Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Индикаторы социально-экономического развития городских и сельских поселений как объект исследования
1.1. Место и сущность индикаторов, отражающих социально-экономическое развитие городских и сельских поселений 10-23
1.2. Система индикаторов, как инструмент мониторинга социально-экономического развития городских и сельских поселений 24-38
ГЛАВА 2. Анализ опыта разработки системы индикаторов социально-экономического развития
2.1. Зарубежный опыт разработки индикаторов социально-экономического развития муниципального образования 39-60
2.2. Опыт использования индикаторов в оценке социально-экономического развития муниципальных образований Российской Федерации 61-79
ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования системы индикаторов социально-экономического развития поселений
3.1. Формирование базовых индикаторов развития поселений на основе метода экспертных оценок 80-100
3.2. Разработка методики индикативной оценки уровня социально-экономического развития поселений 100-115
3.3. Алгоритм внедрения системы индикаторов в деятельность органов местного самоуправления 115-125
Заключение 126-129
Список использованной литературы 130-145
Приложения 146-170
- Система индикаторов, как инструмент мониторинга социально-экономического развития городских и сельских поселений
- Зарубежный опыт разработки индикаторов социально-экономического развития муниципального образования
- Опыт использования индикаторов в оценке социально-экономического развития муниципальных образований Российской Федерации
- Разработка методики индикативной оценки уровня социально-экономического развития поселений
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования системы индикаторов, как эффективного инструмента мониторинга в управлении социально-экономическим развитием городских и сельских поселений.
С принятием Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования получили широкие права и возможности для самостоятельного хозяйствования и развития. Однако органы местного самоуправления столкнулись с рядом проблем, связанных с отсутствием технологий оценки и планирования социально-экономического развития, особенно на уровне городских и сельских поселений. Инструменты оценки социально-экономических процессов в настоящее время практически отсутствуют. Ситуация усугубляется еще и тем, что состояние муниципальной статистики не удовлетворяет возрастающей потребности органов местного самоуправления в ней.
Решению вышеперечисленных проблем может помочь система индикаторов социально-экономического развития, которая дает возможность осуществлять систематический контроль реализации стратегических задач. Она позволяет не только отражать негативные процессы, но и прогнозировать позитивные тенденции социально-экономического развития поселения в целом. Поэтому совершенствование системы индикаторов городских и сельских поселений является своевременным и важным аспектом в решении проблем территориальных экономических измерений. Данные обстоятельства определили актуальность темы и основные направления настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ научной
литературы показал, что проблемы социально-экономических
индикаторов рассматриваются в работах многих зарубежных исследователей: В. Кона, Б. Лиу, Д. X. Ратгерса, Д.Ж. Стюарта, М.Д. Флекса и др. Большой вклад в проблему измерения результатов и качества управления социально-экономическими программами внесли: Т.Геблер, Д. Осбори, Х.Хартли, Д. Хоули и др. Существенный вклад в формирование системы городских индикаторов вносит всемирная организация ООН-ХАБИТАТ.
В России вопросы формирования системы индикаторов разрабатываются такими организациями, как фонд «Евразия», МЦСЭИ «Леонтьевский центр», Фонд «Институт экономики города» (Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, Ю.С. Зайцева, Р.А. Попов, А.А. Шанин, Н.И. Шевырова). Данной проблемой занимаются такие исследователи как: Т.Д. Белкина, С.Н. Бобылев, B.C. Бочко, И.В.Наумова, П.П. Ореховский, Ю.М. Швырков и др.
Вопросы использования системы индикаторов как инструмента мониторинга в управлении, рассмотрены в трудах О.М. Гоза, В.П. Воронина, Б.С. Жихаревича, А.Е. Когута, В.Н. Лексина, Т.И. Овчинникова, В.Е. Рохчина, Э.Н. Рычихиной, В.Е. Селиверстова, А.И. Хореева, А.Н. Швецова и др.
Вопросы совершенствования системы индикаторов влияют на различные аспекты управления местным развитием, исследованием которого на современном этапе занимались: Ю.П. Алексеев. А.Н. Алисов, А.Л. Гапоненко, М.В. Глазырин, А. Г. Гранберг, Ю.С. Дульщиков, СБ. Мельников, В.А. Николаев, А.П. Панкрухнн, СВ. Раевский и др.
Несмотря на то, что в настоящее время уделяется значительное внимание проблемам управления экономикой на региональном и муниципальном уровнях, недостаточным остается разработка
5 теоретических и практических аспектов использования системы индикаторов социально-экономического развития городских и сельских поселений.
Данные обстоятельства предопределили постановку цели диссертационного исследования - совершенствование системы индикаторов социально - экономического развития городских и сельских поселений. Исходя из поставленной цели, выдвигаются следующие задачи:
выявить возможность использования системы индикаторов, как инструмента мониторинга социально-экономического развития на территориях городских и сельских поселений;
выявить особенности зарубежного и отечественного опыта разработки системы индикаторов социально-экономического развития, с целью выработки рекомендаций и возможной его адаптации в отечественных условиях;
сформировать систему базовых индикаторов развития поселений на основе метода экспертных оценок;
обосновать методику программного обеспечения индикативной оценки уровня социально-экономического развития поселений;
разработать алгоритм внедрения системы индикаторов в
деятельность органов местного самоуправления.
Объектом исследования является процесс совершенствования системы индикаторов социально-экономического развития городских и сельских поселений.
Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе совершенствования системы индикаторов социально-экономического развития городских и сельских поселений.
Теоретической и методологической основой исследования
послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по экономике, теории управления, социальному управлению, прикладные исследования по данной проблематике, законодательные акты, действующие в сфере управления развитием экономики в муниципальных образованиях, а также программы, концепции и другие материалы. При решении поставленных задач бьши использованы системный анализ и синтез теоретического и практического материалов, данные социологических исследований, метод группировки, выборки, сравнения и обобщения, экспертный метод, а также методы нечетких множеств, кластерного анализа, весовых коэффициентов.
Содержание диссертационного исследования соответствует требованиям паспорта специальностей ВАК 08.00.05.- экономика и управление народным хозяйством (раздел региональная экономика) 5.1. Развитие теории региональной экономики; методы и инструментарий региональных экономических исследований; проблемы региональных экономических измерений, 5.13. Проблемы устойчивого развития регионов разного уровня; мониторинг экономического и социального развития регионов различного уровня, 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления.
Основные научные результаты исследования, полученные автором и выносимые на защиту, состоят в следующем.
В диссертации разработаны методические основы и практические рекомендации по совершенствованию и внедрению системы индикаторов социально-экономического развития поселений в деятельность органов местного самоуправления. В частности:
1. Уточнено содержание индикаторов, отражающих социально-
экономическое развитие городских и сельских поселений. Индикатор
определен как информация, количественно определяющая характеристику
процесса (явления) в определенный момент времени и пространстве.
Показано, что с помощью системы индикаторов:
- возможна корректировка направления развития поселения;
- объясняются причинно-следственные связи в процессах социально-
экономического развития поселений, что дает возможность применять ее
на этапе построения прогнозных моделей;
облегчается определение стратегии, целей, задач, вектора направленности развития поселения;
обеспечивается проведение аудита эффективного выполнения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления.
2. Выявлены особенности зарубежного опыта использования системы
индикаторов, имеющие значение для российской практики местного
самоуправления. Эти особенности заключаются в том, что система
индикаторов:
включает в себя не только количественные индикаторы, но и качественные, которые фиксируют различные тенденции процессов;
отражает внедрение целевых нормативов достижения общественно-необходимого качества предоставления муниципальных услуг;
используется в малых административно-территориальных единицах (микрорайонах, дворах, школах, отдельных домах);
предусматривает привлечение общественности в процесс изменения системы индикаторов социально-экономического развития.
3. Сформирована система базовых индикаторов для городских и сельских поселений на основе методов экспертных оценок и кластерного анализа. Конечная система индикаторов состоит из 26 индикаторов, объединенных в 6 блоков (социально-экономическая характеристика
8 населения, сельское хозяйство, жилищно-коммунальная сфера, организация свободного времени населения, охрана порядка, сфера услуг населению).
4. Обоснована методика программного обеспечения индикативной
оценки уровня социально-экономического развития для городских и
сельских поселений с помощью автоматизированной программы
математических расчетов. Данная методика, основанная на качественной
экспертной оценке, представленной в порядковой шкале от 1 до 10. Чем
выше значение показателя, тем выше соответствующее ему значение в
порядковой шкале. Экспертная (качественная оценка) позволяет выявлять
уровень социально-экономического развития в процентном выражении.
Внедрение ее в деятельность органов местного самоуправления создает
основу для проведения оперативного мониторинга социально-
экономического развития поселений.
5. Разработан алгоритм внедрения системы индикаторов в
деятельность органов местного самоуправления, включающий:
размещение ссылки на программу индикативной оценки уровня
социально-экономического развития поселений и методические
рекомендации по расчету индикаторов на официальном сайте органов
местного самоуправления в сети Интернет, закрепление за конкретным
муниципальным служащим функциональных обязанностей, связанных с
мониторингом социально-экономического развития на основе
предложенных рекомендаций, организацию сбора необходимой
информации для расчета индикаторов и оформление паспорта социально-
экономического развития поселения.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты доведены до конкретных рекомендаций и предложений по совершенствованию системы индикаторов социально-экономического развития городских и сельских поселений. Теоретические и
9 методологические результаты диссертации могут быть использованы органами местного самоуправления для определения стратегии развития муниципального образования, формирования комплексных программ социально-экономического развития городских и сельских поселений.
Практическая значимость усиливается разработанным автором программным обеспечением индикативной оценки уровня социально-экономического развития для городских и сельских поселений.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на методических семинарах кафедры менеджмента ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», ежегодных научно практических конференциях «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2007-2009гг), междисциплинарной аспирантской конференции «Государственное и муниципальное управление в XXI веке: актуальные проблемы» (Санкт-Петербург, 2009). Материалы диссертационного исследования внедрены в практику управления городскими и сельскими поселениями Забайкальского края, что подтверждается соответствующими актами. По теме диссертации опубликовано 12 научных статей общим объемом 4.3 п.л., в том числе 3 в журналах, входящих в перечень ВАК РФ.
Структура ц содержание работы. Цель, задачи и логика научного исследования определили структуру и содержание диссертационной работы, которая состоит из введения, трех глав и семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Система индикаторов, как инструмент мониторинга социально-экономического развития городских и сельских поселений
Важным элементом программ социально-экономического развития муниципального образования являются механизмы мониторинга и оценки ее реализации. Это есть ключ к дальнейшему действию для разработки планирования по его перспективному развитию.
В теории и практики проведения мониторинга прослеживается необходимость его осуществления не только на региональном уровне, но и особенно актуальным видеться отслеживание социально-экономических процессов на территории муниципальных образований. Так как на уровне поселенческих образований данные процессы значительно быстрее реагируют на изменения внешней среды, и более чувствительны проявления последствий этих явлений. Поэтому бесспорна актуальность и значимость оценки социально-экономического положения на таких территориальных образованиях, как городское и сельское поселение. Малые территориальные единицы могут точно и объективно высветить структурные формы и возможные направления их корректировки, определить точки зарождения кризисных явлений, выработать эффективные механизмы обеспечения устойчивого развития, определить приоритетные полюса роста и следить за результатами принимаемых управленческих решений по средствам мониторинга социально-экономического развития.
Термин «мониторинг» предложен американским ученым Р. Моном (1973), рассматривался как система повторных наблюдений одного или более элементов окружающей среды в пространстве и во времени с определенными целями и в соответствии с заранее подготовленной программой. Экономический словарь определяет мониторинг, как функцию управления, специфическую технологию наблюдения и анализа изменений объекта управления, характеризуемая постоянством, регулярностью осуществления в течении всего управленческого цикла. Выступает фактором снижения риска при разработке управленческой стратегии, при подготовке к хозяйственной деятельности . Академик А. Никонов отмечает, что под мониторингом понимается совокупность приемов по отслеживанию, анализу, оценки и прогнозированию социально-экономических процессов, связанных с реформами, а также сбор, обработка информации и подготовка рекомендаций по развитию реформы (стр.3). Таким образом, мониторинг предполагает не однократное исследование, а систематическую последовательность наблюдений, позволяющую изучать объект анализа в развитии.
И. Лотова и Г. Ипполитов подчеркивают свойство оперативности мониторинга и определяют его как нацеленное оперативное отслеживание и анализ происходящих экономических подвижек17.
Мониторинг является достаточно сложным и неоднозначным явлением. Он используется в различных областях и с различными целями, обладает общими характеристиками и свойствами. Основная сфера практического применения мониторинга - это управление, а точнее информационное обслуживание управления в различных областях деятельности.
Автор диссертационного исследования разделяет мнение Е. Антосен-кова и О. Петрова, которые определяют мониторинг, как оперативный сбор данных о сложных явлениях и процессах, описываемых достаточно небольшим количеством ключевых, особо важных показателей, с целью оперативной диагностики состояния объекта исследования в динамики . Значимость системы показателей в мониторинге актуализируют в своей статье А.И. Хо-рев., В.П.Воронин, Т.И.Овчинникова и О.М.Гоз19. Они утверждают, что мониторинг предполагает сбор информации, ее комплексную оценку и прогноз по стабильной системе показателей. Необходимость реализации этого требования диктуется его ориентированностью на анализ, сравнение результатов управления. В данной статье авторы определяют мониторинг социально-экономической ситуации, как новый метод научно-практической активности, цель которого состоит в получении и обработке упреждающей информации о состоянии системы и тенденциях ее развития. Эта цель, как считает И.А. Кривобоков, достигается посредством использования некоторых групп явлений, параметров, факторов, входящих в понятийную форму «мониторинговые индикаторы», формируются по критериям комплексности, интегративно-сти отражения результирующего состояния основных причинных взаимодействий в их количественных и качественных взаимосвязях»20.
По определению Г.Ю. Ветрова, мониторинг - это процесс текущего измерения и учета важнейших индикаторов деятельности по программе и ее результатов. В свою очередь оценка — это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ их качества, произведенного ими эффекта и сравнения полученных результатов с определенными критериями. Таким образом, в задачи оценки программы входит не только суждение о программе, но и оцениваются достоинства, ценность, качество, эффективность, значение программы и ее применимость на практике21.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что мониторинг используется в практике муниципальных образований, как отслеживание, то есть определения состояния на данный момент. Любое планирование должно опираться на анализ результатов процессов развития муниципальных образований с помощью системы мониторинговых показателей, таких как: статистические данные, комплексные коэффициенты социально-экономических показателей, данные социологических опросов, наблюдений. Задачей проведения мониторинга любой программы является своевременное получение объективной, полной и достоверной информации о ходе реализации программы.
Зарубежный опыт разработки индикаторов социально-экономического развития муниципального образования
В развитых странах общественность и лица, принимающие управленческие решения, осознают взаимосвязь между экологическими, экономическими и социальными проблемами и устраняют их особыми подходами, в том числе и посредством разработанной системы индикаторов. В связи с коренными социально-экономическими преобразованиями, произошедшими в России, в муниципальных образованиях потребовалось создание новых подходов к планированию, его мониторингу, а значит и системе индикаторов в определении уровня социально-экономического развития территории. Большинство российских муниципальных образований осознают необходимость активизации своей позиции в управлении местным развитием, перехода к наиболее эффективному использованию имеющихся ресурсов. Данная проблема еще в большей степени актуализируется тем, что после вступления в силу ФЗ №131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» произошло увеличение числа муниципальных образований. На органы местного самоуправления легла большая ответственность за самостоятельное практическое применение новых механизмов и инструментов управления, усугубившихся условиями мирового финансового кризиса, роста безработицы и как следствие - падения производства.
В связи с этим, необходимо анализировать зарубежный и отечественный опыт разработки и использования систем индикаторов социально-экономического развития для того, чтобы решить одну из задач данного диссертационного исследования.
Проблема социально-экономических индикаторов начала интенсивно разрабатываться в научной литературе в 60-70-е годы. В конце 40-х годов XX века главной целью развития общества было экономическое развитие и рост материального благосостояния. Отсюда основными индикаторами были стоимостные показатели. В 60-е годы ставится вопрос о замене стоимостных индикаторов новой системой, ориентированной на оценку неденежной ин-формации . С начала 70-х годов главное внимание переносится на оценку государственного социального прогнозирования, на разработку комплекса социально-экономических индикаторов (Flax, MJ. A Study in Comparative Urban Indicators: Conditions in Eighteen Large Metropolitan Areas. Washington, DC: Urban Institute, 1972; Cohn, W. The Quality of Life and Social Indicators. New York: NBER, 1972; Stuart, D.G. Urban Indicator and their role in planning). Однако разработанные организацией Европейского сотрудничества в 1978году социально-экономические индикаторы не были внедрены в практику городского управления.
Одним из первых разработчиков системы индикаторов социально-экономического развития можно отметить труд Ратгерса Д. Хьюза (Urban Indicators, Metropolitan Evolution and Public Policy, 1974). В данной работе он проводит анализ развития городских территорий. Первая система индикаторов на основе городского качества жизни, в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), была создана в 1973году. Она включала 8компонентов по 24 показателям: - Здоровье (возможности здоровой жизни на всех ступенях жизненного цикла; влияния нарушения здоровья на отдельных лиц); - Индивидуальное развитие, путем обучения (усвоение детьми знаний, навыков, ценностей; возможность продолжения самообразования; использование и развитие знаний для экономического потенциала, интеграция с экономическим прогрессом; удовлетворенность процессом своего развития по средствам обучения и сохранение развития культурного наследия); - Занятость и качество трудовой жизни (наличие выгодной работы; характер трудовой деятельности; удовлетворенность трудовой жизнью; - Время и досуг (возможность выбора время провождения); - Возможность приобретения товаров и пользование услугами (личная возможность приобретения товаров; количество людей, испытывающих материальное лишения; степень равенства в распределении товаров; качество и возможность выбора товаров, производимых в частном и общественных секторах; защита семей при возникновении экономических трудностей); - Физическая среда (жилищные условия; подверженность населения влиянию вредных загрязнений; выгода от использования и управления средой); - Личная безопасность и правовые органы (насилие, преследование и беспокойства, принесенные личности; справедливость и гуманность правовых органов; степень доверия, оказываемого правовым органом); - Социальные возможности и социальная активность (степень социального неравенства; степень возможного участия в общественной жизни, общественных институтах и принятии решений). В дальнейшем предложенная система индикаторов была модернизирована и утверждена Советом ОЭСР в 1980году. Востребованность в совершенствовании системы индикаторов социально-экономического развития возникла в конце 80-90х годах. В ответ на тот факт, что 1988г. был провозглашен Международным годом жилища и проблемы безработицы. В 1991 году организацией ООН Хабитат была принята Глобальная стратегия развития жилищной сферы до 2000года, поэтому интенсивное внедрение методов стратегического планирования способствовало более глубокому научному исследованию в области разработки системы жилищных индикаторов.
Следующим этапом в развитии системы индикаторов стал крупнейший международный проект по разработке, сбору и анализу городских индикаторов программы ООН Хабитат Global Urban Observatory and Statistics, который учитывал, помимо жилищных, весь спектр проблем города (социальную сферу, экономику, экологию и т.д.) В 1996г. В Стамбуле состоялась II Конференция ООН по поселениям человека (Habitat II). К конференции была собрана и проанализирована огромная информация по 237 городам мира. Это возможно стало первой репрезентативной пробой разработки городских индикаторов на глобальной основе. Как часть статистического анализа базы данных был получен индекс развития, который позволяет оценить уровень развития и послужить основой для сравнительного анализа городов. Разработанный индекс стал действенным инструментом для оценки качества жизни и условий социально-экономического развития. По итогам материалов конференции был выработан единый комплекс программных мероприятий по двадцати ключевым направлениям городского развития. По этим направлениям было предложено 23 количественных и 9 качественных базовых индикаторов. Более полный показателей социально-экономического развития по последним данным включает в себя 40 основных индикаторов и 129 индикаторов в расширенном списке, который постоянно редактируется и дополняется. Все индикаторы Программы сгруппированы в 5 блоков: социально-экономическое развитие; инфраструктура, транспорт; состояние окружающей среды; местное самоуправление; жилищный сектор.
Опыт использования индикаторов в оценке социально-экономического развития муниципальных образований Российской Федерации
В начале реформ 90-х годов произошло существенное ослабление деятельности по комплексному, а тем более, стратегическому планированию развития городов Российской Федерации. Однако уже в середине 90х годов опыт экономически развитых стран способствовал привлечению новаций не только в технологии планирования, но и в саму идеологию развития экономики.
Отечественные ученые сегодня осознают, что проблемы и достижения в управлении муниципальными образованиями невозможно оценить без четких критериев, которые являются важным фактором деятельности любой социально-экономической системы. Они отмечают, что развитие общества и страны в целом невозможно без согласования принципиальных «индикаторов» развития и без ориентации на эти индикаторы5".
Отечественный опыт разработки и применения индикаторов социально-экономического развития муниципального образования был внедрен на основе Всемирного плана действий по устойчивому развитию населенных пунктов, более известный как "Повестка дня Хабитат", принятый на саммите Хабитат II в Стамбуле (Турция) в 1996г., а также "Декларации по городам и другим населенным пунктам в новом тысячелетии", одобренная в июне 2001 г. в Нью-Йорке на 25-ой Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по городам. В этих документах главы государств и правительств мировых держав приняли обязательства по обеспечению безопасности, жизнеспособности и устойчивого развития населенных пунктов для всех людей планеты.
В «Декларации по городам и другим населенным пунктам в новом тысячелетии» специально подчеркнута решимость мирового сообщества «повысить осведомленность о проблемах населенных пунктов и способах их ре-шения путем полного и открытого распространения информации» (п.37). Для этого правительства, местные органы власти и все другие партнеры по Повестке дня Хабитат должны «...регулярно проводить мониторинг и оценку своей собственной работы, а при осуществлении Повестки дня Хабитат ... выявлять и распространять наилучшие виды практики и применять показатели развития жилищного хозяйства и населенных пунктов» (п. 62) .
Одним из широко известных в мире инструментов создания базы данных для выработки политики развития городов является, разработанная ООН-ХАБИТАТ система городских индикаторов. Индикаторы состояния городов характеризуют такие проблемы как доступность жилья, ветхое и аварийное жилье, развитие инфраструктуры, возможность населения пользоваться различными услугами, загрязнение окружающей среды, уровень и возможности развития местного самоуправления. В целом система городских и жилищных индикаторов включает в себя более 20 тысяч элементов информации. Положенные в основу системы индикаторов показатели позволяют формулировать основополагающие проблемы городов, и разработаны так, чтобы могли служить мощным инструментом при выборе и обосновании приоритетов городского развития в процессе стратегического планирования. Данная система применяется почти в 150 странах мира и является признанным инструментом городского планирования. Из числа этих стран 14% - это страны с переходной экономикой.
Многие субъекты России начали вводить индикативное планирование как новую форму регулирования экономики. Интересный, конструктивный опыт по формированию системы индикаторов был накоплен в регионах страны: Томской, Воронежской, Кемеровской и Самарской областях, в городе Москва и Чувашской республике. Одними из первых в этом направлении начали работу в республиках Татарстан и Бурятия.
Вопросы оценки эффективности деятельности органов государственной власти через систему индикативного управления (индикаторы оценки качества жизни населения) всегда являются в поле зрения Президиума Кабинета Министров Республики Татарстан. В Татарстане система индикативного управления является основным методом государственного регулирования экономики. Она была введена в 1999 году, и сегодня через систему определяется уровень социального благополучия, осуществляется контроль над достижением запланированных результатов. Главная цель системы индикативного управления - обеспечить согласованность действий и открытость деятельности органов исполнительной власти республики и местного самоуправления для достижения экономической самодостаточности республики, ее отраслей, предприятий и территорий, граждан и их семей.
«Цель программы — качество жизни, она развертывается в 12 базовых индикаторах, которые раскрываются при помощи 35 общих показателей (для муниципальных образований они трансформированы в 24 показателя). Кроме. того, существует 379 показателей оценки эффективности деятельности министерств и 89 показателей эффективности взаимодействия с федеральными органами», говорилось на заседании Президиума Кабинета Министров Республики Татарстан 10.12.2007
На заседании выступающие проинформировали членов Президиума Кабинета Министров о том, как содержательно изменился ряд индикативных показателей. Так, 12 показателей качества жизни являются сквозными для всей системы управления и государственного планирования республики, включая деятельность как министерств и ведомств, так и муниципальных образований. Отдельно представлены показатели качества образования, жилищно-коммунального хозяйства, сферы культуры, транспортной инфраструктуры, развития физкультуры и спорта, уровня информатизации. Ранее действовало 423 показателя эффективности, из которых 204 - показатели федеральной отчетности по оценке эффективности деятельности руководства субъектов федерации. Сейчас в республике 326 показателей (порядка 140 показателей сокращены — поскольку были достигнуты запланированные пороговые значения; вновь введены - 46 показателей).
Разработка методики индикативной оценки уровня социально-экономического развития поселений
Для различных регионов Российской Федерации определение индикаторов социально-экономического развития является проблемным. Особенно это актуально на уровне муниципальных образований в силу несовершенства Закона о принципах местного самоуправления и неотрегулированности межбюджетных отношений. Выработанные на федеральном уровне индикаторы не всегда могут эффективно применяться на местном уровне и наоборот. Отсюда следует, что выбор индикаторов на муниципальном уровне должен учитывать специфику своей территории, и не обязан строго соотноситься с рекомендациями ООН.
Чем сложнее система, тем сложнее найти для нее универсальный набор показателей, из-за многообразия и сложности связей, из-за политических, конфессиональных, географических, климатических факторов и условий. Поэтому, выбор конкретных индикаторов на муниципальном уровне, на наш взгляд, должна производить группа экспертов, имеющих опыт и знания в различных областях науки, а также население, проживающее на территории муниципального образования путем открытого обсуждения и применения демократических процедур.
Основной проблемой при изучении системы индикаторов социально-экономического развития является то, что параметры оказываются неопределенными. Исследователи и разработчики часто пользуются расчетами при наличии нечетко заданных параметров или неточной информации. Возникающие при этом нарушения равенств, балансовых соотношений и т.д. приводят к необходимости варьировать некоторыми параметрами для точного удовлетворения заданных уравнений, получения приемлемого результата с определенным уровнем точности65.
Причиной возникновения таких ситуаций является участие в управлении человека или группы лиц, кроме этого определенная часть информации, необходимая для построения математических моделей, существует в форме представлений или пожеланий экспертов. Таким образом, для данных проблем обычные количественные методы анализа систем малоэффективны и не позволяют построить модель, адекватную действительности. Это определяется так называемым принципом несовместимости: чем сложнее система, тем меньше возможность дать точные и в то же время имеющие практическое значение суждения о ее поведении. Для систем, сложность которых превосходит некоторый пороговый уровень, точность и практический смысл становятся почти исключающими.
Все вышесказанное определило целесообразность выбора аппарата теории нечеткой логики с применением одного из методов активации и использования интуиции специалистов (метод экспертных оценок).
При формировании первоначальной системы индикаторов, на наш взгляд, необходимо учитывать не только негативное влияние мирового финансового кризиса, но и достижения отечественных и зарубежных ученых в области управления местным развитием. Особо важным в данной проблеме является и учет нормативно правовой базы и специфики развития муниципального образования, поэтому в основу системы индикаторов первоначально были заложены показатели, отражающие полномочия поселений, закрепленные в главе 5, статье 14 ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» . В своей работе мы останавливаемся на совершенствовании системы индикаторов применительно к городским и сельским поселениям Читинского муниципального района Забайкальского края.
Согласно закону, к вопросам местного значения поселений относятся тридцать два полномочия, которые представлены в приложении №1. Анализируя полномочия, мы включили в первоначальную систему индикаторов те показатели, которые на наш взгляд не достаточно проработаны в отечественной практике. Так Фондом Института экономики города наиболее проработаны разделы: социально-экономическая характеристика населения, жилищно-коммунальная сфера, муниципальные финансы, муниципальная нежилая недвижимость и землепользование. Однако в меньшей степени уделено внимание блоку индикаторов сельского хозяйства, охране порядка, культурно-просветительному обслуживанию. Поэтому предложенная ниже система индикаторов была сгруппирована в тематические блоки, согласно полномочиям поселений. Данная система была дополнена показателями, которые наиболее явно отражают негативные процессы в социально-экономической сфере, связанные с кризисом (уровень безработицы; объем услуг на душу населения; число зарегистрированных преступлений и др.). Кроме этого выбор показателей определялся их соответствием следующим требованиям: - показывать наиболее важные социальные параметры, имеющие интегральное значение для жителей городского и сельского поселений; - однозначно восприниматься любым человеком, объединяя всех единым пониманием; - обладать достаточной чувствительностью и способностью быстрого реагирования на факторы, изменяющие условия жизнедеятельности. Все показатели были сгруппированы в шесть блоков: 1. Социально-экономическая характеристика населения 1.1. Соотношение среднедушевого дохода к прожиточному минимуму; 1.2. Соотношение средней заработной платы к прожиточному минимуму; 1.3. Доля населения, имеющая среднедушевые доходы ниже прожиточного минимума; 1.4. Уровень регистрируемой безработицы; 1.5. Естественный прирост населения; 1.6. Миграционный прирост населения; 1.7. Удельный вес трудоспособного населения от общего числа населения; 1.8. Доля жителей старше трудоспособного возраста; 1.9. Индекс социальных настроений; 1.10. Индекс потребительских настроений. 2. Сельское хозяйство 2.1. Прирост объемов продукции сельского хозяйства на душу населения; 2.2. Прирост посевных площадей сельскохозяйственных культур в хозяйствах всех категорий; 2.3. Прирост объемов сельскохозяйственной продукции, произведенной личными подсобными хозяйствами; 2.4. Прирост числа личных подсобных хозяйств; 2.5. Прирост числа крестьянско-фермерских хозяйств; 2.6. Обеспеченность сельскохозяйственных организаций техникой (тракторами, комбайнами); 2.7. Прирост поголовья крупнорогатого скота, свиней и птицы в личных подсобных хозяйствах.
