Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теория программного метода управления 11
1.1. Управление как экономическая категория 11
1.2. Становление управления проектами 17
1.3. Классификация комплексных программ развития отраслей народного хозяйства 25
1.4. Управление автодорожным комплексом и программы развития 29
ГЛАВА 2. Автодорожный комплекс как объект управления 47
2.1. Анализ физико-географического положения ДВФО в вопросе развития опорной сети автомобильных дорог 47
2.2. Социально-экономическое значение транспортного комплекса 54
2.3. Анализ состояния транспортной инфраструктуры ДВФО
и Хабаровского края, значение АДК 61
2.4. Роль и место программного метода управления в развитии транспортной инфраструктуры ДВФО и Хабаровского края, значение АДК....73
ГЛАВА 3. Совершенствование программ развития сети автомобильных дорог 105
3.1. Формирование научного подхода к совершенствованию программ развития сети автомобильных дорог 105
3.2. Методические положения совершенствования программ развития сети автомобильных дорог 117
3.3. Эффективность мероприятий по совершенствованию программ развития сети автомобильных дорог 128
ЗаключениЕ 132
Библиографический список 141
Приложения 149
- Управление как экономическая категория
- Становление управления проектами
- Анализ физико-географического положения ДВФО в вопросе развития опорной сети автомобильных дорог
- Формирование научного подхода к совершенствованию программ развития сети автомобильных дорог
Введение к работе
Актуальность исследования. Комплексные программы как инструмент государственного управления требуют определенной организационной структуры управления, отлаженного хозяйственного механизма и, самое главное, высокой профессиональной подготовки лиц, занятых разработкой, управлением, реализацией программ, а также контролем за ходом их выполнения- В последние годы при разработке и утверждении федеральных бюджетов острые дискуссии в комитетах Государственной Думы и в рабочей группе по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, куда входят представители Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы, возникали по перечню Федеральных целевых программ (ФЦП), по объему финансовых ресурсов в фонде регионального развития и многим другим вопросам применения программно-целевого метода в региональном развитии. Отрицательные результаты в реализации ФЦП в нашей стране связаны с организационными, методическими, экономическими проблемами, отсутствием соответствующего законодательного и нормативного обеспечения.
Вопросы разработки, утверждения и реализации ФЦП оговорены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе, законах «О Правительстве РФ», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» №-60-ФЗ от 13 декабря Ї994 г., в Постановлении Правительства РФ № 594 от 26 июня 1995 г, «Порядок разработки н реализации ФЦП и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ».
Сеть автомобильных дорог - важнейший элемент экономики России. Ее эффективное функционирование и устойчивое развитие являются необходимым условием перехода к экономическому росту, обеспечение целостности и национальной безопасности страны, повышения уровня и улучшения условий жизни населения.
Автомобильные дороги являются важнейшей составляющей транспортной инфраструктуры, на долю автотранспорта приходится 75% объемов перевозок
4 грузов и 73% внегородских пассажирских перевозок. Парк автотранспортных
средств увеличивается на 7-10% в год. Кроме традиционных перевозок на расстояние до 300 км, в последнее время получили развитие перевозки на дальние расстояния.
Дорожная сеть страны в настоящее время не в полной мере соответствует политическим, социальным, экономическим потребностям общества. Значительная часть автомобильных дорог на подходах к крупным городам исчерпала свою пропускную способность и работает в режиме перегрузки. За последние 20 лет число населенных пунктов сократилось с 200 тыс, до 148 тыс, или более чем на четверть. Главная причина - отсутствие подъездных автомобильных дорог. С исчезновением населенных пунктов забрасываются или резко теряют продуктивность прилегающие сельскохозяйственные угодья, что является одной из причин деградации агропромышленного комплекса.
Особую значимость эта проблема имеет в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, занимающих 60% территории, находится лишь 15,5% автомобильных дорог. Плотность дорог с твердым покрытием здесь ниже, чем в целом по России. Низкий технический уровень дорог обуславливает высокий размер транспортной составляющей в себестоимости продукции. Себестоимость перевозок в 1,5 раза, а расход горючего на 30% превышает аналогичные показатели развитых зарубежных стран. В последнее время развитие дорог осуществлялось в соответствии с программой совершенствования и развития автомобильных дорог РФ «Дороги России» на период 1995-2000 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ ! декабря 1994 года. Важность программы подтверждена повышением ее статуса в соответствии с Указом Президента РФ «О президентской программе «Дороги России» от 6 декабря 1995 г. № 403 «О дорожной реформе», от 27 июля 1998 г. № 727 «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в РФ» определен ряд направлений дальнейшего развития дорожной сети.
Принятие и реализация президентской программы «Дороги России» сыграли ключевую роль в решении задачи сохранения существующей сети автомобиль-
5 ньгх дорог и модернизации отдельных наиболее важных ее звеньев в прошедший период. За период реализации программы в 1995-2000 гг. удалось не только сохранить существующую сеть автомобильных дорог общего пользования, но и приступить к модернизации ряда важнейших магистралей в составе Панъевропейских международных транспортных коридоров, связать дорожную сеть на Европейской части страны и Урале с сетью дорог Сибири, продолжить решение аналогичной задачи по обеспечению автодорожной связи с Дальневосточным регионом путем ускорения строительства автомобильной дороги Чита-Хабаровск, Впервые за последние 30 лет в стране наметился устойчивый рост протяженности автомобильных дорог общего пользования.
Но результаты этой программы нельзя оценивать только по построенным и отремонтированным километрам дорог и мостов. Программа «Дороги России» стимулировала развитие целого ряда отраслей промышленности в регионах, содействовала созданию новых рабочих мест и решению социальных проблем, освоению и развитию новых территорий. За период реализации программы интегральный мультипликативный эффект, включающий внетранслортный эффект, в различных отраслях экономики и в социальной сфере превысил 400 млрд, рублей.
Наряду с задачами развития и поддержания сети автомобильных дорог, требуют своего решения проблемы формирования законодательной и нормативной технической базы дорожного хозяйства, обеспечения сохранности автомобильных дорог, развития дорожного машиностроения и индустрии дорожностроительных материалов, совершенствования управления, планирования, финансирования дорожного хозяйства.
Научно-техническая революция поставила в новые условия систему народнохозяйственного планирования и управления. Возникли новые задачи развития и совершенствования этой системы, важнейшими из которых являются введение долгосрочного планирования и интеграция научно-технического и про-изводственно-экономического планирования. Решение этих задач тесно связано
между собой и требует комплексного системного подхода ко всем трем аспектам планирования: отраслевому, территориальному и программно-целевому.
Решение полного комплекса задач, стоящих перед дорожным хозяйством РФ требует активного участия, совместных усилий, точной координации действий органов законодательной и исполнительной власти РФ, субъектов РФ, предприятий и организаций на основе программных методов.
Краткий обзор литературы. Проблемам экономического развития Дальнего Востока РФ, разработки различных вариантов и сценариев посвящены работы многих российских и дальневосточных ученых: Артоболевского С.С, Быст-рицкого СП., Гранберга А,Г., Галичанина Е.Н,, Заусаева В.К., Ишаева В.И., Леонтьева Р.Г., Леденева МИ., Минакира ПА., Михеевой Н.Н., Раевского СВ., Суспицына СА. и др.
Основы методологии программно-целевого метода управления были заложены давно. Официальное, документальное рождение программ как инструмента планирования, управления относится к началу XX века. В советской экономической науке было принято считать, что официально принятой и документально оформленной целевой комплексной экономической программой был разработанный еще в 1922 году план ГОЭРЛО, Дальнейшее развитие методологии программно-целевого метода управления нашло отображение в трудах Лемешева М.Я., Панченко А.И.Л Райзберга Б А., Голубкова Е,П.5 Поспелова Г.С., Ирикова В,А., Мильнера Б.З., Минакира П.А., Федоренко Н.П, Гранберга А.Г., Суспицына СА., Рудневой ЕБ., Леонтьева Р.Г, Михеевой Н.Н., Комарова И., Белякова Г\С, Тейлора С, Бадмана М.К,, Кулешова В.В. и др.
Вопросы развития транспортной системы рассматривались в работах Белякова Г.С.а Леонтьева РХ„ Губенко A.B.S Григоренко В.Г.^ Стрельника А.А., Архиповой В.Ф. Однако, рассматривая вопросы развития транспортной системы и транспортного комплекса в целом, чаще всего отдавалось предпочтение железнодорожным, авиа- и морским перевозкам. К проблемам автомобильного транспорта и строительства автомобильных дорог стали обращаться сравнительно недавно и, как результат, в 1995 году появилась первая «дорожная» про-
7 грамма «Дороги России». Первый опыт решения накопившихся проблем в автодорожном строительстве с помощью программно-целевого метода управления принес и первые результаты, анализ которых и обуславливает актуальность настоящего исследования.
Объект исследования - транспортная инфраструктура ДВФО.
Предмет исследования - процессы управления развитием сети автомобильных дорог.
Цель исследования состоит в разработке методических рекомендаций по совершенствованию структуры программного управления развитием сети автомобильных дорог. Указанная цель исследования определила постановку следующих задач диссертационного исследования:
исследовать известные подходы программного метода управления и выявить необходимость появления нового варианта;
обобщить преимущества и недостатки программно-целевого метода (ПЦМ) в развитии сети автомобильных дорог;
проанализировать результаты ранее принятых и сегодня действующих программ развития;
проанализировать эффективность государственного регулирования выполнения программных мероприятий;
- разработать схему финансирования автомобильных дорог.
Методологическими основами диссертационного исследования явились
положения теорий мировой и региональной экономики, теории управления проектами, теории маркетинговых исследований.
В качестве источников информации использовались труды фундаментального и прикладного значения известных зарубежных и отечественных ученых, специализирующихся в перечисленных выше областях науки, а также законодательные, нормативные и программные документы РФ по вопросам регулирования региональной экономики. Выполнение диссертационных исследований базировалось на таких конкретных материалах, как отчетные и статистические данные Росавтодора, ФЦП.
Методы исследования. В процессе решения поставленных задач в диссертационной работе применялись такие методы как: системный анализ; сравнительный анализ; статистический метод.
Основными результатами исследований являются:
определение совокупности факторов, препятствующих успешному применению ПЦМ;
разработка классификации комплексных программ развития сети автомобильных дорог;
разработана схема механизма влияния внетранспортного эффекта на социально-экономическое развитие региона;
обоснование подхода к выбору оптимальной версии подпрограммы автомобильные дороги в рамках ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье»;
выявление факторов неэффективности существующего государственного регулирования развитием сети автомобильных дорог;
обоснование создания постоянно действующего экспертного совета по экспертизе программ развития сети автомобильных дорог;
разработана схема совмещения целей программ развития сети автомобильных дорог.
Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:
разработка схемы организационной структуры управления реализацией программ развития в постиндустриальной экономике;
предложена схема финансирования строительства и содержания автомобильных дорог;
обоснована необходимость совершенствования законодательной базы в целях более эффективного использования программных методов развития сети автомобильных дорог;
обоснована необходимость учета внетранспортного эффекта при создании программ развития сети автомобильных дорог;
уточнена совокупность признаков и их разрядов классификации комплексных программ развития.
Практическая значимость полученных результатов: предложена организационная структура управления «дорожными» программами в рамках которой обоснована целесообразность существования федерального дорожного фонда.
Апробация исследования. Основные результаты исследований излагались в докладах и сообщениях на 29-32 научно-технических конференциях «Научно-техническое творчество аспирантов и студентов» (Комсомольск-на-Амуре, 1999-2002), научно-практических конференциях «Дороги Востока» (Хабаровск, 1999), «Развитие городской инфраструктуры и земельной реформы в условиях перехода к рыночной экономике» (Хабаровск, 2000), межвузовской научно-практической конференции «Проблемы реформирования экономики Дальнего Востока: теория и практика» (Хабаровск, 2001), межрегиональной научно-практической конференции «Власть и общество на Востоке России: итоги десятилетия и перспективы развития» (Хабаровск, 2001), международной научно-практической конференции «Перспективы развития российских регионов; Дальний Восток и Забайкалье до 2010 года» (Хабаровск, 2002),
Публикации. По результатам выполненных диссертационных исследований опубликовано 10 печатных работ, из них по теме диссертации 9 печатных работ общим авторским объемом 3,61 п.л,
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, библиографического списка использованных источников. Основной текст диссертации помещен на 140 страницах и включает 7 таблиц и 26 рисунков. Библиографический список использованных источников содержит 102 наименования. В дополнение к основному тексту представлено 4 приложения, всего на 159 страницах.
Во введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, определены цели и задачи исследования, его предмет и объект, сформулирована научная новизна и отмечена практическая значимость полученных результатов.
В первой главе «Теория программного метода управления» рассмотрены вопросы, связанные с теоретико-методологическими основами программно-целевого метода управления и определено влияние развития сети автомобиль-
10 ных дорог на экономическое развитие региона и страны в целом. Приводится
обоснование решения полного комплекса задач, стоящих перед дорожным хозяйством РФ на основе программных методов.
Во второй главе «Автодорожный комплекс как объект управления» дан анализ физико-географического положения ДВФО в вопросе развития опорной сети автомобильных дорог и состояния транспортной инфраструктуры федерального округа и Хабаровского края. Рассмотрены и проанализированы программы социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья,
В третьей главе «Совершенствование программ развития автомобильных дорог» предложена организационная структура управления «дорожными» программами и схема финансирования автомобильных дорог. Сделаны выводы об эффективности предлагаемых изменений.
Управление как экономическая категория
В основу программного метода управления положена система программ и проектов. Программы являются основой проводимой государством бюджетной политики, которая ориентирована на реализацию важнейших задач развития. По степени важности в соответствии с присвоенным статусом выделяют федеральные, президентские, региональные, отраслевые, объектные целевые программы и проекты. Региональным и отраслевым программам в зависимости от важности задач может присваиваться статус федеральных. Федеральные целевые программы (ФЦП) являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия на экономические процессы для достижения конечных социально-экономических целей.
По содержанию программы подразделяются на научно-технические, социальные, инвестиционные, экономические, оборонные и т.д.
В настоящее время разработаны и реализуются программы развития; топлива и энергетики; продовольствия; транспорта и связи; жилья; химической и микробиологической промышленности; образования, культуры и средств массовой информации; экологии; ликвидации последствий крупномасштабных аварий и ряд других.
Ресурсное обеспечение программ осуществляется на основе рассмотрения бюджетных заявок, которые содержат обоснование затрат на реализацию федеральных и межгосударственных целевых и иных федеральных нужд в соответствующем году. Органы управления - заявители бюджетных ассигнований исходя из соответствующих прогнозов, в рамках закрепленных за ними функций определяют приоритеты, осуществляют выбор первоочередных целей, на которые следует направить требуемые бюджетные ассигнования, производят вариантные расчеты оценки возможностей реализации целевых программ, а также других федеральных нужд. Министерство финансов на основе проектов бюд жетных заявок и исходя из прогноза социально-экономического развития и проекта бюджета осуществляют анализ и балансовую увязку программ.
Основной формой программного управления в настоящий момент выступают целевые комплексные программы (ЦКП). Принципы их разработки базируются на понятиях и принципах программно-целевого планирования. Наиболее важными из них являются: - целенаправленность - целевая ориентация на обеспечение конечных результатов; - системность - разработка совокупности мер, необходимых для реализации программы (организационно-экономических, законодательных, политических, административных, технологических и т,д.) во взаимосвязи с концепций развития страны в целом. Программы, ориентированные на реализацию целевых установок развития страны в целом, должны иметь в общественной системе статус наибольшего благоприятствования;
- комплексность - имеется в виду, что разработка отдельных увязанных между собой элементов программной структуры, обеспечивающих достижение частных целей (подцелей), должна осуществляться в соответствии с основной (генеральной) целью той или иной программы;
- обеспеченность - состоит в том, что все мероприятия, предусмотренные в программе, должны быть обеспечены различными видами необходимых для ее реализации ресурсов: финансовых, информационных, материальных, трудовых;
- приоритетность - иначе говоря, отдается предпочтение приоритетным задачам, исходя из общей концепции развития; - экономическая безопасность разрабатываемых мероприятий; - согласованность - речь идет о согласованности федеральных и региональных интересов и задач; - своевременность достижения требуемого конечного результата в установленные сроки.Переход на программные методы управления в первую очередь связан с ликвидацией организационной системы, основанной на планово распределительных методах управления. Являясь по своей сути прогрессивными, на начальных этапах реформы программные методы еще не могут дать необходимого эффекта. Это связано с эклектичностью переходного периода, имеющего два противоположных системообразующих признака. Это свободные цены - как признак рыночной экономики и общественная собственность -как системообразующий признак социалистической системы. Как уже отмечалось, для переходных периодов, как правило, сопровождающихся кризисом, с точки зрения общесистемных требований, потеря управляемости является естественным условием развития системы.
Исходя из этого, можно говорить, что по мере развития рыночных отношений эффективность использования программных методов должна возрастать. В то же время на начальных фазах реформы использование программного метода не должно быть единственным и должно сочетаться с административными методами в рамках федеральной и региональной собственности. Все это определяет необходимость создания специального механизма государственного управления, специфичного только для переходного периода, который впоследствии может быть в значительной степени вытеснен рыночным саморегулированием и упразднен.
Основной формой программного управления являются ФЦП. Отражение структурной политики в программах и проектах предполагает применение следующих принципов:
- учет объективного характера процесса структурной перестройки (не следует, в частности, тормозить развитие секторов, опережающие темпы роста которых обусловлены выгодностью вложения в них);
- стимулирование накоплений и формирование механизмов, обеспечивающих повышение эффективности инвестиций;
Становление управления проектами
Истоки программно-целевого управления уходят в глубь предыдущих десятилетий и даже столетий. Будучи одним из наиболее ярких проявлений подхода в управлении, программно-целевое управление в неявной форме было присуще всем процессам управления, построенном на системной основе. Понятие цели и управления, ориентированного на достижение целей, содержалось еще в работах древнегреческих философов. Великие технические творения мозга и рук человеческих не могли бы быть осуществлены без программ их воплощения, хотя эти программы и не получали документального оформления. Несомненно, что существовали, по крайней мере, в мозгах их создателей программы великих походов, завоеваний, экономических преобразований, хозяйственного обустройства.
При всем при этом официальное, документальное рождение программ как инструмента планирования, управления относится к началу XX века, В советской экономической науке было принято считать, что первой официально принятой и документально оформленной целевой комплексной экономической программой был разработанный еще в 1922 году план ГОЭЛРО (государственный план электрификации России), содержавший и целевую установку и мероприятия по ее реализации. Последовавшие за планом ГОЭЛРО пятилетние планы содержали мероприятия программного характера, которые применительно к периоду тридцатых годов допустимо характеризовать как программу индустриализации страны [69].
Любой проект проходит ряд фаз (этапов, стадий). Для того чтобы провести проект через все фазы, им нужно как-то управлять, В этом смысле управляли уже такими знаменитыми проектами, как строительство египетских пирамид или Великой китайской стены. Управляли - и небезуспешно (если оценивать успешность только по своевременности завершения или по техническим результатам) проектами в топливно-энергетической и других отраслях промышленности СССР.
Необходимость в самостоятельной дисциплине «Управление проектами» была осознана в развитых странах Запада с рыночной экономикой в 50-х годах XX века. Это было вызвано массовым ростом масштабов проектов и тем, что понятие успешности проекта стало измеряться в первую очередь соответствием его окончательной стоимости объему выделенных ассигнований, величиной экономии и размерами прибыли,
В числе первых методов управления проектами в конце 50-х годов были разработаны методы сетевого планирования и управления. Впервые они были использованы для управления ракетной программой «Атлас» и при строительстве крупного завода синтетического волокна. В середине 60-х годов эти методы стали активно изучаться и в меньшей степени внедряться в практику капитального строительства СССР.
Здесь следует отметить, что еще в конце 30-х годов советскими учеными были разработаны теоретические основы и практические методы календарного планирования и поточного строительства с использованием диаграмм Ганта и т.н. циклограмм, что во многом можно считать фундаментом созданного позднее аппарата управления проектами.
В 70-е годы большое число крупных компаний на Западе в ответ на растущие масштабы и сложность их деятельности в условиях жесткой конкуренции стало развивать и использовать методы управления проектами. Ускорению этого процесса способствовало широкое внедрение компьютерных систем обработки информации.
К настоящему времени управление проектами стало признанной во всех развитых странах методологией инвестиционной деятельности [96].
Здесь уместно обратиться к историческому опыту - выходу из «Великой депрессии» при президенте Ф. Рузвельте. С 1933 г. в США стали использовать заимствованное у нас государственное регулирование народного хозяйства, начали применять элементы планирования в центре и в первую очередь разрабатывать различные целевые программы, направленные, например, на развитие сельского хозяйства - как отрасли, эффективное функционирование которой снижает социальную напряженность в обществе за счет производства в достаточном количестве продуктов питания и снижения уровня цен на продовольствие; активизацию строительства и других отраслей, обеспечивающих максимальную занятость населения. Правительства развитых стран прибегают к целевым программам: когда обнаруживаются расхождения между интересами компаний частного капитала и общегосударственными; если предприниматели и владельцы капитала экономически не очень заинтересованы в решении общегосударственных проблем; когда правительство или местные органы власти сами видят необходимость в периоды кризисов и спадов поддержать занятость отдельных фирм и корпораций; для нейтрализации экономических и социальных негативных последствий рыночных отношений в инвестиционной сфере; при формировании приоритетности инвестиционных вложений с точки зрения общегосударственных или региональных интересов; для быстрой ликвидации дефицитов отдельных материалов и готовой продукции, возникающих от конъюнктурных рыночных перекосов; с целью предотвращения срывов выполнения внешнеэкономических государственных обязательств. Целевые программы в странах Запада служат также одним из инструментов структурной политики. Определились отрасли, где программы играют определяющую роль: производственная и социальная инфраструктура, сфера НИОКР, ВПК. В Японии такие программы выступают как средство стимулирования новых, наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, информационные системы. В то же время в странах Западной Европы госзаказ служит поддержанию традиционных отраслей - угольной промышленности, черной металлургии, судостроения и т.д. Как правило, программы разрабатываются в отраслях с длительным инвестиционным циклом и низкой рентабельностью, что делает невыгодным вложение в них частного капитала [32].
Анализ физико-географического положения ДВФО в вопросе развития опорной сети автомобильных дорог
Являясь в России самым крупным по территории. Дальневосточный регион занимает довольно скромные позиции в социально-экономической сфере. Удельный вес Дальневосточного района в промышленном и сельскохозяйственном производстве России в 2001 г. составил 5 % и 4,7% соответственно.
Дальний Восток по существу является только крупнейшим поставщиком продукции сырьевых отраслей на российский рынок. По удельному весу в общероссийском производстве добывающих отраслей промышленности России (17.1%) он уступает только Западно-Сибирскому району. Специализация Дальнего Востока на добыче природных ресурсов и географическое положение обусловили специфическую структуру промышленного производства, заметно отличающуюся от среднероссийской. В структуре промышленности выделяются три крупные отрасли; пищевая промышленность (основу которой составляет рыбная промышленность) - 30.5%, машиностроение - 18,7% и цветная металлургия - 14,1%, к 1994 г, лидерами остались цветная металлургия - 28.4% и пищевая промышленность - 25.5%
Специализируясь на добыче цветных металлов и являясь по многим видам монополистом на российском рынке, Дальний Восток занимает третье место в цветной металлургии среди районов России, уступая только Уральскому и Восточно-Сибирскому районам.
По существу только две отрасли: цветная металлургия и рыбная промышленность - определяют место Дальнего Востока на внутрироссийском рынке.
Конкурентоспособность других отраслей крайне низкая, что наряду с новыми уровнями цен и определяет позиции Дальнего Востока в отраслевом разрезе промышленного производства России.
После начала экономической реформы гораздо реже стала звучать мысль о стратегическом значении Дальнего Востока для России в качестве окна в Тихоокеанское сообщество. В значительной степени это связано с тем, что намерения 1986-1987 гг. относительно усиления кооперации с тихоокеанским сообществом уступили место новому раунду усиления проатлантическои ориентации и в политике и в экономике. Однако такой важный элемент общегосударственного значения региона как транзитная роль не только сохранился, но и значительно упрочился. Потеря для России большей части морских портов на западе в результате развала СССР и приватизации этих портов новыми суверенными государствами (Украиной, Эстонией, Латвией, Грузией) привела к тому, что большинство морских портов оказалось сосредоточенным именно на Дальнем Востоке. Регион стал не только воротами в Тихий океан, но и во многом вообще морскими воротами для российской международной торговли.
Хозяйство Дальнего Востока России представляет собой открытую систему, имеющую обширные и разнообразные экономические связи с различными регионами. Под межрегиональными связями понимаются производственно-технические, экономические, финансовые и пр, связи Дальнего Востока с другими регионами России и странами СНГ (ближним зарубежьем). Межрегиональные связи по обмену продукцией характеризуются объемами ввоза и вывоза продукции, внешнеэкономические - объемами экспорта и импорта,
Официальные статистические сборники, как правило, не содержат информацию по межрегиональным потокам продукции. Существует несколько источников статистической информации такого рода: данные транспортной статистики о перевозках генеральных грузов, результаты единовременных обследований транспортных потоков, территориальные балансы производства и распределения продукции, региональные межотраслевые балансы производства и распределения продукции.
Наиболее подходящей статистической информацией для макрооценки влияния межрегиональных связей на развитие региона являются таблицы межотраслевого баланса, однако, в последнее время информация такого рода на региональном уровне не разрабатывается. Последняя межотраслевая таблица разработана в разрезе 18 отраслей материального производства на 1987 год [17],
Согласно статистике дореформенного развития Дальнего Востока, межрегиональные связи довольно сильно влияли на формирование воспроизводственных пропорции в регионе. Объем ввозимых ресурсов устойчиво превышал объем вывоза.
Значение Дальневосточного региона в новых экономических условиях не только не уменьшается, но с учетом его географического положения и богатейшего ресурсного потенциала все более возрастает. Дальний Восток занимает выгодное географическое и стратегическое положение. Географическая уникальность Дальневосточного региона состоит в том, что он располагается в пяти ландшафтно-географических зонах: арктической пустыни - 15% территории; полярной тундры - 25%; лесотундры - 35%; лесной - 20%; лесостепной - 5%. Российские дальневосточные берега омывают два океана и шесть морей. Здесь самая большая на земном шаре годовая амплитуда температуры воздуха от -50 -60 до +35-40 градусов. Территория региона - 6S2 млн. км , что составляет 36,4% всей площади России. Протяженность с севера на юг - 3888 км, с востока на запад-3500 км.
Незамерзающие морские порты южного побережья Дальнего Востока создают благоприятные условия для сотрудничества со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). Кроме огромной территории, богатой природными ресурсами, регион располагает в пределах 200-мильной экономической зоны акваторией площадью 1,5 млн. кв. км, что создает благоприятные предпосылки комплексного подхода к использованию суши и океана.
Формирование научного подхода к совершенствованию программ развития сети автомобильных дорог
Комплексные программы как инструмент государственного управления требуют определенной организационной структуры управления, отлаженного хозяйственного механизма и, самое главное, высокой профессиональной подготовки лиц, занятых разработкой, управлением, реализацией программ, а также контролем за ходом их выполнения. В последние годы при разработке и утверждении федеральных бюджетов острые дискуссии в комитетах Государственной Думы и в рабочей группе по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, куда входят представители Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы, возникали по перечню ФЦП, по объему финансовых ресурсов в фонде регионального развития и многим другим вопросам применения программно-целевого метода в региональном развитии. Отрицательные результаты в реализации ФЦП в нашей стране связаны с организационными, методическими, экономическими проблемами, отсутствием соответствующего законодательного и нормативного обеспечения.
Вопросы разработки, утверждения и реализации ФЦП оговорены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе, законах «О Правительстве РФ», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» №-60-ФЗ от 13 декабря 1994 г., в Постановлении Правительства РФ № 594 от 26 июня 1995 г. «Порядок разработки и реализации ФЦП и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ».
Это правовое обеспечение в большей мере ориентировано на разработку ФЦПа решающих проблемы развития отраслей, относящихся к предметам веде ния Российской Федерации. А вот расходы, которые осуществляются из бюджетов РФ3 субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, к которым в соответствии со ст.85 Бюджетного кодекса относится государственная поддержка отраслей промышленности, транспорта, строительства, сельского хозяйства, и эффективное использование которых можно было бы осуществить с помощью ПЦМ, эти нормативные документы в должной степени не регламентируют.
В ст. 192 Бюджетного кодекса говориться о ФЦП и ФПРР (федеральные программы регионального развития), но каковы различия между ними, чем отличаются процедуры проектирования и реализации этих видов программ, нигде не оговорено. В существующем законодательстве отбор проблем для программной проработки нацелен на самодеятельность инициаторов постановки проблем. Для отраслей специализации Российской Федерации это может быть приемлемо, а вот если к этому подключены регионы, как показывает практика, подобный порядок приводит к тому, что в государственные органы, ответственные за решение этого вопроса стекается значительное количество заявок, которое сложно досконально проработать и при этом практически всегда не выдерживаются сроки. В действительности отбор программ носит бессистемный характер. Случайность в выборе проблем, для решения которых следует использовать целевые программы, создает предпосылки для появления большого количества разнообразных целевых программ, в результате чего невозможно обеспечить надлежащее качество проработки программ.
Так как в проекте ФЦП ДВ учтены 68 целевых федеральных программ и подпрограмм, реализуемых и намечаемых к реализации в 1996-2005 годах, то следует подробнее рассмотреть вопросы, касающиеся механизма реализации и управления программой. Указанные официальные атрибуты ФЦП ДВ, показывают, что уровень заинтересованных в реализации программы организаций самый высокий. Но при этом возникает сомнение в целесообразности придания одним и тем же организациям функций заказчиков, разработчиков и исполнителей программы. Совмещение функций заказчика, разработчика и исполните ля в одном юридическом лице практически исключает контроль за выполнением предусмотренных программных мероприятий и оценку их качества.
Согласно приведенной блок-схеме (рис.19) заказчик формирует общие требования, которым должна отвечать программа.
Учитывая требования заказчика и основываясь на госстандартах и нормативах, на современных научных знаниях и практике, разработчик осуществляет разработку программы, сдает готовую продукцию заказчику. Заказчик, после проверки соответствия программы предъявляем требованиям, оплачивает труд разработчика и ищет исполнителя. Исполнитель это подрядная или производственная организация, готовая произвести конкретные работы по воплощению готовой программы в жизнь.
Похожие диссертации на Программные методы управления развитием опорной сети автомобильных дорог административных территорий
