Содержание к диссертации
Введение
1 Развитие теоретико-методологических основ регионального управления в условиях федеративных отношений 15
1.1 Анализ объективных предпосылок развития федеративных отношений на современном этапе общественного развития 15
1.2 Исследование особенностей федерализма в условиях информационного общества 22
1.3 Развитие методологии регионального управления в условиях развития федерализма 43
2 Государственный имущественный комплекс в регионах как важнейший внутренний ресурс формирования регионов нового типа 59
2.1 Анализ состояния и тенденций развития государственного имущественного комплекса в регионах России 59
2.2 Исследование мирового опыта и перспектив в области регионального управления государственным имуществом 76
2.3 Оценка существующей системы регионального управления государственным имуществом в России 94
3 Формирование современной концепции регионального управления государственным имуществом в условиях развития федерализма и механизма её реализации 108
3.1 Сбалансированное территориальное развитие - основа развития регионального управления государственным имуществом 108
3.2 Отличительные особенности условий развития регионального управления государственным имуществом: экономические, правовые и институциональные 126
3.3 Формирование концепции регионального управления государственным имуществом в регионах нового типа, механизма и условий её реализации 146
4 Разработка механизма взаимодействия в системе регионального управления государственным имуществом в федеративном государстве 164
4.1 Обоснование и определение механизма и инструментов государственно-частного партнерства при развитии инфраструктуры субъектов Федерации в условиях развития федерализма, условия их реализации 164
4.2 Повышение эффективности использования механизма государственно-частного партнерства в условиях федерализма 189
5. Обоснование приоритетных направлений повышения эффективности регионального управления государственным имуществом в условиях современной экономической среды 207
5.1 Стратегическое планирование - современный метод регионального управления государственным имуществом 207
5.2 Совершенствование информационного и кадрового обеспечения как фактор повышения эффективности использования государственного имущества в регионах 222
5.3 Определение эффективности регионального управления государственным имуществом с учетом новой модели федеративных отношений 242
Заключение 255
Библиография 260
Приложения 235
- Исследование особенностей федерализма в условиях информационного общества
- Сбалансированное территориальное развитие - основа развития регионального управления государственным имуществом
- Повышение эффективности использования механизма государственно-частного партнерства в условиях федерализма
- Определение эффективности регионального управления государственным имуществом с учетом новой модели федеративных отношений
Введение к работе
Актуальность исследования. Начиная с последних десятилетий двадцатого века по настоящее время поиск методов эффективного управления государственным имуществом становится глобальным процессом, связанным с усилением способности национальной и региональных экономик к быстрому и эффективному самопреобразованию, самонастройке, столь необходимыми на новом витке общественного развития в условиях развития новых федеративных отношений. Особенно решение данной проблемы актуально для России – исторически многосубъектного государства. Вместе с тем Россия и преобладающее число регионов отстают от лидеров общественного развития. Главная причина – сырьевой характер экономики, в которой главным источником развития являются невозобновляемые природные ресурсы. Развитые страны с высоким уровнем качества жизни основываются в своем развитии на возобновляемом ресурсе - человеческом капитале, для формирования и развития которого необходимо наличие сбалансированной инфраструктуры общественного сектора государства, регионов и муниципалитетов.
До настоящего времени для российской практики характерно, что за создание условий, необходимых для воспроизводства человеческого капитала, отвечает в основном государство, которое в централизованном порядке определяет состав, осуществляет управление и финансирует необходимую для решения этой задачи инфраструктуру в регионах. В сложившейся ситуации игнорируются демократизация государственного управления, увеличение степени свободы регионов, появление возможности у государства не только производить общественные блага, но и участвовать в рыночном секторе национальной экономики, широкое распространение коммуникационных и информационных систем и технологий.
Кроме того, актуальность решаемой научной проблемы определяется существенным пробелом в теории и методологии региональной экономики в части управления государственным имуществом. Новая концепция регионального управления государственным имуществом должна учитывать условия новой экономической среды, а именно — появление новых аспектов научного анализа федеративных отношений – экономического и управленческого. Не нашли отражения в современной экономической литературе и вопросы, посвященные разработке механизма и инструментов обеспечения реализации современных федеративных отношений в региональном управлении государственным имуществом, обоснованию дальнейших направлений его развития в новой социально-экономической среде. Таким образом, качественные изменения в характере федеративных отношений в региональных системах, приоритетная роль государственного имущества в расширенном воспроизводстве человеческого капитала в регионах, отсутствие научных разработок и инструментария по их реализации и определили актуальность решаемой научной проблемы.
Степень разработанности научной проблемы. По различным аспектам поставленной научной проблемы существует значительный научный задел. Исследованию федерализма посвящены научные труды С.Бабурина, В. Бандурина, Н.Боброва, С.Валентея, Н.Добрынина, Л.Карапетяна, С.Максимова, В.Селиверстова, С.Смусенок, Т.Фадеевой, Т.Хабриевой, Ю.Швецова и др. Однако в них авторы изучают обществоведческий аспект федеративных отношений. Экономические и управленческие аспекты они не затрагивают.
Теория современного — в условиях социализации, глобализации и инновационно ориентированного, регионального управления — нашла отражение в работах Г.Батова, С.Валентея, Г.Рожкова, Е.Дуловой, Н.Лариной, А.Кисельникова, В.Лексина, Д.Львова, В.Любовного, И.Маринца, В.Мау, Е.Метелевой, Н.Молчановой, Ю.Рагулиной, С.Сассен, В.Суслова, В.Л.Тамбовцева, А.Татаркина, Д.Татаркина, Р.Федосовой, Д.Элазар (Elazar), Д.Харви (Harvey), Э.Джоуси (Jowsey), А.Скотт (Scott), П.Тэйлор (Taylor) и др. В основном, в имеющихся исследованиях затронуты вопросы разделения полномочий между центром и регионами, повышения эффективности государственного управления, объектом исследований является регион как социально-экономическая система, развивающаяся под влиянием внешних факторов. Исследования, посвященные выявлению внутренних ресурсов регионов, созданных в предшествующий период, развитию и повышению эффективности их использования в условиях развития федерализма, еще не нашли должного отражения в современной экономической литературе.
Ведущими учеными, которые внесли существенный вклад в обоснование и развитие современных механизмов государственного и регионального управления — аутсорсинг, государственно-частное партнерство и др., являются: Е.Богомольный, Ж.-Л.Бравар, Р.Морган, Х.Брюйон, Е.Ваксова, А.Карасева, В.Варнавский, А.Клименко, В.Королев, Б.Жихаревич, В.Кабашкин, Д.Матвеев, В.Михеев, Ю.Мхитарян, Л.Никифоров, Т.Кузнецова, В.Понизов, В.Сарафанов, С.Степашин, Н.Холодная, Д.Цыганков и др.
Проблемы управления государственной недвижимостью (имуществом), включая аренду, приватизацию, доверительное управление, государственные корпорации, представлены в работах Г.Андреевой, В.Ануприенко, Е.Апеваловой, А.Асаула, И.Балабанова, В.Бандурина, М. Вышегородцева, П.Ерофеева, С.Глазьева, Е.Гаврилина, П.Грабового, Р.Гровера, Г.Клейнера, Л.Кошкина, Ю.Кузнецова, В.Кушлина, С.Максимова, В.Плескачевского, П.Половинкина, А.Савченко, М.Соловьева, В.Супяна, Е.Черноусовой, Л.Чернышева, Г.Явлинского, Л.Якобсона, К.Яновского, Е.Ясина, С.Бэйли (Bailey), Э.Перотти (Perotti), Дж.Стиглица (Stiglitz) и др. Однако они не уделяют должного внимания современному характеру федеративных отношений, оказывающих огромное влияние на реализацию интересов субъектов регионального управления.
Перечисленные исследования сыграли большую роль в формировании теоретической и методологической базы диссертации. Признавая их значимость, следует отметить, что до сих пор не нашла отражения научная проработка тезиса о том, что в условиях инновационной экономики государственное имущество в регионах является основой инфраструктуры, обеспечивающей расширенное воспроизводство человеческого капитала – основы инновационной экономики.
В связи с этим выбранная тема диссертационного исследования, постановка её цели и задач определяются теоретической важностью и несомненной значимостью для повышения эффективности национальной и региональной экономики в условиях развития федерализма.
Область научных исследований соответствует п. 3.10 «Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем», п. 3.17 «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности»; п. 3.18 «Экономика федеративных отношений. Проблемы разграничения полномочий и предметов ведения/сфер компетенции между федеральной, региональной, муниципальной властью. Бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве. Цели и механизмы федеральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и ее субъектов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления» паспорта специальности 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством (экономические науки).
Цель исследования состоит в теоретико-методологическом обосновании и разработке целостной концепции регионального управления государственным имуществом в условиях развития федеративных отношений в российских регионах. Реализация указанной цели обусловила необходимость решения ряда задач, связанных с исследованием новой объектно-предметной области, формированием авторской концепции и определением механизма, инструментов и условий её реализации, а именно:
выявлены объективные предпосылки формирования и особенности федеративных отношений на современном этапе общественного развития;
уточнены теоретические основы регионального управления в условиях развития федерализма;
определен состав и дана характеристика состояния и тенденций развития государственного имущественного комплекса в регионах России;
проанализирован мировой опыт и перспективы в области регионального управления государственным имуществом;
дана оценка регионального управления государственным имуществом в условиях развития федеративных отношений в России;
выявлена основа развития регионального управления государственным имуществом (сбалансированное территориальное развитие, экономическая, правовая и институциональная среды) и сформулирована концепция регионального управления государственным имуществом на основе партнерских отношений в регионах нового типа и определены условия её реализации;
определены механизм и инструменты государственно-частного партнерства (ГЧП) при формировании инфраструктуры субъектов Федерации в федеративном государстве и предложена методика оценки эффективности проектов, реализуемых в рамках ГЧП;
разработан инструментарий оценки эффективности регионального управления государственным имуществом в современном федеративном государстве;
выявлены условия и обоснованы приоритетные направления повышения эффективности регионального управления государственным имуществом с целью преобразования в регионы нового типа.
Объект исследования — региональное управление в условиях развития федерализма, направленного на децентрализацию государственной власти, повышение роли регионов в социально-экономическом развитии страны, расширении их самостоятельности в создании комфортных условий для проживания.
Предмет исследования – экономические отношения, возникающие в процессе регионального управления государственным имуществом, которое составляет инфраструктурный каркас необходимых материальных и нематериальных условий для воспроизводства человеческого капитала – исходной предпосылки развития инновационной экономики на региональном и национальном уровнях.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные положения теорий региональной экономики и управления, инновационной экономики, федерализма, институционализма, глобализации, имущественных прав, собственности, экономики недвижимости, эффективности человеческого капитала и др. Их симбиоз позволил обогатить научный аппарат разработки поставленной проблемы.
Методологическую основу составили диалектический, системный, воспроизводственный подходы. Для доказательства выдвинутого в диссертации тезиса использован междисциплинарный подход, сочетающий экономический, управленческий, социолого-экономический, исторический, обществоведческий и философский методы анализа.
Методический аппарат. Обоснование теоретических обобщений и аргументация выводов, представленных в диссертации, обеспечены использованием следующих методов: сравнения, кластеризации, экономической диагностики и мониторинга, экономико-статистических группировок, ранжирования, социологических исследований.
Информационно-эмпирическая база сформирована на основе международных и российских нормативно-правовых документов по проблемам социально-экономического развития регионов и места государства в этом развитии; данных Госкомстата, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Счетной палаты РФ, Общественной палаты Российской Федерации, Правительства Москвы, Контрольно-счетной палаты Москвы, Мосстата, Национального центра опеки наследия; материалов и статистических данных международных органов и ведомств, Всемирного банка и др.
Эмпирической базой исследования послужили, кроме того, первичные материалы ряда регионов, собранные и обработанные автором за 2002-2012 годы. Часть этих данных впервые обработана, проанализирована, обобщена и вовлечена в научный оборот в процессе подготовки диссертации.
Научная новизна исследования состоит в постановке и разработке концепции регионального управления государственным имуществом, в определении механизма и инструментов её внедрения в российских условиях развития федерализма при реализации инновационно ориентированного сценария развития страны.
При этом эвристический потенциал работы характеризуют следующие положения и результаты.
-
Расширено теоретическое представление о федерализме как экономической категории в условиях диффузии федеративных отношений в социально-экономическую национальную и региональные системы, развивающиеся по инновационному сценарию (п. 3.18).
-
Развита современная теория регионального управления за счет развития понятийного аппарата и раскрытия специфических функций регионального управления государственным имуществом, учитывающих специфику новой экономической среды и, в отличие от других научных школ, - новый характер федеративных отношений (п. 3.10; 3,17; 3.18).
-
Выявлен новый объект исследования – регионы нового типа, выступающие в качестве центров обеспечения инновационного развития национальной экономики, сформулированы критерии, которым должны соответствовать регионы для отнесения к данной группе (п.3.10).
-
На основе комплексной оценки системы регионального управления государственным имуществом выявлены причины низкой результативности использования государственного имущества в российских регионах (п.3.10).
-
Обоснован подход к формированию концептуальных положений регионального управления государственным имуществом, в основе которого предусмотрено, в отличие от существующего, развитие сбалансированного территориального управления, формирование благоприятной экономической, правовой и институциональной среды (п.317).
-
Сформулирована авторская концепция регионального управления государственной собственностью в условиях развития федерализма, основными принципами которой являются: расширение горизонтальных связей, развитие сетевой структуры, активизация обратной связи, координирующая роль государства, повышение степени свободы в принятии стратегических, тактических и оперативных решений, информационная прозрачность, усиление общественного контроля и др. (п.3.17).
-
Определены механизм (на базе концепции «лифта») и инструменты реализации авторской концепции регионального управления государственным имуществом в условиях развития федерализма в новой экономической среде, основанные на балансе интересов государства, регионов, бизнеса и общества, а также обосновано использование государственно – частного партнерства в качестве механизма их взаимодействия (п.3.10).
-
Разработаны инструменты оценки эффективности и результативности использования государственного имущества в регионах, а также органов регионального и муниципального управления, отвечающих за рациональное использование государственного имущества (п.3.17).
-
Обоснованы и раскрыты приоритетные направления повышения эффективности регионального управления государственным имуществом с целью формирования регионов нового типа (п.3.10).
Теоретическое значение результатов проведенного исследования заключается в том, что авторская концепция регионального управления государственным имуществом в современных условиях, характеризующихся взаимовлиянием развития федеративных отношений, расширяет представление о предмете анализа и приумножает теоретико-методологический арсенал исследований, посвященных современным факторам роста региональной экономики, развитию федерализма с позиций экономической науки.
Практическое значение работы состоит в том, что основные положения и выводы диссертации ориентированы на широкое применение при обосновании и разработке политики в области регионального управления государственной собственностью.
Самостоятельное практическое значение в рамках регионального развития имеют следующие методические наработки:
критерии оценки регионов для отнесения к регионам нового типа;
механизм и инструменты реализации авторской концепции регионального управления государственным имуществом в условиях развития федерализма в новой экономической среде, учитывающие интересы государства, регионов, общества и бизнеса;
предложения в рамках приоритетных направлений повышения эффективности регионального управления государственным имуществом с целью формирования регионов нового типа;
инструменты оценки эффективности и результативности использования государственного имущества в регионах, а также органов управления, отвечающих за рациональное использование государственного имущества.
Результаты исследования могут быть применены при разработке предложений по изменению действующих законодательных актов Российской Федерации, которые затрагивают вопросы государственного регулирования на федеральном уровне и регионального управления государственным имуществом; при формировании национальной и региональной политики и стратегии по управлению государственным имуществом, для совершенствования механизмов и инструментов, применяемых в данной области; в учебном процессе при разработке и совершенствовании материалов методического обеспечения лекционных курсов по учебным дисциплинам «Региональная экономика», «Региональный менеджмент», «Национальная экономика», «Оценка недвижимости» и другим в рамках подготовки бакалавров и магистров, в бизнес-образовании.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования, теоретические положения апробированы на международных научных и научно-практических конференциях, конгрессах и симпозиумах: «Экономика страны – переход к рынку» (Воронеж, 1998 г.), «Экономические проблемы развития России и Ярославской области» (Ярославль, 2000 г.), «Проблемы экономики, финансов и управления производством» (Иваново, 2001 г.), «Современные аспекты управления объектами собственности в городе Москве» (Москва, 2003 г.), «Наука: теория и практика – 2012» (Польша, 2012 г.), «Новости научной мысли» (Чехия, 2012 г.), «Найденовские чтения» (Москва, 2013 г.), а также в рамках парламентских совещаний и слушаний при обсуждении проектов законов и распоряжений по проблемам повышения эффективности использования государственной недвижимости в Москве (2002–2013 гг.).
Внедрение результатов. Результаты диссертационного исследования были использованы при разработке программ повышения эффективности управления региональным государственным имуществом в ряде городов- миллионников, а также Московской городской Думой в законотворческом процессе по вопросам земельно-имущественных отношений.
Авторский подход и концепция нашли применение в ходе выполнения научных работ и контрактов в Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы.
Материалы и результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы и Международной академии оценки и консалтинга в рамках учебной дисциплины «Региональная экономика» и спецкурса «Региональное управление государственной недвижимостью».
Внедрение подтверждено соответствующими справками.
Публикации. По теме диссертации опубликовано более 40 научных работ объемом 52,5 п.л., в том числе 2 монографии, 16 статей в 15 изданиях, рекомендованных ВАК, общим объемом 10,75 п.п. и 1 статья в зарубежном журнале, включенном в международные базы цитирования (наукометрическая база Scopus).
Исследование особенностей федерализма в условиях информационного общества
Исследователи отмечают широкое распространение федерализма в настоящее время. В частности, по свидетельству канадского социолога Д.Элазара, «около 80% населения планеты сегодня проживает в странах, которые, так или иначе, используют федералистскую организацию. Подобная организация социально-экономического пространства уже зарекомендовала себя эффективным средством построения гармоничного и стабильного мира, установления, на основе договора между равноправными индивидами, норм и институтов самоуправления. Только с помощью взаимного согласия осуществляется сотрудничество, позволяющее достичь надежного общего результата. И в этом смысле федералистская идея служит ключом к миру». С Элазаром солидарны и многие российские ученые23.
Если говорить о сущности федерализма, то это социально-экономическая категория, когда основная ответственность за обеспечение устойчивого национального социально-экономического развития ложится на территориальное (местное) управление, а как центральное правительство ставит общенациональные стратегические цели и координирует работу территориального управления по их достижению. На развитие федерализма создала спрос глобализация. Однако и до глобализации был создан прецедент национальной экономики регионов - в США, где государственность исторически складывалась и развивалась, следуя «интеллектуальной и культурной приверженности американцев принципу местного самоуправления. Право местного самоуправления традиционно рассматривалось в качестве естественного права, неотъемлемо присущего местным сообществам». Само становление регионализма (федерализма) США происходило «снизу вверх» - путем постепенного объединения различных местных сообществ: показательно, что в специальной литературе штаты США как административные единицы в системе федерализма часто называют «квазифедерациями местных сообществ»24.
О том, что федерализм делает центром национального экономического роста не столько предприятие или отрасль, сколько регион, активизируя потенциал социально-экономической политики местного управления, свидетельствует опыт США, где уже довольно давно началась перестройка деятельности местных администраций в связи с новыми предъявляемыми к ним требованиями принятия нестандартных решений по социально-экономическому развитию территорий. Например, как отмечают американские эксперты, подобными нестандартными решениями могли бы стать экономические возможности, имеющиеся у местных администраторов буквально под ногами, но которые администраторы зачастую не хотят замечать. В частности, можно было бы эффективно использовать имеющуюся у местного управления недвижимость, в том числе земельные участки, пустующие или используемые не полностью, но способные приносить дополнительные доходы в местные бюджеты, тем более что многие города США испытывают финансовые трудности .
Эксперты убеждены, что местные руководители должны проявлять активность и инициативу при управлении имуществом, видеть в нем стратегический актив, оценивать его как инвестиции, выгода от которых может и должна обеспечивать рост и конкурентоспособность национальной экономики. Местный управленец современного типа обязан быть социально-экономическим менеджером - разбираться во всех тонкостях рынка, в данном случае рынка недвижимости, вопросах строительства, аренды, муниципального законодательства и т.д. Кроме этой общей подготовки, местные управленцы должны быть квалифицированными менеджерами в данной узкой области и уметь:
- определять возможности использования недвижимого имущества;
- проводить рыночное и финансовое обоснование проекта;
- приглашать застройщиков к участию в торгах;
- отбирать претендентов на подряд;
- обсуждать сделки;
- контролировать строительство и эксплуатацию недвижимости .
Исследователи говорят и об иных рыночных секторах, где местные администрации могли бы проводить аналогичную практику, например, заключать контракты на предоставление в местном масштабе различных услуг любым сторонним структурам - государственным и частным. Преимущество такого направления социально-экономического менеджмента местных руководителей состоит в экономии финансовых средств местных бюджетов: у местных администраций отпадает необходимость нанимать на целый год и на полную ставку работников, которые будут выполнять лишь сезонные работы .
В США, по мнению многих российских специалистов, «все большее количество услуг государственного сектора ныне предоставляется частными подрядчиками на контрактной основе. Контрактная деятельность местных органов власти, в частности передача частным фирмам контрактов на оказание различных услуг и впредь будет оставаться важным механизмом предоставления местных услуг. Преимущества такого рода контрактной деятельности - в случае ее эффективного планирования и организации -значительно превосходят недостатки, присущие любой форме приватизации. Главное для управляющего местной государственной структурой — выбрать такой вариант контрактной деятельности, который наиболее соответствует типу данного местного органа власти и сложившемуся в нем стилю управления, особенностям местного законодательства, имеющимся финансовым и кадровым ресурсам .
В настоящее время модель федерализма в России претерпевает качественные изменения под влиянием новых тенденций общественного развития. Сравнение моделей федерализма в индустриальной и информационной экономиках представлено в табл. 1.
Для России наполнение формального федерализма реальным содержанием очень актуально, оно позволит реально развивать и выравнивать экономику российских регионов. Рейтинг страны по подавляющему большинству важных интегральных социально-экономических показателей - ожидаемой конкурентоспособности, качеству жизни, экономической свободе и т.д. - низкий. Российские исследователи констатируют, что «если и далее игнорировать необходимость упрочения экономических основ федерализма, то следует быть готовыми к углублению тенденции подмены общенационального экономического интереса интересами отдельных национально-региональных групп и кланов»29.
Приведенное высказывание относится к 1998 г., но оно, к сожалению, актуально и в настоящее время, поскольку и в 2013 г. в Российской Федерации отсутствует реальный федерализм. Разумеется, в России есть политика федерального центра в отношении регионов (субъектов федерации), но речь идет именно о регионализме как новой методологии регионального развития, спрос на которую создала глобализация. Между тем современная политика территориального (регионального) развития на основе новой модели федерализма требует превращения региона в эффективного экономического субъекта - в новый «центр тяжести» национальной экономики (наряду с предприятием и отраслью).
Сбалансированное территориальное развитие - основа развития регионального управления государственным имуществом
Важнейшее стратегическое обеспечение управления государственным имуществом - территориальное планирование , без которого стратегическое государственное управление территорией на основе градостроительного проектирования невозможно. Управление государственным имуществом в рамках территориального планирования представляет — это государственное управление в условиях развития федерализма, где территориальное сосредоточение факторов и ресурсов является главным фактором экономического развития данной территории (региона). Территориальное планирование - нечто иное, отличается от традиционных отраслевых программ развития. В отличие от кластерного (с позиций территориального планирования) подхода, отраслевой подход безразличен к территориальным ресурсам развития, поскольку нацелен на развитие национальной экономики в целом. По экспертному наблюдению, «сохраняющийся в России отраслевой подход к освоению национального пространства привел к ситуации, когда потенциал территории практически всех регионов превышает его использование» 10.
Главное достоинство территориального планирования в том, что оно преследует общественное благо, так как социально-экономическое благоустройство территории в интересах проживающих на этой территории людей предполагает вовлечение общества в этот процесс территориального обустройства, отказ от чисто административных методов управления. Территориальное планирование позволяет реально выравнивать регионы страны по уровню их социально-экономического развития, поскольку предполагает мобилизацию всех внутренних ресурсов и реализацию потенциала развития каждой территории.
В современных условиях перехода к федеративной устройству государственной жизни в условиях новой экономической среды территориальный подход к региональной экономике императивен.
Управление на основе территориального планирования осуществляется ради людей, с целью повышения качества их жизни, а качество жизни человека определяется, в том числе, и архитектурной эстетикой, в которую он погружен, и качеством окружающей среды и качеством управления государственным имуществом, обусловливающего качество инфраструктурного обеспечения жизни людей и на этой основе -развитие человеческого капитала. Важность такого управления городскими территориями для сохранения их уникальности и обеспечения их социально-экономической конкурентоспособности признана во всем развитом мире.
Территориальное планирование как один из инструментов управления комплексным развитием территорий предусмотрен Градостроительным кодексом Российской Федерации. Оно рассматривается в качестве пространственно-территориальной основы для реализации долгосрочной стратегии социально-экономического развития регионов и государства в целом, как инструмент, который развивает государственную и муниципальную производственную и социальную инфраструктуру на принципах согласованности и публичности действий всех уровней власти, достижения баланса государственных, общественных и частных интересов . Например, в соответствии с Градостроительным кодексом Москвы 102 градостроительное проектирование призвано обеспечить:
- сохранение исторического и природного своеобразия территории Москвы, особенностей ее планировочной структуры, природных и природно-антропогенных ландшафтов, природных экосистем, архитектурного облика города и городской среды;
- социальное качество и комфорт городской среды, в том числе комплексность застройки, инженерного обеспечения, транспортного и коммунально-бытового обслуживания, благоустройства и озеленения территории, доступность для населения, включая инвалидов, социально значимых объектов обслуживания, инфраструктуры, рекреационных территорий, территорий общего пользования и общественных пространств;
- создание условий, благоприятных для устойчивого экономического и социального развития столицы, роста благосостояния, экономической самостоятельности, эффективной занятости и социальной защищенности столичного населения, повышения конкурентоспособности городской экономики, привлечения инвестиций, эффективного использования внутренних ресурсов экономического развития Москвы;
- создание условий, благоприятных для осуществления городом функций столицы России, в том числе для реализации приоритетных национальных проектов, федеральных целевых программ, действие которых распространяется на территорию Москвы;
- взаимосвязь Москвы и Московской области .
Этот документ свидетельствует об осознании московской властью необходимости обновления инструментария управления градостроительным проектированием. Такая необходимость давно назрела, поскольку действующие в российском градостроительстве нормы и правила основаны на концепции, принятой 60 лет назад. На важность разработки нового инструментария для всех территорий России указывают высшие должностные лица государства: «Пора прекратить искать отговорки и относиться к территориальному планированию как к архитектурному излишеству. Главы регионов должны взять этот вопрос под личный контроль. Нужно навести порядок в градостроительной документации. Без этого инвесторы по-прежнему должны будут приобретать кота в мешке вместо полностью подготовленного к строительству участка»104.
Принят Генеральный план Москвы до 2025 г. 105 и на его основе разрабатываются схемы территориального планирования, в том числе проекты межевания земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального и регионального значения. В частности, объявлен открытый конкурс на разработку территориальной схемы части Юго-Восточной зоны по трансформации находящихся там и охватывающих 14 районов столицы производственных территорий 106 . В стадии рассмотрения находятся отраслевые схемы 107, правила землепользования и застройки, нормативы градостроительного регулирования.
Однако качество и процедура разработки этих документов вызывают критику экспертов. В частности, Генеральный план Москвы, по экспертному мнению, страдает:
- дисбалансом зон стабилизации, где возможен только капитальный ремонт зданий, и зон развития, где разрешены снос и новое строительство и где в результате весь центр города превращен в зону строительства так называемых культурно-офисных центров ;
- отсутствием охранных зон памятников культуры, садово-паркового искусства, что создает угрозу целостности памятников истории и культуры, 1,5 тыс. памятников, находящихся на стадии регистрации109;
- нерешенностью транспортной проблемы, в том числе качественного развития общественного транспорта, что обусловлено главным недостатком документа — отсутствием связи Генплана города с документами территориального планирования Московской области ;
- планированием на территории промышленных зон жилой застройки без экологической экспертизы и проработки проблем транспортной доступности.
Концептуальные недостатки Генерального плана города Москвы справедливо связывают с нарушением процедуры его принятия. Градостроительный кодекс Москвы (в статье 3) предписывает публичное обсуждение градостроительных проблем широким кругом субъектов. Однако на деле важнейший стратегический документ столицы «тихо разрабатывался Институтом Генерального плана и затем принимался в режиме цейтнота». До принятия Генерального плана Мосгордумой во втором чтении не было ни одного общественного и профессионального обсуждения документа.
Повышение эффективности использования механизма государственно-частного партнерства в условиях федерализма
В научной литературе имеется большое количество исследований, посвященных оценке эффективности инвестиционных проектов. Обычно в таких исследованиях соотношения «затраты-выгоды» и «цена-польза» изучаются на основе многокритериального анализа. Полученные результаты существенно отличаются в разных странах и для различных проектов в зависимости от того, какие показатели включаются в исследование (денежно-кредитные, финансовые, экологические и т.д.) . В настоящее время на практике применяется оценка совокупного экономического эффекта реализации инвестиционных проектов, которая в общем виде может быть представлена формулой: Э = NPV + Эб + Эк, где Э — совокупный экономический эффект от внедрения инвестиционного проекта; NPV — чистый дисконтированный доход инвестора; Эб — совокупная бюджетная эффективность, определяемая как сумма налоговых поступлений в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет; Эк — косвенные эффекты от реализации инвестиционного проекта, определяемые как сумма налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты всех уровней от населения и хозяйствующих субъектов, вовлеченных в инвестиционный проект ГЧП на вторых и последующих технологических переделах .
В 2008 г. Министерством регионального развития Российской Федерации утверждена методика расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, реализуемых на условиях ГЧП . Методика предназначена для оценки эффективности региональных инвестиционных проектов ГЧП, претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации в соответствии с критериями, установленными Правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации .
Методика используется для подготовки решений о предоставлении бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации для реализации региональных инвестиционных проектов, а также при подготовке технико-экономических обоснований (бизнес-планов) и проведении экспертизы инвестиционных проектов. В соответствии с указанной Методикой рассчитываются показатели финансовой, бюджетной, экономической и социальной эффективности региональных инвестиционных проектов ГЧП, реализуемых в региональных экономиках (табл. 17).
Региональный инвестиционный проект ГЧП признается соответствующим критериям финансовой эффективности, если подтвержденное значение показателя чистой приведенной стоимости регионального инвестиционного проекта, рассчитанного с учетом использования различных форм государственной поддержки, положительное и внутренняя норма доходности, рассчитанная с учетом использования государственной поддержки, превышает средневзвешенную стоимость капитала регионального инвестиционного проекта за период его реализации.
Региональный инвестиционный проект ГЧП признается соответствующим критерию бюджетной эффективности, если подтвержденное значение индекса бюджетной эффективности превышает 1, и соответствующим критерию экономической эффективности, если подтвержденное значение интегрального индикатора экономической эффективности превышает 0,012%.
За рубежом наряду с комплексной оценкой эффективности инвестиционных проектов ГЧП большое внимание уделяется исследованию и оценке факторов, которые в различных условиях определяют финансово-экономическую приемлемость и жизнеспособность конкретных инвестиционных проектов ГЧП в региональных экономиках и способствуют достижению поставленных целей с точки зрения оптимального использования объектов инфраструктуры.
С учетом изложенного, и, как было показано в предыдущем разделе, можно прогнозировать расширение масштабов реализации проектов ГЧП в региональных экономиках, крайне актуально разработать методику рейтингования проектов ГЧП на основе оценки факторов, определяющих их финансово-экономическую приемлемость и жизнеспособность. Исходя из финансово-экономической приемлемости, совместный проект государства и частного бизнеса может рассматриваться с точки зрения государства или пользователя-плательщика. Применительно к финансово-экономической жизнеспособности, инвестиционный проект ГЧП оценивается с точки зрения оператора объекта инфраструктуры. Вместе с тем финансово-экономическая жизнеспособность - лишь один из факторов, влияющих на жизнеспособность проекта ГЧП (есть еще, например, технические факторы и тлт.).
Финансово-экономическая приемлемость и финансово-экономическая жизнеспособность находятся в сложной взаимосвязи. В самом простом случае, например, увеличение допустимого уровня платы, взимаемой с пользователей в рамках проекта ГЧП, гипотетически повысит его финансово-экономическую жизнеспособность, но может снизить его приемлемость для пользователей.
Принцип финансово-экономической жизнеспособности требует от частного бизнеса способности возмещать стоимость вложенного капитала и тем самым обслуживать долг и получать прибыль. В противном случае ГЧП столкнется с проблемами финансово-экономической жизнеспособности, которые могут стать угрозой для интересов государственного сектора, в результате чего может возникнуть необходимость пересмотра условий инвестиционного проекта, что вынуждает государство делать сложный выбор. Для государства важно на самом начальном этапе проанализировать вопрос финансово-экономической жизнеспособности и понять, насколько приемлема конкурсная заявка инвестиционного проекта ГЧП для региональной экономики.
В дополнение к применяемым на практике методикам финансовой, бюджетной, экономической и социальной эффективности проектов ГЧП для оценки проектов в области развития регионального государственного имущества автором разработана методика рейтингования проектов на основе комплексной балльной оценки условий, определяющих их финансово-экономическую целесообразность, жизнеспособность в региональных экономиках, а также наличия предыдущего опыта в данной области (положительного или негативного). Оцениваемые условия следующие:
- квалификация экспертов (количество участников конкурса, финансовые возможности и технический опыт);
- степень подготовленности проекта (наличие технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации, инновационный характер и сложность проекта, определение целей и задач проекта, возможность проведения тендера);
- реалистичность проекта (затраты, оценка ожидаемого дохода, наличие и формы государственной поддержки, стоимость услуг, предоставляемых в результате реализации проекта);
- развитость финансового рынка (активность и ликвидность рынков капитала, наличие институтов и инструментов финансирования);
- правовая и нормативная обеспеченность (наличие нормативной правовой базы ГЧП, наличие независимого регулирующего органа, регулирование имущественных прав);
- история успеха (наличие предыдущего опыта).
Квалификация участников конкурса. Конкуренция и принцип «value for money» гарантированы там, где имеются достаточное количество участников конкурса и одинаковые условия проведения конкурса для всех его участников. Опыт зарубежных стран свидетельствует о целесообразности привлечения к участию в инвестиционных проектах ГЧП широкого круга иностранных инвесторов. При этом необходимо исключить протекционистский подход для защиты интересов национальных участников от международной конкуренции. Участники конкурса должны иметь мотивацию для достижения финансового состояния и уровня технических знаний, необходимых для реализации проектов ГЧП в региональных экономиках.
В составе экспертной комиссии должны быть не только заинтересованные специалисты (разработчики, подрядчики и т.п.), а также заказчики, инвесторы, будущие потребители услуг и представители местного сообщества. Количество экспертов должно быть научно-обосновано. В экспертном листе указывается информация не только по оценке проекта (оценка качества подготовленности проекта, его реалистичность, правовая и нормативная обеспеченность и история успеха в практике реализации подобных проектов), но и по оценке самого эксперта (образование, практический опыт в том бизнесе, который планируется осуществлять, качество используемых источников информации).
Определение эффективности регионального управления государственным имуществом с учетом новой модели федеративных отношений
В процессе проведения диссертационного исследования апробировались и началось внедрение с 2010 г. рекомендаций и предложений, разработанных на основе авторской концепции управления государственным имуществом в Юго-Западном административном округе Москвы. Результаты оценки жителями округа качества предоставленных услуг в различных сферах (образование, здравоохранение, культуры, спорта и транспортного обслуживания) представлены на рис. 12.
Удовлетворенность жителей округа качеством услуг за исследуемый период (2010-2012 гг.) постоянно возрастала. Количество опрошенных, оценивших услуги на «хорошо» (4 балла) и «отлично» (5 баллов), увеличилось вдвое, снизилось количество опрошенных, оценивших услуги на «удовлетворительно» (3 балла).
За анализируемый период были реконструированы школы и построены две новых; на 30% возросли платные услуги здравоохранения и за счет национального проекта «Здравоохранение» полностью модернизировано диагностическое оборудования и сделан ремонт во всех больницах и поликлиниках округа; облагорожены все зоны отдыха и переоборудованы кинотеатры; спортивные комплексы и бассейны, находящиеся на территории округа, отремонтированы в изменили график работы, внедрили новую ценовую политику; обновлен пассажирский транспорт и повышены требования к качеству коммерческого сектора транспортных пассажирских услуг. Правительство Москвы, в свою очередь, постоянно совершенствовало нормативно - правовую базу для реализации возможностей повышения эффективности и качества использования государственного имущества. Главное направлений усовершенствований - расширение самостоятельности в принятии оперативных и тактических решений (например, создание автономных учреждений).
Результаты проведенного исследования свидетельствуют о том, что использование и развитие регионального управления государственным имуществом, во-первых, повышает комфортность условий проживания; во-вторых, в результате роста интереса жителей округа к предоставляемым услугам повышает экономическую эффективность деятельности муниципальных образований и учреждений и тем самым улучшает социально-экономическую ситуацию в регионе.
Проблема сбалансированного развития регионального управления государственным имуществом требует постоянного обновления государственного недвижимого имущественного комплекса. В связи с этим определённый интерес представляет оценка эффективности использования имущества, во - первых, социальной сферы регионов, её сбалансированность, так как она определяет развитие человеческого капитала. Во-вторых, существенное значение для улучшения социального самочувствия жителей региона, среды проживания и повышения её безопасности. Предложенная методика предусматривает использование официальных статистических данных и в ее основе заложена методика по оценке развития человеческого капитала ООН. Сущность методического похода заключается в том, что оценка регионального управления государственным имуществом осуществляется опосредованно с помощью показателей, характеризующих полученный результат от осуществленного процесса управления. Достоинство данной методики в том, что она позволяет сделать вывод - является ли конкретный регион регионом нового типа? Данная методика использовалась при выявлении регионов нового типа в России.
Первый доклад о развитии человеческого капитала (UNDP 1990) открыл новую страницу в истории мировой экономической мысли, характеризующую человека, расширение возможностей его выбора как важнейшую цель общественного прогресса, а не только как одну из составляющих социально-экономических программ. Ежегодная публикация глобальных докладов, национальные доклады, с разной регулярностью выпускаемые более чем в 120 странах, включая Россию, способствуют широкому распространению индексу развития человеческого капиталов, по своей популярности значительно превзошедших остальные комплексные индексы уровня жизни.
Индексы развития человеческого капитала построена на основе концепции, ключевые положения которой состоят в том, что
развитие человеческого капитала представляет собой как процесс расширения человеческого выбора, так и достигнутый уровень благосостояния людей;
уровень благосостояния критически зависит от возможности прожить долгую и здоровую жизнь, приобрести знания, иметь доступ к ресурсам, обеспечивающим достойную жизнь, быть уверенными в своей безопасности;
доход рассматривается как средство, расширяющее человеческий выбор, т.е. предоставляющее большую свободу выбора и больше вариантов для достижения выбранной цели;
позитивное воздействие дохода на человеческое развитие ослабевает по мере его роста.
Концепция развития человеческого капитала обладает рядом достоинств, обусловливающих перспективность ее практического использования. Во-первых, это — многоуровневый расчетно-аналитический аппарат, в котором индекс развития человеческого капитала являются лишь частью, предназначенной для ранжирования регионов, стран и оценки динамики развития человеческого капиталов, и сопровождается системой подробных показателей различных аспектов. Во-вторых, возможность использования индексов развития человеческого капитала для комплексной оценки уровня жизни и его влияния на экономическую, социальную, экологическую и демографическую ситуацию. В-третьих, применимость прикладных приемов, основанных на индексах человеческого развития, как на национальном, так и региональном уровне . Для России последнее обстоятельство означает возможность разработки на основе единой методики национальной и региональных программ социального развития, учитывающих реальные условия.
Для России в последние два десятилетия, где региональная вариация социально-экономических и демографических параметров очень большая, характерно общее снижение величины индекса развития человеческого капиталов.
Ретроспективные оценки валового регионального продукта в России за 1980-1990 гг., использованные в настоящей работе для расчета индекса развития человеческого капитала, были получены путем их группировки по регионам нового типа и остальным регионам. При расчетах, помимо реконструированных показателей валового регионального продукта, использованы данные официальной статистики.
Индекс развития человеческого капитала в регионах определялся как средне взвешенное индексов измерений развития человеческого капитала. В основу кластеризации были положены следующие признаки:
- индекс образованности (ИО - изменение удельного веса жителей, имеющих среднее образование);
- индекс долголетия (ИД — изменение средней продолжительность жизни за анализируемый период);
- индекс материального благосостояния (ИМБ — изменение объёма внутреннего регионального продукта на одного жителя за анализируемый период);
- индекс развития человеческого капитала (ИЧР = (ИО + ИД + ИМБ)/3);
- коэффициент сбалансированности развития условий, необходимых для развития человеческого капитала (КСУР=1/[(ИСР - ИО)2 + (ИСР -ИД)2 -КИСР— ИМБ)2/.
В табл. 21 представлены данные кластерного анализа, полученные на основе использования методики, утвержденной ООН.
Данные таблицы явно свидетельствуют о связи уровня развития человеческого и социального капиталов и качества использования государственной недвижимости в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в региональном аспекте.
