Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность и роль территориального управления в системе управления социалистическим обществен ным производством II
1. Территориальная социально-экономическая система как объект управления И
2. Цели и функций территориального управления 44
Глава П. Анализ организации управление комплексным социально-экономическим развитием Московской области 77
1. Структура и функции местных органов территориального управления 77
2. Анализ содержания и организации планирования комплексного социально-экономического развития Московской области 121
Глава Ш. Совершенствование организации управления комплексным социально-экомическим развитием московской области 145
1. Совершенствование структуры управления комплексным социально-экономическим развитием области 145
2. Совершенствование содержания и организации планирования комплексного социально-экономического развития области 165
Заключение 177
Библиография 180
Приложения 194
- Территориальная социально-экономическая система как объект управления
- Структура и функции местных органов территориального управления
- Анализ содержания и организации планирования комплексного социально-экономического развития Московской области
- Совершенствование структуры управления комплексным социально-экономическим развитием области
Введение к работе
Построение развитого социалистического общества - исторического этапа на пути к коммунизму - явилось закономерным итогом развития СССР в предшествующем периоде. Глубокие качественные преобразования произошли в экономике, развивающейся теперь на своей собственной основе. Экономика развитого социалистического общества представляет собой единый народнохозяйственный комплекс, объединяющий в планомерно организованное целое все отрасли материального производства и непроизводственной сферы.
Экономическая система современного социалистического общества обладает сложно разветвленной и глубоко развитой структурой, состоит из огромного количества элементов - производственно-хозяйственных объектов, функционирующих цри наличии сложных интегративных взаимосвязей и взаимозависимостей между ними. Планомерное руководство социалистической экономикой осуществляется в соответствии с Конституцией СССР - "с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций и активном использовании экономических рычагов и стимулов /2.21;9/.
Существенной чертой единого народнохозяйственного комплекса является его крупномасштабность, которая не сводится к простому, хотя и весьма значительному росту объемов производства и расширению масштабов хозяйственной деятельности, но характеризует качественно новый этап развития производительных сил общества, на котором оказались достигнуты границы экстенсивного экономического роста и возникла объективная необходи-
мость использования для дальнейшего развития преимущественно интенсивных факторов.
Быстрыми темпами развивается процесс обобществления производства посредством его концентрации и специализации, что значительно усложняет кооперационные связи в народном хозяйстве и приводит к появлению различных производственно-экономических комплексов - производственных и научно-производственных объединений, территориально-производственных и агропромышленных комплексов - в качестве новых объектов управления.
Процесс социалистического обобществления, справедливо отмечает Б.НЛерковец, "развертывается на трех уровнях, включающих перестройку собственно системы управления; изменение форм общественной организации производительных сил; развитие общенародной собственности, социалистических производственных отношений" /5,116; 44/. В этих условиях на первый план выдвигаются проблемы комплексного межотраслевого и территориального управления, рационального сочетания территориального и отраслевого подходов в управлении народным хозяйством на всех его уровнях, возникает необходимость широкого применения в управлении программно-целевого метода.
Достигнутый высокий уровень развития производительных сил предполагает значительный рост фондовооруженности труда, комплексную механизацию и автоматизацию производства, значительное сокращение сферы ручного труда, повышение квалификационного и культурного уровня рабочей силы. Эти процессы приводят к изменению соотношения затрат живого и овеществленного труда в пользу последнего и в условиях ограниченности трудовых, материальных и природных ресурсов по-новому ставят
проблему резкого подъема эффективности их использования, разработки и внедрения трудосберегающих и безотходных технологий.
Расширение масштабов современного производства, вовлечение в него все большей массы ресурсов также остро поднимает проблему обеспечения экологического равновесия, сохранения среды обитания человека, рачительного природопользования.
Превращение экономики страны в единый народнохозяйственный комплекс подразумевает достижение определенного уровня зрелости социалистических производственных отношений и обеспечивает дальнейшее развитие в направлениигнаиболее полного проявления их сущности. В результате социальные задачи и факторы развития общества занимают доминирующее положение в структуре целей управления. На их решение и использование ориентированы сегодня органы всех уровней оистемы управления народным хозяйством. Совэршенствование производственных отношений предполагает и постоянное развитие собственно системы управления народным хозяйством, творческого применения принципов и методов управления в практике хозяйствования.
Большое политическое и экономическое значение имеют происшедшие после ХХУ съезда КПСС крупные сдвиги в размещении производительных сил. Формирование территориально-производственных комплексов в Европейской части СССР, на Урале, в Сибири, на Дальнем Востоке, в Казахстане и Таджикистане позволило на обозримый период времени решить вопрос удовлетворения потребностей динамично развивающейоя экономики страны в топливно-энергетических ресурсах и важнейших видах минерального сырья, рационально сконцентрировать в необходимом сочетании предприятия различных отраслей, укрепить межотраслевые связи,
а также способствовало ускорению развития социальной инфраструктуры осваиваемых регионов и соответствующему выравниванию существующих социальных различий, распространению, как это отмечалось на ХХУІ съезде КПСС, "высокой культуры труда и быта, нового, современного ритма жизни" /2.3; 33/.
"Мы в своем общественном развитии, - указал в речи на июньском (1983 года) Пленуме ЦК КПСС Ю.В.Андропов, - подошли сейчас к такому историческому рубежу, когда не только назрели, но и стали неизбежными глубокие качественные изменения в производительных силах и соответствующее этому совершенствование производственных отношений. Это не просто наше желание. ... это объективная необходимость" /2.7; 9/.
Таким образом, экономика развитого социалистического общества представляет собой единый взаимосвязанный народнохозяйственный комплекс, обладающий отраслевым и территориальным строением. Достижение согласованного взаимодействия между соответствующими этому строению отраслевой и территориальной структурами управления общественным производством является необходимым условием обеспечения дальнейшего динамичного развития социалистического общества, важным фактором интенсификации и повышения эффективности экономики на современном этапе. Рациональное сочетание отраслевого и территориального подходов в управлении экономикой имеет решающее значение для углубления территориального разделения общественного труда, развития региональной специализации, кооперирования и комбинирования производства в рамках всего народнохозяйственного комплекса, выявления и вовлечения на этой основе в общественное производство региональных резервов трудовых, материальных и природных ресурсов, обеспечения комплексного социаль-
но-экономического развития регионов.
ХХУІ съезд КПСС наметил "осуществить меры, направленные на преодоление ведомственной разобщенности, более полное сочетание отраслевого и территориального управления. Улучшить координацию деятельности центральных, отраслевых и местных органов управления в интересах эффективного решения узловых проблем развития народного хозяйства" (2.3; 201). Важнейшая роль в решении указанных задач принадлежит как совершенствованию собственно территориального управления, так и обеспечению его рационального сочетания с отраслевым управлением.
Данное направление совершенствования управления народным хозяйством имеет большое социально-экономическое значение, поскольку непосредственно затрагивает интересы населения определенных территорий в области обеспечения нормальных условий труда и быта, удовлетворения его материальных и духовных потребностей. Сутью этого совершенствования должно быть, на наш взгляд, установление правильного, научно обоснованного распределения сфер руководства хозяйством между органами отраслевого и территориального управления, создания организационного механизма их взаимодействия, который бы обеспечил наиболее эффективную реализацию стоящих перед ним целей.
Развитию территориального управления и улучшению его сочетания с отраслевым постоянно уделяется большое внимание партии и правительства. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы", принятый 25 июня 1980 года "Закон Союза Советских Социалистических Республик об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов,
Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов", Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 19 марта 1981 года "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" существенно расширяют права местных органов государственной власти в планировании и управлении комплексншл экономическим и социальным развитием подведомственной территории, использовании трудовых ресурсов, производством товаров народного потребления, развитием сферы обслуживания населения, охраной окружающей среды и землепользованием, а также упорядочивают их взаимоотношения с органами отраслевого управления.
Этими обстоятельствами определяется актуальность избранной темы диссертации.
Совершенствование системы управления народным хозяйством предполагает, во-первых, совершенствование ее организации, то есть рационализацию организационных структур и обеспечение эффективного взаимодействия органов управления, во-вторых, совершенствование системы планирования и, в-третьих, развитие и повышение действенности всей совокупности методов управления. Аналогично можно детерминировать и основные направления совершенствования территориального управления. Однако рассмотрение всех их в рамках одной диссертационной работы не представляется возможным.
Целью данной диссертационной работы является исследование организации управления комплексншл социально-экономическим развитием административно-территориальных единиц среднего так-
сономического уровня для определения основных направлений ее совершенствования с учетом требований, предъявляемых современным уровнем развития производительных сил развитого социализма и необходимостью интенсификации экономического и социального развития на основе ускорения научно-технического прогресса. Для этого в диссертации были осуществлены:
Теоретическое исследование народного хозяйства административно-территориальных единиц (область, край) как объекта управления и сущности, целей и функций территориального управления, понимаемого в широком и узком смысле слова.
Характеристика и анализ структуры и функций органов территориального управления на примере Московской области.
Разработка на основе полученных теоретических и практических результатов предложений по совершенствованию организации планирования и управления комплексным социально-экономическим развитием Московской области для повышения эффективности функционирования действующей системы управления.
Таким образом, предает диссертационного исследования ограничен рамками проблематики, совершенствования организации территориального управления. Вопросы улучшения организации территориального планирования экономического и социального развития на уровне области раскрываются в той мере, в какой это необходимо для основного направления исследования, а проблема совершенствования совокупности методов территориального управления оставлена в стороне.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды классиков марксизма-ленинизма, Программа КПСС, материалы ХХЕГ, ХХУ и ХШ съездов КПСС, Пленумов ЦК КПСС, постановления партии и правительства по хозяйственным вопросам.
В работе над диссертацией были изучены труды по комплексному экономическому и социальному развитию народного хозяйства регионов Алаева Э.Б., Алампиева П.М., Гранина Г.И., Калашниковой Т.М., Кистанова В.В., Колосовского Н.Н., Некрасова Н.Н., Пробста А.Е., Саушкина Ю.Г., Фейгина Я.Г. и др.
Важное значение для выработки теоретической концепции диссертации имело изучение научных работ по теории управления социалистическим общественным производством и его территориальному аспекту Абалкина Л.И., Аганбегяна А.Г., Афанасьева В.Г., Белоусова Р.А., Давыдова Л.Д., Калинина Н.Г., Каменицера С.Е., Краснопояса Ю.И., Медведева В.А., Мильнера Б.З., Осипенкова П.С, Попова Г.Х., Тимчука Н.Ф., Тихомирова Ю.А., Хорева Б.С.„и др.
В процессе написания диссертации использованы также научные труды по совершенствованию территориального планирования и его сочетания с отраслевым Бандмана М.К., Бачурина А.В., Гранберга А.Г., Зенченко Н.С., Панченко В.Ф., Сенченко В.И., Тощенко К.Т., Чистякова Е.Г., Шнипера Р.И. и др.
В диссертации использован значительный фактический материал по организации планирования и управления комплексншл социально-экономическим развитием Московской области, собранный и обработанный автором.
- II -
Территориальная социально-экономическая система как объект управления
ХХУІ съезд КПСС на основе глубокого и всестороннего анализа состояния народного хозяйства и основных проблем современности определил основные задачи социально-экономического раз -вития советского общества на 80-е годы, а также конкретные пути, формы и методы их решения в период одиннадцатой пятилетки.
Экономическая политика, выработанная съездом, явилась последовательной творческой реализацией стратегии экономического развития, определенной ХХІУ и ХХУ съездами КПСС. Преемственность принятого курса выражена в движении к высшей цели экономической стратегии, а также в подтверждении правильности основных направлений и путей ее достижения.
"В восьмидесятые годы, - говорится в "Основных направлениях экономического и социального развития СССР на I98I-I985 годы и на период до 1990 года", - Коммунистическая партия будет последовательно продолжать осуществление своей экономической стратегии, высшая цель которой - неуклонный подъем материального и культурного уровня жизни народа, создание лучших условий для всестороннего развития личности на основе дальнейшего повышения эффективности всего общественного производства, увеличения производительности труда, роста социальной и трудовой активности советских людей" /2.3; 44/.
Основными направлениями реализации высшей цели экономической стратегии КПСС в восьмидесятые годы являются:
- динамичное, пропорциональное и взаимосвязанное развитие сфер и ЗВЄНЬЄЕ общественного производства на основе достижений научно-технического прогресса, ускоренного внедрения их Е производство;
- повышение эффективности общественного производства посредством его интенсификации и рационализации использования всех ресурсов;
- значительный рост производительности труда и улучшение качества работы во всех звеньях производства и на всех уровнях народного хозяйства.
К середине 70-х годов были в основном исчерпаны возможности экстенсивных факторов развития общественного производства, которые заключались в достижении конечных результатов путем широкого привлечения новых рабочих и служащих в народное хозяйство, постоянного роста производственных инвестиций для обеспечения, главным образом, строительства новых предприятий, а также роста объемов потребляемого сырья. Возникла проблема получения высоких конечных результатов производственной деятельности при одновременном значительном ( по сравнению с предшествующим периодом) снижении темпов роста численности занятых в народном хозяйстве, снижении темпов прироста капитальных Еложений в сравнении с темпами прироста национального дохода, в условиях роста себестоимости сырья и материалов, особенно ограниченных видов сырья и материалов."Интенсификация экономики, повышение эффективности, если переложить эту формулу на язык практических дел,- состоит прежде ЕСЄГО в том, чтобы результаты производства росли быстрее, чем затраты на него, чтобы вовлекая в производство сравнительно меньше ресурсов", можно было добиться большего" (2.3; 40/. Следует подчеркнуть, что речь идет о совокупных затратах живого и овеществленного труда, т.е. необходимости повышения эффективности использования как трудовых ресурсов, так и производственных фондов, материальных и природных ресурсов в комплексе. "Повышение производительности труда заключается в том, что доля живого труда уменьшается, а доля прошлого труда увеличивается, но увеличивается так, что общая сумма труда, заключающаяся в товаре, уменьшается..." /1.2; 23; 325/.
Решение указанной проблемы невозможно без использования интенсивных факторов: ускорения научно-технического прогресса, повышения квалификации работников и улучшения структуры кадров, совершенствования организации труда и производства, строгого режима экономии материальных ресурсов и повышения качества выпускаемой продукции. На это должна быть сориентирована вся система управления народным хозяйством, планирование, научно-техническая политика, организация и методы хо-хозяйствования. Достижение всемерной экономии живого и овеществленного труда - его рационального распределения по сферам производства, оптимального использования и максимально возможной ликвидации непроизводительных затрат - становится как условием успешного и динамичного экономического роста, так и главным показателем эффективности функционирования всей системы управления общественным производством.
Таким образом, совершенствование управления экономикой выступает в условиях развитого социализма как важнейший резерв и одновременно фактор повышения эффективности общественного производства на основе его интенсификации.
Процесс социалистического обобществления достиг той степени зрелости, когда народное хозяйство страны определяется
-как система, комплекс, который уже "не является, как пишет Л.И.Абалкин, - механической суммой отраслей, производств и территорий..., есть нечто большее, чем сумма составляющих его элементов, и поэтому не может быть без остатка разложен на эти элементы" /5.1; 309/.
Определяя сущность единого народнохозяйственного комплекса, В.А.Медведев отмечает, что - "это современная система производства, обращения и использования общественного продукта", и выделяет в качестве важнейших моментов крупномасштабносгь социалистического производства, его органическую связь с результатами научно-технической революции, достижение им организационно-технической и социально-экономической целостности, наличие сложной, вертикально и горизонтально организованной структуры. Целью данной системы производства является удовлетворение возрастающих потребностей общества. Указывается также и на планомерный способ ее реализации /6.22; 46/.
В.Н.Черковец обращает внимание в характеристике единого народнохозяйственного комплекса на его территориальную структуру, в которой "интегрированы экономические районы и экономика союзных республик", и отмечает, что "произошло в основном выравнивание уровней экономического развития союзных республик и районов. Важную роль в этом сыграли крупные территориально-производственные комплексы,... способствующие преодолению отраслевой разобщенности предприятий и позволяющие сочетать отраслевой и территориальный принципы управления народным хозяйством. В рамках народнохозяйственного комплекса развивается разделение труда мекду союзными республиками, районами, складывается их специализация". /5.116; 46/.
Важнейшей чертой современной экономики развитого социалистического общества является достижение ею той степени зре - 15 лости, когда главная цель социалистического производства уже прямо и непосредственно ставится во главу угла практической деятельности единого народнохозяйственного центра, когда в полную силу начинает действовать вся система экономических законов социализма и прежде всего основной экономический закон.
Структура и функции местных органов территориального управления
Особая роль в структуре органов территориального управления принадлежит органам партийного руководства, обладающим наиболее широкой компетенцией. Конституция СССР определяет КПСС как руководящую и направляющую силу советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций /2.21; 6/. Организующая деятельность КПСС, вооруженной идеями марксистско-ленинской теории, знанием объективных тенденций общественного развития, является важнейшим и необходимым условием определения верного курса экономического строительства.
Важнейшей задачей партии является учет интересов всех классов и социальных слоев общества, выработка на основе генеральной цели - построения коммунизма - общих целей, присущих историчеким этапам развития общества, и мобилизация трудящихся на претворение их в жизнь. Глубокая научная обоснованность экономического курса, определяемого партией, заключается во всестороннем изучении и внимательном учете объективных законов и тенденций исторического развития общества на каждом очередном этапе хозяйственного строительства.
Экономические законы характеризуют внутренние, сущностные, устойчивые и повторяющиеся связи экономики. Они проявляются специфически на каждом историческом этапе в определенной соподчиненности и соотношении внутри их системы в зависимости от степени зрелости производственных отношений. Возможности использования экономических законов определяются познанностью их действия, которая может в определенные периоды времени отставать от нужд практики. Выработка реалистичной экономической политики помимо учета объективных экономических факторов должна основываться на имеющемся практическом опыте, творческом предвидении и умении выбирать наиболее эффективные пути, формы и методы достижения поставленных целей. "Стратегия партии в совершенствовании развитого социализма,- отмечал Ю.В.Андропов,- должна опираться на прочный марксистско-ленинский теоретический фундамент. Между тем, если говорить откровенно, мы еще до сих пор не изучили в должной мере общество, в котором живем и трудимся, не полностью раскрыли присущие ему закономерности, особенно экономические. Поэтому порой вынуждены действовать, так сказать, эмпирически, весьма нерациональным способом проб и ошибок" /2.7; 19/.
КПСС осуществляет руководство всеми сферами общественной жизни. Особое место в ее деятельности занимают вопросы руководства экономикой, которые, как отмечалось на ХКУІ съезде партии, "... не просто хозяйственные, а политические, партийные" /2.3; 51/.
Органы партийного руководства Московской области состоят из областного комитета КПСС (МК КПСС), 36 горкомов и 5 райкомов партии. При областном комитете, горкомах (райкомах) партии функционируют координационные советы по ускорению научно-технического прогресса и укреплению связи науки с производством.
Органы партийного руководства выполняют три основные взаимосвязанные и взаимообусловленные функции: направляющую, организзшщую и контролирующую /5.99; 102-103/.
Направляющая функция состоит в теоретической и практической разработке и экономическом обосновании решений важнейших проблем социально-экономического развития народного хозяйства Московской области (районов и городов соответственно), а также путей и способов их решения. Для ее реализации необходимо осуществление научного анализа основных направлений социально-экономического развития области на длительную перспективу с учетом перспектив, проблем и задач развития единого народнохозяйственного комплекса и в увязке со спецификой природно-климатических, социально-экономических и других местных условий и особенностей. При определении перспектив развития крайне важно использовать комплексный подход, т.е. проводить взаимосвязанную оценку развития населения, производства, производственной и социальной инфраструктуры, возможностей вовлечения в производство новых природных и материальных ресурсов.
Посредством реализации организующей функции партийные органы претворяют в жизнь разработанную программу действий для достижения поставленных целей. Она заключается в рацио - 80 на льном распределении и концентрации имеющихся сил и ресурсов на важнейших, ключевых участках развития, в проведении необходимой массово-политической работы среди трудящихся области, в обеспечении планомерной скоординированной работы всех трудовых коллективов с целью повышения эффективности производства, ускорения--внедрения достижений научно-технического прогресса в производство, улучшения качества выпускаемой продукции, совершенствования условий труда, быта и отдыха населения и, в конечном счете, достижения комплексности социально-экономического развития области.
Осуществление контролирующей функции партийного руководства необходимо для постоянного получения информации о ходе выполнения намеченной программы действий, сравнения полученных результатов с запланированными. Контроль является необходимым условием для своевременного принятия дополнительных мер или внесения нужных корректив для наиболее эффективного достижения поставленных целей в установленные сроки.
Особая главенствующая роль партийных органов среди местных органов управления определяется тем, что они обладают возможностью осуществления надведомственного политического руководства всей хозяйственной жизнью в области. Поэтому важное место в реализации направляющей, организующей и контролирующей функций занимают деятельность по координации усилий всех местных органов управления, производственно-хозяйственных, научно-исследовательских и других предприятий и организаций вышестоящего, двойного и местного подчинения, расположенных на территории области, для оптимального составления и наиболее эффективного выполнения планов экономического и социального развития трудовых коллективов, городов и районов, а также комплексного плана развития области в целом.
Надведомствеиное положение партийных органов иногда приводит к тому, что обкомы партии, их отраслевые отделы берут на себя выполнение не свойственных РМ функций решения и регулирования постоянно возникающих в хозяйственной деятельности ситуаций, подменяют тем самым органы хозяйственного управления, Перегрузка партийного аппарата решением текущих хозяйственных вопросов в таких случаях мешает выполнению их собственных функций, может отрицательно сказаться на определении перспектив развития. Условием преодоления подобных тенденций является точное разграничение функций партийных, советских и хозяйственных органов в руководстве хозяйственным и культурным строительством на территории области, а также четкая организация их взаимодействия, на что нацеливает партийные комитеты Постановление апрельского (1984 г.) Пленума ЦК КПСС "О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов" /2.10; 22-24/.
Анализ содержания и организации планирования комплексного социально-экономического развития Московской области
С построением развитого социализма существенно возросло значение комплексности социально-экономического развития на всех уровнях народного хозяйства страны. Поэтому именно в последние 10-15 лет возникли и получили широкое распространение новые формы комплексного развития трудовых коллективов, городов и районов, краев и областей. В условиях планомерно развивающейся экономики эти формы не могли не быть плановыми.
В настоящий момент существует пять форм территориального планирования комплексного социально-экономического развития на различных таксономических уровнях /5.105; 183/. Прежде всего это государственные планы экономического и социального развития СССР, имеющие территориальные разрезы по развитию союзных республик, крупных экономических районов, а также по Москве, Ленинграду и Ленинградской области. Другой формой являются долгосрочные комплексные региональные программы, а также генеральные схемы развития и размещения производительных сил по крупным экономическим районам СССР и союзным республикам. Третья форма территориального планирования - это районные планировки и схемы по союзным республикам, не имеющим областного деления, краям и областям. "Стержнем всей системы территориального планирования", по образному выражению Н.Н.Некрасова, являются комплексные планы экономического и социального развития краев и областей - четвертая форма территориального планирования /5.47; 99/. И, нако - 122 нец, пятой формой являются генеральные планы и проекты планировки городов и зон.
Комплексные планы экономического и социального развития областей, городов и районов являются сравнительно НОЕОЙ формой территориального планирования. В Московской области комплексный план разрабатывается уже третье пятилетие.
За прошедшие годы, с одной стороны, был накоплен значительный опыт планирования комплексного развития народного хозяйства Московской области, выработаны формы взаимодействия Мособлплана с расположенными на территории области предприятиями,организациями и учреждениями различной ведомственной принадлежности по формированию комплексного плана экономического и социального развития области, а с другой, изменились нормативно-правовые основы этого взаимодействия.
В соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы" были приняты меры по совершенствованию территориального планирования и управления. Этим постановлением значительно уточнены функции территориальных и отраслевых органов в планировании и порядок их взаимодействия. Министерствам и ведомствам СССР поручено улучшить разработку проектов планов развития отраслей в территориальном разрезе и обеспечить их совместное рассмотрение с Советами Министров союзных республик; совместно с местными плановыми органами и органами по труду, подведомственными производственными объединениями, : предприятиями и организациями разрабатывать планы обеспечения их рабочей илой; обеспечить представление подведомственными производственными объединениями, предприятиями и организациями контрольных цифр, проектов планов и утвержденных планоЕ в местные плановые комиссии и Госпланы союзных республик, не имеющих областного деления, и автономных республик /2.19; 28-29/. СОЕЄТН Министров союзных республик должны для обеспечения комплексного экономического и социального развития разрабатывать и представлять в Госплан СССР, министерства и ведомства СССР предложения и замечания по проектам планов объединений, предприятий и организаций союзного подчинения; включать основные показатели этих планоЕ Е государственные пятилетние и годовые планы экономического и социального развития союзных республик /2.19; 29-30/. Постановлением предусмотрено осуществление планирования развития крупных территориально-производстЕенных комплексов, независимо от ведомственной подчиненности производстЕенных объединений, предприятий и организаций /2.19; 31/. Эти меры значительно улучшают согласованность взаимодействия территориального и отраслевого управления, создают условия для комплексного социально-экономического развития регионов.
Курс на укрепление территориально-отраслевого взаимодействия получил свое развитие в принятом 19 марта 1981 года Постановлении ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР "О дальнейшем повышении роли СОЕЄТОБ народных депутатов в хозяйственном строительстве". Оно распространило порядок комплексного планирования развития народного хозяйства союзных республик, установленный Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 года на областное ЗЕЄНО. Теперь Советы народных депутатов автономных республик, краев, областей районов и городов формируют комплексное пятилетние и годовые планы экономического и социального развития, включая в них основные показатели планов расположенных на подведомственной территории предприятий, организаций и учреждений вышестоящего подчинения. Эти предприятия, организации и учреждения обязаны представлять проекты пятилетних и годовых планов, а также предложения по их изменению в местные Советы народных депутатов еще до отправки их в соответствующие министерства и ведомства, которым они подчинены, для рассмотрения их по вопросам землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения. На основе анализа проектов планов предприятий, организаций и учреждений вышестоящего подчинения местные Советы разрабатывают в необходимых случаях замечания и предложения по представленным проектам и направляют их в соответствующие министерства и ведомства для согласования, В случае возражений со стороны министерств и ведомств замечания и предложения направляются в Госплан СССР (союзной республики) для принятия окончательного решения.
Важно, чтобы замечания и предложения местных Советов по проектам отраслевых планов были направлены в вышестоящие инстанции еще до момента завершения формирования планов министерств и ведомств и утверждения их в Госплане СССР (союзной республики), поскольку только на этой стадии существует возможность внести в них необходимые изменения для удовлетворения запросов регионов.
Требования к комплексному плану.
Каким же требованиям должен отвечать комплексный план экономического: и социального развития области? Прежде всего, на наш взгляд, он должен служить действенным инструментом реализа -125 ции совокупности целей территориального управления. С этой точки зрения, во-первых, комплексный план экономического и социального развития области должен быть не просто комплексным планом, а планом комплексного развития. В данном случае перестановка слов местами меняет во многом содержание понятий. Комплексный план охватывает основные направления развития всех элементов территориальной системы, как производственный, так и социальный аспекты ее движения. А вот планом комплексного развития он становится только в том случае, когда обеспечивается взаимообусловленное и взаимосвязанное развитие всех ее элементов.
Совершенствование структуры управления комплексным социально-экономическим развитием области
Совершенствование управления экономикой в период развитого социализма приобретает особое значение как один из факторов и одновременно ваннейшее условие ее интенсивного развития. Выступая на ноябрьском . (1982 года) Пленуме ЦК КПСС, Ю.В.Андропов указал на необходимость "...ускорить работу по совершенствованию всей с еры руководства экономикой - управления, планирования, хозяйственного механизма" /2.6; 8/.
Однако ускорение совершенствования управления народным хозяйством не означает принятия скоропалительных решений по его реорганизации. Наоборот, задача совершенствования управления как ни одна другая требует осторожного, осмотрительного, основанного на строгом научном расчете подхода. Для выработки научной концепции совершенствования управления необходимо применение комплексного и системного подхода.
Комплексный подход в данном случае требует рассмотрения совершенствования управления в совокупности трех составляющих его направлений: I) осуществление научных исследований и разработок по проблемам совершенствования управления; 2) проведение необходшлой подготовки и переподготовки кадров управления; 3) собственно рационализацию управления конкретным объектом /5.51; 10/. Поскольку в данной работе речь идет о совершенствовании не системы управления в целом, а только ее организационной подсистемы, то требования комплексного подхо - 146 да уточняются следующим образом: I) проведение анализа существующей структуры территориального управления, выявление ее соответствия современным требованиям и научное обоснование ее рационализации; 2) переподготовка кадров местных органов управления в связи с созданием новых подразделений органов или уточнением их целевого назначения; 3) непосредственное проведение структурных преобразований местных органов управления в соответствии с принятыми научными рекомендациями. Из этого следует важный, на наш взгляд, вывод, что уже при проведении научных исследований необходимо учитывать реальные возможности осуществления .двух последующих этапов совершенствования, что несомненно повысит практическую ценность выработанных рекомендаций и предложений и ускорит их реализацию.
Системный подход к совершенствованию организации территориального управления заключается в том, что совокупность местных органов управления, образующаяся в результате осуществления рационализации, такие как и структура самих органов, должна представлять собой законченную систему, т.е. их цели, функции, структура и процесс деятельности должны быть взаимообусловлены и увязаны друг с другом таким образом, чтобы обеспечить наиболее эффективную реализацию целей территориального управления.
В Московской области, как отмечалось выше, совершенствование организации управления комплексным социально-экономическим развитием идет .двумя путящі: I) рационализацией традиционных органов территориального управления и 2) созданием новых. Однако при создании новых органов или новых структурных подразделений исходят из необходимости решения какой-либо од - 147 ной, как правило, узко сформулированной задачи. Поэтому они возникают бессистемно, вне зависимости .друг от друга, и вследствие этого их цели и деятельность не согласованы и не скоординированы. На устранение этих недостатков структуры управления комплексным социально-экономическим развитием области ДОЛЕНО быть направлено их совершенствование.
Предлагаемые нами меры по совершенствованию организации управления комплексным социально-экономическим развитием области затрагивают практически все местные органы управления. Рассмотрим их в последовательности, определяемой положением этих органов в структуре территориального управления.
Важнейшим органом территориального управления является областной комитет КПСС, который осуществляет партийное руководство - направляет, координирует и контролирует - всеми сторонами экономической и социальной жизни области. Бюро и отраслевые отделы Ж КПСС рассматривают различные вопросы жизни области, принимают решения по важнейшим проблемам, рассматривают и одобряют комплексный план экономического и социального развития области. Однако, на наш взгляд, целесообразно создать в рамках аппарата Ж КПСС специализированное структурное подразделение (сектор), которое специфически партийными методами осуществляло бы на.дведомственное, политическое руководство делом комплексного развития народного хозяйства области. "Необходимо усилить ответственность за соблюдение общегосударственных, общенародных интересов, решительно искоренять ведомственность и местничество", - отмечал на ноябрьском (1982 года) Пленуме ЦК КПСС Ю.В.Андропов /2.6; 9/. Усиление партийного контроля за комплексным развитием области оказало бы положительное воздействие на рациональное сочетание отрас - 148 левых и территориальных интересов, что обеспечивало бы эффективную реализацию общенародных интересов.
При Ж КПСС функционирует координационный совет по ускорению научно-технического прогресса и укреплению связи науки с производством, который является научно-методическим центром координации научных исследований по ускорению социально-экономического развития области, вырабатывающий рекомендации и предложения по повышению эффективности общественного производства. Он должен, по нашему мнению, под руководством предложенного подразделения МК КПСС осуществлять в дополнение к выполняемым функциям координацию исследований по:
1) определению перспектив экономического и социального развития области;
2) определение основных направлений, проблем и путей развития народного хозяйства области;
3) разработке долгосрочных прогнозов экономического и социального развития области;
4) обоснованию пятилетнего комплексного плана экономического и социального развития области;
5) совершенствованию управления и планирования в области;
6) обоснованию и разработке комплексных целевых региональных программ по важнейшим проблемам и направлениям развития области.
В связи с возникновением новых проблем и задач экономического и социального развития области необходимо, на наш взгляд, провести некоторые уточнения структуры координационного совета. Учитывая особое внимание, уделяемое в постановлениях и решениях партии и правительства вопросу удовлетворе - 149 ния спроса населения на товары народного потребления, можно в составе бюро по проблемам торговли и бытового обслуживания координационного совета создать секцию по производству товаров народного потребления, расширения их ассортимента и удовлетворения спроса населения на средне и долгосрочную перспективу. В этом случае бюро следовало бы переименовать в бюро по проблемам торговли, бытового обслуживания населения и производства товаров народного потребления.
С принятием Продовольственной программы и реорганизацией управления агропромышленным комплексом возникла необходимость создания в бюро по проблемам развития сельского и лесного хозяйства двух новых секций: развития продовольственного комплекса и совершенствования организации и управления агропромышленным комплексом. Сейчас необыкновенно важно развернуть широкие скоординированные исследования функционирования агропромышленного комплекса для выявления и обобщения передового опыта и своевременного совершенствования механизма управления mv а также путей интенсификации производства продовольствия в области. Эти меры окажут существенное содействие выполнению областью заданий Продовольственной программы.
