Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты изучения внешнеполитической деятельности парламента 15
1.1. Анализ понятийного аппарата, используемого в исследовании парламентской дипломатии 15
1.2. Методология исследования внешнеполитической активности парламента (на основе европейского и российского опыта) 30
1.3. Приоритетные направленияразвития мировой парламентской дипломатии 42
Глава 2. Полномочия и роль парламента в проведении внешней политики России 56
2.1. Российский парламентаризм: основные черты, факторы формирования и история развития 56
2.2. Внешняя политика РФ: субъекты принятия решений и проблемы взаимодействия 70
2.3. Полномочия Федерального Собрания Российской Федерации в сфере формирования и реализации внешней политики 84
Глава 3. Анализ международной деятельности Государственной Думы IV созыва (2004-2007) 94
3.1. Основные формы международной деятельности Государственной Думы 94
3.2. Международные связи Государственной Думы как наиболее важный инструмент внешнеполитической активности парламента 112
3.3. Проблемы в сфере международной деятельности Государственной Думы и возможные пути их решения 130
Заключение 149
Список использованных источников и литературы 155
- Методология исследования внешнеполитической активности парламента (на основе европейского и российского опыта)
- Российский парламентаризм: основные черты, факторы формирования и история развития
- Основные формы международной деятельности Государственной Думы
- Проблемы в сфере международной деятельности Государственной Думы и возможные пути их решения
Введение к работе
І.
Актуальность темы исследования В последние годы деятельность России на мировой арене заметно активизировалась, выдвигаются новые инициативы в различных сферах международных отношений Политика Российской Федерации осознанно направлена на реализацию национальных интересов в мире и создание позитивного имиджа государства как стабильного партнера, открытого для взаимодействия со всеми странами, а также как проводника идей развития многосторонних отношений
В связи с этим большое значение приобретает проблема достижения Россией геопотитическич целей с максимальной эффективностью и с использованием всех возможных инструментов внешнеполитического воздействия. В том числе, международная деятельность требует все более активного привлечения альтернативных каналов дипломатии, наиболее перспективным среди которых справедливо считается парламентская дипломатия Парламент, с одной стороны, представляет легитимную власть, данную ему народом, с другой стороны - часто не связан официальными рамками дипломатического протокола. Кроме того, как представительный и законодательный орган, он обладает некоторыми инструментами «мягкой ситы» в международных отношениях, к которым можно отнести проведение межпарламентских конференций, системы парламентского мониторинга и «парламентский глаз» в составе официальных делегаций
В Обзоре внешней политики, подготовленном МИД России, указывается «Парламентская дипломатия является важным ресурсом всей нашей внешнеполитической работы, в особенности в сфере публичной дипломатии»1 Поэтому всестороннее исследование данной темы в настоящее время приобретает особую актуальность
Уровень развития институтов парламентаризма выступает одним из
ключевых условий соответствия России высоким демократическим
стандартам. Это достигается через расширение деятельности
представительных органов власти, а также - реализацию полного спектра
полномочий, предоставленных парламенту существующей
1 Министерство Иностранных Дет Обзор внешней политики Российской Федерации
Опубтикован 27 марта 2007 г
hltp //www mid ru/brp_4 nsf/0/3647DA97748A106BC32572AB002AC4DD
\Л
законодательной системой Участие законодательных органов в обсуждении и решении вопросов международного взаимодействия указывает на развитие системы разделения властей и на высокий уровень ее легитимности При этом деятельность на мировой арене может выступить в качестве «точки роста» для развития парламентаризма, для утверждения парламента (и Государственной Думы как его составляющей) в качестве одного из центров разработки стратегии внешней политики
В странах с давними демократическими традициями внешнеполитическая деятельность парламента имеет значительно более долгую историю развития и глубоко проработанные механизмы реализации В связи с этим проведение сравнительных исследований представляется целесообразным для понимания слабых и сильных сторон международной деятельности Государственной Думы
В Отчете Межпарламентского Союза для Второй Конференции спикеров парламентов подчеркивается «Может быть, слишком рано искать и идентифицировать схемы и модели, с помощью которых парламенты адаптируются к вызовам і лобализующегося мира Никто, тем не менее, не может отменить огромную энергию, направленную на эти цели, а также некоторые частные инновационные механизмы и процедуры, которые были созданы»1 Анализ этих механизмов и процедур жизненно необходим для развития российского парламентаризма
Степень научной разработанности проблемы В настоящее время число научных исстедований международной активности парламента невелико Подробнее всего изучены юридические и институциональные аспекты межпарламентских связей, чему посвящены работы А С Автономова, В Д Горобца, И В Гранкнна, А С Кожемякова, А X Саидова, С А Хабарова2 и др
1 Parliamentary Involvement in International Affairs A report by the Inter-Parliamentary Union (IPU) to the Second World Conference of Speakers of Parliaments New York, 7-9 September, 2005 http //www2 ohchr org/enghsh/issueb/development/docs/ipu doc * Cm Abtohoviob А С Правовая онтология шїитики к построению системы категорий М, 1999, Горобец В Д Паріамеит Россиискон Федерации М, 1998, Гранкзш И В Парламент России М , 2001, Кожемяков А С Буржуазный партамент в послевоенные годы развитие внешнепочитическич полномочий //Политическое развитие зарубежных стран в послевоенный период М , 1976, Саидов А X Межпарламентские организации мира Справочник М, 2004, Хабаров С А Международные парламентские организации (правовые аспекты) М, 1995
Исходя из целей диссертационного исследования, представляется важным изучение основных понятий и терминов «межпарламентская организация» (А X Саидрв, С А Хабаров) «межпарламентское сотрудничество» (Ю Ю Бойко) Большое значение имеет также исследование классификации международных парламентских организаций (С А Хабаров)
Различные аспекты российского парламентаризма нашли отражение в работах С А Авакьяна, А С Автономова, О В Гаман-Голутвиной, А И Завьялова, В Т Медушевского, Т Н Митрохиной, А М Салмпна, Г Н Селезнева, Е С Строева, В Е Чиркина, В Л Шейниса1 и др
Комплексный подход к рассмотрению международной деятельности парламента представлен в исследованиях ряда зарубежных исследователей А Валлианату, А Геранц, Р Катлера, С Ставридиса"
См Авакьяи С А Федеральное Собрание - парламент России М ,1999, Автономов А С Правовая онтология политики к построению системы категорий М , 1999, Гаман-Голутвина О В Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (І) //Потис Политические исследования №2 (92), 2006, Завьялов В Т «Типология парламентаризма в современной России В кн «Парламентаризм в России и Германии История и современность» М, 2006, Мед>шевскнй АН Демократия и авторитаризм российский конституционализм в сравнительной перспективе М, 1998, Митрохина ТН Ф) нкционатьность представительного органа власти В кн «Паріаментаризм в России и Германии История н современность», М, 2006, Сатміш А М Внешнеполптігческіш механизм Российской Федерации //Современные международные отношения и мировая политика /Под ред Торкунова А В М, 2004, Об итогах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федераціш третьего созыва в 2000 - 2003 годах //Селезнев ГН Представительная власть - 21 век законодательство, комментарии, проблемы 2004, № 1, Строев ЕС Самоопределение России и глобальная модернизация М , 2001, Чнркин В Е Парламент в зарубежных государствах Учебное пособие М, 2006, Шейнис В Л Движение по спирали превращения российского парламента //Общественные науки и современность, JS's5, 2004
* См Stavndis S and Vallianatou A Parliamentary accountability in EU foreign and defence policy a preliminary assessment of the Convention on the "Future of Europe" debate //LSE Poreign Policy Unit Working Paper 2003/2, Herranz A The Inter-parliamentary Delegations of the European Parliament National and European Pnonties at Work In The role of parliaments in European foreign policy Debating on accountability and legitimacy Esther Barbe and Anna Herranz (eds ) Barcelona Office of the European Parliament in Barcelona, 2005, Cutler R The Emergence of International Paihamentary Institutions In Who Is Afraid of the State1? /ed Gordon S Smith and Daniel Wolfish - Toronto, 2001, Stavndis S Dialogue among neighbours the parliamentary dimension or How to strengthen cooperation between parliaments, civil society and academic institutions with the setting up of a network
Проблемы, связанные с темой диссертационного исследования, находятся и в разработке ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации В.В Бакушева, В С Буянова, А Н Михайленко, В А Михайлова1
Тема парламентаризма и межпарламентской деятельности получила отражение в диссертационных работах В С Баева, Ю Ю Бойко, Д А Ежова, С А Хабарова,2
Кроме того, имеется достаточно большое количество выступлений и публикаций известных парламентариев Б В Грызлова, К И Косачева, В Н Лихачева, С М Миронова, Д О Рогозина, Г Н Селезнева, Т В Ярыгиной, практический опыт которых незаменим при изучении международной деятельности российского парламента
Деятельность Государственной Думы является важным объектом многих политологических исследований К настоящему моменту накоплен значительный опыт участия российского парламента в реализации международной политики, который может быть проанализирован с применением научных методов
Объектом исследования является межпарламентское
сотрудничество в современном мире и международная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Предметом исследования являются механизмы влияния парламентской дипломатии на эффективность внешней политики Российской Федерации
on parliamentary diplomacy'// Paper to be presented to the Forum Universitan de la Mediterrania (Tarragona, 2-3 June 2005) http //www unimedforum net/Tarragondtorum pdf
1 См Бакушев В В Интеграционные тенденции политики ведущих международных
организаций и новой России М , 1997, Глобализация /Под общей ред В А Михайлова,
В С Буянова Учебник М, 2008, Михайленко А Н СНГ, быть или не быть7 М , 2007
2 См Баев В С Институт паріаментаризма в современном российском политическом
процессе Автореф дне на сопск учен степ канд попит наук М, 2005, Бойко Ю Ю
Конституционно-правовые основы межпарламентского сотрудничества Авгореф да с
на сопск учен степ канд юрид наук М, 2005, Ежов Д А Президентство и
парламентаризм в современной России концепции и сценарии развития Автореф дне
на соиск учен степ кавд полит наук М, 2004, Хабаров С А Международные
парламентские организации международно-правовые вопросы Автореф дне на сопск
учен степ канд юрид наук, РАГС М, 1996
Научная гипотеза исследования сформулирована на базе изучения комтекса источников, отражающих специфику современного этапа развития парламентаризма Сделан вывод о недостаточном развитии механизмов координации внешнепочитической деятечьности российского парламента В то же время глобализационные тенденции, все более явно проявляющиеся в современном мире, обуславливают увеличение влияния парламентов на международные отношения В перспективе государства, если они хотят сохранить конкурентоспособность, будут вынуждены передать часть своих полномочий международным структурам, среди которых заметное место занимают межпарламентские организации Увеличение резучьтативности парламентской дипломатии на мировом уровне наблюдается в увеличении полномочий, в расширении географической сферы активности и круга рассматриваемых вопросов
Наблюдаемые в современном мире тенденции побализации и регионализации не являются антагонистическими, более того, они могут оказывать синергетнческий эффект на развитие международной деятельности парламента Отсюда вытекает необходимость усиления взаимодействия законодательных структур в странах, относящихся к одному региону Дня России императивом международной деятельности парламента выступает укрепление связей с парламентами стран-участниц СНГ
Таким образом, теоретические и эмпирические исследования свидетельствуют, что если парламент недостаточно использует полномочия, которыми обладает в соответствии со сложившейся системой власти, то такая ситуация требует проведения анализа и оценки эффективности международной деятельности парламента, поиска новых механизмов активизации его работы с парламентскими структурами других стран
Цель исследования состоит в проведении анализа международной активности Государственной Думы и выявлении на этой основе путей повышения эффективности российской парламентской дипломатии
В соответствии с намеченной целью были поставлены следующие задачи
- иссаедовать понятийный аппарат, используемый в анализе
внешнеполитической деятельности парламентов,
- изучить российский и зарубежный опыт в сфере методологии
исследования международной деятельности парламента,
провести исследование мировых тенденций в области внешнеполитической деятельности парламентов,
проанализировать нормативную базу, регулирующую международную деятельность российского парламента,
- раскрыть роль парламента (и Государственной Думы, в частности)
в системе деятельности по разработке и реализащіи внешней политики
Российской Федерации,
- провести анализ статистических данных по международной
активности Государственной Думы, выделить наиболее важные формы и
направления этой деятельности,
рассмотреть особенности международной деятельности зарубежных парламентов по развитию межпарламентских связей
Информационная база исследования включает в себя несколько групп источников
Нормативную базу исследования составляет законодательство Российской Федерации Конституция, законы и нормативные акты РФ, в частности, Регламент Государственной Думы Используется законодательство отдельных зарубежных стран в части, касающейся полномочий парламента (Конституции, Регламенты)
Вторая группа источников включает выступления российских и зарубежных политических деятелей, известных парламентариев, материалы периодической печати
Важную базу для исследования содержат официальные материалы Государственной Думы (в том числе статистические) Межпарламентские вестники, ежегодные отчеты о деятельности Государственной Думы, данные, предоставленные Аппаратом нижней палаты российского парламента Были использованы материмы официальных Интернет-сайтов парламентов и палат парламентов (в том числе Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Национальной Ассамблеи и Сената Франции)', международных парламентских организаций (в гом числе Межпарламентского Союза, Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Парламентской Ассамблеи
См hltp //www duma gov ru, http //www council gov ru, hltp //www assemblee-rationale fr, http //www senat fr
Организации по Безопасности и сотрудничеству в Европе, Азиатско-Тихоокеанского Парламентского Форума)1
Теоретическою и методологическую основу исследования составпяют пополнения и выводы, содержащиеся в научных трудах российских и зарубежных авторов, а также аналитические методы изучения нормативных документов и данных по международной активности Государственной Думы
При проведении исследования были использованы ключевые философские и логические научные методы, сравнительный анализ, статистический анализ, структурно-функциональный, системно-информационный и сравнительно-исторический подходы к изучению рассматриваемой политической проблеме
Результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна
В диссертации проведен анализ понятийного аппарата, используемого при исследовании парламентской дипломатии в контексте глобализации Доказана необходимость разработки новых подходов и унификации применяемых понятий, используемых в процессе самой международной парламентской деятельности и ее научного исследования
Сформулировано авторское определение парчаментской дипломатии как совокупности активных действий паріамента, групп в его составе или отдечьных парламентариев для достижения цепей внешней почитики, создания позитивного штджа паріамента и страны в ijeiOM, а также дчя реализации гуманитарных установок
В работе структурированы методы, применяемые для анализа международной деятельности парламента, выявлены наиболее перспективные методологические подходы и проведено исследование зарубежного опыта на примере международной активности Европарламента
Выявлены приоритетные направления развития мировой парламентской дипломатии, определено влияние процессов глобализации и регионализации на тенденции развития внешнеполитической деятельности парламента
Проанализирована специфика субъектов власти, участвующих в принятии решений в сфере внешней политики, выявлены основные
См http ipu org, http //assembly сое nit, http //www oscepa net,
http //www appf org pe
проблемы их взаимодействия и возможные пути устранения имеющихся сложностей Структурированы полномочия Федерального Собрания Российской Федерации в сфере формирования и реализации внешней политики
Охарактеризованы основные формы международной деятельности Государственной Думы на примере деятельности IV Созыва (2004-2007), проведен анализ этих форм в контексте внешней политики России Выделены основные направления международной деятельности Государственной Думы, предложены пути дальнейшего развития с привлечением метода сравнительных исследований
Выявлены проблемы, существующие в сфере внешнеполитической деятельности Государственной Думы, и предложены возможные пути их решения с целью повышения эффективности этой деятельности
Положения, выносимые на защиту
Во внешнеполитической деятельности России весьма существенное место занимает парламентская дипломатия До настоящего времени не удалось выработать общепринятое определение парламентской дипломатии По мнению диссертанта, под этим термином можно понимать совокупность активных действий парламента, групп в его составе или отдельных парламентариев для достижения целей внешней политики и реализации гуманитарных установок
На уровень развития парламентаризма и на формирование внешнеполитической деятельности Государственной Думы оказывают влияние следующие факторы законодательно закрепленные полномочия парламента, сложившаяся в стране политическая традиция, текущая расстановка политических сил в различных ветвях власти, уровень развития гражданского общества и средств массовой информации, уровень развития партийной системы, выборная система
Базовыми целями международной деятельности Государственной Думы являются органичное встраивание в систему реализации российской внешней политики, принятие эффективных решений, а также демократическое и гласное осуществление полномочий В то же время достижение этих целей напрямую зависит от совершенствования внешнеполитической деятельности на основе усиления аналитической составляющей работы Государственной Думы, улучшения информационного сопровождения парламентариев и целенаправленного формирования международного имиджа российского парламента
В сфере межпарламентского сотрудничества перед Государственной Думой стоят задачи донесения позиции официальной дипломатии или мнения парламента до зарубежных партнеров, интеграции России в международные структуры, приведения российского законодательства в соответствие с нормами международного права и региональным законодательством, генерирования новых подходов к решению общемировых проблем В этом контексте важен пересмотр отношения к вопросу лоббирования стратегически важных интересов страны, в том чисте чоббирования интересов крупнейших компаний
Государственная Дума может способствовать существенному повышению эффективности внешнеполитической деятельности России Она может играть боїее активную роль в урегулировании существующих конфликтов через механизмы межпарламентского сотрудничества Включение «парламентского глаза» в различные формы деятельности испотшительной власти может способствовать более результативной работе последней Потезным внешнеполитическим инструментом является организация парпаментских контактов с зарубежными политиками, не представляющими официальную власть
Перспективным направлением повышения эффективности внешнеполитической деятельности Государственной Думы является интенсификация международной деятельности представленных в палате фракций потитических партий В российской политической жизни возможно использование опыта зарубежных политических партий, имеющих богатую «парламентскую» историю Однако этот опыт требует адаптации не топько к российской модели парламентаризма, но и к российской политической системе
Для повышения уровня аналитической деятельности Государственной Думы целесообразно создать Экспертный Совет по вопросам внешней политики, который следует подчинить Председателю палаты При этом необходимо обеспечить его взаимодействие с Комитетом по международным делам, Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, постоянными делегациями в .международных парламентских организациях и группами по связям с парламентами зарубежных стран
Научно-практическая значимость работы состоит в выявлении сильных и слабых сторон внешнеполитической деятельности Государственной Думы и разработке подходов и методик для повышения
эффективности этого вида деятельности Выводы, предложенные в работе, могут быть использованы при нормотворческой деятельности с целью внесения изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы и ряд других законодательных актов
Положения диссертации, могут также использоваться при подготовке студентов по программе «Парламентаризм (парламентская деятельность)» и экспертов по вопросам парламентаризма и межпарламентской деятельности
Апробация результатов исследования Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора, включая статью в журнале, рекомендуемом перечнем ВАК в качестве ведущего рецензируемого издания
Концептуальные положения диссертации обсуждались на Междисциплинарной аспирантской конференции в рамках V Международного форума (Санкт-Петербург, 22 июня 2007 г), в рамках работы кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте РФ, на круглых столах и научных семинарах
Структура диссертации построена, исходя из цели и задач исследования Диссертация состоит из введения, трех глав (девяти параграфов), заключения и списка использованных источников и литературы
Методология исследования внешнеполитической активности парламента (на основе европейского и российского опыта)
Методология является важнейшим аспектом любого научного исследования, так как только наличие обоснованной системы методов изучения проблемы и возможных подходов к ней дает базу для проведения практических изысканий, построения корректных выводов относительно изучаемых процессов и явлений.
Внешнеполитическая деятельность парламента является-неотъемлемой частью международных отношений, и поэтому общие методы, применяемые для изучения общественных явлений, применимы к рассматриваемой проблеме.
Для анализа этих отношений существуют и особые, специальные методологические подходы, обусловленные тем, что мировые политические процессы обладают своей спецификой, отличающейся от политических процессов, разворачивающихся- в рамках отдельных государств1. Описанием и классификацией методов, применяемых в этой области, занимались многие российские ученые, среди которых можно отметить К.П. Боришполец, Н.А. Косолапова, Л. О. Терновую, М. А. Хрусталева, П.А. Цыганкова.
В своей работе К.П. Боришполец отмечает, что вопрос о классификации современных аналитических средств, применяемых в прикладных исследованиях международных отношений, остается открытым. В качестве одного из вариантов решения этого вопроса она предлагает следующую классификацию: базовые аналитические методики (контент-анализ, ивент-анализ, когнитивное картирование) и комплексное аналитическое моделирование (эмпирическое, нормативное, динамическое) международных ситуаций и-процессов2.
Иной вариант классификации методов анализа международных отношений приведен в работах П.А. Цыганкова и Л.О. Терновой, причем методы анализа фактического материала-формируют следующий ряд:
1) методы анализа ситуации (наблюдение, изучение документов, сравнение);
2) экспликативные методы (контент-анализ, ивент-анализ, когнитивное картирование, эксперимент);
3) прогностические методы (экспертные обсуждения — дельфийский метод, построение сценариев, системный подход, моделирование);
4) анализ процесса принятия решений1 2.
Рассмотрим, каким образом- названные методы применяются для анализа внешнеполитической деятельности парламента. Начать при этом предлагается с наиболее развитого методологического аспекта, а именно с классификации форм и направлений деятельности.
В качестве одной из простых, но весьма содержательных классификаций выступает устоявшееся уже деление на двусторонние и многосторонние формы взаимодействия. Многосторонние встречи возникли значительног позднее, но, как уже упоминалось, они продемонстрировали в XX веке заметную тенденцию к вытеснению двусторонних контактов.
Классификация институционализованных форм межпарламентского сотрудничества является наиболее проработанной. В отечественной литературе содержательная классификация международных парламентских институций с правовой точки зрения была проведена С.А. Хабаровым: международные парламентские конференции (МІЖ), международные парламентские комитеты и комиссии (МПКК), международные парламентские организации (МПО).
Международные парламентские конференции относятся к числу временных международных органов, их деятельность, как правило, не регулируется международно-правовым актом, они не обладают развитой системой постоянных органов и качеством международной правосубъектности.
Международную (межгосударственную) парламентскую организацию С.А. Хабаров определяет как созданную на основе международно-правового акта для выполнения определенных целей, структурно организованное, постоянно действующее- объединение суверенных государств (и/или международных, межправительственных организаций) представительного характера. Эта форма является наиболее институционализованной среди форм межпарламентского сотрудничества.1
С.А. Хабаров проводит деление МПО в соответствии с их юридической природой на межгосударственные парламентские организации и международные негосударственные парламентские организации. При этом первые утверждаются- государствами (правительствами) или межгосударственными (межпарламентскими) организациями на основе международного права, тогда как вторые создаются парламентами, ассоциациями парламентариев, отдельными депутатами национальных парламентов на основе межпарламентских соглашений в соответствии с национальным правом.
Приведем классификацию МПО по 10 критериям, предложенным С.А. Хабаровым: 1) правовой статус; 2) форма учредительного акта; 3) характер институционализации; 4) характер формирования депутатского корпуса; 5) норма представительства государств - членов; 6) характер доступа в члены организации; 7) характер представительства политических сил; 8) предмет деятельности; 9) географическая сфера деятельности; 10) характер принимаемых решений (рекомендательный или обязательный)1.
Наиболее перспективными признаками для исследования международной активности российских парламентариев, на наш взгляд, представляется анализ МПО с точки зрения географической сферы деятельности, предмета деятельности и характера институционализации.
Анализ географии деятельности МПО может дать полезную информацию, насколько парламентарии сосредоточены на региональных проблемах или же ставят перед собой вопросы общемирового значения. Исследование предмета деятельности парламентариев может указать на наиболее острые, проблемные зоны. В то же время характер институционализации организации косвенным образом свидетельствует о том, в какой степени, ее задачи подчинены целям, сосредоточенным, на уровне межправительственного взаимодействия.
Подробная классификация уровней институционального развития парламентских институтов приведена в работе политолога- Р. Катлера, причем исследователь рассматривает ее на примере европейских и евроазиатских МПО.
Российский парламентаризм: основные черты, факторы формирования и история развития
Исследование внешнеполитической деятельности парламента будет, на наш взгляд, неполным, без проведенного анализа российской системы представительской власти с точки зрения базовых концепций парламентаризма, а также через подходы, структурирующие формы правления.
В классическом понимании парламентаризм - это «система правления, основанная на верховенстве представительного (законодательного) органа - парламента в системе органов государственной власти при разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную». Причем «в современных условиях парламентаризм возможен как в парламентарных республиках, так и в парламентских монархиях»1. Большой Юридический Словарь говорит о следующем ключевом признаке- парламентаризма: «правительство образуется парламентом и ответственно перед ним» . В расширенной трактовке парламентаризм применяется для описания любых политических систем, содержащих в качестве своей компоненты выборные (представительные) органы законодательной власти.
В российской политической практике закрепилось, именно; расширенное понимание парламентаризма так как только в таком случае возможно применение его к. системе власти в нашей стране: без; дополнительных оговорок. В этом толковании данный термин; и будет применяться в настоящей работе.
Современная; форма; парламентаризма отличается от классической -и ее становление происходило поэтапно: Основная трансформация: данного института произошла в начале XX века и выражалась в переходе от концепции народного представительства к; концепции; партийного представительства; Основой упомянутого процесса стал переход от системы избирательных цензов к; всеобщему избирательному праву, а теоретический базис был; подведен в; концепции плебисцитарной партийной демократии; одним: из основоположников которой; был М; Вебер1.
Во второй; половине XX века в; качестве альтернативы плебисцитарной демократии получила распространение новая концепция так называемого «рационализированного» парламентаризма в качестве основной цели преследовавшая преодоление правительственной нестабильности. При этом она включала в себя, например, такие средства как конструктивный вотум недоверия; состоящий в том, что парламент выражает недоверие правительству, избирая ему преемника.
В настоящее время парламентаризм во всем мире находится в процессе поиска своего места в системе власти и Россия в этом смысле не является исключением: - Продолжающиеся І споры о росте или падении роли парламента являются отражением двойственности протекающих процессов. Это находит свое отражение и в международной активности парламента.
Уровень развития парламентаризма обусловлен большим количеством факторов разной направленности. Назовем основные из них, учитывая то, что некоторые факторы весьма сильно коррелированны друг с другом: 1) законодательно закрепленные полномочия парламента (форма правления); 2) сложившаяся в стране политическая традиция; 3) текущая расстановка политических сил в различных ветвях власти; 4) уровень развития гражданского общества и средств массовой информации; 5) уровень развития партийной- системы; 6) выборная система.
Наиболее сильным и явным является первый фактор, причем по мере развития в стране демократии и правового государства его роль растет. Если же уровень такого развития невысок, роль начинает приобретать политическая традиция, то есть фактически неформальные правила, сложившиеся в среде правящей элиты. На перераспределение в сторону неформальных практик оказывают влияние также недостаточное развитие гражданского общества, низкий уровень политической конкуренции (дисбаланс сил), недостаточное развитие партийной системы.
Таким образом, для понимания уровня развития российского парламентаризма необходимо сначала рассмотреть сложившуюся систему власти с учетом конкретного исторического периода.
Историю российского парламентаризма некоторые исследователи и значительное количество политиков ведут с 1906 года. Например, О.В. Гаман-Голутвина говорит о трех этапах развития российского парламентаризма: досоветском (1906-1917 гг.), советском (1917-1993гг.) и постсоветском (с момента принятия Конституции 1993 г.)1. По нашему мнению, целесообразно было бы выделить четыре этапа этого развития, отдельно рассмотрев период с марта 1990 года до декабря 1993, когда была отменена 6-я статья о главенствующей роли КПСС и введена многопартийность. Несмотря на то, что структура представительных органов- власти при этом не изменилось, были изменены важные принципы их формирования (кроме многопартийности, ранее, в 1989 году, была введена также альтернативность выборов), что позволяет говорить о переходе на новый этап развития.
Реальный вклад четырех Государственных Дум царского периода в развитие России начала века и формирование парламентаризма в нашей стране является одним из весьма спорных аспектов отечественной истории, однако игнорирование этого представительного органа власти было бы неверным. Можно сказать с полной уверенностью: период 1906-1917 годов был временем реальной работы выборного органа законодательной власти, представлявшего, пусть и деформировано, интересы ключевых слоев российского общества.
К сожалению, с самого начала своего существования советское государство отвергло накопленный опыт Государственной Думы, царского периода. По образному выражению В.Л. Шейниса, «почва, на которой в начале прошлого столетия взошли слабые ростки российского парламентаризма, была многократно срыта бульдозером коммунистической диктатуры, залита асфальтом, укатана тяжелым катком. Историческая традиция прервалась, а имена и дела первых русских конституционалистов-парламентариев были забыты»1.
В советский период, как справедливо, отмечается в литературе, отечественный парламентаризм во многом носил номинальный характер. Верховный Совет лишь оформлял и легитимизировал решения, принятые партийно-государственным аппаратом2. Однако, утратив реальные полномочия в законодательной сфере, Верховный Совет, тем не менее, продолжал выполнять представительские функции, как минимум;, в: качестве символа власти.
В: первый период современного развития? парламентаризма; в рамках уже российской а не советской государственности, (декабрь 1991 . - декабрь 1993) действовала Конституция РСФСР 1977 года с изменениями, зафиксировавшими новые тенденции российской государственности: было закреплено понятие разделения властей, а также изменена система распределения полномочий в связи: с федеративным устройством государства .
Проанализируем принципиальные отличия Конституции РСФСР 1978: года (с внесенными в нее к 1993 году изменениями) от Конституции РФ 1993 года Bs части, касающейся? государственного устройства, а особенно парламентской? его составляющей; В: целом Конституция; действовавшая в течение начала 90-х, отличалась заметно увеличенными полномочиями парламента. В:. отличие от современной Конституции РФ; объявляющей Президента РФ главой государства, а Федеральное Собрание — представительным и законодательным органом власти,, в начале 90-х высшим органом государственной власти являлся именно Съезд Народных депутатов, тогда как Президент был только «высшим должностным лицом Российской: Федерации, и главой исполнительной власти»2.
С точки зрения законотворчества президент практически; не, имел блокирующего влияния на этот процесс, так как его отлагательное вето преодолевалось простым большинством каждой? из палат Верховного Совета;, после чего президент был обязан; подписать закон»в течение трех дней. Данное президенту право издавать указы нивелировалось правом Съезда народных депутатов отменять эти указы. Кроме того, к исключительному ведению парламента были отнесены, такие ключевые государственные полномочия, как определение внутренней и внешней политики, тогда как в настоящее время эти полномочия практически полностью перенесены под власть президента.
Основные формы международной деятельности Государственной Думы
Основные; законодательные: рамки,. формирующие полномочия Государственной І Думы в; сфере: международной; деятельности; уже были описаны: нами ранее в главе 2. В данном же разделе будет рассмотрена детальная классификация этой; деятельности, описаны процедуры,. соответствующие различным видам полномочий.
В Регламенте Государственной Думы; вопросам внешнеполитической активности посвящено четырехглавы а именно:
- порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов (Глава;25);
- ратификация, прекращение и приостановление действия международных договоров РФ, согласие на обязательность которых для Российской Федерации; выражена- в форме федерального; закона; (Глава; 26);
- международные связи Государственной Думы (Глава 27);
- порядок консультаций; с комитетами Государственной Думы при назначении и отзыве дипломатических представителей (Глава Б)1.
В настоящем? разделе будут рассмотрены внешнеполитические полномочия; Государственной; Думы, за исключением ее международных связей: Рассмотрению международных; связей будет посвящен .отдельный параграф г в настоящей- главе ввиду их насыщенности и важности для парламентской дипломатии.
Согласно Главе 25 Регламента, Государственная: Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. При этом Государственная Дума имеет право принимать обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом.
Государственная Дума достаточно активно пользуется названными полномочиями. Исследуем тематику принимаемых заявлений и обращений по вопросам внешней политики Государственной Думы IV Созыва.
Большинство заявлений и обращений, принятых Государственной Думой в течение IV Созыва, касаются двусторонних отношений с рядом стран, среди которых наибольшую долю составляют Белоруссия, Армения, Украина, Грузия, Молдова, Латвия, Эстония.
По отношению к таким странам, как Белоруссия и Армения, принятые обращения демонстрируют позитивные отношения и стратегическое партнерство, закрепившиеся между нашими странами.
Заявления и обращения, касающиеся взаимодействия с Украиной, с одной стороны, говорят об общих страницах истории и позитивном сотрудничестве, в то же время упоминая такие сложные вопросы, как проблема Крыма и планы Украины по вступлению в НАТО. Соединенные Штаты Америки и страны- Европейского Союза. являются важными партнерами для нашей страны, что и отмечается в принимаемых заявлениях, однако основной темой при этом выступают такие давние проблемы взаимодействия как проблема двойных стандартов, проблема расширения НАТО и системы ПРО и ряд других.
Весьма конфликтных характер носят заявления, принимаемые в связи с отношениями России со странами Прибалтики. При- этом4 депутатами поднимаются? такие актуальные проблемы как. дискриминация по отношению к. русскоговорящему населению и проявление неонацистских настроений-.
Большую группу заявлений составляют заявления, по существующим в настоящее время мировым, «горячим точкам». Наибольшее количество таких заявлений было принято по ситуации в Ираке. Кроме того, были приняты, заявления по ситуации BV странах бывшей Югославии и на Ближнем1 Востоке, а также в связи с борьбой с мировым терроризмом. Особую подгруппу при этом составляют заявления по ситуации» с так называемыми «замороженными» конфликтами в Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье.
Приведем сводную таблицу по тематике принятых Государственной Думой IV Созыва заявлений и обращений. Отметим, что в справочниках по деятельности Государственной Думы за 2004 и 2005 годы разделение принимаемых заявлений„ и обращений на группы отсутствует. Государственная Дума использует заявления и обращения в различных ситуациях, хотя при этом цель является общей: донесение собственной позиции до зарубежных партнеров и/или до российского населения. Выделим следующие основные случаи применения заявлений и обращений:
- при необходимости быстро отреагировать на произошедшее событие;
- для напоминания о давно существующем конфликте, проблема которого не решена;
- для выражения позиции Государственной Думы, относительно стратегического партнерства нашей страны.
В современном мире существует значительное количество неразрешенных проблем и конфликтов. В связи с этим превалирование заявлений, направленных на выявление и решение определенных проблем, над позитивными является отчасти закономерным. Вместе с тем, по нашему мнению, уровень конфронтационности заявлений во многих случаях может быть снижен без явного ущерба для их содержания. Основными способами для этого могут стать внесение в заявление возможных путей решения проблем, а также упоминание положительного опыта сотрудничества в прошлом (или, возможно, с другими партнерами в аналогичной ситуации).
Сравним внешнеполитическую активность российского парламента с аналогичной деятельностью зарубежных парламентов. В качестве объекта сравнения нами был выбран парламент Французской Республики, так как в этой стране- существует сложившаяся демократическая система власти. При этом по многим характеристикам (ключевая из которых - распределение полномочий между президентом и парламентом) ее политическая система, по мнению ряда ученых, может быть сопоставлена с российской. В частности, аналогия может быть проведена и в сфере распределения полномочий во внешнеполитической сфере1.
Проведем сопоставление деятельности Государственной Думы с деятельностью Национальной Ассамблеи, нижней палаты французского парламента. Согласно статье 36 ее Регламента образована постоянная комиссия по международным делам .
В докладе Президента комиссии Национальной Ассамблеи по международным делам Е. Балладура о результатах работы комиссии во время XII Легислатуры (19 июня 2002 г. - 16 июня 2007 г.) отмечается, что этот орган нижней палаты французского парламента проявлял активность не только в сфере законодательства, но также как сила, вносящая предложения по внешней политике и проводящая контроль французской политики, как в пределах ЕС, так и за его пределами .
Вопросы информационных и контрольных процедур регулируются Главами с 1 по 7-бис Раздела «Парламентский контроль» Регламента Национальной Ассамблеи1. Наиболее близкой формой к заявлениям и обращениям Государственной Думы являются, на взгляд автора, информационные отчеты, представляемые от имени комиссии по международным делам.. Это право- закреплено за постоянными комиссиями статьей 145 Регламента Национальной Ассамблеи2.
За время XII Легислатуры было принято 16-таких отчетов. Каждый из принимаемых Национальной Ассамблеей Франции информационных отчетов представляет собой- аналитический документ с глубокой проработкой. Именно поэтому их число невелико относительно числа заявлений и обращений, принимаемых Государственной Думой (16 отчетов за 5 лет деятельности Национальной Ассамблеи в сравнении с 53 заявлениями, и обращениями за 4 года деятельности Государственной Думы). Указанные отчеты, как отмечает Президент комиссии Национальной Ассамблеи по международным делам, содержат в себе конкретные предложения» по мерам, необходимым« для разрешения, той или иной проблемы. Для составления и обсуждения названных отчетов проводилось значительное количество встреч. Например, при подготовке отчета о взаимоотношениях ЕС и России в 2004 году были проведены встречи в 5 странах мира: Франции, Финляндии, Латвии, Бельгии и России (в том числе с двумя представителями Государственной Думы -Д.О. Рогозиным и К.И. Косачевым).
На наш взгляд, более глубокое аналитическое сопровождение заявлений и обращений Государственной Думы оказало бы. положительное воздействие на развитие этой формы внешнеполитической активности парламента. В качестве варианта возможно предложить составление к ним аналитических записок.
Проблемы в сфере международной деятельности Государственной Думы и возможные пути их решения
Относительно, роли, парламента во внешней политике существуют два кардинально различающихся подхода, которые могут быть обозначены, как «минималистский» и «максималистский»2. Согласно минималистскому подходу, парламент должен ограничить свою активность в области внешней политики, действуя в «фарватере» исполнительной власти. Максималистский подход предполагает, что парламент должен в полной мере использовать собственные полномочия во внешнеполитической деятельности. Как было заявлено на Конференции руководителей национальных парламентов, проходившей в Нью-Йорке в 2000 году, «Парламенты» воплощают суверенитет народа и могут, с полной легитимностью, вносить вклад в выражение воли государства на международном уровне»1. Сходная идея была отражена также в выступлении Ван дер Линдена, Президента ПАСЕ на международной Конференции по Европейскому парламентаризму в Санкт-Петербурге в 2006 году: парламенты, должны «увеличивать усилия для реализации своей центральной роли» в международных отношениях2. В декларации Конференции Руководителей Национальных Парламентов были названы следующие направления возможного усиления парламентского вклада в международную деятельность на национальном уровне:
- влияние на политику собственных стран в вопросах взаимодействия с ООН и другими международными форумами постоянный информационный контроль международных переговоров;
- решение вопросов по ратификации международных договоров активный вклад в вопросы» реализации достигнутых договоренностей.3
При анализе внешнеполитической деятельности Государственной Думы мы решили несколько расширить этот подход, сосредоточившись на внутренних проблемах нижней парламента. Нами были выделены четыре ключевых направления, которые оказывают воздействие на эффективность этой деятельности:
1) Проведение активной политики, разработка собственных инициатив во внешнеполитической сфере;
2) Аналитическое сопровождение всех форм деятельности;
3) Информационное сопровождение деятельности, продвижение и позиционирование Государственной Думы в области внешней политики;
4) Увеличение демократичности процедур принятия решений и реализации полномочий в области внешней политики.
Проведение активной политики является ключевым признаком парламентской дипломатии и должно быть одной из важнейших целей как ключевых комитетов (Комитета по международным делам, Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками), так и Межпарламентской Группы Государственной Думы. Для решения данной проблемы не следует вводить жесткие документальные рамки, так как на данном этапе развития парламентской дипломатии в России и в мире это не принесет большого эффекта. По нашему мнению, сейчас в первую очередь необходимо, чтобы депутаты-международники полностью осознавали важность и ответственность таких действий со стороны Государственной Думы. В.качестве подобных инициатив могут выступать следующие:
- предложения об урегулировании существующих конфликтов и противоречий через механизмы межпарламентского сотрудничества или в смешанном формате (представители исполнительной власти совместно с парламентариями);
- инициативы по включению «парламентского глаза» в различные формы деятельности исполнительной власти (в докладе спикера Бельгийской Палаты Представителей Германа Де Кроо эта деятельность была названа как «совместная дипломатия» - «joint diplomacy»1);
- организация контактов с зарубежными политиками, не представляющими официальную власть;
- анализ обстановки в зарубежных странах, поиск возможных путей воздействия на гражданское общество для решения существующих проблем.
Одной из сторон активности парламентариев является получение доступа к соответствующей информации. Как отмечается в докладе Второй Всемирной Конференции спикеров парламентов, парламенты большинства стран применяют в основном традиционные- каналы для получения информации, такие как работа комиссий по международным делам и их информационных сервисов. В то же время в докладе призывается максимально расширять спектр используемых каналов получения информации, в том числе через взаимодействие с гражданами1. Это утверждение, по нашему мнению, может быть в полной мере применено и к России.
Инициативы депутатов Государственной Думы должны быть соответствующим образом организационно обеспечены. Международная деятельность Государственной Думы подлежит аналитическому сопровождению на всех этапах, а именно:
- Аналитическое планирование,
- Аналитическое текущее сопровождение,
- Анализ результатов деятельности.
Для усиления аналитической составляющей международной деятельности Государственной Думы необходимо, чтобы нижняя палата парламента обладала ресурсами (прежде всего, кадровыми) для проведения соответствующей работы, что может быть реализовано через формы различной степени институционализации. Кроме того, необходимо распределить ответственность за эту работу и разработать соответствующие требования и стандарты (документальное обеспечение).
Для ратификации международных законов наиболее важно аналитическое сопровождение на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению (то есть текущее сопровождение), так как именно эта деятельность оказывает наибольшее влияние на утверждение или отклонение законопроекта. Анализ в период планирования в значительной степени сводится к бюрократическим процедурам прохождения законопроекта по необходимым инстанциям и соответствующим образом уже обеспечен в структурах нижней палаты парламента. В контроле исполнения ратифицированных законов Государственная Дума, по нашему мнению, должна участвовать в этом только в особых случаях, используя уже весь широкий спектр мер, таких как парламентский запрос и парламентское расследование.
В докладе Второй всемирной конференции спикеров парламентов говорится, что в настоящее время парламентский контроль за исполнением ратифицированных договоров еще весьма слабо развит. Вместе с тем такие примеры уже существуют: ответственный комитет парламента Молдовы по истечении 6 месяцев с момента ратификации готовит доклад по вопросу применения принятого договора, а в Латвии по этому докладу проводятся слушания с участием министров и прочих высокопоставленных представителей исполнительной власти1.
Для текущего аналитического сопровождения законопроектов процедура в Государственной Думе уже отточена и включает в себя составление заключения Правового управления, заключения комитета по международным делам, а также других комитетов по профилю их деятельности, анализ финансово-экономических последствий. Подготавливаемые Аппаратом Государственной Думы аналитические обзоры проводят достаточно глубокое исследование международных проблем, затрагиваемых ратифицируемыми договорами. Однако подобные аналитические обзоры готовятся только в случае наиболее важных и проблемных договоров1. По нашему мнению, было бьг полезно увеличить объем таких материалов, учитывая сложность современных международных отношений.
