Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Региональная социально-экономическая система как объект государственного управления 13
1.1. Развитие современных трактовок категории «регион» 13
1.2. Факторы развития регионального экономического пространства 37
Глава II. Особенности мониторинга эффективности государственного управления 60
2.1. Комплексные методы анализа эффективности исполнительной власти 60
2.2. Непосредственные методы контроля эффективности исполнительной власти 86
Глава III Современные императивы повышения эффективности исполнительной власти 101
3.1 Использование фактора общественного мнения в механизме государственного управления регионом 101
3.2 Механизм обратной связи в системе мониторинга эффективности органов исполнительной власти 130
Заключение 155
Список литературы 168
- Развитие современных трактовок категории «регион»
- Комплексные методы анализа эффективности исполнительной власти
- Непосредственные методы контроля эффективности исполнительной власти
- Механизм обратной связи в системе мониторинга эффективности органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская действительность достаточно наглядно показывает, что основным внутренним фактором, определяющим специфику функционирования и развития регионального экономического пространства, является деятельность органов власти, которая представлена в регионах преимущественно исполнительной ветвью. В современных условиях данные аспекты актуализируют задачу формирования эффективного управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне с целью обеспечения наиболее благоприятных условий функционирования и развития элементов, образующих региональную социально-экономическую подсистему.
Актуальность проблемы усиливается в контексте формирования первых признаков кризисных тенденций в российской экономике. Данные опасения не являются безосновательными. К примеру, по предварительным оценкам Министерства экономического развития, рост ВВП РФ в 2013 году составит всего лишь 2,4%, что значительно ниже предыдущих прогнозов, а также прогнозов МВФ по росту общемирового ВВП в 3,3%. В свою очередь, снижение темпов экономического развития ставит под угрозу исполнение бюджета. По подсчетам Министерства финансов РФ, дефицит государственного бюджета в этом году может достичь одного триллиона рублей.
Складывающаяся ситуация требует принятия незамедлительных решений. В качестве одного из вариантов экспертное сообщество предполагает сокращение социальных расходов на образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Причем, данное сокращение должно быть осуществлено не только в рамках исполнения текущего бюджета, но и бюджетов 2015-2016 годов. А в условиях сохранения низких темпов экономического развития – и в более длинном периоде. Очевидно, что данные меры, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, приведут к повышению уровня социально-экономической дифференциации населения и росту социальной напряженности в обществе.
Другим вариантом выхода из кризисной ситуации может стать проведение определенного рода реформ, направленных на обеспечение повышения темпов экономического роста. Однако консенсуса по поводу направления данных реформ до сих пор не существует. Зачастую, предложения, высказываемые различными экспертами или официальными лицами, носят противоречивый характер и не определяют предпосылок к получению долгосрочных эффектов.
Между тем, стоит отметить возросшее внимание к проблеме эффективности системы государственного управления в вопросах регулирования экономического развития. В начале мая текущего года в Правительстве состоялось обсуждение хода реализации так называемых социальных указов Президента РФ. В рамках заседания было представлено множество докладов, по результатам которых были отмечены достижения и выделены наиболее актуальные проблемы. В частности, самой проблемной отраслью была названа сфера жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, серьезные проблемы были выделены и в части проведения долгосрочной экономической политики. Отмечены недочеты в организации институциональной предпринимательской среды во многих регионах и недостигнутые целевые показатели среднего уровня заработной платы. Также в ходе заседания особо было акцентировано внимание на низком уровне проводимой работы по оптимизации бюджетных расходов всех уровней, в т.ч. и при организации государственных закупок. Подчеркивалась низкая эффективность использования целевых трансфертов из государственной казны на региональном и местном уровнях власти.
В целом отечественная практика складывается таким образом, что система государственного управления экономическим развитием на региональном уровне проявляет себя не с лучшей стороны, демонстрируя свою низкую эффективность.
В такой ситуации целесообразно обратить особое внимание на проблемы формирования эффективного управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне.
Степень изученности проблемы. Проблемы регионального обустройства страны являются давним предметом научных исследований. Но в каждое время в этих исследованиях преобладали разные подходы. Так, начиная с девяностых годов прошлого столетия наиболее актуальными стали разработки рыночных факторов повышения эффективности регионального развития и стратегического управления, а также изучение предпосылок для структурных воспроизводственных сдвигов, которые требовались с связи с отказом от единого народнохозяйственного планирования, и т.п. Этой актуальной проблематике посвятили свои работы В.Бутов, А.Водянов, И.Герчикова, Е.Гонтмахер, А.Гранберг, Р.Гринберг, В.Игнатов, Л.Игонина, А.Идрисов, С.Картышев, Л.Клименко, В.Косов, В.Кушлин, В.Лившиц, И.Липсиц, В.Макаров, А.Постников, В.Фальцман, А.Фонотов и мн. др.
Изучением содержательной и функциональной специфики регионального экономического пространства как составляющей в системе рыночных отношений занимались следующие авторы: Бильчак В., Бияков О., Бутенко Т., Головина О., Дудов А., Киселева Н., Лихитченко Д., Радаев В., Субетто А., Татуев А., Чекмарев В. и др.
Всестороннее изучение принципов функционирования экономического пространства и образующих его элементов, в том числе организационно-экономических инструментов управления, было проведено такими учеными, как: Артоболевский С., Бияков О., Ильина И., Карпенко Е., Кобяков А., Кох И., Лексин В., Мороз А., Суспицын С., Тропин С., Цыренов О. и др.
Основные факторы, влияющие на развитие регионального экономического пространства изучали Бакланов П., Ганиев И., Глезер О., Замятин Д., Замятина Н., Иноземцев В., Котляков В., Лексин В., Пефтиев В., Пилясов А., Разбегин В., Смагина В., Стиглиц Д., Суспицын С., Трейвиш А., Швецов А., Шумский Н. и др.
Общие и специальные подходы к оценке эффективности исполнительной власти с позиций рыночных и социальных критериев представлены в работах таких ученых, как Атаманчук Г., Беляев А., Бондарская Т., Бухвальд Е., Добролюбова Е., Ильина И., Карпенко Е., Кобяков А., Кох И., Кузнецова Е., Лексин В., Мороз А., Смирнова М., Соколов А., Цыганков Д. и др.
Вопросами общественного мнения и обратной связи, их научной и практической составляющей в рамках проблемы повышения эффективности системы государственного управления региональным развитием занимались: Авилова А., Атаманчук Г., Гарькавченко О., Гимаев И., Ильин В., Красноглазов А., Медведева Ю., Нагимова А., Норт Д., Осипов Ю., Сорокин А., Халиков М., Шамхалов Ф. и др.
Цель и задачи исследования. Главная цель диссертационного исследования заключалась в определении стратегических управленческих приоритетов системы мониторинга общественного мнения в деятельности органов исполнительной власти и создания инструментов обратной связи на региональном уровне в условиях глобализации мирового хозяйства и модернизации российской национальной экономики.
Реализация указанной главной цели исследования потребовала последовательной постановки и решения следующих задач:
- изучить основные научные подходы к трактовке категории «регион» как социально-экономической системе;
- исследовать основные внешние детерминанты регионального развития;
- проанализировать реальное воздействие внешних условий на функционирование и развитие российских регионов;
- провести сопоставительный анализ показателей бюджетных расходов и показателей роста валового регионального продукта;
- исследовать современные управленческие инструменты органов региональной исполнительной власти;
- разработать предложения по организации мониторинга общественного мнения в системе регионального управления.
Предметом исследования являются управленческие и соответствующие им организационно-экономические отношения, формирующиеся и развивающиеся в региональных социально-экономических процессах при участии органов исполнительной власти.
Объект исследования - социально-экономическая подсистема субъекта Российской Федерации в части функционирования управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (по экономическим наукам). Диссертационное исследование выполнено в соответствии с требованиями п. 3.21 "Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля" и п. 3.17 "…Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности" Паспорта специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).
Теоретическая и эмпирическая база исследования. Методологическую основу и теоретическую базу диссертационной работы составили научные и прикладные результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в предметной области государственного управления социально-экономическим развитием регионов, оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и ее использовании в системе государственного управления.
Эмпирические и статистические данные для диссертационного исследования были получены из официальных сайтов Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Всемирного банка, Международного валютного фонда, рейтингового агентства «ЭкспертРА» и ряда общественных организаций.
Методы исследования. В работе применялись такие методы научных исследований, как теоретические и эмпирические обобщения, статистические сопоставления, функциональный анализ, индексный метод, расчетно-конструктивный метод, структурный анализ, метод статистических группировок, аналитические графические построения.
Принципы отбора методов научного исследования исходили из требований системного подхода. С учетом дополнительного применения методов визуализации с помощью программных продуктов операционной системы Microsoft, использованные научные методы позволили получить в ходе диссертационного исследования результаты, отвечающие критериям достоверности и необходимой достаточности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании необходимости повышения функциональной роли блока мониторинга общественного мнения в системе стратегических управленческих приоритетов деятельности органов исполнительной власти и создания организационно-экономических инструментов обратной связи на региональном уровне в условиях реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия» и долгосрочной государственной целевой программы «Информационное общество».
Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования, которые отличаются научной новизной и выносятся на защиту, заключаются в следующих положениях:
- расширена, на основании теоретического агрегирования существующих подходов, трактовка категории «регион» как социально-экономической системы, развивающейся на основе экономических процессов (представляющих собой совокупность взаимоотношений хозяйствующих субъектов в конкретной институциональной среде относительно реализации своих экономических интересов с установлением прав на ограниченные ресурсы, формализуемые в потоке трансакций, устанавливающих уровень трансакционных издержек) и функционирующей в пределах установленных территориальных границ, что позволяет более корректно определять объекты, цели и стратегические приоритеты государственного управления, ориентированного на увеличение результатов совместной деятельности;
- установлено, посредством теоретического анализа, что внешние детерминанты регионального развития преимущественно определяются принципами государственного устройства и реализуемой федеральной политикой, вследствие чего региональные органы власти, непосредственно формирующие институциональную среду, в которой происходит взаимодействие хозяйствующих субъектов, представлены структурами исполнительной власти, что позволяет определять наиболее эффективный управленческий инструментарий институтов исполнительной власти на региональном уровне;
- выявлено, на основе комплексного анализа существующих методов проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти (GRICS, ИРЧП, рейтинги по микро- и макроэкономическим показателям, по гражданским и социальным индикаторам), что внешние условия функционирования и развития российских региональных социально-экономических систем характеризуются неоднозначностью и постоянными трансформациями, имеют чрезмерную степень различий в рамках единого государства при критическом уровне социально-экономической дифференциации территорий, что позволяет определить факторы, подвергающие региональную экономику значительным конъюнктурным рискам в условиях отсутствия эффективных инструментов решения социальных вопросов;
- показано, на основе структурного анализа бюджетных расходов и тенденций роста совокупного валового регионального продукта, практическое отсутствие в установленных законодательством мониторингах эффективности органов российской исполнительной власти учета различий в базовых условиях и специфике экономического пространства конкретного региона, что в условиях чрезмерно поляризованного национального экономического пространства исключает возможность формирования универсальной методики и позволяет с достаточным на то основанием утверждать о необходимости создания общей системы обязательного комплексного мониторинга деятельности органов исполнительной власти с функцией обратной связи;
- доказано, посредством анализа регламентированных действующим законодательством форм реализации общественного мнения, что механизмы стратегического и индикативного управления представляют собой современные и эффективные инструменты, дающие органам исполнительной власти возможности осуществлять активное регулирование функционирования и развития экономического пространства без нарушения рыночных принципов при условии использования механизмов обратной связи между обществом и властью, что позволит проводить адекватную оценку эффективности экономической и социальной политики, учитывать интересы различных групп населения в процессе разработки и реализации управленческих решений;
- предложены многоуровневая система мониторинга общественного мнения (предполагающая непрерывное наблюдение, сбор, оценку и распространение социальной информации, диагностику социальной обстановки на территории, анализ тенденций развития и подготовку рекомендаций для принятия рациональных управленческих решений) и механизм обратной связи в системе мониторинга эффективности исполнительной власти на региональном уровне (интегрированный с системами «Электронная Россия», «Информационное общество» и «Универсальная электронная карта»), что позволит усилить связь между обществом и органами исполнительной власти в целях повышения качества социально-экономического развития российских регионов.
Теоретическая значимость исследования определяется возможностью и целесообразностью использования теоретических положений и выводов диссертационной работы в дальнейших научных исследованиях проблем создания и функционирования эффективных систем управления деятельностью органов государственной исполнительной власти на региональном уровне. Многие теоретические разработки могут найти свое применение в процессе корректировок стратегий регионального социально-экономического развития с учетом результатов функционирования механизма обратной связи в системе мониторинга эффективности исполнительной власти.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения результатов и предложений диссертационного исследования для модернизации деятельности органов исполнительной власти на региональном уровне в направлении интеграции местного сообщества и институтов гражданского общества в систему управления процессами социально-экономического развития регионов. Использование практических предложений диссертационной работы по формированию механизма обратной связи в мониторинге эффективности исполнительной власти позволит расширить содержание создаваемых систем «Электронная Россия», «Информационное общество» и «Универсальная электронная карта».
Кроме того, часть материалов диссертационной работы могут найти применение в преподавании учебных дисциплин по региональной экономике в высших учебных заведениях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации докладывались автором и обсуждались на ежегодных конференциях преподавателей и аспирантов "Методология системных исследований в гуманитарных отраслях науки" в Кисловодском институте экономики и права в 2012-2014 гг., на научно-практической конференции "Актуальные вопросы посткризисной экономики" (Сочи, 2011); на всероссийской конференции "Формирование, развитие и прогнозирование социально-экономических систем: методы и способы управления", Кисловодск, (2011); на Всероссийской научной конференции «Актуальные проблемы экономики и права». (Кисловодск, 2013) и др.
Основные положения и практические рекомендации диссертационного исследования представлены в Департамент развития, комплексной оценки деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Министерства регионального развития РФ.
Отдельные положения диссертационного исследования используются в учебном процессе в Кисловодском институте экономики и права.
Публикации. По теме диссертации опубликованы 8 научных работ (3 из которых опубликованы в журнале из перечня ведущих рецензируемых изданий, утвержденного ВАК РФ). Общий объем – 4,1 п.л. (доля автора – 3,8 п.л.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы.
Развитие современных трактовок категории «регион»
Центральной категорией практически во всех региональных экономических исследованиях является «регион». Между тем, в настоящее время не существует единого подхода к содержательной трактовке данной категории. Это объясняет наличие множества подходов, зачастую имеющих значительные расхождения, которые, в свою очередь, обусловливают отсутствие единого понимания категории «регион» и функциональных аспектов ее существования.
В то же время проведение любого без исключения исследования, в т.ч. и исследования по региональной экономике, становится необъективным без четкого определения используемого понятийного аппарата, что обусловливает необходимость рассмотреть наиболее распространенные подходы к трактовке категории «регион» и выбрать наиболее подходящий или сформировать собственный.
Исходным для понятия «регион» выступает термин «территория», под которым подразумевается ограниченная часть твердой поверхности Земли определенной площади и географического положения. Наряду с термином «территория» существуют также понятия «акватория» (часть водной поверхности Земли) и «аэротория» (часть воздушной оболочки Земли, соотнесенная с определенной территорией или акваторией).
Деление той или иной территории на составные части - регионы -применяется с целью описания и изучения неоднородной по различным признакам или чрезмерной по величине территории. Таким образом, регион выступает определенной целостной территорией, элементы которой взаимосвязаны и имеют ряд отличий от элементов других регионов. Согласно наиболее распространенной точке зрения, под регионом понимается определенная территория страны или нескольких стран с относительно однородными характеристиками (воспроизводственной системой, материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой, социально-политическими условиями) . Однако в данной трактовке регион определяется весьма абстрактно.
В то же время ряд ученых отмечает, что содержательное выделение сущности региона опосредуется научной спецификой изучаемого вопроса . Опираясь на данное мнение, можно говорить, что при изучении региональной экономики определяющую роль занимает исследовательская позиция, выбранная согласно специфике анализируемого объекта. Это обусловливает необходимость дальнейшего выделения определенных типов регионов, конкретизации и содержательной интерпретации, исходя из целей и задач исследования.
Таким образом, выделение регионов в рамках какой-либо территории, как правило, происходит согласно заранее определенным целям. К примеру, районирование территории выступает проблемно ориентированным процессом и может проводиться неоднократно.
В Российской Федерации можно выделить несколько устоявшихся видов районирования. Рассмотрим административно-территориальное деление. Согласно указу Петра I, с 1708 по 1917 гг. в качестве основной административно-территориальной единицы выступала губерния. К началу XX века Россия была разделена на 97 губерний и областей.
В советский период (1922-1991 гг.) Россия (РСФСР) подразделялась на края, области, автономные республики, автономные области, автономные округа.
В настоящее время в состав Российской Федерации входят 85 субъекта Федерации, равноправные во взаимоотношениях с федеральными органами . В их числе:
- 22 республики;
- 9 краев;
- 46 областей;
- 3 городов федерального значения;
- 1 автономная область;
- 4 автономных округов.
Данные регионы имеют значительные отличия по территории, численности населения и уровню экономического потенциала. Однако все они наделены одинаковым статусом субъекта Российской Федерации и относятся к одному уровню государственного районирования.
Отметим уникальный для мировой практики территориального государственного устройства факт. Так, в России три автономных округа (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Ненецкий) являются частями других территориальных единиц, сохраняя за собой статус самостоятельных и равноправных субъектов Федерации.
В состав каждого региона (за исключением трех городов федерального значения) также входят административные районы (города, городские районы и округа, поселки городского типа и т.д.).
В свою очередь, субъектами Федерации может быть образована группа регионов или более крупный регион. Так, согласно Указу Президента России №849 от 13 мая 2000г. на территории РФ было образовано семь федеральных округов: Центральный, Южный (Северо-Кавказский до 21 июня 2000г.), Северо-Западный, Дальневосточный, Сибирский, Уральский, Приволжский4. В начале 2010 года на основании Указа Президента России №82 от 10.01.2010г. был создан Северо-Кавказский федеральный округ, в который вошли некоторые северокавказские регионы из Южного федерального округа3. Федеральные округа представляют собой аналог военных или экономических округов и не являются частью административно-территориального деления страны. Основной целью создания регионов данного типа является повышение качества управления регионами, входящими в их состав.
Однако административно-территориальный подход не принимает во внимание экономическую систему региона. Так, в экономическом плане, регион выступает территориально специализированной частью народного хозяйства страны, обладающей целостной воспроизводственной системой. Причем хозяйственных комплекс региона является не изолированным явлением, а устойчивой системой взаимосвязанных элементов, имеющих определенные место и функции6.
В связи с этим выделяется следующий подход к определению регионов - экономическое районирование. В настоящее время на территории РФ насчитывается 1 1 экономических районов . Каждый экономический район включает в себя несколько смежных субъектов страны. Деление на регионы данного типа эффективно для статистического наблюдения, экономического анализа и прогнозирования, а также частичного государственного регулирования.
Также существует деление на межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, созданные по инициативе субъектов Федерации для предоставления интересов регионов в экономическом взаимодействии с федеральным центром. Определение состава таких ассоциаций осуществляется крупными экономическими районами. Так, ассоциация может либо соответствовать одному экономическому району, либо объединять в себе несколько. В частности, выделяются следующие ассоциации: ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада Российской Федерации «Северо-Запад»; межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Федерации Центральной России «Центральная Россия»; межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного района Российской Федерации «Черноземье»; ассоциация «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона; ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа «Северный Кавказ»; ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона «Уральская»; межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия республик, краев, областей и автономных округов Западной и Восточной Сибири «Сибирское соглашение»; межрайонная ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ Дальнего Востока и Забайкалья8.
Стоит отметить также деление территории России на две макроэкономические зоны: зона Запада (европейская часть и Урал) и зона Востока (Сибирь и Дальний Восток).
В некоторых экономических исследованиях можно встретить деление на укрупненные экономические районы. В этом случае применяется смешанная схема объединения экономических районов, например, выделение европейского «ядра» и периферийных северного, южного и восточного регионов. В основе данного типа экономического районирования лежит не простое механическое деление территории, а научная методология, направленная на совершенствование территориального разделения труда и повышение эффективности национального рынка.
Комплексные методы анализа эффективности исполнительной власти
Ранее, в рамках проведенного исследования специфики региональной социально-экономической системы как объекта государственного управления было установлено, что регион представляет собой пространственную систему, образованную экономическим процессом и функционирующую в пределах территориальных границ субъектов Российской Федерации. В свою очередь, экономический процесс представляет собой совокупность взаимоотношений экономических субъектов в конкретной институциональной среде относительно реализации экономических интересов. При этом основным внутренним фактором, определяющим специфику функционирования и развития регионального экономического пространства, является деятельность органов власти, представленной в регионе, преимущественно исполнительной ветвью. В современных условиях данные аспекты актуализируют задачу формирования эффективного управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне с целью обеспечения наиболее благоприятных условий функционирования и развития элементов, образующих региональную социально-экономическую систему.
Так, в последнее время, известные экономисты и политики с озабоченностью высказываются по поводу усиления кризисных тенденций в российской экономике. Данные опасения не являются безосновательными. К примеру, по предварительным оценкам Министерства экономического развития, рост ВВП РФ в 2013 году составит всего лишь 2,4%, что значительно ниже предыдущих прогнозов, а также прогнозов МВФ по росту общемирового ВВП - 3,3%6э. В свою очередь, снижение темпов экономического развития ставит под угрозу исполнение бюджета. По подсчетам Министерства финансов РФ, дефицит государственного бюджета в этом году может достичь одного триллиона рублей (порядка 4%). Для финансирования дефицита придется использовать ресурсы Резервного фонда. Однако по состоянию на 1 июля 2013 года, объемы резервного фонда составили всего лишь 2,8 трлн. руб. Из чего следует, что при сохранении текущих тенденций средств Резервного фонда хватит лишь до конца 2014 года66.
Складывающаяся ситуация требует принятия незамедлительных решений. В качестве одного из вариантов высказывается предложение по сокращению социальных расходов (образование, здравоохранение, социальное обеспечение). Причем, данное сокращение должно быть осуществлено не только в рамках исполнения текущего бюджета, но и бюджетов 2014-2015 годов. А в условиях сохранения низких темпов экономического развития - и в более долгом периоде. Очевидно, что данные меры, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, приведут к повышению уровня социально-экономической дифференциации населения и росту социальной напряженности в обществе.
Другим вариантом выхода из кризисной ситуации может стать проведение определенного рода реформ, направленных на обеспечение повышения темпов экономического роста. Однако консенсуса по поводу направления данных реформ до сих пор не существует. Зачастую, предложения, высказываемые различными экспертами или официальными лицами, носят противоречивый характер и не определяют предпосылок к получению долгосрочных эффектов6.
Между тем, стоит отметить возросшее внимание к проблеме эффективности системы государственного управления в вопросах регулирования экономического развития. В начале мая 2014 года в Правительстве состоялось обсуждение хода реализации указов Президента РФ от мая 2012 года. В рамках заседания было представлено множество докладов, по результатам которых были отмечены достижения и выделены наиболее актуальные проблемы. В частности, самой проблемной отраслью была названа сфера ЖКХ. Кроме того, серьезные проблемы были выделены и в части проведения долгосрочной экономической политики.
Отмечены недочеты в организации институциональной предпринимательской среды в некоторых регионах и недостигнутые целевые показатели среднего уровня заработной платы. Также в ходе заседания особо было акцентировано внимание на низком уровне проводимой работы по оптимизации бюджетных расходов всех уровней, в т.ч. и при организации государственных закупок. А также на недостаточном уровне эффективности использования целевых трансфертов из государственной казны на региональном и местном уровнях власти .
В целом отечественная практика складывается таким образом, что система государственного регулирования экономического развития проявляет себя не с лучшей стороны, демонстрируя свою низкую эффективность. Одним из следствий этого является процесс социально-экономической дифференциации в развитии отдельных частей единого экономического пространства, хорошо просматриваемый на субфедеральном уровне.
На рисунке 2.1 представлена диаграмма, отражающая распределение субъектов Российской Федерации по группам в зависимости от размера подушевого валового регионального продукта, произведенного в 2011 году. Показатель ВРП, рассчитанный в отношении численности населения, косвенно отражает эффективность экономических процессов на территории и, по сути, является показателем, выражающим уровень производительности основного фактора производства - труда . Из диаграммы видно, что большая часть регионов (83,8%) представлена в группах с объемом произведенной валовой добавленной стоимости от 100 до 350 тыс. руб. в расчете на душу населения. Таким образом, внутри основной группы регионов наблюдается более чем трехкратная дифференциация эффективности экономических процессов. В то же время, если сравнивать оставшуюся часть регионов, то здесь уровень дифференциации является почти двадцатикратным. Так, в экономике Республики Ингушетии в 201 1 году было произведено ВДС из расчета 61,8 тыс. руб. на человека. А в экономике Сахалинской области - 1203,3 тыс. руб. на человека.
Разный уровень эффективности экономических процессов в субъектах Федерации находит свое отражение и в темпах роста производства валовой добавленной стоимости. На рисунке 2.2 представлена диаграмма, отражающая распределение субъектов Российской Федерации по группам в зависимости от темпа роста производства валового регионального продукта в период с 2000 по 2011 годы. Из диаграммы видно, что основная масса регионов (84,8%) представлена темпами роста экономики от 125% до 225% (к уровню базового периода). В то же время, по 6 регионам темпы экономического роста находились в диапазоне от 100,1% (Вологодская область) до 123,4% (Кировская область). А в двух субъектах темп роста составил 341,5% (Республика Дагестан) и 374,9% (Сахалинская область).
Непосредственные методы контроля эффективности исполнительной власти
В настоящее время в практике отечественного государственного управления существует множество методов и непосредственного контроля эффективности органов исполнительной власти, рассматривающие различный диапазон характеристик их деятельности. К примеру, на федеральном уровне реализуется мониторинг работы исполнительной власти. Данный мониторинг включает четыре элемента: «проектный подход» - мониторинг и оценка эффективности реализации программ; отраслевой или межотраслевой принцип - оценка влияния программ на экономику; ежегодная отчетность как часть бюджетного цикла; оценка эффективности на уровне конкретных органов управления83.
Основным рабочим инструментом проектного подхода выступают сводные доклады федеральных министерств. Сводный доклад содержит информацию о целях, задачах и показателях их реализации. Сопоставление показателей с достигнутыми результатами позволяет судить об эффективности деятельности исполнительной власти на федеральном уровне, а также вносить корректировки для ее повышения.
На уровне конкретных органов мониторинг эффективности реализуется по следующим направлениям: оценка достижения установленных показателей деятельности; эффективность административных и функциональных процессов . Показателем деятельности может выступать объем оказанных государственных услуг. Уровень эффективности административных процессов может определяться путем оценки эффектов, вызванных работой органов исполнительной власти. Уровень эффективности функциональных процессов может оцениваться путем сопоставления исполняемых органами государственной власти процедур с установленными стандартами и требованиями.
На региональном уровне мониторинг эффективности органов исполнительной власти проводится, преимущественно, вышестоящими ведомственными структурами. При этом основное внимание в такой оценке уделяется руководителям органов власти и главам субъектов, т.к. именно деятельностью данных лиц во многом и опосредована эффективность функционирования всего управленческого механизма83. В частности, существует методика, устанавливающая целевые показатели оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти и глав регионов по созданиьо благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности. Также существует методика проведения сравнительной рейтинговой оценки эффективности деятельности руководителей и глав, базирующаяся на оценке 36 показателей .
Кроме того, в практике мониторинга существует и комплексные методы. К примеру, недавно был апробирован ряд принципов построения системы критериев, позволяющих проанализировать эффективность деятельности государственных органов власти на субфедеральном уровне . В основе данных принципов лежит Указ Президента, устанавливающий перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ . В частности, Указ определяет 12 основных критериев, оценивающих наиболее перспективные направления социально-экономического развития региона и способствующих повышению ответственности региональных органов власти и их руководителей за эффективность реализации данных направлении.
Также интерес представляют частные практики организации мониторинга эффективности региональной исполнительной власти. Например, в Южном федеральном округе Аппаратом полномочного представителя Президента России была использована комплексная методика, содержавшая в себе более сотни показателей 9. Часть из этих показателей отражала достигнутый уровень социально-экономического развития региона. Другая же часть - изменения, произошедшие за определенный период времени (год). В Республике Карелия мониторинг был проведен с использованием показателей, оцениваемых на муниципальном уровне: оценивалось порядка 70 параметров, характеризовавших различные аспекты удовлетворенности населения социальной сферой9 .
Тем не менее, несмотря на достаточно широкую практику применения различных методов оценки эффективности исполнительной власти, в т.ч. и региональных органов исполнительной власти, создающих внутреннюю среду функционирования и развития регионального экономического пространства, многие эксперты в этой области отмечают ряд существенных недостатков . I ак, используемые показатели не позволяют объективно оценить эффективность влияния государственного управления на экономику и отдельные отрасли. Также используемые показатели, как правило, не учитывают различия в базовых условиях и специфике экономического пространства конкретного региона, что очень важно в условиях высокой территориальной дифференциации России.
Кроме того, используются критерии, подверженные влиянию субъективного мнения населения, но не отражающие причинно-следственную связь. Но больше всего замечаний вызывает применение больших перечней несбалансированных и несопоставимых критериев.
Это в целом позволяет говорить об отсутствии на сегодняшний день универсального подхода к оценке эффективности органов исполнительной власти, особенно на региональном уровне. Зачастую используются методы относительного сопоставления, не позволяющие количественно ответить на вопрос, насколько эффективны действия конкретного органа власти в конкретном регионе с позиции их воздействия на функционирование и развитие экономического пространства. Это актуализирует задачу разработки и внедрения методов оценки реальной социально-экономической эффективности государственного управления регионом.
Решением данной задачи занимается большое число исследователей в области эффективности государственного управления. К примеру, Е.В.Карпенко, рассматривая идею структурного функционализма, выделил два критерия: способность власти решать текущие задачи и плотность взаимодействия всех уровней власти ". А.И.Мороз, опираясь на теоретико политический анализ проблемы определил эффективность государственной власти через соотношение достигнутых социально экономических эффектов с потребностями общества, при минимальных затратах времени и ресурсов9 .
Механизм обратной связи в системе мониторинга эффективности органов исполнительной власти
Как было предложено выше, ключевая роль в формировании эффективного управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне отводится механизму обратной связи между обществом и властью, позволяющему проводить адекватную оценку эффективности экономической и социальной политики, учитывать интересы различных групп населения в процессе разработки и реализации управленческий решений. Учет общественных оценок и суждений в практике деятельности органов власти и управления является одним из основных критериев уровня развития демократии и выступает показателем открытости общества и уровня обеспечения в нем гражданских прав и свобод. Ограничение общественного мнения и его игнорирование обусловливает снижение инициативы и активности граждан, ослабление престижа власти, порождение социальной напряженности, формирование конфликтной среды и проявление резких форм социального протеста.
В последнее время все возрастающая роль общественного мнения в вопросах принятия и реализации каких-либо действий со стороны государства нередко признается и самими представителями органов власти. Однако государственные органы организуют свою непосредственную деятельность на общественном мнении в редких случаях. Во многом это связано с недостаточным нормативно-правовым и организационным развитием механизма учета общественного мнения на всех уровнях государственного и муниципального управления. Кроме того, учет мнения общественности и его использование для оценки эффективности принимаемых управленческих решений зависит не только сложившейся практики, социально-политических условий или законодательства, но и от качества социологических данных - их объективности, достоверности и точности. При допущении ошибок и искажения данных обеспечение полноценного взаимодействия общественного мнения и власти невозможно. В связи с этим актуальность приобретает выбор адекватных форм и методов изучения общественного мнения и построения на их основе механизма обратной связи в системе мониторинга эффективности государственно управления.
Общепринятым элементом управленческой практики в настоящее время является анализ социальной ситуации, проводимый органами государственной статистики . Информация, полученная специалистами Госкомстата РФ и его региональных комитетов, обладает множеством преимуществ: масштабностью, сопоставимостью, оперативностью, достаточно высокой степень достоверности. Тем не менее, она не дает полного представления о социальной ситуации, т.к. вне учета остаются такие аспекты, как настроения людей, их отношение к различным сферам частной и общественной жизни, к деятельности властных структур, глубинныёзпричины и возможные последствия тех или иных социальных явлений. Данную информацию можно получить только через опросы общественного мнения. Подобная деятельность в настоящее время осуществляется на двух уровнях: общероссийскими исследовательскими центрами (ВЦИОМ, ФОМ и т.д.) и исследовательскими структурами в отдельных субъектах РФ. При этом данные, полученные первым источником, на уровне федеральных округов недостаточно репрезентативны, т.к. выборка на регион составляет лишь несколько десятков респондентов, а информация из источников второго уровня характеризуется несопоставимостью данных вследствие различий в методиках и периодичности опросов, методах обработки данных и т.д. Все это обусловливает необходимость развития механизма комплексного мониторинга общественного мнения на территориях субъектов Федерации.
В.А.Ильин считает, что оптимальная организационная форма мониторинга представляет собой сеть опросных центров, включающую головной центр и представительства в отдельных областях и республиках округа. В данном случае возможно проведение опросов по единой методике, обеспечение репрезентативности как обобщенных (в целом по округу) данных, так и данных по отдельным областям и республикам. При необходимости стандартный набор вопросов может быть дополнен с учетом специфики того или иного административно-территориального образования .
На удовлетворенность населения деятельностью органов власти и управления влияет сумма повседневной позитивной оценки тех или иных мероприятий и результатов. Для предотвращения принятия непопулярных управленческих решений, провоцирующих негативные отклики среди граждан, необходимо:
- провести сопоставление полученных результатов с заявленными целями;
- выявить отклонения и непред виденные эффекты;
- обеспечить непрерывный контроль над процессом реализации принятых решений;
- внести необходимые коррективы в управленческую деятельность.
Для решения данных задач целесообразно разработать систему сбора, обработки и анализа социальной информации - многоуровневую систему мониторинга общественного мнения. Данная система предполагает непрерывное наблюдение, сбор, оценку и распространение социальной информации, диагностику социальной обстановки на территории, анализ тенденций развития проблем, а также подготовку рекомендаций для принятия рациональных управленческих решений.
Учитывая то, что мониторинг представляет собой информационно-аналитическую базу для формирования обоснованной социальной политики и оценки ее достижений, главная его цель заключается в обеспечении органов управления информацией о текущей социально-экономической ситуации и тенденциях ее изменения. Таким образом, основные задачи мониторинга заключаются в:
- организации наблюдения, получении достоверной и объективной информации об экономическом положении и социальном самочувствии населения, степени обеспеченности конституционных прав и свобод;
- оценке и системном анализе полученной информации, выявлении причин наблюдаемых тенденций;
- обеспечении аналитической информацией органов исполнительной и представительной власти, политических и общественных организаций и граждан;
- разработке прогнозов изменения экономического положения и социального самочувствия населения;
- подготовке рекомендаций но преодолению негативных и поддержке позитивных тенденций.
Система мониторинга должна обладать многоуровневым характером, определяемым спецификой задач различных уровней управления. При этом для сбора и обработки информации должна быть разработана единая методика с учетом региональных и местных особенностей (природно-географических, национально-этнических, религиозных и т.д.).
Для реализации мониторинга требуется система показателей, соответствующих его основным направлениям. Основными критериями определения показателей являются:
- достоверность и объективность;
- оптимальность; - сопоставимость;
- доступность.
При этом показатели должны не только точно отражать различные аспекты экономического положения и настроения населения, но и соответствовать требованиям имеющегося уровня управления.
Федеральный уровень мониторинга предполагает изучение вопросов, связанных с социально-экономическим и политическим положением в стране, а также с обеспечением конституционных прав и свобод граждан России. Информация, полученная на данном уровне, может быть использована при формировании и корректировке стратегических направлений и ключевых принципов федеральной социальной политики; анализе устойчивости конституционного строя и основ правового государства; разработке, обсуждении и принятии законов и иных нормативно-правовых актов, затрагивающих интересы больших слоев населения.
