Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы правового регулирования бюджетных отношений в муниципальных, образованиях .13
1.1. Теоретические проблемы правового регулирования бюджетных отношении 13
1.2 Бюджетные отношения в муниципальных образованиях как объект правового регулирования Российской Федерации:, ее субъектов и муниципальных образований
1.3. Принципы правового регулирования бюджетных отношений в муниципальных образованиях и межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации
Глава II. Концепция модельного закона субъекта Российской Федерации о бюджетных отношениях в муниципальных образованиях
2.1. Основные положения модельного закона о бюджетных отношениях в муниципальных образования 72
. 2.,2. Правовое регулирование межбюджетных отношений субъекта Российской Федерации и муниципальных образований
2.3. Определение основ бюджетного процесса в муниципальных образованиях законом субъекта Российской Федерации
Заключение 162
Библиография
- Бюджетные отношения в муниципальных образованиях как объект правового регулирования Российской Федерации:, ее субъектов и муниципальных образований
- Принципы правового регулирования бюджетных отношений в муниципальных образованиях и межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации
- Правовое регулирование межбюджетных отношений субъекта Российской Федерации и муниципальных образований
- Определение основ бюджетного процесса в муниципальных образованиях законом субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Финансовые кризисы последних пет оьострили недостатки организации ВЮДЖеТНЫХ ОТНОШеНИЙ В РОССИЙСКОЙ Федерации, В том числе низкий уровень бюджетной обеспеченности„ несбалансированность бюджетов,, несоответствие распределения доходов между бюджетами разграничению полномочий различных уровне власти, несовершенство межбюджетного регулирования. Одним из важнейших негативных последствий указанных недостатков стало принятие в течение нескольких пет бюджетов все:; уровнен с дефицитом,, что привело к нарастанию бюджетных долгов до масштабов,, соизмеримых с размерами годовых бюджетов»
В наиболее с: лож ном • положении в результате бюджетного кризиса оказались муниципальные образования,, в ведении которых- находится основная часть учреждений образования и здравоохранения, предприя- т и й ж и л и ш, н о—к о м м у н а л ь и о г о х о з я й с т в а и т р а н с п о р т н о г о о б с л у ж и в а н и я населения , других организаций социальной инфраструктуры,, Финансируемых или дотируемых из бюджета. Помимо объективных Финансовых трудностей,, бюджетная ситуация в муниципальных образованиях усугубилась п р и н ц и п и а л ь и ь і м и и з м е н е н и я м и и а л о г о в о г о з а. к о н о д а т е льет в а ,, с в я з а и н ь і м и со вступлением в сипу с .1999 года Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) х ,, которые сокращают Финансовую базу муниципальных образований и снижают гарантии их бюджетной самостоятель
ности1, закрепленные в Федеральном законе "О финансовых основах м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я в Р о с с и й с к о и Ф е д е р а и, и и " г „
Одним из Факторов оптимизации бюджетных отношений является совершенствование их правішого регулирования. К решению этой проблемы в настоящее время приложены усилия правотворческих органов всех у р о в н е й г о с у д а р с т в е н н о й в л а с: т и и м е с: т н а г о с а м о у п р а в л е и и я в Р о с с и й с -кой Федерации. В июле 1998 года Федеральным Собранием Российской Федерации принят Бюджетный кодекс Российской Федерации3» Однако его нормы посвящены, в основном, регулированию бюджетных отношений в Российской Федерации и ее субъектах. Кроме того, его введение в действие отложено до 2000 года. Учитывая объективные трудности реализации нового закона, можно сделать вывод, что проблема правового регулирования бюджетных отношений в муниципальных образованиях остается в значительной степени актуальной»
Из всех основных источников бюджетного права в муниципальных образованиях - федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления -- наименее разработанными являются законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие принципы бюджетных отношений в муниципальных образо.ваниях и их межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации.
Б частности, в совокупности законов субъектов Российской Федерации, полученных Воронежской областной Думой от представительных
органов государственной власти другий субъектов Российской Федера-цмй, только два закона прямо регулируют межбюджетные отношения с муниципальными образованиями1, При этом бюджетные отношения в муниципальным образованиях не были основным предметом регулирования, ни одного ив эти:: законов, и лишь в некоторых из них указывалось на
аналогию организации бюджетных отношений в субъекте: Российской Фе дерации и .в муниципальных образованиях,,
Необходимость принятия законов субъектов Российской Федерации т
о бюджетных отношениях в муниципальных.образованиях и их межбюджет- пых отношениях с субъектами Российской Федерации, а также предмет р є г у л и р о в а н и я з т и х а к т о в о п р е д е л ены с о о т в е т с т в у ю ш, и м и Ф а? дера л ь ны м и законами„
Статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится регулирование .отношений между бюджетами субъекта ,-у Российской Федерации и муниципальных образований1 .
л Закон Псковской области "О регулировании взаимоотношений между областным и местным бюджетами в Псковской области" от 29.09-98 N 31-03//ИнФормационный вестник Псковского областного собрания депутатов. .1.997. N 26„
Закон Е ладимирской области "0 регулировании отношений между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Владимирской- области" от 22,,05.96 IM 1302. //Вестник законодательного собрания Владимирской области,, 3 99 $ „ N 3.
- С о 6 р а н и є з а к о н о д а т е л ь с т в а Р о с с: и й с к о й Ф е д е р а ц и и . 19 9 5 „ N 3 5 . С т . 3 5 0 Ь „
Статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в структуру бюджетного законодательства в Российской Федерации включены законы с у б ъ е к т о в Р о с с и й с к о и Ф еде р а ц и и р е г у л и р у 10 ш. и е Ф о р м и р о в а н и е и и с п о л -1-і є н и е 6 к) д ж е т о в м у н и ц и г і а льны ;: о 6 р а з а в а н и й „
Статьей .1.1. Федерального закона "О финансовым основа:; местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции органов госу-д а р с т в е н н о й в л а с т и с у 6 ь е к т а Р о с: с и й с к о й Ф е д е р а ц и и от н е сен о определение законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральными законами общих принципов- бюджетного процесса» При этом указанные принципы являются правовой основой бюджетного процесса именно в муниципальнык образованиях, поскольку регупироЕ--аиие бюджетного процесса в Российской Федерации не входит в компетенцию органов государственной власти ее субъектов, а его организация в субъектах Российской Федерации осуществляется на основе не общих принципов, а конкретных правил, устанавливаемых их органами государственной власти»
Иной вариант определения предметов регулирования законов субъекта Российской Федерации в сфере (бюджетных отношений в муниципальных образованиях предусматривает разработку отдельных законов субъекта Российской Федерации об общих принципах бюджетного процесса в муниципальных образованиях и о регулирсшании межбюджетных отношений субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.. Возможно т а к ж е п р и hi я т и є з а к о и а с у ь ъ е к г а Р о с: с и й с к о й Ф є д є р а ц и и „ у с т а н а в- л и в а ю— щего только общие принципы бюджетного процесса в муниципальных образованиях., при этом регулирование? межбюджетных отношений субъекта Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и и м у ницип а л ь н ь і х о б р а з с» в а н и й п р е д у с м а т р и в а е т с я осуществлять законом о бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации „
Однако указанные варианты представляются менее -обоснованными,, Первый ив ни;; искусственно разделяет единый процесс разработки и утверждения бюджета муниципального образования, поскольку установление нормативов отчислений от регулирующих докодов и размеров Финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджета субъекта Российской Федерации,, являющееся центральным вопросом межбюджетного регулирования, хронологически расположено между двумя этапами этого процесса» Второй вариант , как показывает практика принятия законов субъектов Российской Федерации., приводит к доминированию норм о бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации над иными нормами закона, в результате межбюджетные отношения субъекта Российской Федерации и муниципальных образований остаются в значительной рте— п е н и н е у р е г у л и р о в а н и ы м и „
Эффективная законотворческая деятельность возможна только нв. основе проведения соответствующих теоретических исследований и анализа имеющегося опыта. На важность разработки теоретических проблем правового регулирования бюджетных отношений указывали многие иссле-д о в а т е л и б ю д ж э т н о г о п р а в а „ В ч а с т н о с: г и , М - И „ П и с к о т и н о т м е ч а л „ ч т о "распределение Финансовых ресурсов,, сосредоточиваемых » бюджете, не
может применяться иначе, как в строго определенном порядке,. Дея тельность многообразны;; государственных органов в области бюджета должна подчиняться единым правилам,. Многочисленные отклонении, возникающие между различными государственными органами в процессе сос-т а в л е н и я , у т в є р ж д е и и я и и с п о л йен и я б к) д ж е т а „ н у ж д а ю т с я в ч е т к о м з а— к о 1-і о д а т е л ь н а м per у л и р о в а н и и » А п о с і =: о п ь к у с у щ е с: т в у ю г т а к и є з а д а ч и , необходима теоретическая разработка юридических проблем, связанных с их разрешением,, научное исследование вопросов бюджетного права"1.
Ma необходимость комплексных экономике» правовых исследований в
сферо бюджета указывал также . А » Ров и не кий ,, который подчеркивал, что "разграничение экономических и правовых аспектов анализа финансовых явлений делает еще более актуальной проблему координирования! экономических и юридических исследований в области Финансов., созда--н и я к ом п л є к сны :•; р а б о т в эт о й о 6 п а с т и " х »
Важнейшим средством совершенствования правовой базы субъектов
о
Российской Федерации в сфере бюджетных отношений в муниципальных о б р а з о в а н и я х я в л я е гея р а з р а б оті:: а. с о о т в в т с т в у ю ш, е г о модельн о г о з а к о н а субъекта Российской Федерации., Возникновение этой Формы рекомендательного законодательного акта объясняется потребностями согласованного развития законодательства3» Принятие законов субъектов Российской Федерации на ос noise такого модельного акта позволяет значительно снизить затраты их материальных и трудовых ресурсов, повысить технико-юридический уровень разрабатываемых законов и ускорить их принятие.
Совокупность перечисленных оснований определила выбор автором темы настоящего исследования»
Степень разработанности темы. Проблемы правового регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации изучались многими видными учеными-юристами» Исследованию этих вопросов посвящены, в частности, работы В . В » Бесчеревиых ., Л.К»Вороновой, М . А ., Гурвича , Т » С » Ер м а к о в о й ,, Б »1-І „ И в а. и о в а ,, М ,, Л . К о г а н а.,, С . А « К о т л я р е в с: к о г о « hi „ А „ К у ф а к о в о й , lvL И ., Пис кот и на , » А ,, Рови не ко го , Н» И „ Химичевой » С . Д „ Цып к и на . Разлмч х Ровинс к и й » А ., Советское Ф и н а н с о в о е право. М .. , 1978» С ,. 3 7 . 21 Правовые акты» У ч є ЄІ и о - п р а к т и ч е с к о е и справочное пособие/Н)- А Тихо— м I-I ров, И » В » К оте л е в с к а я „ М » » J. 9 9 9 ,, С „ .1.2 Ь »
ные вопросы местного самоуправления освещались» в труда:-; СА.Авакъ-я на., В „ И . Вас ил ьева , Л - Е . Лаптевой , В „ И . Лафите ко го , В « М » Манок и на, В „ И „ 1-І о в о с е л о в а , А - С . П и г о л к и и а , С ,. В „ П оленино й , А „ Е » П о с т н и к о в а , Ю . А „ Тихомирова , Е \ И . Фадеева „ К „ Ф .Шеремета и друг и:-: ученый»
Значительно меньше разработаны более узкие проблемы, касающиеся организации бюджетных отношений в муниципальных образования:; ( м е ::.: гны;; Со в е та:; ) и В р а з н о е в р є м я н є п о с р е д с т в е н н о " и л и к о с в е н н о и м и з а н и м а л и с ь М И » П и с к о г и н , 14 „ И . X и м и ч е в а , О „ Н ., Г о р 6 у н о в а , Л . А » Д а в ы д о в а , И . Г „ Д є и и с: о в а, М „ В „ К а р а с є в а „ Однако значительное ухудшение в последние годы ситуации в сфере муниципальных финансов, принятие очередны:-; нормативны:; актов, регулирующих вопросы Бюджетных отношений и местного самоуправления на. Федеральном уровне, ставят новые вопросы перед специалистами по б ю д ж е т н о м у п р а в у ., Требуют осмысления правовые проблемы э Ф Ф е к т и в ной организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях и их межбюджетных отношений с субъектам.и Российской Федерации, , в том числе? преодоления финансового кризиса, соблюдения строжайшей бюд--ж е т н о й э к о и о м и и ,, н е д о п у щ є н и я р о с т а м у н и ц и п а п ь н о г о д о л г а »
Объектом исследования является правовое регулирование субъектами Российской Федерации общественны;-; отношений, возникающих в п р о и, в? с с е Ф о р м и р о в а н и я и и с: п о л и е н и я б ю д ж е т о в м у н и ц и п а л ь ны ;; о б р а з о в а -•• н и й . .
Цепь и задачи исследования.. В диссертационном исследовании поставлена цель сформулировать принципы (правовые основы) бюджетных отношений в муниципальных образования;; и их межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации и разработать концепцию соответствующего модельного закона субъекта Российской Федерации,,
Для достижения цепи диссертационного исследования предусматривалось выполнение следующих задач:
-•- проведение исследования теоретических проблем бюджетных отношении в муниципальных образованиях и их межбгаджетных отношении с субъектами Российской Федерации?
сопоставление норм Федеральных законов,, регулирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации в. целом,, и в муниципальных образованиям в частности,, выявление в них правовых пробелов и противоречий 5
-•• обобщение законов субъектов Российской Федерации о бюджетном, устройстве и бюджетном процессе в субъектах Российской Федерации с цепью выявления используемы;; на практике способов их правового ре-г у л и р о в а н и я ;
исследование правовых проблем, возникающих в иравопримени т е л ь 1-і о й д е я т е л ь н о с т и о р г а н о в г о с у д а р с т в е и ко й в л а с т и , о р г а и о в м е с т •-- його самоуправления,, муниципальных учреждений и других получателей бюджетных средств в сфере бюджетных отношений в муниципальных образованиях и их межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации; •:.
- разработка концепции модельного закона субъекта Российской Федерации о бюджетных отношениях в муниципальных образованиях.
Методологической основой исследования является совокупность научных способов исследования„ позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. При проведении и с с л е д о в а н и я и с п о л ь з о в а л и с ь я в ч а с т ности, лог и ч е с к и й ,, с и с т е м к ы й и сравнительно-правовой методы, а также метод классификации.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых-юристов и экоксмистов, исследовавших различные
аспекты проблем правового регулирования бюджетный отношений и мест— н о г о с а м о у п р а в пения..
Научная новизна исследования заключается в разработке и обос -н о в а н и и п р є д п о ж е и и й п о п р а в о в о м у р е г у л и р о в а н и і о с у б ъ а к т а. м и Р о с с и й с •••-кой Федерации бюджетных отношений в муниципальных образованиях» Е работе впервые проводится анализ возможности применения норм Бюджетного кодекса. Российской Федерации для регулирования бюджетных отношений в муниципальных образования! ;: и их межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации,, осуществляется их уточнение по к р и т е р и я м з а к о н н о с т и и ц е л е с о о б р а з н о с т и ,.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы но— в и з м ы л о л о ж е н и я д и с с е р т а и, и о ни о г о и с с л е д о в а н и я :
1) уточнения некоторых категорий и теоретических положений б ю д ж е т н о г о п р а в а ;
2) предложения по разграничению полномочий Российской Федерации,, ее субъектов и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений в муниципальных образованиях и их межбюджетных . отношений с с у б ъ е к т а м и Р о с: с им с кой Федерации ;
3) уточнения системы правовых принципов бюджетных отношений в м уни ципа льны к обр а зо в аниях;
рекомендации по совершенствованию правовых основ межбюджет ных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 5) уточнения правовых основ бюджетного устройства муниципальных образований;
Ь) предложения по развитию правовых основ бюджетного процесса в м у н и ц и п а л ь ных обра з о в а и и я ;•; „
Практическая значимость исследования состоит в возможности ис
пользования op ганами государственной впасти субъектов Российской Федерации разработанного автором по его результатам модельного закона субъекта Росс и и ск ой Федер а ци и "О . принци п а к орга н и за ци и бюджє т— нык отношений в муниципальный образованиях субъекта Российской Федерации"., а также применения полученных при проведении исследования выводов в процессе практической организации органами местного самоуправления бюджетных отношений в муниципальный Образования:;, в преподавании курса Финансового права иэ. юридически;; Факультета;; и дисциплин бюджетного профиля на экономически;-; Факультета:-; вые шик учебны;; заведений,,
Апробация результатов исследования. Основные выводы и моложе • ния диссертационного исследования были изложены автором при обсуждении его на парламентски;; слушания;-; Воронежской областной Думы, заседания:; постоянной комиссии Воронежской областной Думы по законодательству и местному самоуправлению, управления Финансов администрации города Воронежа, кафедры Финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права, кафедры Ф и 1-і а н с о в э к сэ н о м и ч е с к о г о Ф а к у л ьте т а В о р о и е ж с к о г о г о с у д а р с т в е и н о г о университета,, Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, дву:; г л а. в ,, в к л ю ч а і о щ и;; ш е с; т ь п а р а г р а Ф о в ,, з а к л ю ч е н и я и б и б л и о г р а ф и и .
Бюджетные отношения в муниципальных образованиях как объект правового регулирования Российской Федерации:, ее субъектов и муниципальных образований
С одной стороны,, согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации, Финансовое регулирование? относится и: везде нию Российской Федерации» С другой стороны,, в соответствии с пунктом "з" статьи 71, подпунктами " и " ,, " н " части первой статьи 72 и статьей 73 Конституции Российской Федерации бюджеты субъектов России с-к ой
Анализируя эти положения Конституции Российской Федерации в совокупности, в с и с: тем ной связи, следует сделать вывод,, что к ведению Российской Федерации относится .согласно пункту "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации регулирование всех Финансовых .отношений, за исключением прямо указанных в части первой статьи 7 2 Конституции Российской Федерации как относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.,
Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации м.здаются федеральные законы, по предметам совместного вадения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъекта Российской Федерации,,
Сопоставляя приведенные выше конституционные нормы,, можно сделать вывод о том3 что общие принципы бюджетные отношений в муници пальных образования.-; устанавливаются Федеральными законами ( установление иных, "конкретны;;" ,, принципов бюджетных отношений) осуществляется законами субъекта Российской Федерации,, а непосредственное регулирование бюджетных отношений производится уставом муниципального образования, иными актами .
При исследовании теоретически;: основ разграничения полномочий Российской. Федерации,, ее -субъектах и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений в муниципальных образованиях необходимо, в первую очередь, определить научные категории "бюджетные права", "бюджетные полномочия1 "бюджетная компетенция" ,.
По мнению Н „ И „ Химичевой ,, в большинстве случаев бюджетное право и обязанность слиты в едином полномочии, В то же время полного совпадения между ними нет,, и часть бюджетных полномочий государственных органов- по своим юридическим признакам представляет права, не связанные с обязанностью осуществления. Уточняя содержание этих с категорий "бюджетная компетенция" и "бюджетные права", поскольку законодатель не? исключает употребление терминов "права" и "обязанности" применительно к бюджетным отношениям в собственном, узком смысле слова ,.
В логично построенной правовой системе третья группа юридически;; действий не образуется, так как для выполнения каких-либо обязанностей органы власти должны быть наделены соответствующими .пра вами. Для обозначения оставшихся двух групп прав и обязанностей целесообразно следующим образом определить понятие "права":; под правами в широком смысле следует понимать права, в традиционном понимании этого термина, под правами в узком смысле слова - часть, прав в широком смысле слова, не совпадающим с обязанностями,, то есть права, осуществлять которые орган власти может, но не обязан (в терминологии формальной логики - разность между множествами прав и обязанностей ).
Принципы правового регулирования бюджетных отношений в муниципальных образованиях и межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации
В Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1998—2.00.1а годы,, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г., сформулированы следующие принципы межбюджетны;: отношений г сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений; самостоятельность бюджетов разных уровней;; законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между федералы— н ы м 6 к: д ж є т с:і м ,, б ю д ж е т а м и с у б ъ е .к т о в Р о с: с и й с і--: о й Ф є д е р а и, и и и м у н и ц и — папьных образований; объективно обусловленное и транслареитноех перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уров :1 Б з н а ч е н и и о г к р ыт о е " , " г л а с и о е " „ нем бюджетной обеспечанности регионов и муниципальных образований; единство бюджетном системы1.
Приведенный обзор классификаций принциповбюджетных отношений дает основания поставить несколько вопросов к проблеме установления! принципов правового регулирования субъектом России с: кой Федерации бюджетный отношений с участием муниципальных образований, об оптимальных группировка:-; принципов бюджетных отношений г, о наименованиях саответствуюш,их групп и об их составе»
По мнению автора, достаточной с. точки зрения наличия главного признака классификации всей совокупности принципов бюджетных отношений с участием муниципальный образований первичной группировкой является их разделение на две группы» При этом в первую группу це-п е с: о о б р а з н о о б ъ е д и н и т ь п р и н ц и п ы п к а с а ю ш, и е с.я б н д ж є т н ых о т н о ш е н и й внутри муниципальных образований _, а во вторую принципы, регулирующие межьюд;кетные отношения муниципальных образований и субъекта Р о с с и й с к о и Федера ц и и „
Особо следует остановиться на наименовании группы принципов, касающихся бюджетных отношений внутри муниципальных образований. Как уже отмечалось, некоторые ученые,, в том числе авторы Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст.28), именуют принципы5 входящие в аналогичную группу, принципами бюджетной системы, друп , (А.йниси — МОЕ) п р и н ц и сі а м и б ю д ж е т ног о п р о ц е с с: а „ 3 т и н а и м е н о в а н и я п р е д с: тавля-ются автору не вполне соответствующими признакам классификации включенных в эту группу принципов,.
По мнению автора, использование категории "принцип" (в значении "принцип права") в составе выражения "принципы бюджетной систе х Собрание законодательства Российской Федерации . 1998., N32.; Ст.,3905 мы" -некорректно,, поскольку разновидностью общественны;; отношений и, следовательно объектом правового регулирования является не бюджетная система, а ее организация! (построение).; как справедливо отмечается в статье 3 Закона РСФСР "Об Основа;; бюджетного устройства и б ю дже т и о г о г і р о ц єсса"» Не соотве т ствует прєдме г у н а с т о я ш, е г о и с: с: л е д о --вания и употребление наименования соответствующей группы принципов в виде выражения "принципы бюджетного процесса",: поскольку это выражение не охватывает- все виды бюджетных отношений., Анализ приведенных выше принципов, регулирующие те или иные стороны бюджетных отношений,, позвонил разграничить их на принципы,, на основе или с учетом которых в дальнейшем сформулированы предлагаемые автором принципы бюджетных отношений в муниципальных образования:;,, и положения,, которые, по его мнении:., не могут" служить основой (принципами) бюджетных отношений в муниципальных образованиях в соответствии с определением этого понятия как "основного, исходного положения какой-нибудь теории, учения"1,.
Предложенная автор ом Ф орму п и ров к а при нцила ( а в ток ом но с т и б і о д же то в } отличается от Формулировки соответствующего принципа,, вве денного статьей Зі Бюджетного кодекса Российском Федерации (самос-т о я т е л ь н о сти б К) дже т о в ) ,, гт с:) с к о л ь к у о на в ё с:) л ь шей с т е л е н и с о о т ветс -твует содержанию указанного принципа и лингвистически точнее: понятие самостоятельности может служить только характеристикой деятельности юридического или Физического лица (субъекта правоотношений), а понятие автономности - предмета или явления,, Поскольку бюджет не является субъектом правоотношений, к нему не может относиться поня Крылов Г,. Какой закон мам нужен?//Хозяйство и право,, 199 /.. N 5 „ ородского Советов. М.п
Неверным представляется автору также отрицание Г.. Крыловым принципа автономности бюджетов по той причине,, что "в системе не і может быть самостоятельны" частей"1. -Если система объединяет элементы не по признакам подчиненности, а но каким-либо другим оснсзва-ниям, то эти элементы можно называть самостоятельными.
Принцип гласности Формирования и исполнения . бюджета муници пального образования является одной из Форм реализации местного св.- -моупраЕ .пения,, предусматривающего решение вопросов местного значения населением непосредственно или через органы местного самоуправления п Реализация этого принципа, в частности, подразумевает; опубликование в открытой печати утвержденного бюджета и отчета о ьэга исполнении; предоставление жителям муниципального образования, по их требованию иных сведений, связанны:; с формированием и утверждением бюджета,, ъэ. исключением сведений, предоставление которых- нарушает прямо или косвенно права иных жителей муниципального образования; открытость для населения муниципального образования и - средств массовой информации процедур рассмотрения и утверждения бюджета муниципального образования, в том числе в согласительных комиссиях.
Правовое регулирование межбюджетных отношений субъекта Российской Федерации и муниципальных образований
Финансовые основы местного самоуправления определяются не только местными налогами и другими собственными декадами муниципальных образованийР но и в значительном мере отчислениями от федеральны:: и региональных налогов Финансовой помощью муниципальным образованиям из бюджетов Российской Федерации и ее субъекта»
Соглашаясь с вышеизложенным, следует отметить, что Фактор ценообразования в условиях рыночной экономики потерял свое значение, поскольку оно осуществляется в различных муниципальных образованиях на основе одного и того же принципа соотношения спроса и предложения, а фа к: тор взимания налога с оборота сменился фактором взимания акцизов и налога на добавленную стоимость, Однако в цел СІМ приведенные выводы сохраняют свое значение.
В .-И,, Птицын называет бюджетным Федерализмом "отношения между Ф є д е р а п ь и ыми о р г анамм с удар с: — таенной . власти субъектов Федерации,, а также vорганами местного самоуправления ., возникающие в коде .бюджетного . процесса, основанные на разграничении бюджетный прав и полномочий в области Формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания " интересов на всех уровнях бюджетной системы"1»
Анализ норм федеральных законов и обобщение теоретически к работ в сфере правового .регулирования межбгоджэтных отношений позволили автору разработать в рамках концепции модельного закона субъекта Российской Федерации о бюджетным отношениях в муниципальных образованиях следующую систему мажбюджегных отношений субъекта Российской Федерации, и муниципальных образований,,
В межбюджетных отношениях с:убъекга Российской Федерации и му ниципально го образования выделяются четыре составляющие их элемента : установление органами государственной впасти субъекта Российс- _ кой Федерации долей федеральных налогов.и налогов субъекта Российс ь кой Федерации, зачисляемых в бюджет муниципального- образования, и размеров безвозвратной финансовой помощи муниципальному образованию (ос уїдес гвляется ті о результатам рассмотрения бюджетного предложения муниципального образования, то- есть прогноза доходов и расходов его путем их включения в. закон о бюджете е-убьекта Российской
Для обоснования предложения муниципального образования о размера;; нормативов отчислений в его бюджет от регулирующих доходов и финансовой помощи муниципальному образованию из бюджета субъекта Российской Федерации п-л рассмотрение исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносится бюджетное предложение муниципального образован и п „ ,
Хотя процедура организации межбюджетных, отношений,, установленная Федеральным законом "О финансовых, основах местного самоуправления в Россий,ской Федерации" и Бюджетным кодексом Российской Федерации, и не предусматривает такого этапа, как внесение бюджетного предложения муниципального образования на рассмотрение органов государственной власти субъекта Российской Федерации,, он представляется необходимым для повышения объективности установления показателей межбюджетных отношений.
Определение основ бюджетного процесса в муниципальных образованиях законом субъекта Российской Федерации
При всей важности материально-правовых норм, регул ируюїди:: бюдг жетные отношения в муниципальных образованиях, необходимо отметить, что Формирование и исполнение местного, бюджета осуществляется в рамках бюджетного процесса и в порядке,- установленном процессуальными) нормами бюджетного права». Поэтому эффективная реализация возможностей правового регулирования, заложенных в бюджетных матерw-ально-правоЕ-ых нормах, ..невозможна без столь же эффективного правового регулирования бюджетного процесса в муниципальных образованиях » Разработку основ .правового регулирования бюджетного процесора в муниципальных образованиях целесообразно начинать с анализа, теоретических, работ .в этой области . л
Определение бюджетного процесса дано в Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"г "Бюджетный , процесс это регламентируемая законом деятельность органов ;го-сударственной и местной власти по составлению, рассмотрению, =ут-кієрждению и исполнению соответствующих бюджетов" (ст.4) . Справед- лиБое, по. мнению, автора, уточнение в это определение внес Бюджетным кодекс, Российской Федерации, указав на возможность регулирования бюджетного ,,процесса на только законами, но и другими нормативными актами j; а, также :на участие в нем, помимо органов власти, других; участников бюджетного процесса (ЕТ.Ь). " Однако и в этом определении, данном Бюджетным кодексом российской Федерации, есть недостаток, поскольку в нем заключен логи-ческий круг, в котором понятие определяется через, логическое высказывание, включающее это же понятие» Кроме того, удовлетворяющее требованиям практического применения определение понятия бюджетного процесса через его элементы (стадии) не является оптимальным вариантом определения бюджетного процесса как научной категории., которое должно „ как правило, содержать критерии его разграничения со сходными научными категориями.
Разделяя в отношении состава стадий бюджетного процесса позицию Н.И.Химичевой, автор считает необходимым в целях Формирования обоснованного мнения по составу стадий бюджетного процесса дать определение этой правовой категории. Исходя из проведенного выше анализа стадий бюджетного процесса следует, по его мнению, называть стадией бюджетного процесса совокупность ДЄЙСТЕ ИЙ органов власти, характеризующихся внутренним единством и осуществлением основных- из этих действий одним и тем же органом власти.
Правовое регулирование бюджетного процесса осуществляется процессуальными нормами бюджетного права. Подробную характеристику этих норм дает М„И. Пискотин: "Ece процессуальные нормы имеют процедурный характер. Они устанавливают порядок и правовые формы деятельности соответствующих государственных органов. При этом они во всех случаях преследуют три главные цели, решают три взаимосвязанные задачи. Бюджет муниципального образования - не самоцель,, а лишь важнейшее средство решения вопросов местного значения и- осуществления государственны:-; полномочий, переданных муниципальному образованию Российской Федерацией и ее субъектом. В свою очередь, базой для расчета бюджета муниципального образования служит план его социально-экономического развития, разработанный с целью оптимизации структуры местного хозяйств.
В разработке проекта плана социально-экономического разЕ ития муниципального образования, осуществляемой в качестве первого этапа стадии составления местного бюджета, принимают участие все органы местного самоуправления в соответствии с и:-; компетенцией. Однако координирующая роль в составлении проекта плана социально-экономического развития принадлежит органам местного самоуправления, ведающим вопросами экономики и финансов, поскольку в обязанности первого из ник эти Функции входят непосредственно, в качестве основных, а в обязанности второго - в связи с необходимостью обеспечения взаимосвязи- процессов экономического и Финансового планирования.
Здесь уместно прокомментировать спосоё употребления в Федеральных законах и законах субъекта Российской Федерации наименова-ний органов, местного самоуправления, ведающих вышеуказанными вопросами. ,Чаще всего эти органы местного самоуправления имеют наименования "комитет.по экономике (отдел экономики) администрации района (города)" и ."комитет по Финансам (финансовое управление, финансовый отдел) администрации района (города)".
