Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы механизма правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации
1.1. Понятие и супщость механизма правового регулированиямежбюджетньк отношений С. 13
1.2. Условия эффекгавности функционирования механизма правового регулирования межбюджетяых отношений государства и мунищтальньк образований С. 41
Глава 2. Источники правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований
2.1. Основы правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований С. 59
2.2. Федеральные и региональные нормативныеправовые акты в системе источников правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований С. 70
2.3. Нормативные акты муниципальных образований в системе источников правового регулирования межбюджетных отношений с государством С. 100
Глава 3. Правоотношения как элемент механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований
3.1. Системообразующие категории межбюджетяых отношений С.112
3.2. Особенности бюджетно-правового статуса субктовмежбюджетньк отношений .С. 131
Глава 4. Реализация норм бюджетного права как элемент механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований С. 155
Заключение С. 188
Приложения С. 196
Библиографический список С. 200
- Условия эффекгавности функционирования механизма правового регулирования межбюджетяых отношений государства и мунищтальньк образований
- Основы правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований
- Системообразующие категории межбюджетяых отношений
- Реализация норм бюджетного права как элемент механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в России протекает, наряду с решением и других задач, новый этап реформирования межбюджетных отношений. Ни у кого не вызывает сомнения необходимость скорейшего укрепления финансовой базы российских регионов и муниципальных образований. Однако практическое повышение эффективности бюджетов всех уровней напрямую зависит от детальной ггроработки механизма правового регулирования межбюджетных отношений, как способе реализации социально значимых интересов и потребностей территорий.
Особого внимания требует проработка действенного механизма правового регулирования межбюджетных отношений между государством в целом, в лице его федеральных и региональных органов, и местным самоуправлением как самостоятельным демократическим институтом фганизации российской публичной власти, который впервые за 80 лет заменил не столько систему местных советов и исполкомов, а прежде всего пагяіійнснгххударственную систему, в которой вертикаль управления поддерживалась строго иерархическим территориальным и отраслевым устройством КПСС. С началом муниципальной реформы 90-х годов местная власть в России впервые осталась наедине с государственной бюрократией без партийной опеки. В результате недостаточности бюджетных средств на покрытие бюджетных услуг населению, концентрации всех рычагов бюджетного регулирования на іххударственном уровне и слабых законодательных гарантий финансовых основ местного самоуправления, местные власти повсеместно оказались неспособными в полном объеме выполнять предписанные им функции. В таких условиях создание и запуск стабильного и надежного механизма правового регулирования межбюджетных отношений между государством и местным самоуправлением приобретает особую - актуальность и выраженную практическую направленность.
Вместе с тем, полно и всесторонне исследовать все проблемы правового регулирования межбюджетных отношений, выработать критерии эффективности функционирования сс<лветствующего механизма и дать всеобъемлющие рекомендации по совершенствованию его работы в рамках отдельного дассертационного исследования невозможно. Поэтому автор определил значение своей работы в исследовании
4 механизма правового регулирования в бюджетной сфере, последовательно основываясь на следующей логической схеме: теоретико-правовые основы механизма правового регулирования межбюджетных отношений; источники правового регулирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления; правоотношения и правореализация как элементы механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований.
Степень разработанности темы исследования. Обобщение, анализ и оценка взаимодействия государства и местного самоуправления свидетельствуют о том, что финансово-экономические проблемы еще не получают в этом плане должного и полного разрешения. Недостаточно используются многие теоретические аспекты регионального управления и самоуправления, подробно рассмотренные в трудах дореволюционных ученых и государственных деятелей: ВИБезобразова, АНВасильчикова, ЛДВелихова, СЮВитте, ММКовалевского, НМКоркунова, НИЛазаревского, ВАЛебедева, ШШовгородцева, МФ.Орлова, МЛСвечникова, ПАСголыпина, ЛВ.Ходского, БНЧичерина, ИЛЯнжула и других. Это же можно отнести к послереволюционным годам, когда наиболее полно проблемы бюджетного права исследовали МИБоголепов, С АКотляревский, ФАМеньков, МНСоболев.
В то же время после принятия в 1993г. новой Конституции РФ стал заметен повышенный интерес отечественных ученых к местному самоуправлению и регаоноведению в России. Среди многих современных авторов, посвятивших свои труды соответствующим вопросам, СААвакьян, АСАвтономов, ГВ Атаманчук, ИЛБачило, ДНБахрах, ААБелкин, ТМБялкина, ВЛВасильев, ЮАВеденеев, БЛГабричидзе, ГАГаджиев, ТДЗражевская, МАКраснов, ОЕ .Кугафин, БМЛазарев, ТГМорщакова, АЯСлива, ЮИСгарилов, БАСтрашун, ЮАТихомиров, БДТопорнин, ИАУмнова, В Л Фадеев, ВЕЛиркин, ІСФШеремет, ЕС Шуфина и другие.
Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации в связи с исследованием понятия «механизм правового регулирования» имели работы С.САлексеева, ВМБаранова, АИБобылева, СИБратуся, ВБЛсакова, ВЛГоймана, ЛНЗавадской, ВНКарташова, АВ.Малько, НИМатузова, ВЛНерсесянца, ДМЧечота, ФДиЪибушева.
В области изучения проблем эффективности права высокую содержательную роль для данного исследования сыграли работы ВЛЖазимирчука, ДАКеримова, ВЛКудрявцева, ВЛНикитинского, ИС.Самощенко, ВВГлазырина, ВВЛазарева, В АФедосовой, АОЯкушева.
Цроблемы межбюджетных отношений и бюджетного федерализма широко представлены в использованных автором исследованиях отечественных ученых-финансистов и практиков финансовой деятельности ЮВ.Арбагской, КСБельского, АЮВикулина, ОНГсрбуновой, СВЗапольского, АМЛаврова, МВКарасевой, ЮАКрохиной, ИШСучерова, ЛЛПавловой, СГЛепеляева, МИЛискотина, ЮЛСмирниковой, Г АТосуняна, НВ.Химичевой, СЮ.Фабричного и других авторок
И все же, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими правоведами проблемам регионализации и взаимодействия пхударства и местного самоуправления, а также довольно многочисленным исследованиям ученых-экономистов (ОРАкимов, НВБакша, АМБабашкина, НВЗамятина, ТРЛавлинская, ВНЛексин, ААМазур, НСЛІаксимова, ЛЛПронина, ААРубан, СИХурсевич, АШІївецов, ВБШуба и другие), специальное исследование проблем правового регулирования межбюджетных отношений, эффективности функционирования механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления не проводилось. Между тем, именно органы местного самоуправления несут наибольшую социальную нагрузку, требующую значительных бюджетных затрат, в то время как текущее бюджетное законодательство содержит рад норм, не действующих и не имеющих специальных механизмов действия, что способствует укоренению правового нигилизма со стороны государства и созданию излишней конфликтности в российском обществе, в системе публичной власти. Более того, протекаюшая административнс^пхударственная реформа в России в условиях отсутствия эффективно функционирующего механизма правового регулирования в финансовой сфере может вновь оказаться реформой-фикцией, реформой-декларацией.
Таким образом, особая актуальность проблемы правового регулирования и правоприменения в области межбюджетных отношений на современном этапе
государственного реформирования определила выбор темы, постановку цели и задач, структуру и логику исследования.
Объект исследования составляет совокупность специальных правовых средств -бюджешо-правовьгх норм, межбюджетных правоотношений, возникающих между государством (в лице его федеральных органов и органов субъектов Федерации) и муниципальными образованиями (в лице органов местного самоуправления), а также реализация норм бюджетного права - в союкупности составляющих механизм правового регулирования межбюджегаых отношений.
Предметом исследования являются нормативно-праювые акты всех уровней публичной власти в Российской Федерации и превоприменительная практика в области межбюджегаых отношений государства и местного самоуправления.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на базе исследования действующей системы межбюджетных отношений между государственным и муниципальньгм уровнями публичной власти выработать понятие и определить сущность механизма правового регулирования межбюджетных отношений, выявить неработающие связи между элементами механизма правового регулирования, а также отдельные недостатки правовых средств, составляющих данный механизм, и предложить способы повышения эффективности правового регулирования бюджетных отношений между государством и местным самоуправлением.
Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
определить понятие и сущность механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальньгх образований;
выявить условия и критерии эффективности функционирования механизма правового регулирования межбюджетньгх отношений государства и муниципальньгх образований;
определить теоретические основы источников правового регулирования межбюджетных отношений, а также выявить особенности федерального, регионального и муниципального нормотворчества в рассматриваемой сфере;
рассмотреть межбюджетные правоотношения в качестве элемента механизма правового регулирования межбюджетных отношений;
установить состав и определить системообразующие элементы межбюджетных правоотношений;
выявить особенности бюджетно-правового статуса субъектов межбюджетных правоотношений;
рассмотреть процесс реализации норм бюджетного права как элемент механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований.
Теоретические и методологические основы диссертации. Теоретическую основу диссертации составили исследования российских и зарубежных ученых и специалистов-практиков по общей теории государства и права, теории федерализма, регионализации, бюджетному регулированию, финансово-экономическим и правовым проблемам межбюджетных отношений.
Нормативная база исследования включает Конституцию РФ, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, местное нфмогворчество.
Автор в своей работе использовал также аналитические материалы Государственной .Думы, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли. Исследована и обобщена судебная практика по разрешению межбюджетных споров, информация Госкомстата. В ходе диссертационного исследования изучались федеральные и региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, материалы независимых исследований, семинаров, совещаний, научно-практических конференций по данным проблемам. Кроме того, автором проведен анкетный опрос представителей более 70 муниципальньк образований, результаты которого обработаны и представлены вдиссеглации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании использованы также экономические
8 категории, что, по мнению автора, позволяет наиболее точно и полно раскрыть правовую природу межбюджетньгх отношений. В рамках систематизации полученных данных применялись статистические методы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые сделана попытка применить теоретические конструкции механизма правового регулирования к специальной области финансового права - межбюджетным правоотношениям - и выявить общие условия эффективности функционирования механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и мунищгпальньгх образований.
В результате проведенного исследования сформулированьг ряд предложений по совершенствованию бюджетных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны положения:
Определен механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальньгх образований в качестве системы правовых средств (норм бюджетного права, межбюджетных правоотношений, актов реализации норм бюджетного права и особых бюджетно-правовых режимов), организованных специфическим образом в определенной последовательности, с помощью которых осуществляется эффективное целенаправленное воздействие на межбюджетные отношения путем сбалансирования интересов Российской Федерации, субьекгов РФ и муниципальных образований. Цравовыми средствами - элементами данного механизма являются нормы бюджетного права, межбюджетяьге правоотношения, юридические факты, акты реализации норм бюджетного права, которые в своей последовательности образуют процесс (стадии) межбюджетного правового регулирования.
Появление индивидуального регулирования в бюджетном праве повлекло выделение особой группы юридических фактов, закрепленных в нормативных актах и предназначенных на фиентацию с фактической стороны индивидуального регулирования. К названной группе относятся особенности социально-экономического развития отдельных территорий, положение субъектов межбюджетных отношений,
9 предполагающие введение для них особых правовых режимов (иммунитет бюджета, институт внешнего управления, свободные экономические зоны и особые налоговые режимы и тл).
3. Юридическое содержание межбюджетных правоотношений образуют права и
обязанности их участников. Проведенное исследование бюджетных прав и обязанностей
субъектов межбюджетных отношений выявило необходимость рассмотрения
объективного правового интереса обязанной стороны в двух аспектах: как интерес на
уровне диспозитивных отношений, определенный взаимными правами и обязанностями
участников межбюджетных правоотношений, где эти взаимные условия стремятся к
равновесию; как интерес на уровне императивных отношений, где наблюдается обратная
зависимость и к равновесию стремятся права «вышестоящих» и обязанности
«нижестоящих» участников правоотношений. Кроме того, права каждого публичного
образования в бюджетной сфере всегда связаны с его обязанностью предоставлять
социальные услуги гражданам, поэтому право требования определенных финансовых
ресурсов у вышестоящего бюджета для выполнения своих социальных функций - это, по
сути, обязанность каждого публичного образования.
4. По критерию правового статуса участников осуществлена классификация
правоотношений между бюджетами на вертикальные и горизонтальные. Первые
опосредуют связи между Федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными
образованиями, как правило, на основе субординации. Вторые отражают связи между
равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации
относительно друг друга или муниципальными образованиями ссоїветственно. В
условиях федеративного государства вертикальные бюджетные связи являются
преобладающими.
5. На основе системного анализа Бюджетного кодекса РФ (в частности, статьи 10 и
положений Главы 16) доказывается, что бюджетные отношения между равными по
правовому статусу территориальными субъектами не являются межбюджетными.
Бюджетные правоотношения между равными по правовому статусу участниками
должны оформляться договором публичного содержания и заключаться в границах
10 бюджетной компетенции соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.
Получено следующее определение бюджетно-праювого статуса субъектов межбюджетньк правоотношений - это правовое положение Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в бюджетных правоотношениях с их участием, содержанием которого является совокупность юридических прав и обязанностей, конкретизирующая бюджетно-правовые предметы ведения и полномочия (бюджетную компетенцию территориальных субъектов). Выявлены особенности бюджетно-правового статуса субъектов межбюджетных правоотношений (субъектами межбюджетных отношений могут быть только территории, как носители суверенитета, органам власти лишь делегированы права территорий), обусловленные спецификой бюджетной правосубъектности и компетенции данных субъектов в межбюджетных правоотношениях.
Выделены и исследованы следующие основные источники правового регулирования межбюджетных отношений: нормативный акт; нормативный договор; судебная практика,
Сформулировано определение бюджетно-правового нормативного акта как публичного, официально обозначенного документа, принятого уполномоченным органом государства или муниципального образования в ссответствии с установленными законом правилами, имеющего юридическую силу, выражающего властные веления и направленного на регулирование общественных отношений в бюджетной сфере.
Обоснован вывод о том, что не всякое применение судом бюджетно-правовой нормы является судебной практикой, а только такое применение, которое связано с выработкой устоявшегося положения, полученного в результате неоднократного применения нормы бюджетного права по аналогичным делам, выступающее как определенный элемент правоприменительной стадии механизма правового регулирования в финансовой сфере.
8. Модель организации межбюджетных отношений государства и
муниципальных образований устанавливается нормативными правовыми актами
федерального уровня, но получает конкретизацию в законодательстве субъектов РФ.
Разнонаправленность интересов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе по вопросам распределения бюджетных средств, диктует необходимость большего внимания со стороны федерального центра к вопросам установления гарантий финансовой обеспеченности местного самоуправления.
Результатом действия механизма правового регулирования межбюджетных отношений выступает реализация норм бюджетного права. Установлено, что реализация норм бюджетного права - это практическое осуществление их предписаний в правомерном поведении субъектов права.
Выявлены следующие основные условия эффективности механизма правового регулирования межбюджетных отношений: совершенство правовых норм и их согласованность; стабильность бюджетного законодательства; высокий уровень праюприменительной деятельности, наличие действенного механизма государственного принуждения исполнения бюджетных законов (не зависящего от политической воли и не допускающего избирательности применения норм права); отсутствие пробелов в правовом регулировании; развитое правосознание должностных лиц.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в теорию финансового (бюджетного) права, и в частности в те его аспекты, которые обусловлены бюджетным федерализмом.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, приведенные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию бюджетного законодательства, а также в правоприменительной деятельности, в том числе в судебной практике.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях автора, в выступлениях на научных и практических конференциях, при обсуждении и одобрении диссергации кафедрой административного и финансоюго права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации
Практические рекомендации диссертационного исследования использовались автором в его адвокатской практике по защите бюджетных прав муниципальных
12 образований, преподавательской деятельности, а также в процессе экспертной работы. В частности, практические рекомендации исследования были использованы: в процессе подготовки и участия в рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации дела о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области»; при подготовке законопроектов в области межбюджетных отношений для субъектов Российской Федерации (Ульяновская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ); при подготовке модельных муниципальных правовых актов по бюджетно-правовым вопросам; при экспертизе материалов Правительства в составе рабочей группы Министерства экономического развития и торговли по введению в действие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; при чтении лекций на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в МГУ им. MB Ломоносова, также на региональных семинарах и совещаниях в г.Москве, Архангельской, Астраханской, Владимирской, Ивановской, Московской, Нижегородской, Пермской, Свердловской, Ульяновской областях, Ставропольском крае, Республике Бурятия, Ханты-Мансийском автономном округе.
Условия эффекгавности функционирования механизма правового регулирования межбюджетяых отношений государства и мунищтальньк образований
«Условия — это обстоятельства, от которых что-нибудь зависит, или данные требования, из которых надо исходить»6 х.
Средства и формы правового регулирования необходимо рассматривать не только как формальные составляющие механизма, но как факторы эффективности механизма правового регулирования. .Данное обстоятельство позволит анализировать причины сбоев в работе механизма, выработать средства и пути их преодоления. Даже сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере вьшолнить свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего механизма правового регулирования межбюджетных отношений непосредственно на местах.
Эффективность действия механизма правового регулирования как системы должна обеспечиваться за счет совершенствования входящих в него элементов (в теории систем существует правило о том, что возникающие сбои только в одном из элементов системы приводят к качественному изменению системы в целом), а также за счет совфшенствования связей между элементами механизма с обязательным учетом факторов, воздействующих на него извне.
Как показывает современная российская правовая практика, механизм правового регулирования не обеспечивает в достаточной степени эффективность права. В юридической литературе этому дается множество объяснений, и наиболее часто встречающимися из них являются: несовершенство юридической техники, слабая обеспеченность принимаемых правовых актов, коллизии правовых норм, отставание правотворческой деятельности от существующих насущных потребностей общественно-экономического, политического, духовного развития общества и тд. В этой связи необходимо отметить, что не в последнем ряду, а в одном из первых среди факторов находятся национально-культурные политико-правовые традиции общества. И не учитывать их нельзя. Нельзя рассматривать право только лишь как инструмент, орудие выражения воли господствующего класса, социальных групп, как формальный регулятор общественных отношений. Право есть явление духовной жизни общества, осознанная социальная необходимость, отражение правовой культуры народа. Отрыв права от традиций приводит к правовой дезорганизации, что, безусловно, негативно проявляется в целом на его эффективности и стабильности его средств.
Основной задачей функционирования механизма правового регулирования является воздействие на общественные отношения посредством набора правовых средств для достижения обозначенного (заранее оговоренного) результата. Для России вся система законодательства постсоветского периода направлена на создание демократического федеративного праююго государства с самостоятельным, в пределах своих полномочий, местным самоуправлением. При этом финансовые (а для нашего исследования точнее бюджетные) отношения характеризуются тем, что они не в полной мере призваны удовлетворять интересам субъектов этих отношений (по крайней мере, интересам одного из субъектов они, как правило, противоречат), а скорее, являются реализацией воли пхударства и должны, в необходимых случаях, обеспечиваться силой принуждения.
Межбюджетные отношения между государством и местным самоуправлением характеризуются тем, что регулируются всегда в одностороннем порядке — только государством (в лице Федерации или ее субъекта), делая муниципальный уровень публичной власти априори зависимым от законодательных решений органов государственной власти. Кроме того, возможность принуждения находится также в руках государства, поэтому на практике в случаях, когда государство не считает для себя возможным (желаемым, необходимым) выполнять те или иные финансовые нормы, оправдываясь целесообразностью и «высшими» идеями всеобщего блага, оно само демонстрирует правовой нигилизм, «выключая» при этом в отношении себя рычаги принуждения.
Вместе с тем, практическое повышение эффективности бюджетов всех уровней напрямую зависит от детальной проработки механизма правового регулирования межбюджетных отношений, как способе реализации социально значимых интересов и потребностей территорий. Основной недостаток существующего законодательства в области бюджетных прав и обязанностей не в его содержании, а в том, что оно не выполняется на практике.
В такой ситуации местное самоуправление как один из институтов российской демократии, взваливший на себя (как правило, не по своей воле) основную часть социальных услуг населению, оказывается под угрозой, а создание и запуск стабильного и надежного механизма правового регулирования отношений государства и местного самоуправления становится особенно актуальным и приобретает ярко выраженную практическую направленность.
В целях преодоления несоответствия расходных обязательств муниципалитетов, перегруженных государственными мандатами , не обеспеченных доходными источниками, и их налогового потенциала необходимо создание правового механизма получения мунштигальными образованиями реальной финансовой самостоятельности в рамках четких, единых и практически выполнимых условий и требований бюджетного законодательства.
В программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года62 отмечается, что регаональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными для населения, инвесторов и кредиторов. Сфьезным іірепятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система админисгратишсктеррттэриального деления субъектов Федерации. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы администратишо-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований. Стратегической целью Программы является устранение этих и других недостатков, а также обеспечение экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной сііраведливости, политической консолидации и территориальной интеграции. В связи с этим следующие задачи Программы являются основными: упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»; чёткое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
Не умаляя важности поставленных задач, хочется подчеркнуть, что главное сейчас не в том, какой из элементов механизма правового регулирования несовершенен и требует доработки, а в том, что механизм вообще не работает. Иными словами, отдельному муниципальному образованию не важно, какой процент регулирующих налогов определил ему федеральный центр, если этот процент игнорируется субъектом Федерации; не важно, что суд принял решение взыскать компенсацию из областной казны за дополнительные расходы местного бюджета, если взыскать ее невозможно или взысканное впоследствии обратится уменьшением финансовой помощи в следующем году; не важно, что сумма дотаций и субвенций достаточна для сбалансированного бюджета, если эта сумма перечисляется муниципальному образованию только в конце декабря текущего финансового года,..
Основы правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований
Правотворчество в сфере межбюджетных отношений характеризуется действием принципа федерализма и является одним из основных направлений бюджетной деятельности государства. Правотворчество в межбюджетной сфере основывается на разграничении предметов ведения и полномочий в тех областях бюджетной деятельности, которые относятся к исключительному ведению Российской Федерации или к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Представляется, что значительно обогатит понятие правового регулирования бюджетной деятельности рассмотрение его в контексте источников бюджетного права, поскольку в этом ракурсе выявляется круг субъектов правотворчества, конкретизируются сферы их ведения, обусловленные федеративным устройством государства. Нельзя согласиться с позицией ученых, допускающих равенство источников права и норм права . Источники бюджетного права подразумеваются нами как видовое множество дифференцированных средств документально-формальной фиксации объективного права.
Источник права в юридическом значении совпадает с одной из форм выражения права - главным образом, с законодательством, а также с другими способами объективизации «правовой материи». Он показывает, где, в чем содержатся правовые предписания, как выражаются, в каком виде преподносятся обществу80.
Учитывая конкретные способы выражения и закрепления формально-определенных правил в качестве обязательных, придания им официального характера, в теории права вьщеляют три основных источника права: нормативный акт, нормативный договор; правовой обычай.
В целом их природа исследована недостаточно и нуждается в дополнительном изучении , однако это не входит в задачи настоящего исследования. Вместе с тем отметим, что правовой обычай вряд ли может считаться источником бюджетного права, т JC обычай является отражением и воссозданием практики поведения людей, формально не определенным и нигде не фиксируемым. Бюджетные же отношения складывались не в процессе жизнедеятельности людей, а в силу воли государства, вследствие чего правовые обычаи в данной сфере отсутствовали изначально.
Ошосительно нормативных договоров как источников бюджетного права в целом и межбюджетных отношений в частности, следует констатировать, что взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, согласно действующему законодательству, может быть основано на заключаемых соглашениях и договорах.
К 1998 г. договоры о разграничении предметов ведения и полномочий были подписаны Президентом РФ с главами адмишстраций двенадцати субъектов РФ. В их число вошли пять республик: Татарстан, Коми, Саха (Якутия), Баїнкортостан и Удмуртия, а также Хабаровский и Краснодарский края, Свердловская, Цркутская, Нижегородская, Ростовская области и город Санкт-Петербург. Неотъемлемой частью договоров являлись соглашения, в том числе о межбюджетных отношениях. При этом одно из них - Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о бюджетных взаимоотношениях, действовало лишь в период 1994-1995 гг. А конкретные нормативы платежей в федеральный бюджет предусмотрены только в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Республикой Татарстан. В данном Соглашении предусматривается также полностью оставлять в бюджете Республики акцизы на нефть, природный газ, спирт, водку и ликероводочные изделия, что явно не соответствует федеральному законодательству.
В настоящее время использование нормативных договоров в межбюдэкетных отношениях постепенно сводится на «нет», становясь памятником «парада суверенитетов» ельцинской эпохи российской пхударственности. Вместе с тем, у нормативных договоров есть оптимистичное будущее в связи с планируемым в новой реформе власти развитием «горизонтального» бюджетного взаимодействия, в том числе, межмуниципального ссат дничества.
Основными источниками бюджетного права в Российской Федерации являются нормативные правовые акты. По определению С.С. Алексеева82, СЛЗивса83, АВ. Мицкевича84, АФ. Шебанова5 нормативный акт — источник и главная внешняя форма выражения норм права. Это официальные решения полномочных государственных органов, направленные на установление, изменение и отмену правовых норм.
Нормативный правовой акт имеет ряд признаков.
Во-первых, нормативный правовой акт исходит от строго определенных -правотворческих органов и лиц, наделенных строго определенной компетенцией. Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы; Правительства РФ; представительные органы субъектов Российской Федерации; Консгитуционньш Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ; Верховный Суд РФ. Все перечисленные органы обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.
Во-вторых, принимается в четко обозначенном порядке. В-третьих, имеет установленную форму и реквизиты, порядок вступления в силу и сферу действия. В-четвертых, нормативный акт может быть быстро изменен в зависимости от социальных потребностей. Нормативные правовые акты следует отличать от индивидуальных и интерпретационньк актов:
Индивидуально-правовые акты - это акты государственных органов, негосударственньк организаций, должностных лиц, выражающие решение по конкретному юридическому делу. Нормативные акты, регулирующие межбюджетные отношения, отличаются от ненормативных, строго индивидуальных, обращенных к четко определенному адресату, хотя и затрагивающих некоторые вопросы бюджетного права (судебный приговор или решение о взыскании денег с казны субъекта Федерации, приказы руководителей бюджетных учреждений и фганизаций).
Интфпретационные акты - акты, направленные на разъяснение норм права Они не содержат новых юридических норм, а лишь разъясняют существующие. Нормативный правовой акт характеризуется неконкретностью адресата, продолжительностью действия и тем, что рассчитан на неопределенное число лиц и количество фактов.
Системообразующие категории межбюджетяых отношений
В Законе РСФСР от 6 июня 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» " был определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств, кредитных ресурсов, валютных средств. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» , с одной стороны, определял республиканский бюджет РСФСР, бюджеты субъектов РСФСР, другие бюджеты, а с другой - предусматривал ежегодное составление консолидированных бюджетов всех уровней. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» , разделил налоги и сборы на три группы — федеральные, региональные и местные.
Обозначенные нормативные акты впервые оформили порядок возникновения собственных доходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Вместе с тем, системе межбюджетных правоотношений только предстояло зародиться.
Первая попытка упорядочить вопросы оказания финансовой помощи из федерального бюджета региональным была предпринята в законе Российской Федерации от 15 июля 1992 г. «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу))226. В Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»227 были конкретизированы и права органов местного самоуправления в области бюджетных отношений. В общих положениях указанного закона были сформулированы понятия минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов, регулирования финансовых отношений, а также решены другие вопросы.
Несмотря на наметившийся в описанном законодательстве «прообраз» современных межбюджетных отношений между государством и местным уровнем власти, все же последние законы в интересующей нас сфере по-прежнему лишь перераспределяли средства единого бюджета, декларируя набор прогрессивньк прав и полномочий для участников бюджетного процесса, но не предусматривая реальной самсістоятельности бюджетов и не создавая стимулов для наращивания бюджетных поступлений. Командная экономика продолжала осуществлять беспрецедентное по своим масштабам перераспределение национального дохода.
С таким наследием, после принятия в 1993 году новой Конституции, Россия начала выстраивать систему межбюджетных правоотношений, исходя из принципов субсидиарности и федерализма.
Межбюджетные отношения представляют собой определенную систему, состоящую из отдельных элементов, связанных между собой. Можно выделить пять основных системсюбразуюших категорий (элементов) межбюджетных отношений: 1) бюджет; 2) бюджетная система; 3) бюджетное устройство; 4) бюджетное регулирование; 5) принципы межбюджетных правоотношений. С начала XIX века категория «бюджет» в научной литературе остается предметом дискуссий. Р. Штурм определял бюджет следующим образом: Государсгвенньій бюджет есть акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов»228. Ф. Нитти выделяет в бюджете уже два признака: численный и юридический, определяя, что «бюджет — это роспись доходов и расходов и акт, содержащий предварительное одобрение пхударственных доходов и расходов» . «Всякий бюджет современного государства, - писал профессор С А Котляревский, -является утвержденным планом его доходов и расходов на определенный, обыкновенно годичный срок. Не все доходы государства заносятся в этот план и имеются расходы, которые производятся помимо этого плана»230. МП Пискотин рассматривал понятие «бюджет» в трех правовых аспектах. Во-первых, бюджет — финансовый план государства. Во-вторых, бюджет сам государственный фонд денежных средств. В-третьих, финансовый план государства не является бюджетом, как таковым231.
Естественно, что процитированное - это лишь отдельные примеры развития рассматриваемого понятия, но все же дает наглядное представление о сложностях и дискуссионности его формирования.
В современной финансовой науке наиболее всестороннее исследование категории «бюджет», на наш взгляд, осуществила Ю АКрохина .В частности, обозревая различные публикации, она выделяет различные позиции: «бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд» ; «бюджет - это директивное решение относительно целей, источников и объемов финансовых ресурсов, финансовых инструментов, объектов и процессов использования этих ресурсов, принимаемое соответствующим органом социального управления, исходя из определенных целей, располагаемых ресурсов и инструментов достижения требуемых состояний организационно-производственной системы в будущем»234; бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления35; «бюджет - это экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, утвержденный как закон» ; бюджет - смета доходов и расходов по источникам поступления и основным каналам расходования237. Среди зарубежных ученых преобладает взгляд на бюджет как на план, отражающий ожидаемые результаты и распределяемые ресурсы в количественной форме» .
Статья 6 Бюджетного кодекса РФ239 определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Однако данное определение несовершенно в силу неоднозначности его толкования. Во-первых, видимо, речь вдет только о консолидированном бюджете, а не об общем понятии «бюджет». Во-вторых, мы солидарны с МЛШскотиным в мысли о том, что, по меньшей мере, существуют три значения, в которых употребляется термин «бюджет». Однако из законодательно закрепленного определения бюджета неясно, о какой именно форме идет речь.
Реализация норм бюджетного права как элемент механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований
Особую подсистему механизма правового регулирования межбюджетных отношений образует процесс реализации норм бюджетного права. На данном этапе включаются в правовую действительность специфические по своей природе и функциям правовые средства, призванные обеспечить достижение обозначенных законодателем ориентиров.
Издание бюджетных законов и других нормативных правовых актов не представляет для государства самоцели. Устанавливая те или иные нормы бюджетного права, законодатель рассчитывает на определенный социальный результат. Реализация норм бюджетного права выражается в практической деятельности субъектов бюджетного права по осуществлению предоставленных прав и выполнению возложенных обязанностей. Нормы бюджетного права становятся «живыми» только тогда, когда их требования реализуются в сознательно волевых правомерных действиях участников межбюджетных правоотношений.
Вопросы реализации права всегда были объектом исследования ученых-юристок Об этом свидетельствует значительная научная и учебная литература К сожалению, в науке финансового (и бюджетного в том числе) права вопросам правореализации не уделяется достаточного внимания. В общей теории права данное понятие не вызывает разночтений. Например, С.С. Алексеев отмечает, что «реализация права — это претворение в жизнь, реальное воплощение содержания юридических норм в фактическом поведении субъектов»356; АБ. Венгеров считает, что «реализация права -это социальное поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм, форма практической деятельности по осуществлению прав, выполнению обязанностей» ; по мнению ВВ. Лазарева «реализация права представляет собой деятельность, согласную с выраженной в законе волей»358.
Достижения общей теории права относительно разработки вопросов правореализации позволяют выделить следующие принципиальньїе моменты. Действие права и его реализация (осуществление) - понятия близкие, но не совпадающие. В понятии «действие права» теория обобщает все способы влияния юридических норм на поведение людей, а через них и на общественную жизнь. В этой связи различают такие направления воздействия права на деятельность людей, как информационный, ценностнсюриентационный и др. В отличие от этого реализация права - это воплощение в поступках людей тех требований, которые в общей форме выражены в нормах права. Именно таким способом обеспечивается достижение целей права в поведении его субъектов.
По своей социальной сути реализация норм бюджетного права есть социально-правомерное поведение участников межбюджетных правоотношений, которое ссютветствует правовым предписаниям. Неправомерное поведение нарушает предписание бюджетно-правовой нормы и, следовательно, не может рассматриваться как разновидность ее реализации. Следовательно, на наш взгляд, реализация норм бюджетного права - это практическое осуществление их предписаний в правомерном поведении субъектов права.
Реализация норм бюджетного права составляет непосредственный результат механизма правового регулирования межбюджетных отношений, показывает его конкретное проявление. В реализации норм бюджетного права, регулирующих межбюджетные отношения, участвуют все носители бюджетно-правовых прав и юридических обязанностей - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. В процессе правореализации происходит перевод предписаний бюджетно-правовых норм в поведение субъектов, достигается заданный пхударством результат бюджетной деятельности.
Таким образом, реализацию норм бюджетного права представляется целесообразным рассматривать в двух аспектах: как процесс и как конечный результат. Согласно такому подходу, в первом смысле подразумевается претворение требований бюджетно-правовых норм в практику бюджетной деятельности. Во втором аспекте -реализация норм бюджетного права как конечный результат - имеется в виду достижение определенной цели, т.е. полного соответствия между бюджетно-праювыми предписаниями и воплощением их в поведении субъектов межбюджетных отношений.
Эффективное межбюджетное взаимодействие невозможно обеспечить только путем установления на нормативном уровне требуемых для государства юридических средств и механизмов, как бы грамотно это не было сделано. Необходима также определенная активность, целенаправленная деятельность субъектов межбюджетных правоотношений, которые посредством своих правомерных действий реализуют потенциал бюджетно-правовых норм на практике.
На этапе реализации норм бюджетного права происходит достижение целей межбюджетного регулирования, завершается процесс их трансформации в конкретные результаты. Поэтому повышение общей эффективности норм бюджетного права невозможно без четкой организации процесса воплощения юридических моделей межбюджетных отношений в жизнь, без оптимизации правореализационного механизма.
В системе механизма правового регулирования межбюджетных отношений проблема применения действующего бюджетного законодательства неразрывно связана с деятельностью судебных органов. Для изучения механизма межбюджетных правоотношений наибольшее значение имеет анализ практики применения бюджетных норм судебной системой, поскольку в условиях нестабильного законодательства судебная власть как одна из ветвей государственной власти осуществляет функции не только правосудия, но и функцию своеобразного судебного правотворчества. «Переходный период, - отмечает ВВ. Сорокин, - характеризуется принятием многочисленного законодательства, но многим из содержащихся в нем правовым нормам не суждено реализоваться. Переходное законодательство содержит массу привлекательных положений и институтов, но юридическая практика превращает их в фикцию. В итоге создаются лишь видимость интенсивного формирования новой правовой системы»359.
