Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические аспекты управления развитием территории крупного города 9
1.1 Теоретические основы формирования механизма управления развитием территории крупного города 9
1.2 Модели, субъекты и объекты управления развитием территории крупного города 24
1.3 Содержание организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города 38
2 Исследование состояния организационно-экономического механизма управления развитием территории (на примере крупных городов России) 52
2.1 Диагностика развития территории крупных городов 52
2.2 Анализ эффективности организационных структур управления развитием территории крупных городов 69
2.3 Оценка состояния организационно-экономического механизма управления развитием территорий крупных городов 82
3 Разработка методического обеспечения совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города 97
3.1 Методика совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города 97
3.2 Методический подход к совершенствованию организационных структур МСУ по управлению развитием территории 110
3.3 Мероприятия по формированию локальных городских территорий в составе крупного города 124
3.4 Оценка экономического эффекта от совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города 137
Заключение 147
Список использованных источников 150
Приложения 160
- Модели, субъекты и объекты управления развитием территории крупного города
- Содержание организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города
- Анализ эффективности организационных структур управления развитием территории крупных городов
- Методический подход к совершенствованию организационных структур МСУ по управлению развитием территории
Введение к работе
Актуальность ієіуіьі исследования. Стратегия интеграции России в мировое сообщил во требует усиления центров концентрации экономической активности - городов Недостаток мегаполисов в стране, роль которых заключается в повышении конк}реі!госиособпосіи российской экономики в глобальном экономическом процессе выдвшает проблему устойчивого развития крупных городов Кр>ниыс юрода являются центрами деловой активности, концентрации инвестиций и каїализаіорами раівития регионов Их рост порождает ряд проблем социально-экономического характера связанных с естественными территориальными іраницами развития В этом смыс 1С <ерритория как пространство жизни городского сообщества вьтступаеі самостоят елыгым фактором его развития Она составляет среду обитания человека и является местом хозяйственной деятельности Негативные изменения материально-технической среды территории города проявляются в экспансии застройки на природную среду неупорядоченности общей планировочной структуры, ноффективном развитии его морфологии транспортной, инженерных систем природно-тачдшафгных и экономических зон
В пространственном управлении крупным городом преобладает ф}нкцио-нальныи подход, когда территория рассматривается как набор обособ генных друг от друга функциональных зон, что вступает в противоречие с динамичными изменениями социальной структуры и потребностями юродского сообщества методами современного зонирования При планировании и развитии городского пространства не учитываются его внутренние закономерности, не в полной мере используются ресурсный потенциал и возможности экономических методов управления землепользованием
Недостаточное качество городского управления ставит задачу совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием территории >ю определяет актуальность темы исследования ее теоретическую и практическую значимость
Степень научной разработанности проблемы В научных публикациях рассматриваются прямо или косвенно различные аспекты управления развитием территории крупного города Проблематика управления развитием территории крупною города рассматривается в научных трудах следующих зарубежных ученых Э Говард, К Линч, В Малиш П Мерлен, А О'Салливан, Дж Форрестер, П Холл где управление развитием территории напрямую связывается с местным развитием
Современный подход к управлению развитием территории крупных городов находит отражение и в работах отечественных ученых по следующим направлениям в обтасти теории градостроительства (ЛН Авдотьин, БП Бочаров, АЭ Гушов, ДІ Донцов, ИГ Лежава, В Я Любовный, В И Ресин, ИМ Смоляр ЗН Яртина), в области городского землеустройства (С Н Волков, П В Кучтин Т В Папаскири, В А Прорвич ЭК Трутнев АС Чешев), в области урбанистки (Л Л Велихов,
1 Д Дубелир ГМ Лаппо. ЕІІ Перцих, ВН Семенов), в обласіи социолоіическич исследований (А II Аверин, В Г Гречихин, В Я Нечаев) в области охраны окружающем среды (О Ф Балацкий В С Вишаренко, К В Папенов Г С Хачатуров), в области управления развитием города (ТТ Авдеева, А Г Воронин А Г Гладышев В Л І тазычев, Т М Говоренкова, Б С Жихаревич, В А Лапин В Н Лексип ЛЭ Лимонов, BE Рохчин, ЮВ Филиппов, А Н Широков, ОП Яковлев)
В настоящее время недостаточно рассмотрен вопрос методического обеспечения бовершенствования организационно-экономического механизма управления развитием территории - подсистемы крупного города в динамичных условиях внешней среды Актуальность нсследования продиктована необходимостью решения указанной проблемы в интересах устойчивого развития крупною города, что обусловило выбор іемьі диссертационной работы, постановку цели и задач исследования 1 ' Цли и задачи исследования. Целью диссерыционного исследования явтастся теоретическое обоснование и разработка методического обеспечения совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием терриюрии - подсистемы крупного города в постоянно меняющихся социально-жошмических устовиях Дзя достижения цели в диссертационном исследовании были поставлены и решены стедующие задачи:
- сформирован понятийный аппарат, раскрывающий содержательную специфи
ку развшия территории как подсистемы социально-экономической системы - круп
ный город.
і ^ Ті'—
выявлена сущность формирования механизма управления развиїием іеррито-рии в динамичных социально-экономических условиях крупного і орода,
проведен анализ развития территории в крупных городах и выявлены наиболее существенные проблемы развития,
выделены основные противоречия организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города^ ,
сформирована модель организационно-экономического механизма управления развиїием территории - подсистемы крупного города в условиях динамизма внешней среды,
разработано методическое обеспечение совершенствования существующего организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города,
предложен методический подход к комплексной оценке совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города
Объектом исследования является крупный город и его территория как подсистема социально-экономической системы - город Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, возникающие при управлении развитием территории в социально-экономическом пространстве крупного юрода
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, публикации по исследуемой проблеме в периодической печати, материалы международных и российских на)чпо-пракіических конференций и семинаров, посвященные теоретическим вопросам и практическим проблемам управления развитием іеррилорин, нормативно-правовые акты, регулирующие развитие городской территории на федеральном, ре-I иональном муниципальном уровне Информационно-эмпирическую базу исследования составили статистические данные Федеральной стужбы госу даре і венной статистики, маїсриальї финансовых, экономических, градострошельных, информационных и друї их подразделений местной администрации крупных юродов Российской Федерации, данные рейтинговых агентств В качестве информационной базы испо іьзовапись іакже данные сети Интернет
Инструментально-методический аппарат исследования. Для решения поставленных в диссеріационном исследовании задач использован ряд общенаучных и специальных методов исследования статистический, структурный и факторный анализы логический и графический методы анализа, а также метод экспертных оценок
Рабочая гипотеза состоит в том, что устойчивое социально-экономическое развитие крупного города можно обеспечить за счет совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием территории - подсистемы города, учитывающего взаимовлияние местного и пространственного развития
Основные положения, выносимые на защиту.
1 Крупный город представляет собой большую динамично развивающуюся
сисісму Для крупных городов характерна неравномерность и неоднородность не
іолько социально-экономического, но и пространственною развития, охвашвающая
город в целом и его отдельные части Усложнение структуры города вызывает по-
ірсбность совершенствования качества управления развитием его территории
2 «Развитие крупного города» и «развитие территории крупного города» поня-
іия взаимосвязанные и взаимозависимые Развитие территории подчиняется естест
венным законам жизнедеятельности сложного социально-экономического организма,
которым является крупный город, что отражается на пространственном развитии В
свою очередь состояние территории оказывает влияние на условия жизни местного
сообщества проблемы территории создают отрицательные «внешние эффекты» ю-
родского развития, улучшение территории - положительные предпосылки Основным
критерием эффективности управления развитием территории в этих условиях являет
ся достижение нового качественного ее состояния, которое оценивается по системе
показателей, характеризующих взаимосвязанные признаки качественного развития
территории
3 Движение объекта управления, каким является городская территория, к каче
ственно новому состоянию связано с изменением подходов к управлению им Совер
шенствование организационно-экономического механизма управления развитием
терриюрии крупного города должно строиться на системном подходе с учетом тен-
іепций развития территории Оно'Заключается в последовательном приближении оі іекущио уровня управления (бессистемной управляемости, декларативного, еірате-іичсски активного низко ефективного, стратегически активною эффективного) к высокоэффективному уровню через совершенствование реализации функции управления При стратегически активном низкоэффективном уровне управления, сложившемся в большинстве крупных городов РФ это реализуеіся посредством устранения недостатков оріаннзационной структуры органов местного самоуправления >чета іенденциіі саморазвития территории
і Научная новизна диссертационной работы заключаеіся в обосновании icope-
тических потожсний и разработке методического обеспечения совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием терршории - подсистемы крупного города Основные научные резулыаты, определяющие новизну исследования состоять следующем
предложена авторская трактовка категории «развшие территории крупною города», понимаемой как улучшение, достигаемое посредством управления, создающее предпосылки для устойчивого развития городского сообщества чю позволяет усилить взаимосвязь развития крупного города как большой социально-экономической системы с характером развития ею іерритории как подсистемы
предложена интегральная система признаков и показаіелеи развития территории крупного юрода, включающая следующие признаки оптимальная пространственная организация городских процессов, благоприятная среда обиіания человека, органическое единство старого и нового в архитектурно-композиционном простран-ст ве і ерритории, рациональное использование территории как стратегического ресурса инвестиционная привлекательность территории города, оптимальность финансовых по і оков, техническое развитие территории Она позволяет вы полни і ь комплексную оценку развития территории как пространства жизнедеятельности городского сообщества
разработана модель организационно-экономического механизма управления развитием іерритории в динамичных социально-экономических условиях крупного юрода, где основным элементом определяющим характер воздействий субъекта на объект управления, состав мероприятий по управлению, состав функций управления является могиванионный компонент, формирующийся из интересов основных субъектов развития территории (населения, бизнеса и власти), закономерностей пространственной организации, факторов и ресурсов развития территории, ее применение обеспечивает гармонизацию интересов, ресурсов и мотиваций, устойчивое развитие территории и города в целом,
разработана методика совершенствования организационно-экономического меланизма управления развитием территории, предполагающая пошаговое иіераші-онное решение оценка уровня развития территории количественным методом с учетом тенденций развития территории, активности субъекта управления в использовании инструментов и методов управления развитием территории крупного города, вы-
деление сооївеїствуюшею блока мсроприяіии но совершено і вовапию действующею механизма, оценка зффекіивности мероприятий, их внедрение, что позволяв і с системных позиций выбрать направления ею улучшения с учетом текущего состояния управления развитием территории,
предложен методический подход к совершенствованию организационной структуры месі hoi о самоуправления, особенность которого состоит в том, что орта-низационные отношения и связи в управленческом аппарате проектируются и регла-меншруются на основе рационализации организационных моделей по объскшвно выделенным целевым подсистемам с учетом требований к эффективности управления развитием территории крупного города, он позволяет учитывать принципы и методы системного подхода и изменения, происходящие во внешней и внуїрешісй среде системы управления,
сформирован алгоритм разделения территории крупного юрода на локальные городские территории на основе учета неравномерности условий их пространственной организации, что позволяет на стадиях планирования и реализации программы развития территории определить субъект управления территорией, распределить функции управления, разработать комплекс мероприятий по управлению, вьібраіь наиболее эффективное сочетание методов и инструментов управления
Тсореіическая значимость работы Проведенные исследования раскрывали и уточняют теоретические положения формирования организационно-экономическою механизма управления развитием территории крупного города в условиях динамизма тщетней среды Они могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Экономика юрода», «Маркетинг территории», «Муниципальное управление» но специальности 080504 I осударственное и муниципальное управление, а іакже «Основы территориально-пространственного развития городов» по специальное і и 270115 Экспертиза и управление недвижимостью
Практическая значимость работы заключается в возможности применения разработанною методического обеспечения при разработке решений по адаптации организационно-экономического механизма управления развитием территории к социально-экономическим условиям местного развития
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были представлены автором на шести российских и международных конференциях На основе материалов исследования опубликовано 12 рабої, общим объемом 5,95 п л
1 Іаучньїе результаты исследования используются Департаментом экономического развития, инвестиций и внешних связей Администрации муниципального образования г Краснодара в качестве основы для совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием территории
Теоретические положения диссертационного исследования использованы при подготовке программно-методического комплекса дисциплины «Основы территори-
атьно-просірапстценною развития городов» по специальности 270115 Экспертиза и \ правление недвижимостью
Структура и объем диссертации Диссеріация состоит из введения ірех їлав. іаключения содержит 150 страниц текста, 12 таблиц. 32 рисунка К) приложений Ьиблиографическии список использованной литературы включасі 152 источника
В первой гчаве «Теоретические аспекты управления развиїием территории крупного города» рассмотрены теоретические подходы формирования механизма управ-іения развитием терриюрии как подсистемы крупною города выяв іепьі модечи субьскты и обьскты управления, раскрыто содержание орі анизациошю-лкономическою механизма управления'развитием терриюрии крупного города в условиях динамизма внешней среды
Во второй гчаве «Исследование состояния организационно-экономического механизма управления развитием территории (на примере крупных городов России)» нровслсна диагностика развития территории гаести крупных і ородов РФ, выявлены основные проблемы проеграпствешюго развития, проанализирована эффективность организационных структур управления развитием терриюрии крупных юродов, про-иедспа оценка состояния организационно-экономического механизма управления развитием территории крупных городов, выявлены основные противоречия развития
В третьей главе «Разработка методического обеспечения совершенствования организационно-экономического механизма управления развиїием территории крупного юрода» разработана методика совершенствования организационно-экономического механизма управления развитием территории предложен методический подход к совершенствованию организационных структур местного самоуправления по управлению развитием территории, сформирован алгоритм разделения территории крупного города на локальные городские терриюрии, предложен методический подход к оценке эффективности совершенствования организационно-экономического механизма, проведена апробация и оценка эффективности предлагаемых решений
Модели, субъекты и объекты управления развитием территории крупного города
Организационно-экономический механизм управления развитием территории крупного города - широкое и емкое понятие, имеющее определенный состав и содержание на различных уровнях иерархической структуры субъектов управления.
При этом состав субъекта управления развитием территории крупного города зависит от объекта управления. В общем виде объектно-субъектное структурирование управления развитием территории крупного города нами представляется следующим образом (рисунок 2).
Таким образом, в отношении управления развитием территории крупного города можно выделить четыре уровня управления: управление органами государственной власти РФ, управление органами государственной власти субъектов РФ, управление органами местного самоуправления и управление основными субъектами развития территории крупного города.
Особенность управления Федеральными и региональными органами государственной власти заключается в том, что они регулируют развитие территории крупного города в целом. При этом выделяется государственное административное и экономическое управление. Государственное административное управление развитием территории крупного города основывается на силе государственной власти и включает в себя меры запрета, принуждения, разрешения, такие как создание нормативной базы, регулирующей деятельность всех субъектов развития территории крупного города.
Экономическое управление развитием территории крупного города заключаются в целенаправленном воздействии на имущественные отношения, процесс управления и участвующих в нем лиц через экономические интересы субъектов развития территории посредством кредитно-денежной политики, создания государственных целевых программ. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ, как субъекты управления развитием территории крупного города, действуют в значительной мерее по правилам рыночной экономики, что требует существенного повышения эффективности системы управления развитием территории крупного города, которую местные власти имеют возможность регулировать непосредственно.
Особая роль в управлении развитием территории города принадлежит местному самоуправлению и профессиональным организациям (внешним, по отношению к местной администрации структурам). Данное положение требует дополнительного осмысления и будет обсуждаться ниже.
Согласно Федеральному закону №131-Ф3 от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [69]. Согласно ст.З п.1 Европейской хартии, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах населения [34]. Современную трактовку местного самоуправления, деюшрируемую в научных работах, можно выразить через следующее определение, которое дает Когут Л.Е.: местное самоуправление — это многосторонняя деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ними задач, на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие общества [46, с. 55].
Таким образом, местное самоуправление предполагает признание объективно существующих особых местных дел, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных и существующих параллельно с ними. К числу таких дел мы относим развитие территории крупного города, поскольку оно непосредственно затрагивает интересы всего городского сообщества. Ключевым в данном вопросе является «право и реальная способность» местного самоуправления решать эти местные дела, что предполагает не только наличие законодательно установленных и гарантированных государством возможностей, но и фактическое наличие необходимых ресурсов, а также готовность субъектов развития территории активно участвовать в данном процессе. Следует отметить, что исторически передача полномочий по управлению развитием территории города в развитых странах связана с периодом активной индустриализации и сопровождающей ее урбанизации, когда неконтролируемая строительная деятельность одних частных субъектов стала приносить ощутимый ущерб недвижимой собственности других. В этот период происходит практически добровольная передача части прав пользования и изменения объектов недвижимости от частных собственников местным органам власти. Между ними заключается своего рода общественный договор, оформляемый соответствующими правовыми актами. То, что эти права передаются местным, а не государственным органам власти, также не случайно. Дело в том, что природа этих прав (сочетание разрешенных видов использования недвижимости и параметры застройки) предполагает высокую степень конкретности, которая может быть определена только на местном уровне. Важно и то, что передача этих прав происходит особым образом: местной власти передаются не права однозначно устанавливать, каким быть тому или иному объекту, а только права ограничивать произвольное использование, чреватое ущербом для соседних владельцев недвижимости. Свобода в использовании и изменении недвижимости для частных лиц не упраздняется, а заключается в определенные правовые рамки, которые остаются более или менее широкими [127].
Содержание организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города
Организационно-экономический механизм управления развитием территории крупного города является крайне важным элементом исследования. В научной литературе по разрабатываемой нами проблеме не приводится описание данной категории. Поэтому необходимо определить понятие «механизм» применительно к управлению развитием территории крупного города.
Понятие «механизм» в экономике часто употребляется совместно с понятием «управление» для характеристики управляющих действий применительно к процессам управления. Так, О.Б. Яресь характеризует механизм управления как систему рычагов и стимулов, способствующих проведению определенных действий, который должен обеспечивать возможность принятия эффективных решений. Механизм менеджмента должен Ихметь определенное функционально-технологическое и организационное построение, адекватное целям и условиям производства в целом и его отдельным частям. По его мнению, механизм менеджмента может рассматриваться как процесс организационного обеспечения соответствующих уровней производства по подсистемам управления. Организационное обеспечение системой управления включает в себя принятие решений по выбору и обоснованию целей управления, критериев и стимулов согласования деятельности по уровням и звеньям производства, функций, задач и методов управления [106, с. 9, 10, 14]. По мнению В.М. Яковлева, механизм создает условия работы, способствует эффективной реализации целей, а механизм управления - это структура взаимодействия, призванная обеспечить упорядо ченность [144, с. 6]. Механизм управления, как и любая управляющая система, предполагает наличие объекта и субъекта управления [76, с. 28]. Таким образом, систематизируя различные взгляды ученых в отношении понятия «механизм» и учитывая его семантику, декларируемую в справочной литературе, категория «механизм» представляется нами как совокупность трех аспектов (рисунок 4).
Учитывая приведенные аспекты понятия «механизм», а также системный характер управления развитием территории крупного города, в наиболее общем (генерализованном) виде организационно-экономический механизм управления развитием территории города нами рассматривается как сложная многоуровневая система, представляющая собой совокупность достаточного количества составляющих ее компонентов, с точки зрения внутренней законченности системы, и предназначенная, посредством совокупности методов и инструментов, форм, связей и отношений (горизонтальных и вертикальных, прямых и обратных, непосредственных и косвенных, промежуточных и конечных, всеобщих и локализованных), воздействовать на объект управления в соответствии с заданными целями и установками. Работа такого механизма должна строиться с учетом комплексного подхода к развитию территории как подсистемы социально-экономической системы — крупного города, на согласованных и сорганизационных действиях основных субъектов управления развитием территории, с учетом интересов основных субъектов, факторов, условий и ресурсов такого развития.
Обобщенная структура организационно-экономического механизма управления развитием территории крупного города со стороны органов МСУ и профессиональных организаций представляется нами следующим образом (рисунок 5).
Основополагающим элементом представленной структуры является целевая подсистема. Основная цель развития территории крупного города нами представляется как градоустройство. Понятие градоустройство уже упоминалось в процессе исследования, но, учитывая комплексный подход к развитию территории как подсистемы социально-экономической системы - крупный город, необходимо расширить границы его содержания. Под градоустройством нами будет пониматься улучшение территории города, которое выраоюается в следующем: в оптимальной пространственной организации городских процессов, в благоприятной (комфортной) среде обитания человека, в органическом единстве старого и нового в архитектурно-композиционном пространстве территории, в рациональном использовании территории как стратегического ресурса, в повышении инвестиционной привлекательности территории города, в оптимизации финансовых потоков (увеличении поступлений в бюджет, уменьшении расходов на развитие территории, увеличении доходов различных собственников), в техническом развитии территории, что создает благоприятные предпосылки для развития городского сообщества.
При этом существует взаимосвязь между целью развития территории крупного города и результатом такого развития. Цель выступает как идеальное описание результата деятельности, а сама деятельность - как процесс достижения цели. Поэтому основным результатом развития территории крупного города является градоустройство, что достигается через развитие территории города, а последнее через управление.
Следует отметить взаимосвязь между основной целью развития территории и основной целью развития крупного города, между их результатами (рисунок 6). Здесь цель развития территории представляется как одна из стратегических целей развития города, а результаты развития территории — как положительная предпосылка развития города. При этом в качестве цели развития города выступает благосостояние населения (удовлетворение социальных, материальных и духовных потребностей населения), которое включает следующие взаимосвязанные и взаимообусловленные элементы: продукты (услуги), занятость, положительные «внешние эффекты», благоустройство местного сообщества [78, с. 107-112]. При выработке данного принципа мы ориентировались на положения, сформулированные в основном нормативно-правовом документе [33], призванном регламентировать процесс управления развитием территории в городах РФ.
Анализ эффективности организационных структур управления развитием территории крупных городов
Одной из задач нашего исследования является анализ организационных структур управления развитием территории в крупных городах по критерию сорганизованио-сти и согласованности их деятельности с учетом комплексного подхода к развитию территории. Для проведения данного анализа нами собрана информация по нормативным документам, закрепляющим структуру, права и обязанности органов МСУ, а также другая информация по данному вопросу, размещенная на официальных ишер-нет-сайтах рассматриваемого нами типа городов. При этом из всей совокупности крупных городов РФ (около 30) случайным образом был сделан выбор шести, в том числе: Белгорода, Воронежа, Екатеринбурга, Казани, Краснодарв, Саратовв.
В результате изучения данной информации в составе совокупного субъекта управления развитием территории крупного города в исследуемых городах были выявлены основные структуры, представленные ниже (таблица 6). При этом, в соответствии с нормативными актами (приложение Е) МСУ, каждая из выделенных структур наделяется определенной группой полномочий, состав которых нами рассматривается далее.
Состав полномочий представительного органа в рассматриваемых городах примерно идентичен и сводится к решению следующих вопросов: утверждение генерального плана развития города, других документов территориального планирования и отчетов об их исполнении; утверждение городских программ использования и охраны земель; определение порядка предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной территории; определение порядка управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности города и осуществление контроля за его исполнением; установление, изменение и отмена земельного налога и налога на имущество; установление порядка и условий владения, пользования и распоряжения муниципальной соб ственностыо, включая муниципальные земли; объявление природных и иных объектов местного значения, представляющих собой экологическую, историческую или научную ценность, памятниками природы, истории и культуры; решением вопросов территориального устройства города и др. Представительный орган МСУ подотчетен в своих действиях непосредственно населению муниципального образования.
В качестве исполнительно-распорядительного органа, чьи полномочия по управлению развитием территории крупного города являются основными, в рассматриваемых нами крупных городах выступает орган, ответственный за архитектуру и градостроительство. Он наделяется следующими полномочиями по развитию территории крупного города: подготовкой пакетов документов по планировке территории; участие в согласительных комиссиях, организацией проведения мероприятий по публичным слушаниям по проекту генерального плана развития города, утверждением плана землепользования и застройки; согласованием проектов детальной планировки микрорайонов и отдельных градостроительных комплексов; выполнением функций заказчика по разработке схем застройки отдельных районов, микрорайонов, кварталов; оказанием методической помощи отделам, комитетам и управлениям администрации города, организациям; проведением консультаций для их работников по вопросам, связанным с архитектурной деятельностью; решением задач во взаимодействии с руководителями структурных подразделений администрации города, муниципальных предприятий, учреждений и организаций; подготовкой предложений по выбору земельных участков для всех видов градостроительной деятельности; выдачей в пределах своей компетенции рекомендаций по соответствию объектов градостроительной деятельности действующим нормам, правилам, стандартам в области строительства, архитектуры и градостроительства; осуществлением научно-технического сотрудничества с соответствующими иногородними организациями и организациями зарубежных стран; оказанием содействия предприятиям и организациям в установлении прямых связей с зарубежными фирмами в области архитектуры и градостроительства, участие в работе международных организаций; ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности и др.
Состав исполнительно-распорядительных органов МСУ, имеющих либо отдельные полномочия по управлению развитием территории крупного города, либо широкий круг полномочий в определенных отраслях, в рассматриваемых нами крупных городах примерно одинаков. В целом данные структуры можно разделить на следующие группы, которые наделяются соответствующими полномочиями: - органы управления экономическим и инвестиционным развитием города: проведение системного анализа и прогнозирование социально-экономического развития территории крупного города на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды с участием заинтересованных структурных подразделений органов местного самоуправления; координация деятельности структурных подразделений администрации города, администраций районов города по вопросам обеспечения рационального использования материально-технических ресурсов муниципального образования и социально-экономического развития города; осуществление совершенствования и корректировки стратегического плана развития на основе его мониторинга и анализа стратегических идей; координация деятельности структурных подразделений администрации города по разработке целевых программ и формирование планов действия администрации города по социально-экономическому развитию города; осуществление общего контроля за реализацией действующих городских целевых программ;
- органы управления имуществом: установление видов разрешенного использования земельных участков в территориальных зонах в порядке, установленном правилами землепользования и застройки; проведение торгов (аукционов, конкурсов) по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, предоставляемых для строительства; изъятие (в том числе путем выкупа) для муниципальных нужд земельных участков и установление размеров компенсаций за них согласно действующему законодательству;
Методический подход к совершенствованию организационных структур МСУ по управлению развитием территории
Совершенствование организационных структур МСУ по управлению развитием территории крупного города является важной задачей, решение которой должно основываться на учете принципов формирования организационных структур, особенностей организации управления развитием территории крупного города, обусловленных объектом управления. Решение данной задачи требует определения наиболее рационального методического подхода к проектированию и совершенствованию организационной структуры.
В теории проектирование и совершенствование организационных структур предполагает их рассмотрение как динамическое изменение характеристик системы управления, осознание процесса структурных изменений как составной части общего процесса развития территории крупного города, комплексное решение проблем структурных преобразований, использование системных методов па всех этапах совершенствования организационных структур управления. Представление организационных преобразований с системных позиций, привело к формированию различных методических подходов к совершенствованию организационных структур управления, методик и концепций, а таюке инструментов, позволяющих их реализовывать, что нуждается в обобщении. Нами исследованы труды в области организационного проектирования в целом (Б.З. Мильнера, B.C. Ропопорта, Л.А. Базилевича, В.И. Франчука) и в области организации местного самоуправления (B.C. Вильямского, В.А. Лапина, В.Я. Любовного, Н.В. Родина, В.А. Самойленко, О.П. Яковлева). В результате обобщения методических подходов по формированию и совершенствованию организационных структур управления выделены в соответствии с заложенными в них принципами следующие основные подходы.
Первый, нормативно-функциональный подход, основанный на максимальном использовании типовых вариантов линейно-функциональных структур и укрупненных нормативов численности по типовой номенклатуре функций управления. Такой подход способствует: унификации организационных схем, упорядоченности численности служащих, нормализации управленческих расходов. Однако сугубо нормативный характер не позволяет применять его для совершенствования организационных структур МСУ по управлению развитием территории крупного города в условиях динамизма внешней среды, поскольку не решает основных проблем организации муниципального управления, выделенных во второй главе. Его применение приводит к увеличению численности управленческого персонала и количества подразделений, недостаточной их скоординированное, увеличению затрат на управление.
Второй, системно-целевой подход, в рамках которого рассматривается как само содержание, так и процедура построения структуры аппарата управления, разрабатывается методический аппарат поиска и обоснования организационных решений. Однако необходимость учета изменения всех факторов внешней и внутренней среды системы управления значительно усложняет процесс совершенствования организационной структуры МСУ с применением данного подхода.
Третий, функционально-технологический подход. Его особенность состоит в том, что организационные отношения и связи в управленческом аппарате проектируются и регламентируются на основе рационализации технологических, информационных и организационных моделей, по объективно выделенным для данной организационной формы управления целевым подсистемам, с учетом требований к эффективности. В современных условиях развития территории крупного города и соответственно организационных форм управления данный подход, по нашему мнению, предпочтительнее, поскольку позволяет не только наиболее широко использовать принципы и методы организации управления на основе системного подхода, но и учитывать изменения, происходящие во внешней и внутренней среде системы управления.
На базе последнего подхода, а также с учетом характера системы управления развитием территории крупного города нами разработан алгоритм совершенствования организационных структур МСУ по управлению развитием территории крупного города (рисунок 26, 27). Далее нами рассматривается содержание каждого блока приведенного алгоритма на примере совершенствования организационной структуры МСУ по управлению развитием территории г. Краснодара.
Блок 1. Подготовка к совершенствованию организагщонных структур МСУ по управлению развитием территории крупного города предполагает представленную ниже последовательность этапов.
Этап 1. Формулировка целей совершенствования организационной структуры МСУ по управлению развитием территории крупного города высшим руководством органов МСУ. В качестве основной цели совершенствования организационной структуры МСУ г. Краснодара нами выделено повышение эффективности работы органов МСУ в управлении развитием территории крупного города.
Этап 2. Исследование внешней и внутренней среды управления развитием территории, для чего рекомендуется использовать метод SWOT-анализа. Данный метод позволит выявить силы (S) и слабости (W) существующей организационной структуры органов МСУ по управлению развитием территории крупного города, поможет установить возможности (О), предоставляемые ей внешней средой, выявить угрозы (Т) для управленческой деятельности со стороны внешней среды. Анализ макросреды следует производить по подсистемам: экономическая среда, социально-демографическая среда, организационно-правовая среда, техническая, географическая, экологическая среда, культурная среда, и также по уровням: федеральная среда, региональная среда и местная среда.
Источниками информации о внутренней среде могут послужить: нормативно-правовые акты органов МСУ в области управления развитием территории крупного города; отчеты органов МСУ; статистическая информация из официальных и неофициальных источников в отношении развития территории крупного города; анкетирование населения, бизнес-сообществ, работников органов МСУ; непосредственное наблюдение за работой аппарата администрации и документирования; устав города; схема организационной структуры органов МСУ крупного города; положения о структурных подразделениях (департаментах, управлениях, комитетах); должностные инструкции; штатное расписание; схемы внутренних и внешних документооборотов; различные нормативно-правовые акты органов МСУ в области управления развитием территории крупного города; отчеты структурных подразделений и другие документы. Однако очень часто фактическое положение в органах МСУ может отличаться от документально регламентированного, поэтому первостепенную важность при получении информации приобретают методы анкетирования работников аппарата управления и непосредственного наблюдения и документирования.
