Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исследование организационно-экономического механизма управления целевыми территориальными программами 9
1.1 . Анализ отечественного опыта управления разработкой и реализацией целевых программ 9
1.2.Систематизация подходов к управлению целевыми программами в странах с развитой рыночной экономикой 34
1.3.Механизм взаимодействия государственных структур управления при разработке и реализации целевых программ 48
Глава 2. Методические положения по проектированию системы управления реализацией целевых территориальных программ 62
2.1. Теоретические подходы к формированию концепции «жизненного цикла» ЦТП 62
2.2. Принципы управления реализацией ЦТП 82
2.3. Методы имитационного моделирования процессов управления реализацией ЦТП 90
2.4. Методические рекомендации по определению приоритетности и риска реализации ЦТП на основе эвристических методов 102
Глава 3. Методика управления реализацией целевых программ социально-экономического развития Московской области 110
3.1. Особенности и перспективы развития Московской области на современном этапе рыночных преобразований
3.2. Параметры и качественные характеристики областной целевой программы «Терминал» 125
3.3. Этапы практического внедрения методических положений по управлению реализацией ЦТП на примере программы «Терминал» 145
Заключение 157
Список используемой литературы
- Анализ отечественного опыта управления разработкой и реализацией целевых программ
- Теоретические подходы к формированию концепции «жизненного цикла» ЦТП
- Особенности и перспективы развития Московской области на современном этапе рыночных преобразований
Введение к работе
Актуальность исследования. Целевые программы являются важной составной частью системы государственного регулирования экономики. В настоящее время в различных областях России разработан ряд целевых территориальных программ (ЦТП) и продолжают разрабатываться новые. Однако опыт их реализации оказывается пока не вполне удачным. Это объясняется тем, что обеспечение действенного управления ЦТП требует определенной организационной структуры управления, отлаженного экономического механизма и, самое главное, высокой профессиональной подготовки лиц, занятых управлением реализацией программ.
В условиях рынка механизм управления реализацией целевых программ должен быть максимально гибким, адаптивным к внешним факторам и целевым социально-экономическим установкам. Основной задачей становится разработка научно-обоснованных экономических и организационных решений, стимулирующих превращение системы управления реализацией ЦТП в стратегический ресурс развития, обеспечивающий надежную защиту и удовлетворение интересов участников программ и потребителей в результате их реализации. Работающий в настоящее время механизм управления находится в стадии формирования и объективно еще не может давать ожидаемого эффекта. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации с различной степенью активности ведут поиск наиболее приемлемых вариантов организации процессов разработки и реализации ЦТП. Однако кардинальные вопросы, касающиеся методики управления реализацией ЦТП, а также построения органов, управляющих осуществлением программ, создания эффективной системы контроля за деятельностью исполнителей и их стимулирования не получили адекватного решения в современных теориях управления.
В то же время неоценимый вклад в развитие науки управления, в т.ч. управления крупными проектами и программами внесли отечественные ученые: Б.З.Мильнер, А.Г.Поршнев, М.Л.Разу, В.И.Воропаев, В.Д.Шапиро, С.И.Абрамов, Г.Р.Латфуллин Я.А.Рекитар, А.В.Талонов, В.С.Кулибанов, О.А.Доничев, Е.А.Гнездилов, З.М.Гальперина, В.М.Агапкин и др. Новые условия хозяйствования предопределяют необходимость дальнейшего развития научных положений теории проектного управления.
Сложность, многоплановость и недостаточная проработанность проблемы формирования системы управления реализацией целевых территориальных программ в условиях развития рыночной экономики в России, объективная необходимость ее научного осмысления предопределили выбор темы, цель и содержание исследования.
Целью исследования является разработка положений и методов организации функционирования эффективных систем управления реализацией целевых территориальных программ в условиях рыночных отношений.
Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие основные задачи: изучение организационно-экономического механизма управления целевыми территориальными программами; анализ отечественного опыта управления целевыми региональными программами; исследование и систематизация сложившихся подходов к управлению целевыми программами в странах с развитой рыночной экономикой; обоснование принципов по управлению реализацией ЦТП; разработка методических положений по формированию системы управления реализацией целевых территориальных программ, включая структуры и процессы ЦТП; имитационное моделирование процессов управления реализацией на основе совместного использования различных экономико-математических методов; разработка научно-методических подходов по проектированию организационной структуры управляющей компании ЦТП;
Предметом исследования является совокупность теоретических и методических проблем формирования и функционирования системы управления реализацией ЦТП.
Объектом исследования являются целевые территориальные программы, разрабатываемые и реализуемые в Московской области.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются работы отечественных и зарубежных ученых в области методологии проектного управления, программно-целевых методов, а также нормативно-методические документы Правительства Московской области.
Научная новизна работы заключается в теоретическом обосновании принципов и разработке методов проектирования системы управления реализацией целевых территориальных программ и на их основе формирование практически реализуемых моделей нормализации экономических и организационных отношений участников целевых программ.
На основе проведенных исследований автором получены новые теоретические и методические научные результаты: доказано, что при управлении целевыми территориальными программами необходимо учитывать особенности социально- экономического развития Московской области и сложившуюся систему органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления; раскрыто содержание «жизненного цикла» ЦТП, определены состав, структура и специфика работ отдельных его этапов; уточнен используемый понятийно-категориальный аппарат; обоснованы принципы и определены задачи управления взаимодействием участников процессов реализации ЦТП, разработаны предложения по регламентации порядка их решений; разработана принципиальная блок-схема имитационного моделирования управления реализацией ЦТП, определен состав используемых при этом экономико-математических методов; научно обоснован организационно-экономический механизм подготовки к реализации целевых областных программ; определены методические положения и методы проектирования структуры управляющих компаний ЦТП.
Значение для теории и практики полученных результатов. Предлагаемые методы и модели управления реализацией ЦТП обеспечивают комплексный подход к управлению современными изменениями в социально-экономическом развитии Московской области. Разработанная в диссертации имитационная модель управления реализацией ЦТП получила положительную экспериментальную оценку в рамках заданий целевой программы по строительству объектов терминального хозяйства области. На защиту выносятся следующие результаты исследования: концепция «жизненного цикла» ЦТП, позволяющая развить перспективное направление теории управления мегапроектами; методы и технология работ по управлению реализацией ЦТП, создающие возможности для повышения их результативности; структура имитационной модели управления реализацией ЦТП, способствующая созданию условий непрерывности процессов управления на базе современных информационных технологий; научно-методические подходы по проектированию структуры организационной формы управления реализацией ЦТП, содействующие согласованию интересов и разграничению ответственности участников программ; организационно-экономический механизм подготовки органов исполнительной власти к реализации ЦТП, обеспечивающий соответствие внешней среды программ и постоянно меняющихся условий рынка.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертационного исследования докладывались и были одобрены: на научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 98» (Москва, ГАУ, 1998 год); на 14-ой Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 99» (Москва, ГУУ, 1999 год); на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 99» (Москва, ГУУ, 1999 год); на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 2000» (Москва, ГУУ, 2000 год).
Результаты диссертационного исследования включены в научно-технический отчет ГУУ по госбюджетной научно-исследовательской теме «Проблемы повышения эффективности капитального строительства в России в период 1996 - 2000гг» (тема 5001 - 98 ГБ, номер государственной регистрации 01.960.004.834).
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано в открытой печати 7 научных статей общим объемом 0,9 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 83 источников. Она содержит 166 страниц основного текста, в т.ч. 7 рис. и 17 табл.
Анализ отечественного опыта управления разработкой и реализацией целевых программ
Целевые программы общенационального и территориального уровней являются важной составной частью системы государственного управления экономикой и позволяют форсировать развитие отдельных областей, а также приоритетных отраслей и подотраслей, привлекая для этого дополнительные инвестиции и ресурсы.
В сегодняшней действительности попытки использования программных методов управления оказываются не вполне удачными, хотя в недалеком прошлом широко использовался программно-целевой метод решения сложных государственных проблем. Объяснить сложившееся положение можно тем, что комплексные программы как инструмент государственного управления требуют определенной организационной структуры управления, отлаженного хозяйственного механизма и, самое главное, высокой профессиональной подготовки лиц, занятых управлением, разработкой и реализацией программ. Многочисленные перестройки хозяйственного механизма разрушили целостность старого и пока не создали нового, более соответствующего современной ситуации.
В условиях развития рыночной экономики государственное управление социально-экономическими процессами не только не утрачивает своего значения, но и требует более гибкого подхода, т.к. при функционировании хозяйствующих субъектов разных форм собственности именно на государственном уровне легче преодолеть возрастающую сложность управления, создать предпосылки для повышения ответственности как законодательных, так и исполнительных органов за принимаемые решения. С другой стороны, при спаде производства, что имеет место во всех российских субъектах РФ, наиболее действенная стратегия предполагает стимулирование инвестиций в развитие ключевых производств. При этом объектами целенаправленной инвестиционной политики должны стать отобранные на жесткой основе эффективные территориальные программы программы, ориентированные на максимальное использование накопленного научно-производственного потенциала, способствующего оздоровлению региональной экономики. В этой связи важным является анализ и обобщение отечественной практики разработки и реализации целевых программ и других методов государственного регулирования экономики [17, 23, 32, 37, 52-54, 60, 63, 64, 78, 80].
В нашей стране накоплен большой и во многом уникальный опыт использования комплексного подхода к разработке, планированию и реализации программ территориального развития, освоения природных ресурсов, создания ряда крупных территориально-производственных комплексов во многих районах. Целевые комплексные программы широко использовались в качестве составной части государственных планов экономического и социального развития для решения важных территориальных и межотраслевых проблем. Они представляли собой директивные и адресные документы, имеющие строго целевой характер, определяющие комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления и обеспечивающих концентрацию сил и средств для достижения намеченных конечных результатов наиболее эффективными путями (см. Методические указания по разработке целевых комплексных программ, по решению региональных проблем, формированию и развитию территориально - производственных комплексов, утвержденные Госпланом СССР и опубликованные в 1980г.). В сферу программно-целевого подхода попадало также планирование связей и отношений, возникающих между производствами и отраслями внутри района и т.п.
Однако в начале реформирования в России отрицательное отношение к применению плановых начал в развитии экономики негативно отразилось и на применении целевых программ. Вопреки мировой практике усиления государственного влияния на экономику, в России началось вытеснение государства из сферы рыночных отношений. Для характеристики механизма управления экономикой важным элементом является соотношение между государственным регулированием и саморегулирующими возможностями рыночной экономики. Очевидно, что каждому этапу переходного периода должно быть свойственно свое соотношение.
Государственное регулирование экономики субъектов РФ осуществляется в двух взаимосвязанных формах - в форме законодательства и в форме программ. Законодательство, с одной стороны, устанавливает нужные государству «правила игры» для всех участников управления с учетом политики в той или иной области, а с другой - отражает льготные условия для участников конкретных программ по приоритетным проблемам. Программы позволяют реализовывать все функции управления применительно к важнейшим задачам развития как на стадии разработки, так и в процессе выполнения. Являясь основными регуляторами, законы и программы занимают разное место в системе управления. Особенности механизма управления в настоящее время определяются периодом развития рыночных отношений, который, в свою очередь, требует необходимости использования методов и механизмов, характерных как для рыночной системы, основанной на частной собственности и относительно свободных ценах, так и для планово-распределительной экономики, основанной на общественной собственности. С этой точки зрения можно говорить, что работающий в настоящее время механизм управления находится в стадии формирования и объективно еще не может давать ожидаемого эффекта. Современная концепция развития рыночных отношений и состав решаемых задач позволяют говорить о двух основных подходах к механизму управления. Первый подход предполагает максимально возможное устранение государства от регулирования экономики и предельную децентрализацию системы управления. Второй подход ориентирован на активное влияние государства на экономические процессы, включая процесс формирования рыночных отношений. Постепенно складывается механизм управления, сочетающий эти два подхода в соответствии с требованиями каждого периода развития.
Изучение и обобщение зарубежного опыта государственного регулирования позволило внести коррективы в практику руководства экономикой нашей страны, вернуться в чем-то к ее плановым началам. Уже во второй половине 1992 года Правительство РФ постановлением №638 установило порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития нашей страны. Этот порядок просуществовал до 1995 года, затем он был уточнен и утвержден в новой редакции.
Теоретические подходы к формированию концепции «жизненного цикла» ЦТП
Экономическая наука часто оперирует такой категорией, как «жизненный цикл» объекта. О категории «жизненного цикла» правомерно говорить лишь тогда, когда изучаемый объект «рождается» (имеет свое начало), проходит в своем развитии n-ное количество состояний (процесс «жизни») за определенный период времени и «угасает» (окончание). Таким образом, содержание категории «жизненный цикл» отвечает на вопрос, как происходят для изучаемого объекта эти процессы.
Имеется ряд научных подходов к данной проблематике. Это труды таких ученых, как Воропаев В.И., Шапиро В.Д., А. Дайан, Ф. Букерель, Кретов И.И., Попов В.М., Кузнецов В.В. и др. [3, 10, 12, 13, 18-20, 24, 25, 33-35, 45, 51, 58, 59, 67, 68, 77, 80]. Проанализируем их с целью выявления и характеристики особенностей проявления содержания категории «жизненный цикл» по отношению к различным объектам, в качестве которых возьмем: товар, фирму, проект и целевую территориальную программу.
Традиционно структура «жизненного цикла» описывается несколькими периодами, имеющими свои качественные особенности. Эти периоды различные авторы именуют по-разному. Считаем, что для более четкой систематизации содержания периодов «жизненного цикла» для исследуемых объектов их следует называть фазами для товара, стадиями для фирмы, ступенями для проекта и этапами для программы. В процессе развития каждого из этих периодов складываются условия для перехода к следующему периоду. Количество периодов «жизненного цикла» разных объектов в мнениях различных ученых варьируется от 3-х до 7.
В целом периоды «жизненного цикла» представляют собой модель, отражающую изменения зависимых переменных, характеризующих процесс «жизни» объекта (различных для разных объектов). В качестве независимой переменной, принимаемой всеми авторами для всех объектов, привлекается время. Но концепция «жизненного цикла» описывает поведение и других зависимых переменных.
Специфика моделирования периодов «жизненного цикла» по отношению к различным объектам раскрывается через следующие составляющие:
1) структура периодов «жизненного цикла»;
2) состав зависимых переменных модели «жизненного цикла» и их поведение в процессе «жизненного цикла»;
3) состав характеристик (факторов - участников «жизненного цикла») и их поведение в процессе «жизненного цикла».
Рассмотрим выделенные составляющие (отличия) при сопоставлении «жизненных циклов» исследуемых объектов. Для характеристики отличий в составе зависимых переменных модели «жизненного цикла» объектов можно рекомендовать следующую систему показателей (табл.4).
Все модели «жизненных циклов» указанных объектов имеют свои четкие границы и взаимосвязи, установление которых очень важно для того, чтобы определить сферу деятельности и компетенции управления данными объектами.
Структура периодов «жизненного цикла» товара чаще всего представляется фазами (у А.П. Панкрухина [58]; Е.Дихтля [20] и др.) в количестве от 4 (у Дж.Р.Эванса и Б.Бермана [82], Голубкова Е.П. [12]) до 7 (у И.И.Кретова [34]). «Жизненный цикл» фирмы, состоящий из 5-6 стадий ([67] и др.), включает совокупность «жизненных циклов товаров. Стадии «жизненного цикла» фирмы представляют собой интеграцию пересечений множества фаз «жизненных циклов» товаров, которые являются более скоротечными по сравнению с «жизнью» фирмы.
Особенности и перспективы развития Московской области на современном этапе рыночных преобразований
Московская область - одна из наиболее индустриально развитых областей центральной России с многоотраслевым сельскохозяйственным производством, высоким научным потенциалом.
Административно-территориальная система Московской области сформировалась в начале 60-х годов и в настоящее время включает 39 административных районов и 56 городов областного подчинения. Многие города и поселки городского типа не имеют официально утвержденной городской (поселковой) черты.
Московская область, занимая уникальное географическое и геополитическое положение: находится в благоприятных природно-климатических условиях; богата территориальными, рекреационными и трудовыми ресурсами; располагает многоотраслевым промышленным, научно-техническим и сельскохозяйственным потенциалом; характеризуется высоким профессионализмом научно-промышленных кадров и уровнем образованности населения (на каждую тысячу человек приходится 137 человек с высшим образованием); обладает разнообразными объектами федеральной, областной и муниципальной собственности; имеет многовековое историко-культурное наследие; является наиболее привлекательной для проживания российской территорией. В ходе проведения экономических реформ существенно возросли районные различия в уровне производства, в материальном положении населения, в степени использования трудового потенциала, в демографической ситуации. При этом, как показал анализ концепций социально-экономического развития районов и городов области, можно определенно говорить о проблемах текущего периода, характерных для всех районов (в т.ч. городов): невыполнение местных бюджетов (как по доходам, так и по расходам); тяжелое экономическое и финансовое положение предприятий (в т.ч. сельскохозяйственных), обусловленное спадом производства, отсутствие оборотных средств, финансируемого госзаказа, кредиторская задолженность по платежам, сокращение и простой сельскохозяйственных земель, высокие цены на сельхозтехнику, топливо, удобрения; сложная демографическая ситуация, характеризующаяся отрицательным естественным приростом, превышением смертности над рождаемостью. Происходит процесс убыли населения; процесс перераспределения рабочей силы между предприятиями государственного сектора и негосударственных форм собственности; сокращение численности занятых во всех сферах экономики; рост уровня безработицы; низкие темпы освоения капиталовложений, вызванные отсутствием бюджетных инвестиций (всех уровней); рост уровня преступности; рост социальной напряженности. многоэтажное и, как следствие, более эффективное использование территории; дефицит территориальных резервов для развития городской инфраструктуры и малоэтажного строительства, особенно для городов, расположенных в системе московской агломерации и представляющих единую территориально слитную группу городов и поселков. Общая площадь городских земель в Московской области насчитывает 176,0 тыс.га, что составляет 3,8% от общей площади области. Прямое отношение к вопросам градостроительства в настоящее время имеет административно-территориальная организация области в целом и определение границ территории города, как основы социально-экономического благополучия, сбора налогов, формирования областного бюджета.
Комплексный подход к решению проблем городов и поселков, входящих в одну агломерацию, учитывает: создание развитой транспортной инфраструктуры; формирование рынка рабочих мест в интересах населения всех поселений данной агломерации; совершенствование инженерной инфраструктуры.
Похожие диссертации на Управление реализацией целевых территориальных программ (На примере Московской области)
