Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Бюджетный федерализм в региональной экономической
системе 12
Структурные особенности бюджетных процессов в рыночной экономике 12
Правовая и социальная регламентация бюджетного федерализма 28
Региональные особенности регулирования бюджетных отношений 45
Глава II. Бюджетный механизм реализации регионального эконо
мического потенциала 60
Оценка социально-экономического потенциала региона 60
Учет региональных особенностей формирования бюджета 72
Выравнивание региональных бюджетов на основе оценки экономического потенциала территорий 92
Глава III. Регулирование бюджетов на основе финансовых норма
тивов с учетом социальной и экономической оценки территорий... 114
3.1. Формирование бюджетов и оптимизация территориальной асимметрии в усло
виях дефицита финансовых ресурсов 114
3.2. Методика расчета финансовых нормативов расходов бюджетов муници
пальных образований 121
3.3. Механизм выравнивания бюджетов территорий с использованием минималь
ных финансовых нормативов 129
Заключение 143
Список использованной литературы 152
Приложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования региональных особенностей развития и регулирования бюджетных отношений в трансформаци^щом экономике определяется финансовыми реформами, которые играют важнейшую роль в экономической политике государства по двум причинам. Во-первых, без последовательной бюджетной политики усилия по стабилизации экономики не эффективны. Во-вторых, распределительные и стимулирующие аспекты налоговой политики исключительно важны для структурных преобразований экономики - с их помощью создается среда, в которой может эффективно развиваться предпринимательство.
В результате этих реформ меняется характер ответственности органов власти на всех уровнях, в частности, отношения по расходам государственных средств, доходам и способам их получения. При этом, местные органы власти также имеют право на собственность и играют решающую роль в управлении и распоряжении ею. В ходе реформ, в расходной части бюджета, на региональный уровень легла еще одна функция, связанная с социальной защитой, которая из системы субсидий превращается в целенаправленную программу социального обеспечения.
Формируя модель межбюджетных отношений, исключительно важно определить характер современной отечественной экономики и особенности ее проявления в субъектах Федерации, характеризующиеся противоречивыми явлениями. В целом экономика развивается по рыночному сценарию, формируются рыночные регуляторы, население активно вовлекается и адаптируется в новые условия. Однако процесс трансформации в рыночные отношения происходит в условиях кризиса экономики. Причины этого явления достаточно глубоки и не до конца исследованы. Весьма неопределенно место ре-
гионов в этих процессах, противоречива финансово-экономическая политика на различных уровнях общества.
Кризис охватил денежное обращение, финансово-бюджетную, налоговую и банковскую системы, финансы предприятий, составляют1-"; основу финансовой системы государства.
Любое общество характеризуется рядом функциональных параметров, определяющих его социально-экономическое состояние. В данном контексте под социально-экономическим состоянием общества следует понимать состав, структуру и особенности его социально-экономических определенно-стей на некий фиксированный момент времени, или временной период. С позиции диалектики динамика "состояния" отражается в тех или иных преобразованиях. Целеполагания этих преобразований реализуются в процессе перехода (соответственно, переходного периода) к качественно новым социально-
экономическим отношениям.
В отличие от перехода трансформация является разновидностью социально-экономических преобразований, которая сама по себе не ведет к качественным сдвигам исходного состояния, а отмечается лишь сменой формальных, или количественных его признаков, то есть трансформация отображает только иную социально-экономическую форму при сохранении прежней, существенной определенности всей системы в целом. Не случайно трансформация чаще всего осуществляется в виде реформ, через реализацию совокупности субъективных целенаправленных действий верхних (властных) уровней государственной иерархии по преобразованию какой-либо стороны социально-экономической жизни и соответствующих институциональных структур. Действия эти не уничтожают основ существующей системы и, поэтому, в процессе трансформации субъективный фактор имеет очень большое (подчас, решающее) значение. Пресловутая "шокотерапия" представляет собой кризисную форму преобразований (точнее - метод трансформации), связанную с
искусственным развертыванием и провоцированием кризиса с крайне болезненными последствиями для общества.
В указанном аспекте наиболее сложной и недостаточно разработанной проблемой остается бюджетная система государства и механизмы межбюджетных отношений. Модель межбюджетных отношений в своей основе сложилась. Она характеризуется, во-первых, едиными нормативами распределения федеральных налогов между "Центром" и регионами. Во-вторых, -едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В-третьих, - использованием также иных форм бюджетного финансирования регионов, к числу которых относятся: дотации закрытым административно-территориальным образованиям - субвенции, Москве на выполнение столичных функций государства; средства государственной поддержки завоза в районы Крайнего Севера; финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы, переданных на баланс местных органов власти; программы по развитию регионов. В-четвертых, - распространением ряда затратных функций на региональный уровень, безотносительно объективной оценки их финансового потенциала.
Главное противоречие в функционировании системы финансовой поддержки регионов состоит в том, что оно осуществляется по различным (не связанным друг с другом) направлениям. Отсюда и некоординированность всей системы, выражающейся учетом одних бюджетных потребностей и отсутствием других.
Другая проблема связана с существенным перманентным превышением обязательств государства над возможностями его бюджетной системы. К числу таких обязательств относятся: правовые акты, предусматривающие социальные льготы и гарантии различным группам населения; федеральные программы развития регионов; обязательства по финансированию объектов, переданных на баланс местных органов власти; и другие.
Наконец, отсутствие единообразного механизма межбюджетных отношений в регионах накладывает на субъекты Федерации дополнительные проблемы в реализации несовершенной бюджетной политики государства. Методологически не обоснованная и законодательно не оформленная система межбюджетных отношений на региональном уровне предопределяет недостаточно объективную оценку потенциальных возможностей государственного финансирования социальных гарантий. Так как в процесс экономических реформ регионы вступили с неравными стартовыми условиями, то неприемлема уравнительная концепция межбюджетных отношений не столько для оценки пройденного этапа и современного ее состояния, сколько для обоснования средне- и долгосрочных эффектов реформ, как элемента системных социально-экономических преобразований.
Степень разработанности проблемы. В теоретическом плане, в идео-
*
логию либеральных реформ российской экономики была принята неверная установка. Экономическая политика формируется под влиянием ложной дилеммы: либо рыночная экономика, либо государственное регулирование. Неправильная постановка вопроса экономической политики предопределила ошибки в выборе и использовании инструментов государственного регулирования. В действительности, эффективная работа механизмов рыночной саморегуляции достигается достаточно жестким государственным воздействием, которое касается не только исполнения хозяйственного законодательства, но и формирования инфраструктуры рынка, обеспечения конкуренции, финансово-бюджетного устройства, денежного обращения, налоговой политики.
Наиболее сложной и недостаточно разработанной проблемой, без решения которой невозможно формирование рыночного хозяйства, остается слабое развитие инфраструктуры и базовых элементов рыночной среды на микро- и мезоуровне. Либерализация российской экономики не привела к свободной конкуренции и повышению эффективности рыночных отношений, их
управляемости при активном участии государства. Произошло повсеместное сращивание части деловых кругов с властными структурами, разделение рынков и сфер влияния между наиболее могущественными группировками в регионах, резко возросло значение теневой эко«омики, особенно в сфере финансовых отношений.
Одну из опорных позиций экономического роста занимает стратегия бюджетного строительства, определяющая перспективу развития государства, его регионов и выполнение ею своих функций. Эту проблему активно исследуют многие авторы, в их числе уральские ученые: Г.А. Ковалева, О.И. Боткин, А.Н. Пыткин, И. А. Пыхова, Е.Н. Сидорова и другие.
Слабым местом в трансформационной экономике остается налоговое законодательство, тормозящее развитие производительных сил и не стимулирующее рост и эффективность производства.
Целью настоящего исследования является выявление региональных проблем развития и регулирования бюджетных отношений в условиях дефицита финансовых ресурсов, вызванных трансформационными и кризисными процессами в экономике и, на этой основе, разработка методики обоснования межбюджетных отношений.
Исходя из этой цели, в работе решались следующие задачи:
- выявить приоритеты структурных преобразований в экономической
системе с учетом финансовых отношений;
- обосновать структурную трансформацию бюджетных отношений в ры
ночную экономику;
- сформулировать концепцию взаимодействия федерального и регио
нальных бюджетов;
выявить региональную специфику бюджетных отношений;
системно исследовать социально-экономическое положение региона в аспекте межбюджетных отношений;
систематизировать условия формирования регионального бюджета в трансформационном процессе;
обосновать приоритетные направления реформирования бюджетной системы региона:
определить региональные особенности регулирования бюджетных отношений;
обосновать методические положения к формированию бюджетов в условиях дефицита финансовых ресурсов.
Предметом исследования является региональная бюджетная система в трансформационной экономике.
Объектом исследования представлена совокупность субъектов бюджетных отношений в трансформационной экономике Удмуртской Республики.
"Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблеме. Общим методологическим принципом в проведении исследования является системный подход к изучению проблем организации бюджетного процесса в регионе; обобщение и научный анализ теоретических, методологических и прикладных разработок в области организации бюджетно-налогового регулирования. Работа базируется на использовании документов государственных органов Российской Федерации и Удмуртской Республики. В работе использованы методические рекомендации ведущих научно-исследовательских учреждений России, занимающихся исследованиями проблем бюджетных отношений и стратегии экономического развития переходного периода.
При выполнении работы применялись: экономико-статистический, рас-счетно-конструктивный, абстрактно-логический методы исследования, информационной базой для которых использованы нормативно-
законодательные документы Российской Федерации и Удмуртской Республики, справочная литература и данные государственной статистики.
Наиболее существенные результаты и их научная новизна. Научная новизна характеризуется постановкой вопроса об особенностях развития и регулирования бюджетных отношений в трансформационной экономике региона. К частным моментам научной новизны относятся следующие положения:
систематизация теоретических и методологических проблем бюджетных отношений на региональном уровне и определение регуляторов бюджетных процессов разных уровней. Систематизация государственных расходов и доходов с целью поддержания рыночного равновесия и стимулирования отдельных сфер и отраслей национальной экономики позволила представить классификацию продуцентов государственных доходов и причин нестабильности финансовой политики государства;
выявление приоритетов структурных преобразований в экономической системе переходного периода с учетом современных особенностей финансовых отношений регионов с "Центром" и отражающих государственные и территориальные интересы в социально-экономических процессах. Бюджетный федерализм предполагает систему налоговых и бюджетных взаимоотношений органов государственной власти различных уровней, обеспечивающую реализацию прав каждой личности и территориальной общности людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах;
ранжировка бюджетов с обоснованием оптимального уровня доходной и расходной части для гарантирования минимума бюджетной обеспеченности населения. При формировании бюджета в новых условиях существенно перераспределяются источники доходов и направления расходов между Центром и регионом. При этом значительно изменяются функции основных звеньев
бюджетной системы. Установление общих основ хозяйствования в области финансов означает четкое разграничение прав между регионом и Центром на доходы территории, на принципы обеспечивающие устойчивость бюджетов всех уровней;
концептуальная схема построения бюджета региона на базе делегирования полномочий и обязательств субъектов бюджетных отношений. Идеология этих отношений состоит в том, что, с одной стороны, необходимо добиться единого подхода ко всем территориям при определении фискальной базы и сумм дотаций, а с другой - учитывать объективно сложившиеся неравные условия экономического и социального развития отдельных административно-территориальных единиц;
методика формирования норматива минимальной бюджетной обеспеченности во взаимосвязи с оценкой экономического потенциала региона. Исходной базой формирования доходов различных уровней является распределение налогов и обязательных платежей и закрепление их за федеральными, региональными и местными бюджетами. Это обеспечивает не только самостоятельность бюджетов разных уровней, но и активизирует их роль в проведении государственной региональной политики, дает возможность субъектам Федерации без вмешательства Центра формировать свои бюджеты.
Практическая значимость работы состоит в полученных результатах, использование которых позволит реально влиять на восстановление управление экономикой региона и обеспечение гарантии социальной защиты населения. Предложенные в диссертации рекомендации в обобщенном виде обосновывают пути совершенствования бюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
Апробация результатов исследований автора осуществлялась посредством практического использования в разработке бюджетов Удмуртской Республики в 1999-2001гг., в составлении Программы социально-
экономического развития Удмуртской Республики на 1995-1997гг., Программы социально-экономического развития Удмуртии на 1998-2000гг., Проекта Налогового кодекса РФ. Общий объем печатных работ по теме исследования составляет 6.5 п.л. Результаты исследования положены на научно-практических конференциях, выступлениях на российских и республиканских совещаниях по проблемам общеэкономических и бюджетных отношений регионов и получили положительные отзывы.
