Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Научные основы организации предоставления муниципальных услуг 11
1.1. Муниципальные услуги и особенности регулирования процесса их предоставления 11
1.2. Организационно-экономические аспекты функционирования системы предоставления муниципальных услуг 35
1.3. Общие направления и перспективы реформы организации деятельности бюджетных учреждений 49
Глава 2. Анализ существующих подходов к организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями и оценке их качества 60
2.1 Современное состояние организации деятельности бюджетных учреждений и основные пути ее совершенствования 60
2.2 Анализ организации деятельности бюджетных учреждений Московской области 88
2.3. Анализ подходов к определению качества и доступности муниципальных услуг 99
Глава 3. Методические рекомендации по совершенствованию организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями 113
3.1 Рекомендации по формированию системы организационно-правовых мероприятий, направленных на повышение качества и доступности муниципальных услуг 113
3.2. Муниципальное задание как эффективный инструмент контроля за качеством обслуживания 137
3.3. Разработка методики оценки соответствия фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателя качества 149
Заключение 164
Библиографический список 171
- Организационно-экономические аспекты функционирования системы предоставления муниципальных услуг
- Анализ организации деятельности бюджетных учреждений Московской области
- Рекомендации по формированию системы организационно-правовых мероприятий, направленных на повышение качества и доступности муниципальных услуг
- Разработка методики оценки соответствия фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателя качества
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки концептуальных подходов и методических положений по совершенствованию организации предоставления муниципальных услуг как одного из важнейших элементов муниципальной экономики, а также повышением требований к качеству и доступности этих услуг со стороны как общества в целом, так и индивидуальных потребителей.
Значительное внимание развитию сферы муниципальных услуг уделяется в Концепции административной реформы в Российской Федерации 2006-2008 годов, а также в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», принятом в 2010 году. Однако, отдельные аспекты организации предоставления муниципальных услуг по- прежнему остаются непроработанными. В частности, планирование деятельности создаваемых многофункциональных центров предоставления услуг на федеральном уровне до сих пор ведется в единицах, а не в удовлетворенности граждан числом и качеством полученных услуг. На муниципальном уровне система нормативных документов, регламентирующих предоставление муниципальных услуг, разрабатывается органами местного самоуправления самостоятельно, что значительно затрудняет управление данными процессами со стороны органов власти.
В настоящее время отсутствуют единый перечень муниципальных услуг, система количественно измеримых характеристик их качества, что затрудняет общую объективную оценку деятельности органов местного самоуправления в данном направлении. В муниципальных образованиях не осуществляется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения затрат на их предоставление с извлекаемым доходом и удовлетворенностью получателей. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за производство и предоставление муниципальных услуг приводит к снижению поступлений средств в местные бюджеты, что вызывает падение эффективности муниципальной экономики.
В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы регулирования, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг.
Особенно актуальным решение этой проблемы становится в условиях реформирования сети бюджетных учреждений, на которые в основном ложится нагрузка по предоставлению основной массы муниципальных услуг.
Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр подходов и методов в организации предоставления муниципальных услуг. Прежде всего, речь идет о реализации эффективного распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, интеграции механизмов организации предоставления муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.
Степень научной разработанности проблемы. Наибольшее внимание ученых и специалистов привлекает сфера платных услуг, ее изучению посвящены многочисленные диссертации, монографии и другие публикации фундаментального и прикладного характера. Исследованию социально-экономических особенностей сферы услуг в целом и отдельных ее отраслей посвящены работы Бабича А.М., Бушуевой И.В., Валового Д.В., Жильцова Е.Н., Рождественской И.А., Иноземцева В.Л., Морозова В.Ю., Новицкого А.Г., Платоновой Н.А., Погребовой Е.С., Сираждинова Р.Ж., Сульповара Л.Б., Тупчиенко В.А., Христофоровой И.В., Якобсона Л.И., Лавлока К., Прайса Б., Джаффе Д. и многих других авторов.
Методологические подходы к исследованию проблем развития муниципальных образований были заложены в трудах Велихова Л.А., Загряцкова М.Д., Гензеля П.П., Озерова И.Х., Твердохлебова В.Н. Значительный научный вклад в разработку проблем формирования хозяйственных основ местного самоуправления внесли такие авторы как Авдеева Т.Т., Бабун Р.В., Воронин А.Г., Жилкин С.Ф., Зотов В.Б., Лексин В.Н., Михеева Н.Н., Рой О.М., Филиппов Ю.В., Швецов А.Н., Широков А.Н., Юркова С.Н. и др.
Несмотря на существенный вклад этих ученых в развитие теории сферы услуг и муниципальной экономики, вопросам организации предоставления муниципальных услуг в целом и финансируемыми бюджетом учреждениями различных форм собственности в частности, в научных публикациях уделяется недостаточное внимание, что обусловливает необходимость проведения теоретико-методических исследований в этом направлении.
Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов определили выбор темы, постановку целей и задач настоящего исследования.
Цель диссертационной работы состоит в формировании обеспечения организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями через разработку научно-методических и практических рекомендаций, развивающих и дополняющих существующие подходы в данной сфере.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач исследования:
раскрыть содержание, выявить особенности и уточнить на этой основе авторское определение понятия «муниципальные услуги», определить специфику организации предоставления данного вида услуг, провести их классификацию;
определить место и роль муниципальных учреждений при организации предоставления муниципальных услуг, выявить особенности организации предоставления муниципальных услуг бюджетными, казенными и автономными учреждениями;
обобщить отечественный и зарубежный опыт организации предоставления муниципальных услуг через сеть бюджетных учреждений в целях выявления инструментов регулирования их качества и доступности;
рассмотреть и систематизировать основные методические подходы к определению результативности оказания муниципальных услуг и критериев их оценки, реализация которых может быть положена в основу организации и регулирования деятельности бюджетных учреждений;
сформулировать требования к составу и содержанию документов, регламентирующих организацию предоставления муниципальных услуг в условиях перехода от сметного финансирования муниципальных учреждений к финансированию оказываемых ими муниципальных услуг;
предложить методику, обеспечивающую эффективный контроль деятельности бюджетных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, и соответствия предоставляемых ими услуг действующим нормативным документам.
Объектом исследования являются муниципальные услуги и участники процесса их оказания - органы исполнительной власти, уполномоченные предприятия и учреждения.
Предмет исследования - совокупность организационно-экономических отношений, возникающих в процессе предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями.
Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления социально-экономическими системами, экономики, организации и управления сферой услуг, оценки качества предоставления муниципальных услуг органами местного самоуправления.
Методы исследования. В основу исследования положен системный подход, приемы и средства статистического, экономического и логического анализа. Эти инструменты использовались в различных комбинациях на разных этапах проведения исследования, что позволило обеспечить научную достоверность итоговых результатов, выводов и рекомендаций.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые и законодательные акты Российской Федерации, документы и материалы зарубежных и отечественных организаций, занимающихся организацией предоставления муниципальных услуг, данные государственной, региональной и муниципальной статистики и специальных исследований, научные издания и материалы публикаций в средствах массовой информации, Интернет-ресурсы.
Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса методических положений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями с целью повышения ее результативности.
Основные научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:
1. Дана авторская трактовка понятия «муниципальная услуга», уточнена классификация муниципальных услуг с выделением двух групп признаков: характеризующих предоставление услуги и условия обслуживания.
2. Проведена систематизация характеристик бюджетных учреждений по ключевым позициям регламентации их деятельности по шестнадцати классификационным признакам.
3. Выявлены и сгруппированы требования получателей муниципальных услуг, характеризующих их представление о качестве конечного результата и обслуживания. Предложены критерии оценки качества обслуживания при предоставлении муниципальных услуг, определяющие подходы к формированию системы показателей качества обслуживания, рекомендованных для включения в структуру муниципального задания.
4. Определены структура и содержание нормативных документов, которые рекомендуется использовать в качестве регламентирующих организацию предоставления муниципальных услуг и требования к качеству обслуживания населения на местном уровне.
5. Разработана методика оценки соответствия характеристик фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателей качества, рекомендуемая для контроля результатов деятельности бюджетных учреждений в сфере их оказания и качества обслуживания населения.
Указанные положения соответствуют пунктам 1.6.109 – Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка и 1.6.115 – Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг Паспорта специальностей ВАК по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – сфера услуг).
Практическую значимость исследования определяет возможность использования результатов проведенного исследования в работе органов местного самоуправления при обосновании и принятии конкретных управленческих решений, связанных с функционированием и развитием сферы муниципальных услуг.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на научно-практических конференциях: VI межрегиональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых ФГОУВПО «РГУТиС» «Экономика. Финансы. Менеджмент» (октябрь 2009 г.), IV Всероссийской научно-практической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2008 г.), I,II,III,IV Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «Актуальные проблемы социоэкономики в XXI веке» ФГОУВПО «РГУТиС» (апрель 2009, 2010, 2011 гг.). Международной научно-практической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2009 г. и 2010 г.).
Публикации по теме диссертации. По результатам выполненных в диссертации исследований опубликовано четырнадцать печатных работ, общим объемом 11 п.л. (из них лично автора – 6,8 п.л.), в том числе четыре статьи, опубликованные в журналах, указанных в перечне ВАК.
Организационно-экономические аспекты функционирования системы предоставления муниципальных услуг
Эффективность функционирования системы местного самоуправления в значительной мере зависит от деятельности местной администрации. Стратегическая роль и функция обеспечения демократических основ местного самоуправления больше свойственна представительному органу. Однако в русле практических традиций рутинного общения населения и власти первичная роль пока отводится исполнительным органам -муниципальным администрациям. В их функциональном поле лежат основные заботы по оказанию важнейших муниципальных услуг населению, по функционированию и развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, по эффективному использованию местных экономических ресурсов, по формированию и исполнению бюджета. Естественно, что все эти функции должны быть пронизаны общим системным фактором демократичности - работа администрации в перечисленных сферах должна строиться на максимальном учете мнений местных сообществ и отдельных активных жителей муниципального образования. В конечном итоге, уровень работы местной администрации существенно влияет на качество жизни населения муниципального образования.
В свою очередь, эффективность работы администрации во многом определяется ее организационной структурой. Можно сразу отметить, что эффективность структурного построения администрации оценивается, как и по критерию управленческой целесообразности, так и по критерию целесообразности самоуправленческой, демократической.
Экономических критериев оптимальности организационной структуры для органов власти практически не существуют вследствие очевидной проблемы - отсутствия добавленной стоимости и сложности построения процессов (и, как следствие - организационной структуры) исходя из оптимизации приращения добавленной стоимости. Можно выделить признанный в государственном секторе институциональный конфликт интересов, при котором функции разного типа смешаны в одном органе. Отсутствие конфликта интересов в системе органов власти - один из признаков оптимальности. Кроме того, частным критерием оптимальности органов власти является вынос несвойственной деятельности на аутсорсинг (функция может быть с меньшими издержками без снижения качества и безопасности быть вынесена за пределы органа власти).
В части организации внутренних процессов органов власти можно выделить ряд признаков оптимальности по ряду направлений - техническая, антикоррупционная, управленческая оптимизация. Таким образом, нельзя говорить об абсолютных критериях эффективности, а только о признаках оптимальности блоков муниципального управления.
Организационную структуру можно рассматривать как форму разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой происходит процесс управления, направленный на достижение намеченных целей. Одна из особенностей органа местного самоуправления, в отличие от управленческих структур корпоративных организаций, состоит в его приближенности к населению, в необходимости постоянного взаимодействия с различными местными сообществами, учете их интересов при принятии управленческих решений. Другое отличие состоит в том, что муниципалитет, будучи органом публичной власти, в принципе является организацией с некоммерческим целеполаганием и поэтому максимум доходов бюджета не может быть его целью. Эти особенности предъявляют определенные требования не только к стилю работы местной администрации, но и к построению ее организационной структуры, в частности, к достаточно строгому разделению управленческих и хозяйственных функций.
Реальная муниципальная практика основывается чаще всего на чисто эмпирических подходах. Сегодня почти каждый глава администрации, приступая к исполнению своих обязанностей после победы на выборах или назначения, реформирует действующую до него организационную структуру, при этом он исходит из своих субъективных представлений о ее рациональности, учитывает собственный опыт работы и квалификацию (гуманитарий, экономист, коммунальщик, строитель и т. д.), оценивает известный ему кадровый потенциал территории, работающий или возможный для привлечения на муниципальную службу. Локальные реорганизации в отдельных структурных подразделениях и уровнях управления администраций происходят довольно часто.
Состав структурных подразделений действующих организационных структур муниципальных образований весьма разнороден и включает в себя очень широкий круг наименований, отражающих различные конкретные группы объектов управления (отрасли муниципальной деятельности), обеспечивающие предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.
Исследования РНЦГМУ показали, что в действующей структуре администраций многих муниципальных образований созданы структурные подразделения для управления сферами (отраслями), где полномочия местного самоуправления, согласно действующему законодательству, весьма ограничены (например. Отдел торговли. Отдел культуры и т.п.). Ведь то, что к полномочиям органов местного самоуправления отнесено лишь создание условий для деятельности предприятий и учреждений, означает, что комплексных подразделений по этим вопросам создавать не следует, а решение соответствующих задач необходимо осуществлять при планировании развития муниципального образования и подготовки соответствующих муниципальных программ и проектов.
В то же время, как показал выборочный анализ организационных структур органов местного самоуправления, функции планирования в этих структурах придается очень малое значение. Поэтому, наличие в структуре администрации, например. Отдела экономического анализа и прогнозирования. Отдела прогнозирования развития муниципального образования или Планового управления, занимающихся комплексным планированием социально-экономического развития территории на основе изучения потребностей населения, является несомненным достоинством таких структур.
Для ориентации органов местного самоуправления и их отдельных структурных подразделений на достижение общественно значимых целей и задач административная структура управления должна быть увязана с системой целеполагания. В идеале эта увязка должна происходить так, как это представлено в табл. 2.
Выбор показателей результативности, а также оценка эффективности бюджетных расходов применительно к целям являются наиболее сложной задачей. Формальное требование количественных измерителей на всех уровнях целеполагания может приводить к тому, что будут использоваться формальные частные показатели, не отражающие реальный прогресс в достижении цели. Эта проблема может решаться двумя путями. Либо цели должны носить достаточно конкретный характер и быть достижимыми в среднесрочной перспективе, тогда наряду с целями субъект бюджетного планирования может сформулировать для себя миссию, определяющую его место в структуре государства и общества, его стратегическое предназначение и философию его деятельности. Либо применительно к целям прогресс должен оцениваться на качественном уровне, а количественные показатели могут применяться, начиная с тактических задач. Другими словами, должны соблюдаться следующие подходы:
- субъекты бюджетного планирования должны формироваться таким образом, чтобы их полномочия были достаточными для реализации социально значимых целей, важных для политического руководства муниципального образования;
- компетенция между крупными структурными подразделениями субъекта бюджетного планирования (управлениями) распределяется таким образом, чтобы каждое из подобных подразделений могло отвечать за решение одной или нескольких тактических задач, на решение которых направлена деятельность всего субъекта;
- конкретные мероприятия по решению тактических задач целесообразно закрепить за более мелкими подразделениями субъекта бюджетного планирования (отделами);
- установленные по задачам и мероприятиям показатели результативности должны являться оценочными показателями для соответствующих подразделений субъекта бюджетного планирования;
- реализация межведомственных целевых программ должна находиться под контролем руководства субъекта бюджетного планирования, непосредственную ответственность за реализацию каждой подобной программы должно нести подразделение, полномочия которого соответствуют профилю программы;
- распределение ответственности за реализацию ведомственных целевых программ должно зависеть от масштаба данных программ: наиболее важные программы должно контролировать руководство субъекта бюджетного планирования; программы, направленные на решение отдельных задач, могут быть закреплены за управлениями; и, наконец, если масштаб программы ограничен осуществлением конкретных мероприятий, за их реализацию могут отвечать отделы.
Анализ организации деятельности бюджетных учреждений Московской области
Часто используемое понятие «муниципальные предприятия» представляет собой не строго определенный в юридическом отношении термин, характеризующий организационно-правовую форму предприятий, создаваемых муниципальными образованиями, а обобщение любых организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, которые создаются муниципальным образованием, либо в которых муниципальное образование обладает значительным (преобладающим) участием. В то же время, от организационно-правовой формы, в которой действуют хозяйствующие субъекты, в значительной мере зависит и правовое регламентирование их создания и деятельности. С правовой точки зрения принципиально важно анализировать не муниципальные учреждения как хозяйствующие субъекты, которые создаются муниципальным образованием или в которых в той или иной форме участвует муниципальное образование, а конкретные организационно-правовые формы, в которых проявляется участие муниципального образования в хозяйственной жизни. Все рассматриваемые в дальнейшем вопросы затрагивают такую организационно-правовую форму как унитарные муниципальные предприятия, хотя отдельные аспекты данной проблематики с учетом определенной специфики могут быть перенесены и на хозяйствующие субъекты других организационно-правовых форм (к примеру, учреждения).
Принципиальным положением в вопросе о выборе отраслей деятельности, в которых созданы или сохраняются муниципальные предприятия, является то, что муниципалитет должен заниматься предпринимательской деятельностью только в тех сферах, которые:
определяются его функциями как органа публичной власти; необходимы для нормальной жизнедеятельности населения данной территории;
не осуществляются и не могут осуществляться частными предпринимателями.
При этом необходимо одновременное наличие всех этих условий.
В принципе следует исходить из той предпосылки, что любое частное предприятие, как правило, осуществляет предпринимательскую деятельность лучше (качество) и дешевле (цены, тарифы, издержки), нежели муниципальное предприятие. Этот тезис в настоящее время не требует специального доказывания, поскольку он уже многократно доказан самой жизнью. Во многих странах Европы муниципалитеты уже давно отказались от предпринимательской деятельности в таких, к примеру, отраслях, как городские и пригородные пассажирские перевозки, отопление, строительство жилья, строительство дорог и дорожные работы, которые в свое время считались задачами муниципалитетов. В настоящий момент эта тенденция отказа от занятия хозяйственной деятельностью продолжается, в частности, в таких сферах, как снабжение электроэнергией, переработка мусора и другие. Опыт показывает, что перенесение этой деятельности в сферу частной экономики при условии достаточного контроля за ней, а также за расходованием муниципальных средств, выделяемых для такой деятельности, дает положительный эффект. Это выражается, с одной стороны, в улучшении качества товаров и услуг и большей экономичности (снижение издержек ведет во многих случаях и к снижению тарифов, цен), с другой стороны, муниципалитет, являющийся олицетворением публичной власти, отрешается от несвойственных ему функций предпринимательства и может более серьезно заниматься своими непосредственными функциями. Нецелесообразным, с учетом теории макро- и микроэкономики и управленческой науки, а также многовекового опыта развития экономических отношений, представляется создание или сохранение муниципальных предприятий в таких отраслях, в которых активно действует частный предприниматель, например, в торговле, производстве и переработке сельхозпродукции, сфере услуг населению и других. Отсутствие на территории данного муниципалитета частных предприятий (предпринимателей), занимающихся тем или иным видом деятельности, который мог и должен был бы выполняться ими, означает либо отсутствие потребности в товаре (услуге), либо то, что рынок данного муниципалитета обеспечивается предпринимателями других регионов, либо отсутствие необходимых условий для развития этой деятельности на данной территории. В таких случаях скорее необходимо задуматься над вопросом о создании благоприятных условий для развития частного предпринимательства, нежели о создании соответствующих муниципальных предприятий. Создание муниципальных предприятий в тех отраслях хозяйства, где уже функционируют частные предприятия, не допускается, помимо прочих причин, и в силу того, что определенная специфика муниципальных предприятий, заключающаяся зачастую в наличии особых источников финансирования в виде дотаций за счет средств налогоплательщиков, а также в меньшей степени риска при осуществлении хозяйственной деятельности, ведет к искажению принципа равенства в конкурентной борьбе, что негативно отражается и на развитии рынков соответствующих товаров и услуг. В настоящее время в Московской области насчитывается 8 074 государственных и муниципальных учреждений, в которых работает более 500 000 человек (табл. 4). В 2009 году из консолидированного бюджета Московской области на их содержание было направлено 56 процентов общего объема расходов - это почти 142 млрд, рублей, из которых более 60 процентов составили расходы на заработную плату.
При этом большинство учреждений уже включено в хозяйственный оборот и получают значительные средства от приносящей доход деятельности, доля которых в среднем составляет 12 процентов. Отдельные учреждения за счет этих средств обеспечивают выполнение большей части своих функций.
По итогам проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Московской области за 2009 год отмечен ряд как позитивных, так и негативных тенденций в социально-экономическом развитии муниципальных образований.
В целом выявлены следующие положительные результаты:
- в 67 муниципальных районах и городских округах отсутствует кредиторская задолженность по оплате труда муниципальных бюджетных учреждений;
- во всех муниципальных образованиях общеобразовательные учреждения переведены на нормативно-подушевое финансирование;
- во всех муниципальных образованиях лечебно-профилактические учреждения переведены на новую систему оплаты труда, ориентированную на результат;
- активизировался процесс внедрения еовременных методов управления многоквартирными домами. В целом по облаети собственники восьмидесяти пяти процентов многоквартирных домов выбрали и реализуют современные способы управления: товарищество собственников жилья, жилищный кооператив, управляющая организация;
- по сравнению с 2008 годом среднемесячная номинальная заработная плата увеличилась на 8,4%, среднедушевые денежные доходы населения области выросли на 3,2%;
- произошло сокращение разрыва между уровнем заработной платы работников муниципальных учреждений и заработной платы работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций в связи с тем, что темпы роста среднемесячной заработной платы работников бюджетной сферы были выше темпов роста среднемесячной заработной платы работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций;
- успешное и эффективное функционирование малых и средних предприятий на территориях муниципальных образований позволяет в значительной степени обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения в товарах, работах и услугах, создание новых рабочих мест.
Рекомендации по формированию системы организационно-правовых мероприятий, направленных на повышение качества и доступности муниципальных услуг
Принципиальное изменение методологии бюджетного планирования в рамках Федерального Закона № 63-ФЗ от 26.04.2007 г., ориентированное на переход от сметного планирования к результативному, требует соответствующего изменения действующих и принятие новых нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения на муниципальном уровне в логике новаций федерального бюджетного законодательства.
Организация и контроль предоставления муниципальных услуг невозможны без четкого выделения самих услуг как объекта управления и нормативной фиксации поэтапной организации процедур их оказания.
Опираясь на вышесказанное, считаем, что система нормативных актов муниципального образования по организации предоставления муниципальных услуг должна включать в себя следующие документы, утверждаемые органами исполнительной власти местного самоуправления: -реестр муниципальных услуг;
-стандарты качества и стандарты комфортности предоставления муниципальных услуг (до момента утверждения могут быть реализованы в форме требований к предоставлению муниципальных услуг, установленных правовой базой муниципального образования и законодательством Российской Федерации);
-административные регламенты исполнения органами местного самоуправления своих функций;
-муниципальные задания, формируемые главными распорядителями средств или учредителями;
-порядок оценки качества услуг;
-порядок проведения контрольных мероприятий по оценке качества услуг.
Именно в таком составе нормативное обеспечение организации предоставления муниципальных услуг позволяет наиболее полно удовлетворять потребности населения через утверждение и систематическую корректировку требований к качеству предоставления муниципальных услуг при помощи регулярно проводимых оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг утвержденным требованиям по каждой услуге и оценки ресурсного обеспечения муниципальных учреждений на предмет возможности соблюдения требований к качеству муниципальных услуг (рис. 5).
Реестр муниципальных услуг - нормативный документ, который содержит регулярно обновляемые сведения о полном перечне муниципальных услуг, выполняемых или фактически оказываемых жителям муниципального образования и/или хозяйственным обществам, действующим на его территории, полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета.
Целью ведения реестра муниципальных услуг является оптимизация состава муниципальных услуг на основе их инвентаризации, обеспечение физических и юридических лиц достоверной информацией о предоставляемых на территории муниципальных услугах, их объеме и качестве.
Ведение Реестра осуществляется для решения следующих задач:
- формирование информационной базы для оценки объемов расходных обязательств муниципального образования;
-обеспечение соответствия деятельности Администрации муниципального образования по предоставлению муниципальных услуг требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, региона, нормативных правовых актов местного самоуправления. Ведение Реестра осуществляется в соответствии с принципами;
-единства требований к определению и включению в Реестр муниципальных услуг, оказываемых на территории муниципального образования;
-полноты описания и отражения муниципальных услуг в Реестре;
-публичности Реестра;
-обеспечения взаимосвязи требований ведения Реестра с требованиями осуществления бюджетного процесса и формирования расходных обязательств муниципального образования;
-периодического пересмотра требований к перечню и описанию муниципальных услуг, предусмотренных Реестром, в целях увеличения их доступности и качества.
Муниципальная услуга считается сформированной и подлежит занесению в Реестр муниципальных услуг при условии удовлетворения следующим критериям:
-нормативное правовое закрепление обязанности организации предоставления муниципальной услуги;
-организация предоставления муниципальной услуги находится в компетенции органов местного самоуправления;
-финансирование предоставления муниципальной услуги осуществляется за счет получателей муниципальной услуги, местного бюджета и (или) иных источников;
-измеримость натуральных и (или) денежных показателей оценки объемов предоставления услуги;
- контролируемость результатов предоставления муниципальной услуги.
Учитывая, что разработка нормативных документов, регламентирующих предоставление государственных услуг, несколько опережает аналогичные процессы на муниципальном уровне, целесообразно разработку методических документов, определяющих состав и структуру нормативной базы местного самоуправления проводить на региональном уровне. Правительству региона и, в частности, соответствующим отраслевым министерствам, следует оказать методологическую поддержку в разработке Реестров муниципальных услуг и взять на себя ответственность за проведение мониторинга их внедрения.
Каждое муниципальное образование вынуждено разрабатывать и внедрять свой собственный Реестр муниципальных услуг, исходя из:
- потребностей местного сообщества (например, граждане могут испытывать острую необходимость в дошкольном образовательном учреждении или, в сельском поселении с небольшим количеством детей, нуждающихся в дневном уходе за детьми, могут удовлетворяться системой дневного ухода за детьми семейного типа; в последнем случае детский сад будет незаполненным, и бюджетные расходы на одного ребенка будут неоправданно высокими; дневной уход за детьми в учреждении семейного типа - намного более дешевая услуга);
- местных условий (например, «Организация предоставления дополнительного образования детей в области физической культуры и спорта» может включать различные наборы услуг в зависимости от местных условий, прежде всего, наличия спортивных площадок, стадионов и иных спортивных сооружений, а также сложивщихся традиций);
- бюджетных возможностей (например, услуги по библиотечному обслуживанию населения во многих сельских поселениях оказываются не в специализированном помещении, а в здании сельского дома культуры; помещение библиотеки, штат библиотечных работников, размер библиотечного фонда и предоставление такой услуги, как электронная библиотека, целиком и полностью зависят от бюджетных возможностей).
Таким образом, универсальный Реестр для всех муниципальных образований региона невозможен. Вместе с тем, полномочия муниципальных образований универсальны. Согласно ФЗ №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», различают три вида муниципальных образований: городское и сельское поселение; муниципальный район; городской округ.
Правительство региона для каждого вида муниципального образования может разработать модельный реестр муниципальных услуг, в котором универсальные услуги (которые должны исполняться во всех муниципальных образованиях) конкретизированы, а услуги, которые зависят от вышеуказанных ограничений, должны конкретизировать сами муниципальные образования в рамках предложенных направлений, вытекающих из их полномочий.
Разработка методики оценки соответствия фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателя качества
Формат государственного (муниципального) задания предполагает установление порядка контроля за его выполнением. Поскольку задание — это индивидуальный для каждого учреждения документ, в него невозможно включить детальное описание процедуры контроля за выполнением задания, кототзое обычно утверждают нормативно-правовым актом. Более того, этого и не требуется, так как задание — документ, обязательный для учреждения, а порядок осуществления контроля — документ, регулирующий права и обязанности не только учреждения, но и контролирующих органов.
В связи с этим в задании целесообразно достаточно кратко указать на формы контроля (например, последующий контроль в рамках камеральных и выездных проверок) и органы, проводящие мероприятия по контролю. Кроме того, в задании требуется установить порядок отчетности о его выполнении. Для этих целей представляется целесообразным указывать в задании форматы отчетности и периодичность представления учреждением отчетов (например, ежегодно либо ежеквартально).
Далее перед главным распорядителем бюджетных средств встанет задача анализа представленных учреждениями отчетов и принятия необходимых управленческих решений. Анализ может иметь вид описания того, как учреждение выполнило поставленные задания, либо также содержать формальную количественную оценку и даже, при необходимости, рейтинг учреждений, который впоследствии можно размещать публично.
В целях проведения оценки деятельности учреждения значениям показателей качества оказания услуги могут быть проанализированы как в статике (соотношение с целевыми индикаторами), так и в динамике (улучшение или ухудшение результативности деятельности учреждения в течение рассматриваемого периода времени). В настоящее время нормативно-правовые акты регионального и муниципального уровня, регулирующие процедуры работы с государственными (муниципальными) заданиями, иногда предусматривают оценку эффективности использования средств соответствующего бюджета на выполнение государственного (муниципального) задания, при которой выполнение задания рассматривается с учетом кассового исполнения бюджета и фактического освоения учреждением средств. Имеются случаи, когда при невыполнении государственного (муниципального) задания в нормативно-правовых актах предусмотрено применение и соответствующих санкций (например, недофинансирование учреждений). Хотя, несомненно, плохая организация учреждением своей работы может требовать установления для учреждения или его руководителя определенных негативных последствий, однако же на данном этапе работы с государственными (муниципальными) заданиями подобные меры представляются преждевременными. Они могут лишить учреждения и главных распорядителей бюджетных средств заинтересованности в установлении наиболее прогрессивных показателей качества оказания услуг. Более того, наказания в форме сокращения (приостановления) бюджетного финансирования вряд ли будут способствовать улучшению работы учреждения.
Многообразие предоставляемых муниципальных услуг не позволяет разработать единую методику оценки качества их оказания. В связи с этим в диссертации предлагается использовать отраслевой принцип классификации муниципальных учреждений для установления общих перечней показателей с возможностью их уточнения в зависимости от территориальных особенностей потребления.
В соответствии с разработанными в диссертации критериями оценки результативности предоставления муниципальной услуги ее предлагается производить по следующим показателям:
I. Показатели, определяющие содержание конечного результата оказания услуги:
- полнота выполнения процедур, необходимых для предоставления муниципальных услуг;
- квалификационные требования к персоналу, оказывающему муниципальную услугу;
II. Показатели ресурсов, затраченных на получение конечного результата:
- соблюдение нормативов потребления материально-технических ресурсов при предоставлении муниципальных услуг (наличие необходимого оборудования, нормы расходных материалов и т.п.);
- время ожидания и получения услуги.
III. Условия обслуживания:
- комфортность материальной среды;
- вежливость, информированность и т.п.;
- соблюдение санитарно-гигиенических норм.
Если хотя бы один из показателей качества муниципальной услуги не выполняется, считается, что услуга не соответствует стандартам качества и комфортности предоставления.
Источниками получения информации о качестве муниципальных услуг являются:
- опросы населения муниципального образования о качестве предоставляемых муниципальных услуг;
- проведение контрольных мероприятий по проверке соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг;
- сплошное наблюдение за соответствием качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг.
- рассмотрение обращений граждан, которые могут поступать в следующих формах
Под опросом населения о качестве предоставляемых муниципальных услуг понимается выявление мнения населения о качестве предоставляемых муниципальных услуг, непосредственно затрагивающих его интересы.
Организатором проведения опроса населения является отраслевое подразделение органа местного самоуправления. Он и принимает решения о сроках и времени проведения опроса населения, подведении его итогов.
Участие населения в опросе является свободным и добровольным. В ходе опроса населения никто не может быть принужден к выражению своего мнения или отказу от него. Проведение опроса осуществляется на анонимной основе. Подготовка, проведение и подведение итогов опроса населения осуществляются открыто и гласно.
Опрос населения может проводиться на участках опроса (организация, предоставляющая бюджетные услуги) либо по месту жительства участников опроса населения. В опросном листе (анкете) должны содержаться показатели качества, соответствующие установленным стандартам качества бюджетных услуг, точно воспроизведенный текст вынесенного на опрос вопроса (вопросов) применительно к оценке качества бюджетных услуг и указаны варианты ответов, под которыми помещаются пустые квадраты.
Опросный лист должен иметь свободное место для внесения данных об участнике опроса населения, даты, содержать разъяснение о порядке его заполнения.
Контрольные мероприятия по проверке соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг нормативным значениям показателей качества бюджетных услуг проводятся отраслевыми подразделениями органов местного самоуправления совместно с представителями ведущих организаций и учреждений отрасли на основе ежегодно составляемых ими планов и на основании поступивших жалоб на качество бюджетных услуг. План проведения контрольных мероприятий утверждается руководителем отраслевого органа.
Контрольные мероприятия проводятся по месту фактического предоставления бюджетных услуг в часы работы проверяемого учреждения и в установленные рабочие дни.
Продолжительность контрольного мероприятия должна быть достаточной для проверки требований стандартов качества бюджетных услуг, соответствовать целям этого мероприятия и не должна превышать десяти календарных дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований, экспертиз со значительным объемом контрольных мероприятий, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего контрольное мероприятие, руководителем отраслевого органа срок проведения контрольного мероприятия может быть продлен, но не более чем на двадцать календарных дней.
Похожие диссертации на Совершенствование организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями
