Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Российское государство и рыночные реформы: теоретические подходы 20
1.1. Модель реформ как поиск и перераспределение ренты 2 6
1.2. Модель реформ как потеря и восстановление экономической власти государства 50
Выводы 63
Глава 2. Усиление роли государства в период рыночных реформ: методология и методика исследования 65
2.1. Выбор эмпирического материала и границы исследования 65
2.2. Операционализация основных понятий исследования 70
2.3. Методика исследования 73
Глава 3. Развитие способности государства к регулированию сектора телекоммуникаций: "потерянная власть" и ее восстановление 92
3.1. Организация работы сектора телефонной связи в советский период 94
3.2. Сектор телефонной связи в позднесоветский период, 1985-1990 годы 104
3.3. Деятельность сектора в постсоветский период, 1991-2001 годы 112
3.4. Создание "связьинвеста", 1994 год 117
3.5. Первая попытка приватизации, декабрь 1995 года 138
3.6. Способы формирования государственного потенциала, 1996-1998 годы 144
3.7. Участники процесса консолидации, март-июль 1997 года 159
3.8. Предварительные итоги рыночных реформ в секторе, конец 1990-х годов 170
Выводы 175
Заключение 180
- Модель реформ как поиск и перераспределение ренты
- Модель реформ как потеря и восстановление экономической власти государства
- Выбор эмпирического материала и границы исследования
- Организация работы сектора телефонной связи в советский период
Введение к работе
Актуальность исследования. Последнее десятилетие в России прошло под знаком "перехода к рынку" и "рыночных реформ". Были проведены экономические преобразования, модифицировались советские социальные институты, появились новые - рыночные структуры. Анализ и оценка результатов этих изменений представляют собой приоритетное направление исследований современной политической экономии и экономической социологии.
Общепризнанными объектами данных исследований являются "государство" (организованная монополия на специфичные общественные ресурсы - насилие, собственность, деньги ) и "рынок" (система, включающая два института: права собственности и контрактные отношения ). В течение последнего десятилетия представления об участии государства в процессе рыночного реформирования изменились кардинальным образом - от игнорирования его роли до провозглашения одним из основных агентов строительства рынка. Сегодня тезис о необходимости учитывать "способность государства к преобразованиям" (в частности, способность изолироваться от рыночных агентов, или групп интересов) общепризнан как в научных, так и общественных кругах. Однако данный аргумент является лишь общим знанием и требует более детального рассмотрения для понимания особенности преобразований в постсоветских странах.
В России, где государство всегда выступало основным агентом экономической деятельности общества, проблема изменения форм его
Автор выражает признательность ИДЕЮ «Европейский Университет в Санкт-Петербурге» за возможность проведения диссертационного исследования и благодарит научного руководителя В.Я.Гельмана и преподавателей факультета политических наук и социологии ЕУСПб Д.Вудраффа, О.В.Хархордина, В.В.Волкова за помощь при написании работы.
2 Weber М. Economy and society: an outline of interpretive sociology/ Edited by G. Roth, C. Wittich;
translator E. Fischoff. - Berkeley: University of California Press, 1978. - Vol.2, ch. 9; vol.3, ch. 10-13.
3 Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: Трансакционные издержки, формы контроля
и деловая этика. - М.: Центр политических технологий, 1998. - С. 12-13.
В России, где государство всегда выступало основным агентом экономической деятельности общества, проблема изменения форм его взаимодействия с рыночными акторами становится особенно актуальной. Важно понять, какую специфическую роль сыграло государство в развитии современного российского рынка; каким образом изменились его отношения с различными экономическими группами - "группами интересов" (группами рыночных акторов/организаций, пытающихся воздействовать на процесс принятия решений в конкретной политико-экономической сфере, но не ставящих целью завоевать власть в этой сфере полностью ); привело ли это к формированию "государственного потенциала", или "способности государства к регулированию" 5 (набору определенных ресурсов, необходимых для регулирования рыночной организацией, т.е. возможности государства определять и защищать права собственности, применять законы и осуществлять налогообложение6). В диссертации предпринимается попытка определить, как протекал процесс рыночного реформирования; проанализировать способы формирования государственного потенциала; оценить реформы с позиции утверждения границы между такими важными социальными институтами, как "государство" и "рынок".
Таким образом, актуальность исследования определяется необходимостью изучения российской экономической трансформации и сопутствующих ей изменений - модификации старых и появления новых социальных институтов. Исследование роли государства, его места в экономической системе и формирование новых моделей его взаимодействия с рыночными агентами способствует более полному пониманию текущих политических и экономических преобразований в России.
4 Голосов Г.В. Сравнительная политология: Учебное пособие. - Новосибирск: Издательство
Новосибирского университета, 1995; Перегудов СП., Лапина Н.Ю., Семененко КС. Группы
интересов и российское государство. - М.: Эдиториал УРСС, 1999.
5 В западной литературе распространено понятие "способность государства" (state capacity)
(П.Катценштейн, Т.Скочпол), в отечественной - "потенциал государства" (B.A.May, В.Попов). В
данной работе эти понятия используются как синонимы.
6 Chaudhry К.А. The myths of the market and the common history of late developers// Politics and Society.
-1993.- Vol. 21, No. 3. - P. 245-274.
Для того чтобы понять указанные изменения, необходимо проанализировать эволюцию государства и групп интересов, мотивы их действий и способы взаимодействия в конкретной политико-экономической сфере.7 В представленной работе эта задача достигается путем изучения истории рыночных преобразований и становления политики регулирования в отдельной отрасли российского экономики - секторе телекоммуникаций.8
Выбор этого сектора в качестве объекта исследования объясняется двумя обстоятельствами. Политика реформ в секторе представляет один из наиболее ярких примеров процесса распределения собственности и власти, протекающих в ходе рыночной трансформации. Также этот случай выступает как наглядная иллюстрация процессов "утраты" контроля над работой сектора (определением прав собственности, решением финансовых задач и установлением тарифов) и последующей "консолидации" государства (восстановление его способности регулировать техническую и финансовую политику в секторе). Кроме того, политика реформ в секторе является убедительным подтверждением изменений во взаимоотношениях государства и групп интересов, прежде всего, в эпизоде продажи 25% акций ОАО "Связьинвест" в июле 1997 года. По мнению ряда исследователей, этот аукцион был переломным моментом в истории современного российского государства.9
Проблема исследования заключается в следующем: каким образом в период экономической трансформации происходило (не)формирование потенциала государства, необходимого для регулирования рынка в секторе телекоммуникаций; к каким результатам привел этот процесс; какие
7 John, P. Analyzing public policy. -London: Pinter, 1998. -P. 1-2.
8 В постсоветской России, как и в СССР, сектор телекоммуникаций, или электросвязи, является
одной из подотраслей отрасли связи. К отрасли также относятся телеграфная и почтовая связь, сфера
информационных технологий. Центральным управляющим органом является Министерство связи РФ
(с 2000 г. - Министерство связи и информатизации РФ). Как правило, в каждом регионе России
отрасль представлена одним оператором почтовой, телефонной и телеграфной связи. С 1995 г.
контрольные пакеты акций региональных телефонных операторов объединяются в единый холдинг
ОАО "Связьинвест" (75% акций - государство, 25% - компания "Мастком").
9 Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России/1
Под ред. И.М. Бунина. - М.: Центр политических технологий, 1997; Johnson J. Russia's emerging
financial-industrial groups// Post-Soviet affairs. - 1997. -Vol. 13, No. 4. -P. 362.
социальные агенты участвовали в этом процессе, и какое влияние оказали на него?
Степень разработанности проблемы. Темы рыночных преобразований и
связанной с ними трансформации общества и государства в постсоветской
России являются общепризнанными в отечественной экономической
социологии.10 Не претендуя на полный список, отменим работы, посвященные
анализу общих тенденций рыночных изменений (Т.И.Заславская, п
В.В.Радаев,12 Р.В.Рывкина13, О.И.Шкаратан14) и исследования, посвященные
анализу отдельных аспектов трансформации
(О.Э.Бессонова, 15 В.Е.Гимпельсон, 1б В.И.Ильин, п В.И.Кабалина, !8 З.И.Калугина, 19 С.Г.Кирдина, 20 Н.И.Лапин, 21 М.А.Шабанова 22 ). Однако проблема особенностей процесса "государственной консолидации" (отдельных ресурсов государства по отдельным отраслям экономики) недостаточно
Обзор работ по отечественной экономической социологии, см. Веселое Ю.В. Экономическая социология: История идей. - СПб: Санкт-Петербургский Университет, 1995; Радаев В.В. Радаев В.В. Экономическая социология: Курс лекций. - М.: Аспект-Пресс, 1998.
11 Заславская Т. И. Российское общество на социальном изломе: Взгляд изнутри. - М.: ИнтерЦентр,
1997; Заславская Т. И. Социетальная трансформация российского общества: Деятельностно-
структурная концепция. - М.: Дело, 2002.
12 Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: Трансакционные издержки, формы контроля
и деловая этика. - М.: Центр политических технологий, 1998.
13 Рывкина Р.В. Между социализмом и рынком: Судьба экономической культуры в России. - М.:
Наука, 1994; Рывкина Р.В. Драма перемен: Экономическая социология переходной России. - М.:
Дело, 2001.
14 Шкаратан О.И. Тип общества, тип социальных отношений. О современной России// Мир России. -
2000.-№2.-С.63-108.
15 Бессонова О.Э. Раздаток: Институциональная теория хозяйственного развития России. -
Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1999.
16 Гимпелъсон В.Е. Рынки труда в России и некоторых странах с переходной экономикой// Россия:
трансформирующееся общество. Под ред. В.АДцова. - М.: ИС РАН, 2001. - С. 463-486.
17 Ильин В.И. Государство и социальная стратификация советского и постсоветских обществ. 1917-
1996. - Сывтывкар: Издательство Сыктывкарского Университета, 1996.
18 Кабалина В.И., Кларк С. Новый частный сектор: занятость и трудовые отношения// Занятость и
поведение домохозяйств: адаптация к условиям перехода к рыночной экономике в России. Под ред.
В.Кабалиной и С. Кларка. - М.: РОССПЭН, 1999. - С. 19-107.
19 Калугина З.И. Парадоксы аграрной реформы в России. Социологический анализ
трансформационных процессов. - Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2001.
20 Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. - Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН,
2001.
21 Лапин Н.И. Пути России: Социокультурные трансформации. - М.: ИФ РАН, 2000.
22 Шабанова М.А. Современный трансформационный процесс и «неправовая» свобода// Общество и
экономика: социальные проблемы трансформации: Сборник научных докладов к XIV Конгрессу
Всемирной Социологической Ассоциации. Под ред.А.Р.Михеевой. - Новосибирск: ИЭиОПП СО
РАН, 1998.- С.20-35.
освещены в этой отрасли знаний. Можно отменить работы В.В.Волкова, в которых автор предлагает рассматривать российские реформы как процесс "формирования государства" и применяет эту концепцию при описании постсоветской трансформации основного ресурса государства - монополии на насилие.23
Многочисленные исследования по проблеме стартовых условий и хода
российских преобразований можно также найти в отечественной
экономической и политической науке. В работах Л.И.Абалкина,
С.Б.Авдашевой, Т.Д.Долгопятовой, А.Е.Городецкого, И.Г.Гуркова, B.A.May,
В.Попова, В.Л.Тамбовцева, Л.И.Якобсона, А.А.Яковлева анализируются
различные аспекты рыночной трансформации в России. 24 Работы
Р.И.Капелюшникова, Ю.В.Латова, Р.М.Нуреева, В.М.Полтеровича,
А.Н.Олейника и А.Е.Шаститко посвящены подробному описанию
зарождающегося института рынка и особенностей его функционирования в
Volkov V. Violent Entrepreneurs: The Use of Force in the Making of Russian Capitalism. - Ithaca: Cornell University Press, 2002.
24 Абалкин Л. И. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики // Вопросы
экономики. - 1997. - №6. - С. 4-12; Авдашева СБ., Ястребова О. Государственная поддержка в
регионе: состояние и проблемы реорганизации // Вопросы экономики. - 2001. - № 5. - С. 113-124;
Российская промышленность: институциональное развитие. Вып. 1. Под ред. Т.Г. Долгопятовой. - М.:
ГУ-ВШЭ, 2002; Городецкий А.Е. Об основах институциональной трансформации (теоретический
аспект) // Вопросы экономики. - 2000. - №10. - С. 118-133; Гурков КБ. Адаптация промышленной
фирмы: теория и практика. - М.: ВШЭ, 1997; May В.А. Российские экономические реформы глазами
западных критиков // Вопросы экономики. - 1999. - №11. - С. 4-19; № 12. - С. 34-47; May В.А.
Экономическая политика России в начале новой фазы // Вопросы экономики. - 2001. - №3. - С. 4-23;
Popov V. Shock therapy versus gradualism: the end of the debate (explaining the magnitude of
transformation recession)// Comparative Economic Studies. - 2000. - Vol. 42, No. 1. - P. 1-57; Тамбовцев
B.JI. Государство и переходная экономика: пределы управляемости. - М.: Экономический факультет
МГУ, ТЕИС, 1997; Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: Экономическая теория и
политика. - М.: Европейская комиссия, 2000; Яковлев А.А. Почему в России возможен безрисковый
уход от налогов?// Вопросы экономики. - 2000. - №11. - С.134-152; Модернизация российской
экономики. Под ред. Е.Г. Ясина. - М.: ГУ-ВШЭ, 2002.
25 Капелюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия,
круг проблем). - М.: ИМЭМО, 1990; Патов Ю.В. Экономика вне закона: Очерки по теории и истории
теневой экономики. - М.: Московский общественный научный фонд, 2001; Лолтерович В.М.
Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. -
1999. - Т.35, вып. 2. - С. 3-20; Олейник А.Н. Институциональная экономика: Учебное пособие. - М.:
ИНФРА, 2000; Hypeee P.M. (ред.) Трансформация экономических институтов в постсоветской
России: Микроэкономический анализ. - М.: Московский Общественный Научный Фонд, 2000;
Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория. - М.: Экономический факультет МГУ,
ТЕИС, 1999.
терминах теории Р.Коуза, О.Уильямсона и Д.Норта. 2б Отечественными авторами описаны понятия трансакционных издержек, институциональных норм и правил применительно к российской действительности.
В отечественной политологии наибольший интерес представляют работы, посвященные проблеме влияния "групп интересов" на политику государства. Этот вопрос рассматривается политологами А.Ю.Зудиным и С.П.Перегудовым и экономистом Я.Ш.Паппэ, которые уделяют внимание деятельности экономических заинтересованных групп в России.27 Необходимо отметить, что, сместив фокус исследования на структуру групп интересов и способы их воздействия на правительство, авторы тем самым выпускают из поля зрения институт государства в целом. Между тем, работы западных исследователей (М.Макфол, П.Ратленд и др.) указывают на серьезное влияние характера
государства и его интересов на процесс принятия политических решений.
В западной политической науке среди работ, посвященных формированию власти государства в ходе экономических преобразований, стоит отметить работы Б.Геддес, П.Катценштейна, С.Краснера, Дж.Мигдала, Э.Нордлингера,
К.Поланьи, Т.Скочпол и К.А.Чаудри. Указанные авторы основываются на
Коуз Р.Г. Природа фирмы// Теория фирмы. Под ред. В.М. Гальперина. - СПб: Экономическая школа, 1995. - С. 11-32; Уилъямсон О.И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, "отношенческая" контрактация// Пер. с англ. Ю.Е. Батова, К.С. Катькало, Д.С. Славнова, Ю.В. Федотова, Н.Н. Цытович. - СПб.: Лениздат; CEU Press, 1996; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики // Пер. с англ. А.Н. Нестеренко. - М.: Фонд экономической книги "Начала", 1997.
27 Зудин А.Ю. Государство и бизнес в посткоммунистической России: цикличность и перспективы
институционализации// Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе:
Материалы международного семинара (Тверь, 20-22 февраля 1998 г.). Под ред. А.Ю.Мельвиля. - М.:
Московский общественный научный фонд, 1999. - С. 34-46; Зудин А.Ю. "Олигархия" как
политическая проблема российского посткоммунизма// Общественные науки и современность. -
1999. - №1. - С. 45-65; Паппе Я.Ш. Отраслевые лобби в правительстве России (1992-1996)// Pro et
Contra. -1996. - № 1. - С. 61 -78; Паппе Я.Ш. "Олигархи". Экономическая хроника 1992-2000 гг. -М.:
ГУ-ВШЭ, 2000; Перегудов СП, Лапина Н.Ю., Семененко КС. Группы интересов и российское
государство. - М.: Эдиториал УРСС, 1999.
28 McFaul М. State power, institutional change and the politics of privatization in Russia// World Politics. -
1995. - Vol. 47, No. 2. - P. 210-243; Rutland P. (ed.) Business and state in contemporary Russia. -
Boulder: Westview Press, 2001.
29 Chaudhry K. A. The myths of the market and the common history of late developers// Politics and Society.
- 1993. - Vol. 21, No. 3. - P. 245-274; Geddes B. Politician's dilemma: building state capacity in Latin
America. - Berkeley: University of California Press, 1994; Katzenstein P. J. (ed.) Between power and plenty:
foreign economic policies of advanced industrial states. - Madison: University of Wisconsin Press, 1978;
Katzenstein P. J. Small states in world markets: Industrial policy in Europe. - Ithaca: Cornell University
Press, 1985; Krasner S.D. Approaches to the state. Alternatives conceptions and historical dynamics//
различном эмпирическом материале, но в конечном итоге приходят к общему выводу о влиянии способностей государства (его автономии от рыночных агентов и способности проводить собственные политические решения) на эффективное функционирование экономической системы.
Современные западные исследователи пытаются осмыслить результаты российского опыта реформирования, отталкиваясь от положений указанных выше работ и представляя реформы как результат "политики извлечения ренты". Большинство этих работ констатируют факт появления "слабого государства" в постсоветской России и выводят из данного тезиса объяснение неудачи проведенных преобразований. Например, М. Макфол обосновывает
эту концепцию на примере политики приватизации. Дж. Хеллман, Г. Джонс и Д. Кауфман приводят различные примеры экономических преобразований и описывают процесс ослабления государства как его "захват" заинтересованными группами.31
Однако в их работах имеется и существенный методологический изъян. Во многих случаях они не замечают размытости классификации "идеальных типов" государств и самой категории "государства" в условиях трансформирующего общества. Отождествляя "государство" с ограниченным набором акторов (президент, правительство, парламент), они представляют процесс реформ как борьбу между четко определенными группами интересов, происходящую на точно выделенных институциональных аренах, где политические решения "государства" являются достоянием победителей
Comparative Politics. - 1984. - Vol. 16, No. 2. - P. 223-246; Migdal J. S. Strong societies and weak states: state-society relations and state capabilities in the Third World. - Princeton: Princeton University Press, 1988; Nordlinger E.A. On the autonomy of the democratic state. - Cambridge: Harvard University Press, 1981; Polanyi K. The great transformation: the political and economic origins of our time. - New York, Toronto: Farra and Rinehart, 1944; Skocpol T. Bringing the state back in: strategies of analysis in current research, in: Evans P., Rueschmeyer D., Skocpol T. (eds.) Bringing the state back in. - New York: Cambridge University Press, 1985. - P. 3-43.
30 McFaul M. State power, institutional change and the politics of privatization in Russia// World Politics. -
1995. - Vol. 47, No. 2. - P. 210-243; Russia's "privatized" state as an impediment to democratic
consolidation part III Security Dialogue. -1998. - Vol. 29, No. 2. -P. 191-199.
31 Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. "Seize the state seize the day". States capture, corruption and
influence in transition. - Washington, DC: World Bank, 2000.
борьбы. Вне внимания данных концепций остается вопрос о правомерности выделения подобного "государства" в России 1990-х годов.
Эту проблему пытаются решить другие исследования, которые предлагают рассмотреть историю российской трансформации как процесс "государственной консолидации", в ходе которого происходит формирование "государства" и борьба за установление его "экономической независимости". В частности, Д. Вудрафф применяет схему "консолидации" на примере развития денежной системы и бартерных отношений в постсоветской России.32 Он показывает, как в рыночной России протекал процесс утверждения новой денежной системы с участием различных социальных сил. X. Шредер ставит под сомнение распространенное убеждение о всесильном влиянии на политику российских реформ отдельных экономических агентов, прежде всего "олигархов". В его работе экономическая трансформация представляется двойственным процессом а) борьбы различных экономических сил за право установления правил игры на российском рынке и б) одновременного усиления государства.
Непосредственно связанными с темой нашего исследования являются работы, описывающие проблему "перехода к рынку" и "рыночных реформ" в Восточной Европе и бывшем СССР. Прежде всего, выделим работы, обсуждающие основные этапы экономических преобразований периода перестройки и рыночных реформ: среди западных исследователей -О.Бланшард, М.Голдман, Д.Липтон, А.Ослунд, Д.Родрик, Д. Роланд, Дж. Сакс,34 среди отечественных - Л.И. Абалкин, Е.Т. Гайдар, В.A. May и др.35 В их
32 Woodruff D.M. Money unmade: Barter and the fate of Russian capitalism. - Ithaca: Cornell University
Press, 1999.
33 Schroder H.-H. El'tsin and the oligarchs: the role of financial groups in Russian politics between 1993 and
July 1998//Europe-Asia Studies. -1999. - Vol. 51, No. 6. -P. 957-989.
34 Сакс Д.Д. Рыночная экономика и Россия: Учебное пособие. - М.: Экономика, 1995; Aslund A. Post-
communist economic revolutions. How big a bang? - Washington, DC: The Center for Strategic and
International Studies, 1992; Blanchard 0., Dornbusch R., Krugman P., Layard R., Summers L. Reform in
Eastern Europe. - Cambridge: MIT Press, 1991; Goldman M.I. Gorbachev's challenge: economic reform in
the age of high technology. - New York, London: Norton, 1987; Goldman M.I. Lost opportunity: Why
economic reforms in Russia have not worked. - New York: W.W. Norton & Company, 1994; Leipold H.
The neoliberal concept of economic order, in: Saunders, C.T. (ed.) Economics and politics of transition. -
London: Macmillan, 1992. - P. 73-85; Lipton D., Sachs J. Creating a market economy in Eastern Europe.
11 работах выделяются элементы программы реформ - стабилизация, либерализация и приватизация - и анализируется их реализация на примере посткоммунистических стран. Работы А. Пшеворского, А Ослунда, Д.Стиглица и Дж.Хеллмана анализируют результаты реформ с позиции влияния на них отдельных социальных агентов и групп - "проигравших" и "победителей".36 Дж.Блази, Дж.Джонсон, Дж.Элстер, К.Оффе, М.Райзер, Д.Старк и Л.Бруст указывают на необходимость изучения структурных факторов и влияния стартовых обстоятельств, в которых проводились реформы, на конечные результаты их реализации.
Вопрос о рыночных реформах в российском секторе телекоммуникаций поднимался довольно редко. Можно упомянуть работы экономистов Э.Вайтлока, Р.Кэмпбелла, Н.Мильчаковой, Е.Рыцаревой и Е.Щульцевой,38
The case of Poland// Brookings papers in Economic Activity. - Washington, D.C.: Brookings institution, 1990. - P. 75-147; Lipton D., Sachs J. Prospects for Russia's economic reforms// Brookings papers on Economic Activity. - Washington, D.C.: Brookings institution, 1990. - P. 213-283; Rodrik D. Understanding economic policy reform// Journal of Economic Literature. - 1996. - Vol. 34, No. 1. - P. 9-41; Roland G. The political economy of transition in the Soviet Union// Commission of the European communities directorate-general for economic and financial affairs "Reform issues in the former Soviet Union". -1993. -No. 49. -P. 197-216.
35 Абалкин Л. Теоретические основы перестройки хозяйственного механизма// Проблемы научной
организации управления экономикой: Тезисы материалов Всесоюзной конференции. - 13-15 ноября
1986. - С. 11; Гайдар Е.Т. Дни поражений и побед. - М.: Вагриус, 1996; Гайдар Е.Т., May В.А. и др.
Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистической России,
1991-1997. - М.: Институт экономических проблем переходного периода, 1998.
36 Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе
и Латинской Америке// Пер. с англ. В.А. Бажанова. - М.: РОССПЭН, 1999; Ослунд А. Россия:
рождение рыночной экономики. - М.: Издательство Республика, 1996; Стиглий Д. Куда ведут
реформы? (К десятилетию начала переходных процессов)// Вопросы экономики. - 1999. - №7. - С. 4-
30; Hellman J. S. Winners take all. The politics of partial reform in postcommunist transitions// World
Politics. -1998. -Vol. 50,No. 2. -P. 203-236.
37 Blasi J., Kroumova M., Douglas K. Kremlin capitalism: the privatization of the Russian economy. -
Ithaca: ILR Press, 1997; Elster J., Offe C, Preuss U. Institutional design in post-communist societies:
Rebuilding the ship at sea. - Cambridge: Cambridge University Press, 1998; Johnson J. Path Contingency in
Post-Communist Transformations// Comparative Politics. - 2001. - Vol. 33, No. 3. - P. 253-274; Raiser
M. Informal institutions, social capital and economic transition: Reflections on a neglected dimension//
Working paper, European Bank for Reconstruction and Development. - 1997. - No. 25; Stark D., Bruszt L.
Postsocialist pathways: Transforming politics and property in East Central Europe. - Cambridge:
Cambridge University Press, 1998.
38 Милъчакова И. Телекоммуникации в России: структурные реформы и повышение капитализации
компаний// Вопросы экономики. - 2001. - № 7. - С. 86-103; Щулъцева В. Телекоммуникации мира и
России// Мировая экономика и международные отношения. - 1996. - №9. - С. 13-17; №11. - С. 17-25;
Campbell R.W. Soviet and post-Soviet telecommunications: An industry under reform. - Boulder: Westview
Press, 1995; The Russian telecommunications sector: a status report// PlanEcon Report. - September 14,
1995. - Vol. XI, No. 26-27 (); Rytsareva E. The
telecommunications sector: signs of liberalization and globalization, in: Segbers K. (ed.) Explaining post-
посвященные описанию постсоветских преобразований в секторе. Однако ни один из указанных авторов не ставил вопрос об изменении роли государства в регулировании данным сектором в этот период.
В отечественной политической науке предпринимались попытки рассмотреть поведение государства в этом секторе, но чаще всего они ограничивались одним эпизодом - аукционом по продаже акций "Связьинвеста" в 1997 году. Данный случай рассматривается в работах И.И.Засурского, Я.Ш.Паппэ и научного коллектива во главе с И.М.Буниным.39 Однако они упоминают об этом аукционе больше в контексте последующей "банковской войны" и как пример манипуляции российскими СМИ со стороны крупнейших финансовых групп страны и выпускают из виду политику государства в секторе в целом.
Таким образом, в представленной диссертации предпринимается попытка подробного изучения малоисследованной проблемы экономической трансформации в российском секторе телекоммуникаций и сопутствующих ей изменений в государственной политики регулирования телефонными компаниями. Предлагается рассмотреть эти вопросы в рамках междисциплинарного подхода - с позиций экономической теории, политологии и социологии, а также ввести проблему "консолидирующего государства" в поле интересов отечественной экономической социологии.
Методологические и теоретические основания исследования проблемы. В представленном исследовании использовались некоторые теоретические положения работ исторических социологов К.Поланьи, С.Краснера, Т.Скочпол, Ч.Тилли и К.А.Чаудри.
Soviet patchworks. - Aldershot, Burlington, USA: Ashgate, 2001. - Vol. 1: Actors and sectors in Russia between accommodation and resistance to globalization. — P. 228-243; Whitlock E. Natural monopoly regulation: a comparison of Hungarian and Russian telecommunications, in: Slay B. (ed.) De-monopolization and competition policy in post-communist countries. - Boulder: Westview Press, 1996. -P. 194-228. 39 Засурский И.И. Масс-медиа второй республики. - М.: Издательство МГУ, 1999; Паппе Я.Ш. "Олигархи". Экономическая хроника 1992-2000 гг. - М.: ГУ-ВШЭ, 2000; Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России// Под ред. И.М. Бунина. - М.: Центр политических технологий, 1997.
Указанные авторы предлагают следующее определение "государства" -система, осуществляющая контроль над деятельностью социальных институтов, акторов и их взаимоотношения, устанавливающая юридические категории ("насилие", "собственность", "деньги") и обеспечивающая их соблюдение на определенной территории или в определенной общественной сфере. Необходимо особо подчеркнуть разницу понятий "государство" и "правительство": понятие "государство" намного шире, чем "правительство". Оно включает систему насилия и управления, бюрократическую иерархию, законодательную базу, которые "структурируют отношения не только между гражданским обществом и правительственными структурами в политическом процессе, но и отношения внутри самого гражданского общества".40
Согласно Поланьи, рыночная трансформация приводит к становлению не только института рынка как общего пространства экономического обмена, но и сильного государства как единственного пространства принятия политических решений. Скочпол предлагает классификацию "идеальных типов" государств в зависимости от их способности к формированию этого пространства; противоположными типами выступают сильное государство и слабое государство. Она выделяет основные критерии разделения этих типов политическую автономию и государственную способность. Под "автономией" понимается способность государства формулировать и проводить политические решения, отличные от интересов отдельных социальных групп, классов или общества в целом. Под "способностью" понимается возможность государства проводить политические решения в ситуации реальной или потенциальной оппозиции со стороны отдельных социальных групп.43 Чаудри описывает конкретные элементы, составляющие
40 Stepan A. The state and society: Peru in comparative perspective. - Princeton, N.J.: Princeton University
Press, 1978.-P. xii.
41 Polanyi K. The great transformation: the political and economic origins of our time. - New York,
Toronto: Farra and Rinahart, 1944; The economy as instituted process, in: Granovetter M., Swedberg R. The
sociology of economic life. -Boulder: Westview Press, 1992. -P.29-51.
42 Skocpol T. Bringing the state back in: strategies of analysis in current research, in: Evans P.,
Rueschmeyer D., Skocpol T. (eds.) Bringing the state back in. - New York: Cambridge University Press,
1985. -P. 3-43.
43 Skocpol T. Bringing the state back in: strategies of analysis in current research, - P.9.
автономию и способность государства, и проводит операционализацию этих понятий.44 Выделенные индикаторы силы/слабости не являются постоянными характеристиками государства и могут изменяться во времени и по различным политическим сферам.
Указанные концепции открывают перспективу исследования пространства формирования "сильного государства" как единственной политической арены для рыночных агентов и указывают на участие различных социальных групп в данном процессе. Они позволяют сформулировать следующее определение сильного государства - государство, способное к формированию единственной арены принятия решений в отдельных политических сферах (например, единой финансовой или регулирующей поведение естественных монополий политики). Подобное государство обладает высокой степенью автономии и государственной способности, позволяющие ему устанавливать и регулировать действие юридических категорий ("деньги", "насилие", "собственность" и пр.).4б Обладающие этими возможностями государства считаются способными построить и поддерживать рыночную организацию. Слабое государство подчиняется различным группам интересов в процессе принятия решений и неспособно к защите установленных им категорий на отдельных политических аренах (на локальном уровне, внутри центральных бюрократических структур и пр.). Такое государство характеризуется низкой степенью автономии и государственной способности. Поскольку выделенные типы являются "идеальными", на практике мы наблюдаем чаще всего
Chaudhry К.А. The myths of the market and the common history of late developers// Politics and Society. -1993. -Vol. 21, No. 3. -P. 245-274.
45" Нельзя определить a priori, что показатель силы и слабости будет одинаков для всех политических сфер. Одно государство не способно изменить свою медицинскую политику, но в тоже время способно эффективно проводить транспортную политику; другое же - не может организовать транспортное снабжение, зато эффективно реализует политику медицинского страхования" (Krasner S. D. Defending the national interest: Raw materials investments and U.S. foreign policy. - Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1978. - P. 58).
46North D. A framework for analyzing the state in economic history, Explorations in economic history. -1979. - No. 16. - P. 249-259; Tilly С War making and state making as organized crime in: Evans P., Rueschmeyer D., Skocpol T. (eds.) Bringing the state back in. - New York: Cambridge University Press, 1985. -P. 169-191; Weber M. Economy and society: an outline ofinterpretive sociology/ Edited by G. Roth, C. Wittich; translator E. Fischoff. - Berkeley: University of California Press, 1978. -Vol.2, ch. 9; vol.3, ch. 10-13.
"смешанные случаи", где сила/слабость государства различается по отдельным политическим сферам.
Кроме того, в работе использовались основные положения исследований Ч.Тилли47, позволяющие представить динамику трансформации с позиции "формирующегося", или, по отношению к постсоветской России, "консолидирующегося" государства (государства, сочетающего элементы сильного и слабого государства в различные моменты принятия решений). Применение идей указанного автора позволило уточнить типологию государств, предложенную Скочпол, применительно к случаю государства в постсоветской России.
Для анализа поставленной проблемы консолидации используется исторический метод48 и стратегия исследования случая, используемая в исторической социологии, - "параллельная демонстрация теории": на примере случая реформ телекоммуникаций проверялась объяснительная способность двух моделей поведения государства в ходе российских рыночных реформ.49
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в изучении проблем утраты и восстановления потенциала российского государства в секторе телекоммуникаций и в определении ролей, которые играют различные политические и экономические агенты в этих процессах. Для достижения этой цели предполагается решить следующие задачи:
Определить основные теоретические подходы, используемые для анализа роли государства в процессе российских рыночных реформ, в социологических, политических и экономических исследованиях.
Выделить основные модели поведения государства в процессе строительства рынка и выявить их сравнительную специфику.
4 Tilly С. The formation of national states in Western Europe. - Princeton: Princeton University Press, 1975.
48 Tilly С As sociology meets history. - New York: Academic Press, 1981.
49 Skocpol Т., Sommers M. The uses of comparative history in macrpsocial inguity// Comparative studies in
society and histoty. - 1980. - Vol.22. - P.174-197. Авторы выделяют три основных стратегии
использования исторического материала в ходе социологического исследования: 1) макрокаузальный
анализ, 2) противоставление контекстов и 3) параллельная демонстрация теории.
Изложить историю процесса реформирования в секторе телекоммуникаций в категориях "консолидации государства" и становления его способности к регулированию этим сектором.
Выделить основные способы формирования "способности государства к регулированию" в секторе телекоммуникаций.
Сопоставить основные модели поведения государства при описании рыночных реформ в секторе телекоммуникаций.
Объектом исследования является процесс формирования потенциала российского государства, или его способности к регулированию, в секторе телекоммуникаций. Этот процесс рассматривается как совокупный результат взаимодействий политических и экономических агентов в различных политико-экономических сферах в период кардинальных общественных изменений.
Предметом исследования являются политические решения по отношению к сектору телекоммуникаций и участники процесса принятия этих решений (т.е. те социальные агенты, которые участвовали в деятельности сектора).
Методы сбора и анализа данных включали анализ официальных документов и сообщений прессы, а также экспертные (фокусированное полу структурированное) интервью. При анализе материалов тексты документов и прессы полагались основным источником информации о работе сектора. Целью интервью с представителями региональных отделений телефонной связи была экспертная оценка некоторых утверждений автора диссертации.
Эмпирический материал использовался для описания политики рыночных преобразований в секторе телекоммуникаций в 1991-2001 годах: (1) на основе анализа нормативных документов определялись основные политические темы и решения по отношению к сектору; (2) на основе анализа сообщений прессы выяснялся контекст реализации данных решений, выделялись основные участники политического процесса и возможные мотивы их поведения; (3) на основе экспертных интервью проверялась достоверность отдельных фактов политики реформ в секторе, освещенных в СМИ.
Эмпирическая база исследования.50 Эмпирическую базу диссертации составили сообщения, аналитические публикации и интервью с представителями отрасли в российских средствах информации с 1992 по 2001 годы, посвященные описанию деятельности Министерства связи, ОАО "Связьинвест" и региональных отделений электросвязи, а также нормативно-правовые акты в сфере телекоммуникаций в период с 1991 по 2001 годы. Кроме того, были проведены 5 экспертных интервью с представителями одной из региональных ОАО "Электросвязь".
Научная новизна работы отражена в следующих положениях:
Осуществлены анализ и классификация теоретических подходов к исследованию рыночных реформ в постсоветской России. Выделены три концепции, объясняющие результаты политики реформ, - акторная, структурная и государственно-ориентированная {Глава 1, 1.1).
Выделены две основные модели поведения государства в процессе реформ - модель "слабого государства" (реформы как распределение государственных ресурсов среди заинтересованных групп) и "консолидирующегося государства" (реформы как потеря и восстановление экономической власти государства) {Глава 1, 1.2).
Представлено описание политики реформ в российском секторе телекоммуникаций как процесса первоначальной деградации и последующей консолидации способности государства к регулированию рынка телекоммуникаций - его возможности контролировать организацию деятельности рыночных агентов и противостоять давлению отдельных групп интересов (Минсвязи, региональных операторов, местных администраций и т.д.) {Глава 3).
Определены основные способы и меры консолидации способности государства, позволившие с середины 1990-х гг. начать восстановление
Эмпирическая часть исследования была проведена при финансовой поддержке Европейского Университета в Санкт-Петербурге и Института "Открытое Общество" (OSF/RSS No. 761/2000).
"потерянной власти" федеральных органов управления в этом секторе. К ним относятся:
Организационный способ - установление власти "Связьинвеста" над дочерними предприятиями в регионах. Меры: представители холдинга в региональных ОАО "Электросвязь"; право закупок оборудования для региональных отделений; законодательные меры по разграничению полномочий федеральных и местных органов управления в секторе;
Экономический способ - установление контроля "Связьинвеста" над финансовыми аспектами работы сектора. Меры: единая система регистрации операций с акциями и аудиторской проверки для региональных отделений; централизация инвестиционных потоков и разрозненных операций с акциями;
Политический способ - упразднение влиятельных отраслевых агентов или снижение их статуса в формальной бюрократической иерархии. Меры: упразднение Минсвязи и создание Госкомсвязи. Реализация организационного способа способствовала формированию способности государства к организации контроля над выполнением правил "лицензирования" и "сертификации", экономического способа - становлению способности к организации контроля над финансовыми операциями; политического способа -становлению политической способности государства {Глава 3, 3.6).
5) Показаны основные этапы эволюции экономической власти российского государства в процессе реформ на примере сектора телекоммуникаций. Выделены семь этапов: отделение от СССР и оформление прав собственности (1990-1992); приватизация предприятий связи; оформление их статуса как ОАО (1992-1995); создание ОАО "Связьинвеста" и первая попытка его приватизации (1994-1995); передача контроля над собственностью в регионах и отдельных сегментах рынка (1994-1996); восстановление утерянного
контроля федеральных органов над сектором (1996-1998); вторая попытка приватизации "Связьинвеста" (1997); дальнейшие меры усиления власти (1998-2001) (Глава 3, 3.3 -3.8).
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы заключается в выделении концептуальных основ анализа российской рыночной трансформации, определение альтернативной "слабому государству" модели "консолидирующегося государства" и определении роли различных социальных агентов в процессе консолидации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам политической экономии, экономической социологии и политического процесса в России. Содержание диссертации может использоваться при разработке таких специальных курсов, как "Государство и рынок в постсоветской России", "Общественная политика в сфере телекоммуникаций", "Социология государства", а также различных методологических курсов по проблемам политического анализа. Кроме того, отдельные положения диссертации могут использоваться для выработки общих основ современной российской политики регулирования в секторе телекоммуникаций.
Апробация работы. Отдельные идеи и выводы диссертационной работы были изложены в опубликованных и готовящихся к публикации статьях автора ("ПОЛИС", "Экономическая социология", "Политическая наука" и др.) и выступлениях на научных конференциях разного уровня (аспирантский семинар факультета политических наук и социологии, Европейский Университет в Санкт-Петербурге, 1999, 2001; семинар программы SSRC-ITIC, Колумбийский Университет (США), 2002; конференция Nordic Political Science Association, Университет Олбурга (Дания), 2002; семинар Института анализа поведения предприятий и рынков, ГУ-ВШЭ, 2002 и др.).
Структура диссертации. Общий объем диссертации 202 страницы, из них основного текста- 184 страницы. Библиография состоит из 192 источников.
Модель реформ как поиск и перераспределение ренты
Рыночная трансформация: новая дисциплина и механизмы ее введения. В начале 1990-х годов российское государство приступило к реализации политики реформ, направленных на преобразование командной системы управления экономикой в рыночную. В этот период многие исследователи, занимающиеся данной темой, указывали, что главное условие строительства рынка в посткоммунистическом пространстве - сокращение вмешательства государства в экономическую деятельность.58 Был поставлен вопрос о необходимости изменения роли государства и превращения этого активного участника производства и распределения в пассивного "наблюдателя". "Государство должно позволить рынку работать там, где он это может делать, и вмешиваться там, где он на это не способен".59
Подобная модель исходила из либеральной традиции, трактующей "рынок" как естественный институт, лишенный политических или исторических характеристик и нацеленный на собственное рациональное функционирование. Если "рынку" не мешать действовать, он будет самостоятельно развиваться и поддерживать свою работоспособность. При таком подходе многие экономические проблемы России объяснялись чрезмерным вмешательством государства. Промышленный спад и экономическая отсталость представали побочными продуктами действия бюрократического государства, которое не давало развиваться рынку, -сохраняло монополии, контролировало конкуренцию, создавало дефицит и т.п. Выход из подобной ситуации предлагался один: провести приватизацию и экономическую либерализацию, удалив, таким образом, государство с "экономического поля". "В рыночной экономике государственное вмешательство служит своего рода "последней линией обороны"; его можно условно уподобить не столько пище, сколько лекарству или скорее витамину, необходимому, но и опасному при передозировке".60
Согласно указанной позиции, российскому государству требовалось освоить новую роль - "наблюдателя" за "игрой" в экономике, т.е. ввести систему поощрений и наказаний участников рынка, создать пространство экономической деятельности и выработать условия "игры" с учетом не только необходимости присутствия арбитра-государства, но и его права нахождения на "поле". Государственные институты должны были ввести новую "социальную дисциплину", б1 задающую структуру норм и правил рыночной системы: "Любое государство как система координации институтов, акторов и их взаимоотношений нуждается в дисциплине. Должно существовать сочетание позитивных и негативных мотивов, принцип кнута и пряника".62
Рассуждения известного экономиста Я. Корнай позволяют представить суть трансформации как переход к иной "дисциплине" экономической деятельности. Дисциплина необходима в любой системе, рассуждает автор, будь то тоталитарное или капиталистическое общество. Она требуется в промышленности для соблюдения рамок рабочего дня, поддержания действия технических требований и осуществление кооперации на различных стадиях промышленного процесса. Она необходима также в финансовой системе и выступает в экономической теории как "финансовая дисциплина".
Каждой системе присущи специфические, необходимые ей, свойства "социальной дисциплины" и инструменты ее введения. Основой советской дисциплины были механизмы плановых команд, инструкций и неукоснительного выполнения приказов. Существовал отработанный метод "наград" за дисциплинированность, лояльность к партии и государству и "наказаний" за нарушение дисциплины. Государство должно было обладать определенными способностями для введения подобного порядка и создать специальные структуры для его поддержания. Трансформация и переход к новой системе поставили вопрос об изменении свойств "социальной дисциплины" и механизмов ее введения. Этот процесс определяется многими исследователями как смена одного поля "игры", центрального планирования, другим "полем", рынком (или в терминах политической науки, автократии демократией).
Используя терминологию Корнай, представим центральную идею постсоветской трансформации как смену "социалистической" дисциплины "капиталистической", или "рыночной". В данном исследовании категория "дисциплина" подразумевает обязательное для всех членов любого сообщества подчинение установленному порядку и правилам. "Капитализм вводит требуемую дисциплину преимущественно экономическими методами. Рабочая дисциплина навязывается совершенными схемами оплаты, прежде всего, угрозой увольнения и безработицы. Дисциплина заработной платы обеспечивается исходя из интересов собственников, поскольку лишняя оплата труда отражается на их карманах. Финансовая дисциплина в сфере предпринимательства вводится твердым бюджетным принуждением: разорившиеся фирмы не получают от государства субсидий, поблажек с налогами или банковских кредитов".
Модель реформ как потеря и восстановление экономической власти государства
Рыночная трансформация: процесс распределения и процесс консолидации. Представленный выше подход к анализу российских реформ наиболее распространен в современной политической экономии переходного периода. Его сторонники предлагают ценные идеи о выделении различных факторов, влияющих на процесс преобразований, которые могут использоваться при анализе отдельных случаев реформ.
Однако вне анализа модели распределения остаются многие важные аспекты экономической трансформации, Прежде всего, касающиеся проблемы изменения института "государства". Недостатки этого подхода пытается решить вторая теоретическая традиция, анализирующая процесс реформирования с позиции "формирования" и "консолидации" государства и расширяющая перспективу изучения экономической трансформации в современной России.
Можно выделить три основных различия между этими моделями:128
1) Разные точки отсчета для начала анализа трансформации. В модели "распределения ренты" анализ трансформации начинается с описания программы рыночных реформ, которые рано или поздно приведут к появлению эффективно функционирующего рынка. Результаты строительства рынка зависят от правильных политических решений правительства, способного противостоять влиянию заинтересованных групп и действию негативных стартовых обстоятельств.
Для модели "консолидации" отправной точкой описания процесса реформ является факт потери власти государства над экономикой. Используется тезис К. Поланьи, который утверждает, что одновременно с рыночным строительством происходит и формирование института "государства" как общенациональной политической арены. 2 Согласно Поланьи, для проведения эффективной трансформации и создания общенационального рынка необходима первоначальная концентрация экономической власти в руках центральных органов. Только тогда государство способно к подавлению частных, региональных, интересов, мешающих появлению единого рынка в стране. Существовало ли подобное государство, обладающее необходимой степенью контроля над экономикой, в России начала 1990-х годов?
Этот вопрос становится главной темой исследований в рамках модели восстановления. Ее сторонники утверждают, что в центре экономической и политической жизни России была не столько проблема корректировки способности государства к эффективному распределению и умелому противостоянию социальным группам, сколько возврата и утверждения заново его потерянной власти. Подобная "потеря" произошла преимущественно в позднесоветский период и была закреплена политикой российского правительства. Для эффективной реализации реформ государство должно было, прежде всего, установить контроль над трансформируемой экономикой. Необходимо было сначала доказать свое право на владение общественными ресурсами и определение правил игры на рынке.
2) Разные представления о природе политики и политического процесса. Для модели распределения государство является лишь "судьей" борьбы различных групп интересов и соблюдения ими правил игры. При этом политический процесс представляется как взаимодействие данных групп - их интересов и ресурсов в присутствии нейтрального наблюдателя-государства, который определяет победителя и передает ему предмет борьбы (монополию, кредиты, льготы и т.п.). Наличие данного наблюдателя не подвергается сомнению. Обсуждается лишь вопрос о качестве его работы: низкое качество является индикатором "слабости" государства, высокое - его "силы". В результате этого, государство и политика выступают как разрозненные реальности отдельных индивидов или групп, результатов их борьбы и несвязанных политических решений. Подобная борьба и ее участники являются основным предметом исследования модели распределения.
Модель консолидации представляет государство целостной реальностью, в которой политика является единым образованием, связывающим отдельных акторов и политические решения посредством определенных государственных ресурсов (административный аппарат, законодательный порядок и т.п.). Фокус исследования переносится на проблему наличия этих ресурсов у государства и реальности формального контроля над ними. Такой взгляд предполагает иные политические конфликты, сутью которых является не только предмет распределения, но и механизмы установления этого распределения -возможности государства реально утверждать юридические категории "собственности", "насилия" или "денег".
3) Различия в восприятии государства и оценке роли отдельных социальных агентов в ходе трансформации. В рамках модели распределения выявление качества работы государства и борьба за его ресурсы протекают в строго ограниченном институциональном пространстве и между точно определенными группами акторов. Государство воспринимается как реально существующая и четко выделенная организация, которая является ареной борьбы между бюрократами, в идеале стремящихся к укреплению его потенциала,131 и отдельными социальными группами, "группами интересов", пытающимися переопределить политические решения в собственную пользу или, по крайней мере, ослабить экономическую власть государства в целом. Слабость или сила государства зависит от способности чиновников к противостоянию подобным группам.
При таком подходе категория "государства" сужается либо до формально входящих в его состав акторов (чаще всего, правительства, иногда президента и парламента), либо до предмета борьбы - собственно политического решения. Основными агентами трансформации выступают отдельные заинтересованные группы, всегда негативно влияющие на ход реформ (олигархи, директорское лобби и т.п.), и чиновники, разделяющиеся на два типа - истинных реформаторов и коррумпированных бюрократов. Поскольку российская трансформация была историей слабого государства, то в рамках подхода распределения она выглядит рассказом о передаче "государства/правительства" - его "приватизации" или "захвате" (state capture) различными группами интересов;132 иногда - анализом действий отдельных государственных лиц, способствующих созданию "слабого" государства в России, - Бориса Ельцина, Егора Гайдара или Анатолия Чубайса.
Выбор эмпирического материала и границы исследования
В качестве эмпирического материала берутся рыночные реформы в одной из отраслей российской экономики - секторе телекоммуникаций. Данный случай реформ выступает одной из наиболее ярких иллюстраций процесса рыночных преобразований в современной России.
Во-первых, политика реформ в секторе телекоммуникаций позволяет наглядно представить процессы распределения собственности и экономической власти, протекающие в ходе российских реформ.
Как и другие отрасли советской хозяйственной системы, связь долгое время была государственной собственностью. Рыночные изменения поставили вопрос о преобразовании структуры управления этой отраслью. Создание политики конкуренции, главного атрибута рыночного порядка, стало основным компонентом программы преобразований экономики в целом и отрасли связи в частности.155
Для демонополизации сферы телекоммуникаций необходимо было выполнить следующие задачи. Прежде всего, необходимо было провести приватизацию - превратить региональных телефонных операторов в акционерные общества и перераспределить долю их акций в частную собственность. Следовательно, требовалось создать границу между "государством" (в лице Минсвязи) и "рынком" (региональные компании). Установление подобной границы - сложный и длительный процесс, поскольку он требует четкого определения полномочий государства по вмешательству в работу компаний, отвечающих за обеспечение "информационной безопасности" страны. Необходимо было обеспечить эффективный контроль над акционерами образовавшихся компаний и управление собственными акциями. До момента будущей продажи государственные акции всех российских телефонных компаний перешли в управлении ГФФИ. Однако данный орган не мог взять на себя функции представительства в советах директоров этих компаний, так как их было больше 80. На помощь призываются чиновники Минсвязи, которые принимают активное участие в управлении региональными операторами. В таких обстоятельствах проведение границы между государственными и рыночными агентами требовало тщательной работы.
Затем, следовало провести частичную либерализацию отрасли - снять барьеры определенных форм конкуренции. Минсвязи должно было отстраниться от совсем недавно подведомственных ему предприятий и заставить их открыть региональный рынок для деятельности других компаний. Необходимо было разработать законы, определяющие правила работы компаний на рынке, использования ими технического оборудования и предоставления услуг связи на территории всей страны; определить наказания за нарушение и невыполнения условий сертификации и лицензирования оборудования и услуг.
Схожие задачи создания границы между государством и рынком стояли и перед другими секторами российской промышленности, в силу чего выбранный случай является одним из возможных примеров общего процесса реформирования в современной России.
Следует заметить, что сфера телекоммуникаций имеет свои специфические характеристики, благодаря которым она представляется наилучшим материалом для исследования проблем становления государственной способности к регулированию. Вследствие технических особенностей работы отрасли, политика государства основывается здесь на способности лавирования между прямым государственным управлением и действием законов конкуренции. Телекоммуникации являются сектором, который содержит в себе как элементы естественной монополии (например, местные телефонные сети), так и элементы, в которых возможна конкуренция (например, производство оборудования для телефонных станций, дальняя или альтернативная связь).156 Подобная специфика работы отрасли требует и особых качеств государства -способности создания регулирующих институтов, которые эффективно направляли развитие этой гибридной - полумонопольной, полуконкурентной -сферы.157 В первую очередь, принятие специальных законов, ограничивающих конкуренцию в сфере местной связи и разрешающих ее на других направлениях - междугородней, международной, сотовой, пейджинговой и т.п. Затем, создание институтов, осуществляющих регулирование работы отрасли там, где сохраняется монополия, и не препятствующих свободной конкуренции в других сферах.
Во-вторых, политика реформ телефонных компаний позволяет представить процесс "государственной консолидации". В позднесоветский период Министерство связи потеряло контроль над деятельностью своих региональных представителей. В поисках финансирования, телефонные операторы обратились за помощью к местным администрациям, которые стали одними из основных отраслевых агентов на современном рынке телекоммуникаций. В результате, наблюдался процесс регионализации деятельности местных операторов. Каким образом центральные органы возвращали себе власть в секторе, какие обстоятельства способствовали или мешали данному процессу, и какие агенты участвовали в нем? Ответы на эти вопросы позволят выделить возможные методы формирования потенциала российского государства в период рыночной трансформации.
Более того, политика реформ телекоммуникаций предлагает один из наиболее ярких примеров процесса трансформации взаимоотношений между государством и зарождающимися рыночными объединениями в современной России. Аукцион июля 1997 года, на котором продавались 25% акций ОАО "Связьинвеста", является уникальным эпизодом установление экономической независимости российского государства.
Организация работы сектора телефонной связи в советский период
Идейный аспект организации. Выделяются три основных идейных положения, которые лежали в основе деятельности советской отрасли связи:1 А). Секретность и ограничение информации для широкого пользования.
Советская система представляла собой политический режим, в котором значительную часть информации разрешалось иметь лишь определенным лицам. Для организационной структуры отрасли связи это означало слабость телефонной связи внутри страны и ограниченный доступ к международной связи. Советская модель связи разрабатывалась и развивалась как набор отдельных местных систем телефонной связи, не связанных между собой на областном уровне и соединенных только со столицами своих республик и Москвой. Эта идея нашла отражение в особенностях административной и технологической организации работы в отрасли.
Б). Связь является сферой услуг. В рамках советской плановой экономики отрасль связи не составляла часть "материального производства" и считалась "непроизводственным сектором". Со стороны государства ей не уделялось никакого внимания. Действовал принцип остаточного финансирования и практически 100% отчисления отраслевых доходов поступали в бюджет. Данная идея нашла отражение в особенностях финансовой организации в отрасли.
В). Направленность экономики на военное производство и низкий приоритет потребления. Предпочтение в отрасли отдавалось развитию государственной системы связи для предприятий и госучреждений, а сети общего пользования для населения существовали лишь как побочный эффект государственной системы:
"В течение многих лет связь страны развивалась исходя из условий укрепления оборонного потенциала страны. Поэтому в первую очередь связью обеспечивались политическое руководство, органы МВД и КГБ, армия, предприятия ВПК. Связь остальных отраслей народного хозяйства, а тем более для населения строилась исходя из "остаточного принципа" финансирования".1 В 1980 году из 23,7 млн. телефонов сетей Минсвязи всего 11,8 млн. (48,5%) принадлежали частным лицам, в 1985 году - 55%.179 Эта идея нашла отражение в особенностях структурной организации в отрасли.
Политика советского государства по отношению к сектору, основанная на указанных принципах, привела к формированию жесткой иерархической системы управления отраслью, плохому состоянию сетей телефонной связи общего пользования и низкому качеству обслуживания. "Результатом стала система связи, которая не соответствовала экономике "сверхдержавы"".180 Рассмотрим подробно, как была организована работа сектора телекоммуникаций. Начнем с технологического и административного аспектов организации, которые позволят представить модель управления сектором, а также выявить основных агентов отраслевого поля. Под "отраслевым полем" понимается пространство взаимодействия структур и их представителей, осуществляющих различные типы деятельности в области телефонной связи (или телекоммуникаций) и занимающих на нем различные позиции.
(2) Технологический и административный аспекты организации. Выделяются четыре уровня физической организации телефонных сетей (ПРИЛОЖЕНИЕ 1):
1) Базовый уровень - местные системы - включал городские и сельские телефонные станции. Обычно сельские сети представляли собой единичные телефонные станции. Городские сети состояли из нескольких, соединенных между собой, станций. Административное управление этими станциями осуществляли районные управления связью - РУСы. Количество РУСов, представлявших нижний уровень отраслевой иерархии, превышало 7000. Многие из них имели определенную финансовую независимость, но в вопросах перераспределения доходов подчинялись вышестоящим органам.
2) На следующем уровне - областном, краевом или республиканском -сельские и городские станции были объединены между собой в зональные сети. Эти системы составляли основу территориальному кодовому разделению страны, позволявшему организовать межобластную связь между различными регионами Союза. Административное управление данными системами осуществляли производственно-технические управления связью - ПТУСы.
3) Каждая зональная система имела транзитную станцию, обычно в столице региона, - автоматическую междугородную телефонную станцию (АМТС). АМТС были связаны с системами первого уровня - сельскими и городскими телефонными станциями своей зоны и напрямую подсоединены к межрегиональным транзитным станциям - узлам автоматической коммуникации (УАК). Все вместе это составляло третий уровень системы.
Предполагалось, что со временем АМТС будут построены по принципу "магистральной связи", или "обхода". Тогда станции второго уровня смогут связаться не только со своим УАКом, но и с любой системой третьего уровня. Подобный принцип важен не только как экономическая возможность оптимизации общей системы, но и как организационная возможность взаимодействия территориальных/областных станций между собой. Однако к концу 1980-х годов не было построено ни одной системы обхода.
В административном плане данный уровень, объединявший РУСы и ПТУСы, контролировался республиканскими Министерствами, которые подчинялись Минсвязи СССР и соответствующему Совету Министров республики. В их функцию входили организация связи общего пользования на своих территориях и управление региональными телефонными операторами и почтовыми отделениями на местах.
