Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические аспекты антикризисного управления на региональном уровне публичной власти 12
1.1 Сущность и характеристика антикризисного управления, его особенности на региональном уровне 12
1.2 Функции публичной власти в системе антикризисного управления 31
1.3 Эволюция антикризисного управления в реформенный и постреформенный периоды 46
Глава 2 Теоретико-методическое обеспечение антикризисного управления на региональном уровне публичной власти 66
2.1 Отечественный и зарубежный опыт оценки кризисных процессов 66
2.2 Определение функций публичной власти в сфере антикризисного управления 77
2.3 Государственно-частное партнерство как эффективный инструмент антикризисного управления 97
Глава 3 Механизм эффективного антикризисного управления на региональном уровне публичной власти 113
3.1 Формирование комплекса антикризисных мер в управлении развитием на мезоуровне 113
3.2 Алгоритм действия региональных органов публичной власти по выходу из кризиса 128
3.3 Кластеризация как стратегический инструмент антикризисного управления на мезоуровне 148
Заключение 167
Список использованных источников 172
- Функции публичной власти в системе антикризисного управления
- Определение функций публичной власти в сфере антикризисного управления
- Формирование комплекса антикризисных мер в управлении развитием на мезоуровне
- Кластеризация как стратегический инструмент антикризисного управления на мезоуровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование комплекса модернизационных государственных мер в условиях трансформационного перехода на траекторию устойчивого экономического развития регионов России постулирует необходимость совершенствования стратегий и тактики его осуществления с целью сокращения межрегиональных дифференциаций, определение моделей выхода регионов из кризисного состояния, включения их в процесс адаптации к условиям современной отечественной экономики.
Социально – экономическое положение регионов России свидетельствует об отсутствии эффективных региональных антикризисных программ, учитывающих, с одной стороны, экономический потенциал субъектов, а с другой намечающих стратегию действия региональных органов публичной власти по разработке превентивных антикризисных мер.
Вопросам реализации государственной политики в решении проблем антикризисного управления на мезоуровне уделяется существенное внимание отечественными и зарубежными исследователями. Предметом таких исследований являются аспекты взаимодействия региональных органов управления с федеральным центром, регулирование процессов рыночного реструктурирования социально – экономического пространства регионов России, проблематика преодоления стагнации в развитии депрессивных территорий. Вместе с тем, дополнительного исследования требуют вопросы идентификации функций публичной власти по преодолению кризисной фазы развития территории в соответствии с нормативно установленными полномочиями и целеориентированными мандатами, разработки алгоритма реализации процедур управленческих воздействий органов публичной власти на субъекты хозяйственной деятельности в процессе преодоления кризисной ситуации с целью обеспечения устойчивого экономического развития региона, его конкурентоспособности, продуктивного использования ресурсного потенциала на субрегиональном уровне управления.
В этой связи тема диссертационного исследования, включающая проблемы использования ресурсов публичной власти на мезоуровне в процессе преодоления кризисной ситуации в регионе, а также механизмы, инструменты реализации государственной политики антикризисного развития регионов, актуальна. Результаты разработки этой темы содействуют обогащению теоретико–методического опыта управления процессом преодоления кризисного состояния социально–экономических систем на мезо и микроуровне.
Работа выполнена в рамках НИР АОНО ВПО «Институт менеджмента, маркетинга и финансов» «Управление конкурентоспособностью социально–экономических систем в условиях инновационной экономики», номер государственной регистрации 01200952179.
Степень научной разработанности проблемы. Имеющиеся в научной литературе публикации по исследуемой проблеме можно условно разделить на следующие блоки.
Формирование системы взглядов на антикризисное управление в Российской Федерации происходит на основе работ таких ученых и специалистов, как Алешникова В.И., Балдин К.В., Беляев С.Г., Букреев А.М., Захарова В.Я., Кислухина И.С., Кошкин В.И., Коротков Э.М., Ларионова О.А., Литош А.А., Минаев Е.С., Панагушин В.П., Попов Р.А., Уткин Э.А., Цыпленкова М.В. и др.
Общие концептуальные проблемы реализации государственной политики в области управления регионом рассматриваются в работах таких ученых и специалистов как Бильчак В.С., Гранберг А.Г., Коваленко Е.Г., Курченкова В.В., Левинсон Н.Л., Мишанина О.А., Преображенский Б.Г., Рисин И.Е., Седашкина Т.И., Трещевский Ю.И., Трифонова А.Ф., Шманев С.В. и др.
Вместе с тем, следует подчеркнуть, что исследования в области организации антикризисного управления сфокусированы преимущественно на корпоративном уровне. На мезоуровне вопросы, связанные с использованием ресурсов публичной власти по преодолению кризисной фазы развития региона, остаются практически непроработанными.
Объектом исследования является деятельность органов публичной власти на региональном уровне управления по организации антикризисного управления территориями, находящимися в кризисной фазе развития.
Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования и выбора стратегии и тактики государственной политики преодоления кризисной фазы развития российскими регионами.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретикометодических положений, раскрывающих деятельность органов публичной власти по преодолению кризисной ситуации на региональных и субрегиональных территориях, а также практических мер по развитию инструментария антикризисного управления.
Для достижения указанной цели в работе поставлены и решены следующие задачи:
-
Установить отличительные особенности управления в период преодоления кризисной фазы территории.
-
Разработать методику установления глубины, масштаба кризисной фазы развития.
-
Провести идентификацию функций органов публичной власти с целью установления полномочий и целеориентированных мандатов.
-
Сформировать алгоритм реализации процедур управленческих воздействий органов публичной власти на субъекты хозяйственной деятельности в процессе преодоления кризисной ситуации с учетом распределения полномочий по уровням иерархии власти и располагаемых ресурсов.
-
Разработать пилотный проект по созданию базы накопления ресурсов для антикризисного управления на основе формирования территориальных кластеров.
Область исследования. Исследование выполнено в рамках паспорта специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика ВАК Минобрнауки РФ (3.14. – Проблемы устойчивого сбалансированного развития регионов; мониторинг экономического и социального развития регионов; 3.17. – Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнесструктур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности.
Теоретико–методологическая основа диссертации. Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в области разработки и реализации государственной политики по антикризисному управлению региональной экономикой, решения проблем управления развитием кризисной территорий и кластерной организации хозяйственной деятельности.
Общей методологической основой разработки поставленных задач выступает диалектический метод, предусматривающий изучение явлений в единстве и борьбе противоположностей, взаимосвязи элементов целого, в выделении ведущих звеньев при выборе направлений развития. При разработке проблемы использовались различные методические подходы, в том числе: методы системного анализа и синтеза, абстрактно–логические методы, методы программно–прогнозных разработок, табличные и графические приемы визуализации статистических данных, метод статистических группировок.
Информационно – эмпирическую базу исследования составили официальные данные , , Федеральной службы государственной статистики, департамента экономического развития Воронежской области, департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области, монографии, статьи в научных журналах, материалы научно практических конференций, материалы сети Интернет.
Рабочая гипотеза исследования состоит в предположении, что в государственной политике антикризисного управления развитием на мезоуровне доминантное значение приобретает расширенное использование ресурсов (функций, полномочий, компетенций) публичной власти, осуществляемое в форме взаимодействия регионального и субрегионального уровней власти при разработке и реализации инструментов и методов стабилизации экономики кризисной территории и перехода к устойчивому развитию.
Научная новизна результатов исследования заключается в обосновании теоретико–методических положений и разработке научно–практических мер по обеспечению процесса реализации государственной антикризисной политики на региональном и субрегиональном уровнях.
Научная новизна подтверждается следующими основными результатами:
установлено сущностное содержание системы антикризисного управления с критериальным анализом полномочий, целей, задач, функций иерархических уровней публичной власти (федерального, субъектов федерации, органов местного самоуправления), а также корпораций с определением архитектуры взаимоотношений между элементами системы для создания синергетического эффекта при проведении антикризисных мероприятий;
на основании селекции зарубежного опыта предложена методика оценки кризисной фазы развития территории, отличающаяся использованием структурного подхода с применением системы индикаторов, позволяющих достоверно отразить масштабы, горизонты и векторы развития кризисной ситуации;
на основе идентификации функций публичной власти по преодолению кризисной фазы развития территории, в соответствии с определенными для них целеориентированными мандатами и нормативно установленными полномочиями, выявлены сферы использования механизма государственно – частного партнерства для преодоления локальных кризисных ситуаций, систематизирован опыт развитых стран и выявлены фазы эволюции механизма взаимодействия государства и частного бизнеса, разработан организационный механизм вовлечения частного бизнеса в преодоление системных кризисных ситуаций на уровне региона и муниципальных образований;
спроектирован алгоритм реализации процедур управленческих воздействий органов публичной власти на субъекты хозяйственной деятельности, находящиеся на территории региональных и муниципальных образований, включающий этапы формирования проектов антикризисных действий, инвариантной институциональной перестройки социально – экономической системы на мезо и микроуровне, реализации системной поддержки со стороны органов публичной власти и формирования базовой платформы ресурсного обеспечения комплекса превентивных мер по выходу из кризиса;
разработан проект формирования туристскорекреационного кластера как составляющего элемента базовой ресурсной платформы преодоления кризисной ситуации на территории муниципальных образований, ориентированный на природно – климатические, инфраструктурные, ландшафтные, историко – культурные, экологические, событийные конкурентные преимущества территорий, в целях сохранения их целостной идентичности.
Теоретическая значимость работы определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности рассматриваемых проблем. Теоретическая значимость результатов диссертационной работы состоит в том, что сделанные обобщения, выводы и рекомендации развивают теоретические представления о сущности и особенностях антикризисного управления на региональном уровне публичной власти.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в работе выводы и рекомендации региональным органам власти и управления могут быть использованы при разработке и реализации стратегий и тактик государственной антикризисной политики развития территорий, находящихся в кризисной фазе развития, и выработке рекомендаций по поэтапному формированию механизма антикризисного управления в регионе.
Основные результаты исследования, раскрывающие процедуру разработки и выбора стратегических альтернатив, систематизацию стратегий и тактик государственной политики развития кризисных территорий, применимы в преподавании дисциплин «Стратегический менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», «Антикризисный менеджмент» в системе вузовского и послевузовского образования.
Апробация результатов исследования. Рекомендации по разработке стратегических альтернатив реализации государственной политики преодоления кризисного развития территории использованы Департаментом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области при формировании комплексных планов социально–экономического развития области. Предложенный в диссертационном исследовании проект создания кластера «Центральный» принят к внедрению Департаментом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области. Методика оценки степени кризисности муниципального образования принята к внедрению Департаментом экономического развития Воронежской области. Результаты научно–исследовательской работы, касающиеся формирования и развития особых экономических зон в регионе, внедрены в учебный процесс АОНО ВПО «Институт менеджмента, маркетинга и финансов» по дисциплинам: «Стратегический менеджмент», «Антикризисный менеджмент». Факты внедрения подтверждены документально.
Основные теоретические и методические положения диссертационной работы докладывались автором и обсуждались на международных и всероссийских научно–практических конференциях: Международной научно–практической конференции «Перспективы развития науки и образования» (Тамбов, 2012), Международной научно–практической конференции «Актуальные проблемы менеджмента в РФ» (Санкт Петербург, 2013); V и VI Международных научно–практических конференциях «Проблемы, менеджмента, маркетинга и финансов» (Воронеж, 2012, 2013); Международной заочной научнопрактической конференции «Информационная среда и ее особенности на современном этапе развития мировой цивилизации (Саратов, 2013);II международной научнопрактической конференции: «Инновационная наука и современное общество» (Уфа,2013), , Всероссийской научно–практической конференции «Государственная и муниципальная служба в России: опыт, проблемы, перспективы развития» (Воронеж, 2013).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 12 научных работ общим объемом 3,76 п. л. Из них четыре работы опубликованы в научных рецензируемых журналах. В работах, опубликованных в соавторстве, из приведенного в конце автореферата списка, лично соискателю принадлежит: сформированный механизм эффективного антикризисного управления на региональном уровне публичной власти [8].
Структура и объем диссертации. Логика и структура диссертации подчинены решению поставленных задач. Диссертация включает введение, три главы, заключение, список использованных источников из 182 наименований; изложена на 175 страницах компьютерного текста, включает 12 рисунков, 12 таблиц.
Функции публичной власти в системе антикризисного управления
Власти как категории присуща многозначность. Хотя базовую нагрузку по развитию общества несет публичная власть, которая располагает практическими ресурсами для того, чтобы управлять действиями и взаимоотношениями людей, увязывая разнонаправленные частные (личные, корпоративные) и публичные интересы, подчиняя их преобладающей воле с помощью методов убеждения и принуждения. Публичная власть представляет собой функциональное и постоянно развивающееся явление, которое проявляется в исторически сложившимся социуме, существующем в границах определенной территории.
Сущность публичной власти проявляется в трех формах (непосредственное народовластие, народное представительство, непредставительское народовластие (профессиональное управление).
Кроме того, публичная власть может подразделяться на четыре вида: публичная власть общественных объединений, муниципальная, государственная, надгосударственная. В этом случае основанием для деления служит определенная политико-территориальная общность людей, которая выступает в качестве источника власти соответствующего вида. В каждом из четырех видов публичной власти могут проявляться три ее формы.
За последние годы возрос интерес к феномену власти в России. Появилось много научных исследований и монографий. Фундаментальную ценность имеют труды выдающихся ученых и философов прошлых лет.
Платон в своих трудах показывает, что власть может проявлять себя по-разному в разных странах и сферах жизни и требует поэтому пристального внимания и конкретного подхода29. Аристотель исследовал принципы государственного устройства . Гоббс Т. являлся сторонником сильной абсолютной государственной власти31. Локк Дж.32 впервые в истории высказал мысль о разделении власти на законодательную, исполнительную и федеративную.
Проблемы общества и государства и права освещаются в учении Руссо Ж.-Ж. с позиций обоснования и защиты принципа и идей народного суверенитета33. Вебер М.34 выделил легитимную и нелегитимную власть, легитимность в его трактовке означает возможность обеспечения устойчивых отношений в сфере руководства - подчинения.
Однако, в последнее время более актуальны работы современных исследователей власти: Даля Р.35, Парсонса Т.36, Блау П37.
Актуальные категории социального регулирования (власть, управление, самоуправление) являются областью исследований многих отечественных учёных. Над проблемами управления и самоуправления работали Тихомиров Ю. А. , который рассматривал механизм административно-правового регулирования, и Зуев В.И. , идентифицируя признаки понятия публичной власти
Над изучением функций публичной власти плодотворно работали отечественные ученые. Проблемы формирования и функционирования публичной власти исследовали: Чиркин В. Е.40, который изложил вопросы современного государственного устройства, и Югов А. А. , освещая конституционные аспекты организации и деятельности публичной власти.
В интересах научного исследования, отметим мнение Минакова П.А. о том, что публичная власть является институционализированной и законной властью общества, которая реализует интересы этого общества и территориально-образованного социума, объединяющая это общество в целостную систему, согласно сложившимся в нём ценностям.
На практике представителями публичной власти являются субъекты государственной власти и органы местного самоуправления.
Рассмотрим функции публичной власти в сфере антикризисного управления.
По мнению Минакова П.А. публичная власть исполняет следующие функции:
- управление;
- воплощение в жизнь публичных интересов;
- консолидация общества;
- отстаивание интересов сложившейся системы общественных взаимоотношений;
- защита прав и свободы человека.
Эти функции, по мнению Минакова П. А.43, ярко выражены в обществах с демократическим устоем.
Российская Федерация является современным, легитимным государством, подчиняющимся нормам международного права, в силу чего на ее территории органы публичной власти реализуют вышеперечисленные функции, существуя на следующих уровни государственной власти :
- федеральная государственная власть;
- окружная государственная власть;
- государственная власть субъектов.
Реализация антикризисных мероприятий происходит на каждом уровне государственной власти, что подтверждает эффективность разработанной нами четырехуровневой системы целей и задач антикризисного управления, описанной выше.
Для того, чтобы все уровни власти эффективно эволюционировали и функционировали том числе, в сфере антикризисного управления, по оценке Минакова П. А., необходимо соблюдать принципы:
- правозаконности;
- единства системы публичной власти;
- гласности;
- компетентной самостоятельности и независимости;
- ответственности.
Считаем необходимым отметить, что по мнению автора, для антикризисного управления основополагающим явялется принцип единства системы публичной власти, так как только согласованные и взаимоувязанные антикризисные действия способны привести к синергетическому эффекту.
Для того, что выявить основные функции публичной власти, а так же их содержание, в Конституции Российской Федерации определены параметры организации публичной власти на различных уровнях.
Рассмотрим базовые функции публичной власти в сфере антикризисного управления. Организационно-управленческая функция публичной власти предполагает права и обязанности публично-властных структур по организации общественных отношений и управлению подчиненными объектами. В системе организационно-управленческих отношений, составляющих содержание этой функции, независимо от различий деятельности различных форм публичной власти необходимо выделить основные звенья, образующие механизм реализации рассматриваемой функции.
Ими, по мнению Журавлева И. А., Черных А.А. 45являются: статус публично-властных структур, то есть статус институтов и органов известных форм публичной власти; организационно-правовые формы реализации соответствующими институтами и органами власти своего статусного положения; способы осуществления публичной власти; принципы функционирования публично-властных структур
Определение функций публичной власти в сфере антикризисного управления
Если понимать государственную власть как совокупность полномочий, осуществляемых специальными государственными субъектами, то разграничение, разделение полномочий между ними и, в первую очередь, между органами публичной власти - вполне естественный процесс, способствующий улучшению рациональной организации управления делами государства и общества в целом.
В соответствии с теорией разделения властей, исполнительная власть -эта одна из самостоятельных и независимых властей в государстве, которая обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, но осуществляют указанные полномочия конкретные государственные органы, а точнее, система органов государства.
Органы исполнительной власти осуществляют деятельность, которая по своему содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством они обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом эти органы наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Подзаконность деятельности органов исполнительной власти - важнейший момент в их правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими.
Исполнительная власть осуществляется системой государственной службы, под которой понимается профессиональная деятельность служащих в государственных органах, направленная на осуществление функций государственного управления91.
Органы исполнительной власти складываются из структурных подразделений (отделов, управлений), каждое из которых представляет совокупность должностей, занимаемых служащими.
Существенный признак исполнительной власти - наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов - правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных, или ее предметный характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опирается на обширные территории, контингент людей, ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и поощрений.
Исполнительные органы публичной власти, имеющие разветвленную сеть подчиненных организаций, финансируемых из бюджета, отвечают, прежде всего, за закрепление положительных тенденций развития и сохранение устойчивого положения территории. От рационального распределения функций антикризисного менеджмента зависит возможность создания эффективных предпосылок социально - экономического развития территории.
Проводимые на постсоветском пространстве реформы сопровождаются интенсивным формированием институциональной базы, в ходе которого находят закрепление новые институты. Современная практика формирования институциональных условий свидетельствует, что уходит в прошлое отрицание и жесткое ограничение «делегированного законодательства» и вопрос об участии исполнительной власти в законотворчестве решается положительно. Сформировалась и получила конституционное закрепление передача парламентом права принимать законодательные акты. Распространение конституционной практики делегирования некоторых законодательных полномочий исполнительным органам власти позволило последним принимать решения в форме законодательных актов. Такая практика отражает общую тенденцию развития государственной власти во многих странах.
Исполнительная власть призвана обеспечивать рациональность и эффективность формулы "цель - ресурсы - результат". Ведь обществу, людям необходим именно результат — прирост материальных, социальных и духовных продуктов, рост благосостояния страны и человека. Значит, когда анализируется исполнительная власть через категорию исполнительно-распорядительной деятельности, важно видеть, что представляет собой в ресурсном отношении ее исполнительно-распорядительная деятельность и что в итоге (в объективном выражении) приносит эта деятельность. Один итог будет, если ограничиваться принятыми институциональными условиями и проведенными организационными мероприятиями и другой — при их соотнесении с состоянием управляемых объектов. В первом случае задействуются преимущественно информационные и интеллектуальные ресурсы (знания, опыт). Во втором в дело идет весь организационно-регулирующий потенциал исполнительной власти, реально влияющий на развитие общества. Второй вариант, конечно, более сложный, трудный и ответственный. Однако только он имеет смысл для субъектов и объектов антикризисного управления.
Объективное и субъективное, иснтитуциональная база и практические условия реализации мероприятий антикризисного управления не всегда совпадают. Речь идет не о том, чтобы ради решения какой-либо проблемы допускалось нарушение институциональных условий хозяйствования. Институциональные условия выражают нечто всеобщее: потребности, интересы, цели, волю, ожидания и т. д. Словом, речь идет о таком исполнении и применении иснтитуциональных условий, чтобы в рамках их требований и технологий состоялось оптимальное решение проблемы.
Говоря об антикризисных функциях исполнительной власти, её органов, следует отметить, что понятия «задачи», «цели» и «функции», хотя и соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие. Также, как рассматривая цели, задачи государства в целом, их нельзя ни противопоставлять, ни отождествлять. Цели и задачи государства, исполнительной власти, их органов имеют исходное значение по отношению к их функциям, являются их непосредственной предпосылкой. Если цель — это то, к чему стремятся, что надо осуществить (например, построение правового государства), то задача - это то, что требует исполнения, разрешения т.е. задача является более близкой предпосылкой функции, нежели чем цель. В задачах концентрируется и преломляется конкретное воздействие экономики, политики на развитие функций государства, ветвей государственной власти и их органов.
В условиях отсутствия подчиненности уровней публичной власти и разделения полномочий в сфере антикризисного управления мы должны рассмотреть функциональную специфику различных уровней публичной власти.
Исполнительные органы публичной власти на каждом уровне выполняют одинаковые функции: планирование, организация, регулирование, мотивация, контроль. Различие лишь в том, какое значение они придают той или иной функции. Исполнительные органы публичной власти на макроуровне уделяют функциям планирования и организации больше времени, чем органы публичной власти более низких уровней. Исполнительные органы публичной власти на макроуровне (высшем уровне) концентрируют внимание на планировании будущего территорий, постановке целей, определении курсов действий, правил и процедур их выполнения. Они отвечают за процветание государства в целом и потому должны планировать, организовывать и контролировать его деятельность.
Исполнительные органы публичной власти на мезоуровне должны уделять организации и контролю больше времени, чем исполнительные органы публичной власти на макроуровне. Они осуществляют управление на уровне региона и обеспечивают реализацию политики, разработанной высшим руководством.
Нами рассмотрены и проанализированы Положения о Департаментах Воронежской области и произведен селективный отбор институциональной базы антикризисного управления на мезоуровне.
Функции исполнительных органов публичной власти Воронежской области представлены в таблице 4. Законодательно они закреплены в Положениях о департаментах.
Формирование комплекса антикризисных мер в управлении развитием на мезоуровне
Вопросами антикризисного управления на на уровне региона занимались различные отечественные исследователи. В зарубежной и отечественной литературе имеются достаточно обширные исследования в области управления регионом144.
Особенности антикризисного регулирования на мезоуровнене экономики рассматривал в своих трудах Литош А.А.,45Взаимосвязь антикризисных мероприятий, проводимых на микро - и мезоуровне исследовала Кислухина И.А. и Моткин А.А. Давыдова Н.С. рассмотрела факторы, определяющие антикризисное развитие региона. Фролов В Л . анализирует комплекс мер, способствующий структурной трансформации и адаптации промышленного сектора на уровне региона. Егоров В.М.150 рассматривает внутренние причины убыточности промышленного предприятия региона и пути выхода из кризисной ситуации. Трифонов А.С.15 оценивает возможные последствия кризиса для региональных экономик и методологию антикризисной составляющей регионального управления.
Несмотря на проведенные вышеперечисленными авторами исследования, проблему антикризисного управления на мезоуровне нельзя считать достаточно исследованной. Остаются малоизученными вопросы формирования комплекса антикризисных мер властными структурами.
Преодоление стагнации в развитии территории, а также ее экономическое эволюционирование невозможно без активного участия органов публичной власти. Обладая значительными ресурсами, прежде всего, административными, исполнительные органы власти способны инициировать разработку и внедрение комплексных программ, направленных на формирование комплекса антикризисного менеджмента на региональном уровне.
Выше мы отмечали, что эффективным инструментом антикризисного регулирования развития территории являются региональные государственные программы. Программно-целевой метод на настоящий момент дает возможность выявить источники ресурсов для выполнения программ и определить эффективность этих программ.
Сама идея программно-целевого метода лежит в том, чтобы сосредотачивать внимание не только на возможностях государственной поддержки, получаемой территорией, а и на том, как наиболее эффективно ее использовать с целью получения конкретных результатов. Программно-целевой метод расходов не только способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, но и является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий.
По сравнению с другими методами программно-целевой метод является относительно новым. Широкое распространение он получил только в последние годы и на современном этапе развития антикризисного менеджмента территорий тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами.
Рассмотрим эффективность программного-целевого метода как инструмента антикризисного управления территорией. В качестве модельного региона примем Воронежскую область.
Основными факторами, сдерживающими развитие Воронежской области в настоящее время, являются:
- относительно низкий уровень развития экономики отдельных районов области;
- дисбаланс развития рынка труда;
- демографические и социальные проблемы;
- ограниченность бюджетных средств и низкая эффективность бюджетных расходов;
- снижение инвестиционной и социальной привлекательности региона на фоне других субъектов Российской Федерации.
В Воронежской области за последние годы уже сложился определенный опыт планирования расходов бюджета на основе программно-целевого метода бюджетного планирования. Распоряжением Правительства Воронежской области сформирован Перечень государственных программ Воронежской области, подлежащих разработке и утверждению в установленном порядке, состоящий из 23 государственных программ Воронежской области, призванных преодолеть депрессивные тенденции в развитии экономики и демографии территории.
По мнению автора, выраженный антикризисный характер носят лишь некоторые программы, такие как:
Государственная программа Воронежской области «Экономическое развитие и инновационная экономика».
Государственная программа Воронежской области «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
Государственная программа Воронежской области «Развитие транспортной системы».
Государственная программа Воронежской области «Управление государственными финансами, создание условий для эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов муниципальных образований Воронежской области».
Государственная программа Воронежской области «Развитие сельского хозяйства, производства пищевых продуктов и инфраструктуры агропродовольственного рынка».
Большинство региональных государственных программ Воронежской области направлены на оказание поддержки социального характера, улучшение демографической ситуации (показательным примером может служить государственная программа Воронежской области «Развитие здравоохранения»).
Соотношение государственных программ развития Воронежской области различной направленности представлено автором на рисунке 10.
В результате анализа автором установлено, что в практике антикризисного управления территорией на мезоуровне публичной власти наблюдается преобладание государственных программ, совершенствующих социальную сферу региона. Не подвергая сомнению необходимость совершенствования системы социальной поддержки категорий граждан и развитие эффективной системы социального обслуживания, автор считает необходимым отметить, что в вопросе преодоления депрессивных тенденций развития территории определяющими аспектами являются ее экономический и финансовый потенциалы.
Стимулированию развития приоритетных сфер функционирования хозяйствующих субъектов территории должно уделяться основное внимание исполнительных органов публичной власти. Можно признать недостаточным объем привлечения ресурсов в такие кризисные области как промышленность и сельское хозяйство, транспорт и туризм, хотя субъекты хозяйственной деятельности, функционирующие именно в этих отраслях, формируют доходную часть регионального бюджета. Государственная поддержка, оказываемая исполнительными органами публичной власти, в первую очередь должна быть направлена на развитие экономического и финансового потенциалов территории, что положительным образом скажется на преодолении ее кризисной фазы развития.
Кроме того, методологическим недостатком можно признать отсутствие нормативных и методических документов, в которых были бы сформулированы принципы отбора и требования, предъявляемые к государственным программам антикризисной направленности.
По мнению автора, основными принципами, на базе которых должны разрабатываться государственные программы антикризисной направленности, таковы:
— принцип тождественности направления государственной программы с приоритетами антикризисного управления территорией;
— принцип специфичности, выражающийся в выделении принципиальных различий между программами регионального антикризисного развития в их совокупности;
— принцип системности, который отражается на практике в группировке программ по определенным признакам;
— принцип дифференцированности, который подразумевает формирование базовых критериев оценки эффективности программ с применением дифференцированного подхода;
— оптимальности, что подразумевает оптимизацию направлений и числа программ в целях соблюдения основного принципа планирования — ориентированности на результат.
Кластеризация как стратегический инструмент антикризисного управления на мезоуровне
Усиление негативных тенденций в общемировом экономическом пространстве неизбежно порождают осознание необходимости эффективного антикризисного управления. К числу результативных механизмов преодоления кризисной фазы развития территории относится кластеризация социально-экономического пространства территорий.
Выявляя факторы, определяющие уровень конкурентоспособности, американский ученый и основоположник теории конкурентных преимуществ М.Портер называет степень кластеризации территории как важную составляющую конкурентоспособности региона. 156М. Портер под понятием «кластер» подразумевает группу смежных отраслей, обладающих наиболее развитыми детерминантами конкурентоспособности. Начиная с 90х годов XX столетия кластеризация становится объектом государственной политики, применяемой в целях инструмента развития регионов.
Создание туристско-рекреационных кластеров является одним из направлений развития экономики в постиндустриальном обществе, позволяющим решать широкий спектр важнейших социально-экономических задач с помощью социо-гуманитарных технологий. К ним следует отнести решение проблем расширенного воспроизводства трудовых ресурсов, увеличения занятости населения, роста благосостояния и улучшения качества жизни населения на кластеризуемой территории, обеспечения ее социокультурного развития.
В целях научного исследования под туристско-рекреационным кластером следует понимать совокупность организаций и фирм, взаимодействующих в развитии туристского продукта в определенных географических границах.
Функционирование туристско-рекреационного кластера обеспечивает широкие возможности для обеспечения занятости местного населения и удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в туристских услугах. Внесение значительного вклада в развитие экономики осуществляется за счет налоговых поступлений в бюджет, притока иностранной валюты, увеличения количества рабочих мест, сохранения и рационального использования культурного и природного потенциала.
Эффективная работа всех элементов туристско-рекреационного кластера сформирует не только приток денежных средств в бюджеты муниципальных образований, но новую сферу занятости населения, приведет к вовлечению в оборот дополнительных капиталов за счет развития малого и среднего бизнеса в смежных отраслях, таких как производство и торговля сувенирной продукцией, транспортные услуги, сфера общественного питания. Кроме того, функционирование такого кластера позволит сохранить культурно-исторические памятники, природные парки и заповедники, оздоровить экологическую обстановку.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что формирование туристско-рекреационного кластера является эффективным инструментом регионального антикризисного управления.
Формирование туристско-рекреационных кластеров в регионах России будет способствовать переключению интереса туристов с внешнего на внутренний туризм: в те места, где сохранились историческая среда, национальный колорит в сочетании с высоким качеством обслуживания, возможным благодаря профессиональным компетенциям управляющих кластера, их полномочиям и инновационной активности.
Основываясь на теоретических положениях, выдвинутых М. Портером, зарубежные ученые выделяют следующие признаки туристско-рекреационного кластера идентифицированные автором на территории модельного региона - Воронежской области:
- участие государственных структур в организации кластера.
В рамках Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2020 года поставлены цели: войти через 5 лет в число 30 экономически сильных регионов, а через 10 лет - в число 15. Стратегия ориентирована на модернизацию диверсифицированной экономики, новое качество социальной сферы и формирование активной общественной среды.
Развитие туристической инфраструктуры в области согласно Стратегии отнесено публичной власти к одному из приоритетных направлений инвестиционного и социально-культурного развития. Это связано с тем, что Центральный федеральный округ (ЦФО), к которому относится Воронежская область, является центром культурно-познавательного туризма страны. Наиболее перспективными в ЦФО считаются деловой, паломнический, событийный, экологический и сельский виды туризма159.
К числу основных проблемных областей конкурентного развития туристских комплексов в Воронежской области автором отнесены:
- отсутствие полноценной статистической базы в сфере туризма;
- недостаточное развитие туристической инфраструктуры;
- отсутствие за редким исключением практики создания субъектами РФ благоприятных условий для инвестиций при строительстве средств размещения и иных объектов туристического использования;
- недоработанность методологии формирования кластеров.
Эти составляющие были проанализированы на этапе разработки проектного решения о функциональной организации туристического кластера на рассматриваемой территории. В результате анализа автор пришел к выводу, что перечисленные негативные факторы не проявлены в критической степени на территории Воронежской области и это позволяет органам публичной власти инициировать создание туристического кластера на подведомственной территории.
Автором разработан проект туристско-рекреационного кластера «Центральный», рекомендуемый к реализации на территории кризисных районов Воронежской области. Туристический кластер «Центральный» представляет собой комплексный инвестиционный проект, состоящий из функционально, организационно и финансово взаимосвязанных проектов по созданию туристической и обеспечивающей инфраструктур в рамках единой территории. Реализация подобного проекта потребует значительных объемов инвестиций и организационных затрат со стороны инициаторов, поэтому автор полагает, что реализация проекта должна вестись с помощью механизмов государственно - частного партнерства и быть инициирована органами публичной власти Воронежской области.
Развитие туристического кластера специалисты рассматривают как стратегическое направление территориального развития. Переход от отраслевой к кластерной модели управления индустрией туризма должен повысить эффективность политики региональной администрации. В дополнение к этому можно отметить, что формирование туристических кластеров будет способствовать созданию конкурентных преимуществ территории и позволит реализовать мотивационные аспекты для органов публичной власти и предпринимателей.
Создание подобных кластеров может стать мультипликатором для развития экономики региона, реализации его природного, культурного и креативного потенциала.
При реализации мероприятий по созданию туристического кластера «Центральный» потенциальным инвесторам могут быть оказаны меры государственной (областной) поддержки, что в свою очередь позволит инвесторам, реализующим инвестиционные проекты:
- снизить объем собственных вложений в строительство объектов туристическо—рекреационного использования с длительным сроком окупаемости;
- обеспечить интенсивный приток туристов за счет развертывания государственных пропагандистских кампаний, организации и проведения выставок, форумов и иных мероприятий;
- наличие географической или пространственной агломерации деятельности.
Под планировочным каркасом следует понимать объективную реальность системы пространственной организации изучаемой территории, и проблема заключается в способах его адекватного количественного и качественного графического представления и проектной концепции. В функциональный потенциал разработки планировочного каркаса входят:
- природно-экологический каркас разных уровней (регион -агломерация - город - район) на основе главных элементов природного ландшафта (рельефа, водотоков и водоемов, лесов и урочищ, памятников природы, природных достопримечательных мест и.т.д.);
- культурно-исторический каркас территории, включающий основные исторические элементы, узлы, историко-культурные оси, исторические ландшафты и т.д.;
- функционально-планировочный и транспортно-коммуникационный каркасы, выделяемые по специальным параметрам (рис. 3);
- композиционный каркас, основанный на свойствах геометрии планировочной организации территории и морфологии пространств.
Все эти каркасы были выделены и зафиксированы на операционной стадии разработки планировочной организации схемы кластера «Центральный» и совмещены на этапе создания проектного решения.
