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование въезда и выезда мигрантов в Россию, миграционный контроль, минимизация неконтролируемых миграционных потоков;
содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения; оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;
Особенности реализации современной государственной миграционной политики
Как было показано выше, в начале 90-х годов в число наиболее острых проблем, требующих оперативного государственного вмешательства, входили проблемы внешней и внутренней вынужденной миграции и нелегальной иммиграции. Эти проблемы отодвинули на второй план не менее важное для социально-экономического развития и стабильности страны явление - трансформацию внутренних миграционных процессов.
Миграционный прирост в первой половине 90-х годов позволил на три четверти сократить уменьшение численности населения Российской Федерации (табл. 2.3 и Приложение 1).
Положительное миграционное сальдо в середине 90-х годов привело к появлению иллюзии, что миграционный потенциал в республиках-донорах относительно неисчерпаем, следовательно, нет необходимости обеспечивать меры, стимулирующие приток населения в Российскую Федерацию. Более того, сложившийся миграционный приток в условиях роста уровня безработицы и экономического кризиса квалифицировался как явление нежелательное и преждевременное, которое необходимо отсрочить вплоть до периода начала экономического роста. Острота проблем приема и обустройства вынужденных мигрантов , (вынужденных переселенцев и беженцев), трансформировали эти проблемы из ряда экономических в разряд гуманитарных, вследствие чего государственные обязательства перед вынужденными мигрантами квалифицировались как определенная обуза для бюджета, формирующегося за счет постоянного населения.
Опыт государственного управления начала 90-х годов показал отрывочные, не взаимоувязанные и не взаимообусловленные меры или полумеры воздействия на отдельные стороны миграционных процессов приводят, как правило, к результатам, противоположным ожидаемым. Это справедливо по отношению ко всем видам, проблемных категорий мигрантов и ко всем видам проблемных миграционных процессов.
Со второй половины 90-х годов миграционная ситуация в России изменилась, появились новые (или обострились старые), требующие решения проблемы. Миграционные тенденции последнего десятилетия прошлого века и начала нынешнего века уже достаточно проанализированы и описаны. Практически всеми специалистами они оцениваются как не соответствующие долгосрочным интересам социально-экономического развития страны. Перечислим их.
I. Во второй половине 90-х годов продолжился (хоть и в меньших масштабах) процесс иммиграции в Россию из бывших союзных республик, но на первое место вышли уже причины чисто экономического характера -отсутствие работы, низкий уровень жизни. Именно этим можно объяснить тот факт, что, например, в период с 1992 по 2001 год доля грузин среди мигрантов из Грузии увеличилась в 3 раза, в 2,5 раза - доля азербайджанцев среди мигрантов из Азербайджана, в 2 раза доля армян среди мигрантов из Армении, в 10 раз доля таджиков среди мигрантов из Таджикистана; устойчиво (с 1992 года) треть мигрантов из Украины и Белоруссии составляют украинцы и белорусы4 (Приложение 2).
Поэтому, если мигрантов, прибывших в Российскую Федерацию экстренно, в результате вооруженных конфликтов в Баку, Душанбе, 1992 и 1994 года в Грузии (Южной Осетии и Абхазии), в Молдавии, и в результате внутренних конфликтов на территории России - 1992 года в Северной Осетии и Ингушетии, 1994-1996 - в Чечне, и можно было квалифицировать как беженцев (независимо от гражданской принадлежности), исходя из обстоятельств смены места жительства, то остальных только как вынужденных, но экономических переселенцев (которые вынужденно приняли срочное решение о переселении в связи с резким ухудшением экономической ситуации и, следовательно, своего экономического положения).
2. Процесс признания экономических мигрантов в качестве вынужденных переселенцев продолжает сокращаться. В 2003 году уменьшилось не только общее количество обратившихся за статусом вынужденного переселенца (в три раза по сравнению с предыдущим годом и в 14 раз - с 2001 г.), но и доля получивших этот статус среди обратившихся с ходатайством (от 80% в середине 90-х годов до 30 % в 2003 г.). В результате общая численность получивших статус не превышает 3 тыс. человек. Это практически в 100 раз меньше, чем в «пиковом» 1993 году. Без замещения этого уже безусловно устаревшего и плохо реализованного экономического инструмента оказания помощи при обустройстве в России (статус вынужденного переселенца) другим, миграционный приток из стран СНГ будет продолжать сокращаться (Приложение 3).
