Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формы международных отношений в современной политической науке 16.
1. Общепринятые участники международных отношений и их взаимодействие в современной системе международных отношений 16.
2. Сущность приграничного сотрудничества и его отличительные особенности 25.
3 Модель еврорегиона как особой формы приграничного сотрудничества 42.
Глава 2. Основные направления развития приграничного сотрудничества в Российской Федерации и Европейском союзе 64.
1. Политико-правовое регулирование приграничного сотрудничества в международных договорах Совета Европы, Европейского союза и Российской Федерации 64.
2. Особенности регулятивной функции Российской Федерации в области приграничного сотрудничества 79.
3. Особенности регулятивной функции Европейского союза в области приграничного сотрудничества 98.
Глава 3. Опыт развития приграничного сотрудничества в Ленинградской области и его значение для Северо-Запада Российской Федерации 112.
1. Политико-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в Ленинградской области и Финляндии 112.
2. Международное и внешнеэкономическое сотрудничество в рамках подгруппы по сотрудничеству сопредельных регионов «Ленинградская область - Финляндия» 123.
3. Сотрудничество органов местного самоуправления Ленинградской области и Финляндии 130.
Заключение 161.
Список источников и литературы 172.
Приложение № 1 191.
Приложение №2 199.
Приложение№3 208.
Приложение № 4 216.
Приложение № 5 217.
Приложение № 6 222.
Приложение № 7 224.
Приложение № 8 235.
- Общепринятые участники международных отношений и их взаимодействие в современной системе международных отношений
- Сущность приграничного сотрудничества и его отличительные особенности
- Политико-правовое регулирование приграничного сотрудничества в международных договорах Совета Европы, Европейского союза и Российской Федерации
- Политико-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в Ленинградской области и Финляндии
Введение к работе
Понятие «особые формы международных отношений» пока не получило распространения в политологической науке. Вместе с тем, отношения органов местного самоуправления различных государств представляют совершенно новую сторону международных отношений. В Европе, где степень зависимости муниципалитетов от государства значительно ниже, чем в других частях света, органы местного самоуправления развивают свои внешние контакты самостоятельно и, иногда, даже вопреки позиции руководства страны. Последствия развития этих форм в значительной мере сказываются не только на муниципалитетах, но и на характере межгосударственных отношений и внутригосударственных политических процессах.
Приграничное сотрудничество выделяется из форм сотрудничества муниципалитетов рядом принципиальных особенностей. На приграничное сотрудничество (в отличие от побратимских связей и процесса регионализации) значительно большее влияние оказывает характер межгосударственных отношений. Значительное влияние на него оказывает административно-территориальная система государств. Приграничное сотрудничество развивается на территориях, внимание государства к которым объективно выше, чем к остальной части страны.
Отношения между Россией и Европейским союзом являются одним из ключевых направлений российской внешней политики. Их влияние, как на глобальные политические процессы, так и на структурные изменения в самой России настолько велико, что требует многосторонних исследований специалистами различных направлений. Предложенный в работе анализ отношений России и ЕС через призму приграничного сотрудничества в значительной мере позволяет выявить особенности этих отношений, т.к. приграничное сотрудничество, в силу своей специфики, отражает большинство тенденций, связанных с процессами европейской интеграции и месте в нем Российской Федерации. В структуре данного анализа следует выделить несколько моментов. Становление и развитие приграничного сотрудничества как особой формы международных отношений, происходит в настоящее время и этому процессу в Российской Федерации уделяется большое внимание на федеральном,
региональном и местных уровнях. На развитие приграничного сотрудничества оказывает значительное влияние состояние межгосударственных отношений, отношений между федеральным центром и субъектами федерации, субъектами федерации и органами местного самоуправления. В настоящее время Российская Федерация переживает период становления системы местного самоуправления и, наконец, в-четвертых, с точки зрения Совета Европы и Европейского союза, развитие системы местного самоуправления является одним из отличительных признаков процесса демократизации государства.
Степень научной разработанности. Теоретическая база особых форм международных отношений пока не создана. Более того, далеко не все ученые склонны рассматривать органы местного самоуправления не только в качества акторов, но и в качестве субъектов международных отношений (Арон, Могрентау, Цыганков). Тем не менее, попытки теоретически обосновать роль субгосударственных акторов в современных международных отношениях продолжаются. В последнее время все большую популярность завоевывает концепция парадипломатии. Этот термин был введен канадскими учеными для описания внешних связей провинции Квебек во время так называемой «тихой революции». Один из них определяет парадипломатию как «прямую деятельность субнациональных акторов (федеративных единиц, регионов, городов), поддерживающую, дополняющую, исправляющую или дублирующую государственную дипломатию, бросающую ей вызов» . Российские авторы соотносят парадипломатию с термином «территориально-субъектная дипломатия» . Суть концепции парадипломатии заключается в том, что решения, затрагивающие режим функционирования ведущих политических и экономических акторов, все в меньшей степени связаны с государственным регулированием, и все в большей — с теми силами, которые находятся на субнациональном и наднациональном уровнях . Главным недостатком данной концепции является то, что в ней не проводится различия между ролью органов местного самоуправления
The direct international activity by subnational actors (federal units, regions, urban communities, cities) supporting, complementing, correcting, duplicating or challenging the nation-state's diplomacy" // Цит. по Марин А. В поисках европейской идентичности: парадишюматическая деятельность Республики Карелия и ее последствия Политическая наука № 1, март 2002. М. С. 85
Например, Шило В.Е. Современный федерализм в контексте международных отношений. - "США-ЭПИ", 1998, №4.
3 Christiansen, Т., Joenniemi, P., Lindstrom, В. 1997. Nationality and Regionality: Constituents of Political Space Around the Baltic Rim. —Neo-Nationalism of Regionality. The Restructuring of Political Space Around the Baltic Rim. (Ed. P.Joenniemi): Copenhagen Peace Research Institute
в побратимских и партнерских отношениях, приграничном сотрудничестве и ролью муниципалитетов в процессе регионализации. Другим противоречием в применении этой концепции к анализу процессов, проходящих на территории России, является то, что большинство авторов не делает принципиальных различий между субъектами федерации и органами местного самоуправления.
Вопросы приграничного сотрудничества также недостаточно хорошо изучены политической наукой. Характерно, что в большинстве справочных изданий понятие приграничного сотрудничества не приводится4. Для европейских исследований по данной проблематике характерно два подхода к вопросам приграничных территорий: географический, в котором в первую очередь, рассматриваются функции государственной границы и экономический, в котором главным образом рассматриваются вопросы влияния границы на развитие региона. В социологических исследованиях, как правило, основной акцент делается на изучении понятия «приграничная идентичность». В Европе существует несколько центров, где целенаправленно проводятся исследования приграничных регионов. Среди них бесспорными лидерами являются Центр пограничных исследований католического университета Нийменгена (Нидерланды), с 1986 г. издающим «Journal of Borderlands Studies» и университет Париж-1, Пантеон Сорбонна, который тесно сотрудничает с Советом Европы, и работы его ученых часто публикуются в качестве экспертных оценок Совета Европы. Другим полюсом изучения вопросов границы и приграничных территорий являются университеты США и Мексики. Использование этих работ было ограниченным, поскольку, во-первых, ситуация с развитием местного самоуправления существенно отличается как от Европы, так и от России, а, во-вторых, условия, в которых развиваются приграничные территории США и Мексики, принципиально отличаются от европейских.
В последнее время на Северо-Западе России и в странах Балтии появилось несколько центров изучения приграничного сотрудничества. Из них можно выделить «Чудской проект» - исследование вопросов идентичности в местах компактного проживания сето (народ, местом компактного проживания которого является Печерский район Псковской области) и «Потенциал приграничного
Например, Аверьянов Ю.И. Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993, Василик М.А. (ред.) Политология. Словарь справочник. М., 2000, Алаев Э.Б. Социально-экономическая география. Понятийно-терминологический словарь М., 1983; The Concise Oxford Dictionary of Politics, edited by McLean I, Oxford, New York Oxford University Press, 1996
сотрудничества между Россией и Эстонией: видение местными акторами» -совместное исследование факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета и кафедры политологии Тартуского университета.
Существующую по данной теме литературу можно разделить на три основные группы. Первая группа объединяет исследования связанные с теорией международных отношений . Вторая группа исследований затрагивает теоретические аспекты и практику функционирования ЕС6. Третья группа работ рассматривает вопросы «внешней» деятельности органов местного самоуправления, т.е. особых форм международных отношений и проблемы организации местного самоуправления.
Несмотря на значительное число публикаций по вопросам приграничного сотрудничества, их ценность зачастую является незначительной. Большинство авторов предпочитают не вдаваться в подробности того, что они понимают под приграничным сотрудничеством и это приводит к тому, что в публикации могут рассматриваться любые вопросы, касающиеся регулирования жизнедеятельности и режима государственной границы7. В целом, в Российской Федерации сложилось устойчивое представление о приграничном сотрудничестве, как о сотрудничестве
Цыганков, П.А. Международные отношения, М.: Новая школа, 1996; Цыганков, П.А. Теория международных отношений, М.: Гардарика, 2002; Morgenthau, H.J. Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, N.Y.: McGrow-Hill, 1993; Косов Ю.В., Региональные трансграничные связи как новый вид международных отношений (на примере стран Балтийского моря) / Российская ассоциация международных исследований / публикации / Вторые горчаковские чтения // URL: 6 Rosamund, В. Theories of European Integration, Basingstoke: Macmillan, 2000; Кочетов, Э. Осознание глобального мира// Мировая экономика и международные отношения, 2001, №5, с.75.; Hill, С. European Foreign Policy: Power Bloc, Civilian Model - or Flop. II The Evolution of International Actor Western Europe's New Assertiveness, Rummel, R. (ed.), Boulder: Westview Press, 1990; Борко, Ю.А. Отношения России с Европейским Союзом и их перспективы, М., 2000; Борко, Ю.А. Что такое Европейский союз? М.: Интердиалект+, 2000; Журкин, В.В. Европейский союз: внешняя политика, безопасность и оборона, М.: Р.А.Н., Институт Европы, 1996; Россия и основные институты безопасности в Европе: вступая в XXI век. Тренин, Д. (ред.), М: Центр Карнеги, 2000; Глобализационные приоритеты экономической политики Евросоюза, М., 2000; Европа в меняющемся мире. Международные связи Европейского сообщества. Борко, Ю.А., Каргалова, М.В., Юмашева, Ю.М. (ред.) М.: Право, 1994; Худолей К.К. Россия и Европейский союз: некоторые отношений // 50-летие Европейских Сообществ и Россия: прошлое, настоящее и будущее. Материалы международной научной конференции 19-20 октября 2001 г. Санкт-Петербург: Издательство СПбГУ, 2002. С. 81; Карцов А.С. Оптимизация взаимодействия России и Европейского союза (организационно-правовые аспекты) // Там же, С. 97; Кузьмин Ю.С., Основной доклад о деятельности Европейского союза за 2000 г. об отношениях ЕС и Российской Федекрации // Россия и Европа: на пути к единой формуле. Сборник научных трудов по материалам заседаний научного семинара «Историческая судьба России в XXI веке.: В 1999-2001 гг., СПб.: "Нестор", 2001. С. 140; Бусыгина И.М. Региональная политика Европейского союза на рубеже веков: новые тенденции и вызовы // Европа на пороге XXI века: Ренесанс или упадок?, ИНИОН РАН, М. 1998, С. 110., Ягья B.C., Балтийская идея и роль Санкт-Петербурга на рубеже XX -XXI вв./ Российская ассоциация международных исследований / публикации / Материалы Конвента «10 лет внешней политики России» // URL:
См., например, тезисы докладов на научной конференции Россия и ЕС: региональное и экономическое сотрудничество Санкт-Петербург, 13 - 14 октября 2000 г. Голубев С.А.; Реут О.Ч., Сыченкова Е.В., Сергунин А.А., // URL: ; Сергунин А.А., Правовое регулирование международной деятельности субъектов Российской Федерации // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение № 1 (38) 2002, с. 183- 190
приграничного (или даже прибрежного) субъекта федерации непосредственно, через государственную границу8. Из социологических исследований определенный интерес представляют работы Центра независимых социологических исследований (Санкт-Петербург)9. Значительный интерес, также, представляет тематический выпуск журнала «Отечественные записки» , посвященный границам России, в котором дан комплексный анализ изменений характера государственных границ России в исторической ретроспективе.
Из работ иностранных авторов по вопросам местного самоуправления наиболее интересной представляется работа С. Горохова . Ее ценность определяется тем, что в ней рассматривается процесс формирования органов местного самоуправления на приграничных территориях Эстонии и широко используются внутренние документы Нарвского самоуправления.
Из работ по системам государственного управления территорией наибольший интерес представляют работы В.Н. Лексина и А.Н. Шевцова12 и В.А Ачкасовой13. Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое отечественное научное исследование, в котором выделяются особые формы международных отношений: приграничное сотрудничество, побратимские и партнерские связи городов и процесс регионализации, предлагается новая типология еврорегионов, определяются основные направления политики Европейского союза и Российской Федерации в области приграничного сотрудничества и дается оценка влияния приграничного сотрудничества на процесс децентрализации. Необходимо отметить, что комплексного анализа последствий приграничного сотрудничества в отечественной политической науке не проводилось.
Предметом исследования являются отношения Европейского союза и Российской
Федерации, процесс организации сотрудничества органов местного
самоуправления, административно-территориальная система России,
формирование в рамках приграничного сотрудничества новых политико-
8 Приграничные территории: опыт и перспектива. - Оренбург: Оренбургское книжное издательство, 2000;
Литовка О.П., Межевич Н.М. Глобализм и регионализм - тенденции мирового развития и фактор социально-
экономического развития России, СПб.: Культ-информ-пресс, 2002
9 Кочующие границы: Сборник статей по материалам международного семинара / Под ред. О. Бредниковой и В.
Воронкова. Центр независимых социологических исследований. Труды. Вып. 7. - Санкт-Петербург, 1999
Границы России, Отечественные записки, № 6, М., 2002 11 Горохов С. Городское самоуправление Нарвы: За десять лет перемен 1989- 1999, Нарва, Нарвское городское Собрание, 2000
1 Лексин В.Н., Шевцов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М.: УРСС, 2000
13 Ачкасова В.А. Региональный политический ландшафт России: столкновения интересов. - СПб.: Издательство С.-Петерб. ун-та, 2002
экономических объединений, роль Европейского союза и Финляндии в развитии приграничного сотрудничества России.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации заключается в том, чтобы посредством анализа особой формы международных отношений дать характеристику ее влияния на развитие двусторонних отношений, отношений России и Европейского союза и внутригосударственные политические процессы. Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
- выделить критерии определения понятия «особых форм международных
отношений»;
определить отличительные признаки приграничного сотрудничества как особой формы международных отношений;
представить потенциальных акторов приграничного сотрудничества;
выявить и проанализировать элементы приграничного сотрудничества в деятельности его акторов;
проанализировать стратегии России и Европейского союза по вопросам развития приграничного сотрудничества;
- дать оценку состояния приграничного сотрудничества между Россией и ЕС.
Методология Методологической основой диссертации является
институциональный подход. Он является традиционным для изучения
международных отношений и, с точки зрения автора, применение
институционального анализа при изучении международной, т.е. «внешней»
деятельности органов местного самоуправления представляется наиболее
логичным. Помимо этого, при проведении исследования использовался комплекс
политологических и социологических методов: сравнительно-качественный анализ,
контент-анализ, компаративный анализ, метод построения сценариев, анализ
принятия решений, интервью, социологические опросы.
Основные понятия. В диссертации используются понятия:
«особая форма международных отношений», «приграничное сотрудничество», «местное самоуправление», «регион», «регионализация», «децентрализация», «органы местного самоуправления» и «муниципалитет».
Приграничное сотрудничество рассматривается в данной диссертации как сотрудничество органов местного самоуправления в Европе. Регион определяется как «область концентрации связей акторов всех уровней». Регионализация в работе
понимается как процесс формирования региона - процесс концентрации связей акторов всех уровней. Под органами местного самоуправления понимаются, в первую очередь, институты, формирующиеся на определенной территории для аккумулирования и распределения властных ресурсов в целях реализации общественных интересов. Децентрализация рассматривается как процесс перераспределения функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сторону увеличения функций органов местного самоуправления. Под муниципалитетами понимаются поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (Москва и Санкт-Петербург являются исключениями т.к. являются субъектами Российской Федерации и в данном исследовании не рассматриваются).
Характеристика источников. Источниковой базой являются: международные договоры и их проекты; политико-правовая база Российской Федерации и ее субъектов; документы федеральных и региональных министерств и ведомств России; стенограммы пленарных заседаний Государственной Думы Российской Федерации; документы Европейского союза; документы Совета Европы; документы российско-финляндской межправительственной группы развития сотрудничества сопредельных регионов; документы органов местного самоуправления; материалы средств массовой информации и мемуары видных политических деятелей.
Международные договоры можно разделить на многосторонние международные договоры, принятые в рамках Совета Европы14, международные договоры России и Европейского союза15, многосторонние международные договоры по вопросами приграничного или регионального сотрудничества16 и
Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, 1980 // Конвенции Совета Европы и Российская Федерация. Сборник документов. - М.: Юридич. лит-ра., 2000. - С. 298 и протоколы к ней; Европейская хартия местного самоуправления, 1985 // Дипломатический вестник, N 10, октябрь 1998
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, 1994 // Дипломатический вестник N 15-16,1994
16 Декларация сотрудничества в Баренц - Евро-арктическом регионе, 1993 // Barents Secretariat URL: ; Соглашение между Правительством Федеративной Республики Германия, Правительством Французской республики, Правительством Великого герцогства Люксембург и Федеральным собранием Швейцарии, действующим от имени кантонов Солер, Базель «городской», Базель «сельский», Агрови и Юра, о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и органов местного управления, 1996 // Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, М. 1999, С. 432
двусторонние международные договоры . Отличительной особенностью, представленных международных договоров является то, что они (за исключением протоколов к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. и соглашения между Германией, Францией, Люксембургом и Швейцарией) распространяют свое действие на территорию Российской Федерации и затрагивают либо вопросы приграничного сотрудничества, либо деятельности органов местного самоуправления.
Федеральные законы, используемые при написании данного исследования, затрагивают вопросы распределения полномочий между уровнями власти18, режима отдельных категорий территории Российской Федерации1 и положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации .
Законодательство субъектов Российской Федерации, также, касается вопросов пределов компетенции21 и режима части территории22 субъекта федерации.
Концепции, доктрины и стратегии составляют особое, сравнительно недавно сформировавшееся, направление политико-правового регулирования в Российской Федерации. В настоящее время продолжают вестись дискуссии о характере данных
Например, Соглашение между правительством Финляндской Республики и Правительством Российской Федерации «О сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области», 1992; Временное соглашение между Правительством РФ и Правительством Латвийской Республики об упрощенном порядке пересечения линии российско-латвийской границы жителями приграничных территорий, от 14.12.94 // Российская газета N 140, 21.07.95
Конституция Российской Федерации, 1993; Федеральный закон Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации», 1995 // Российская газета N 140, 21.07.95; Федеральный закон Российской Федерации «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», 1999 // Российская газета, N 8, 16.01.99; Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 1995 // Собрание законодательства Российской Федерации N 35, 28.08.95; Указ Президента РФ «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации», 1996 // Российская ra3eraN 51, 16.03.96.
19 Земельный кодекс Российской Федерации, 2002 // Сервер «АКДИ Экономика и Жизнь» // URL: ; федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Российская газета, 2002, N 137; Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", 1995 // Собрание законодательства Российской Федерации N 42, 16.10.95.; Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области», 1996; Федеральный закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации», 1993 // Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ N 17, 29.04.93, ст. 594; и Постановление правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. №228 «Об отмене безвизового порядка посещения г. Выборга и мерах по развитию консульской инфраструктуры Министерства иностранных дел Российской Федерации в Финляндской Республике и на государственной границе Российской Федерации с Финляндской Республикой» // Официальный сайт Российской газеты // URL: ; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 января 1992 г. «Об открытии для международного автомобильного сообщения пункта пропуска Саала на государственной границе с Финляндией» // Законодательство и экономика N 1-2, 1992 г.
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» // «Российская газета», 2002, N 100; Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // «Российская газета», 2002, N 140
Устав Ленинградской области // Вестник Правительства Ленинградской области, N 1, январь 1995; Конституция Республики Карелия // Официальный сервер органов государственной власти Республики Карелия \ Конституция Республики Карелия // URL: .
Постановление губернатора Ленинградской области от 13.08.1999 «О пограничной зоне и пограничном режиме на территории Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области, N 10, 15.10.99.
документов. Их можно классифицировать по тому, какие уровни власти затрагиваются тем или иным документом (федерация, субъекты федерации или муниципальные образования). Предложенная классификация представляется наиболее логичной для данного исследования. В Российской Федерации к документам, затрагивающим, в том числе и деятельность органов местного самоуправления и субъектов федерации, относятся: Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010 годы)23, Концепция развития приграничного сотрудничества в Российской Федерации24, и Программа приграничного сотрудничества Республики Карелия на 2001-2006 годы25. В других документах нет, не только упоминания об органах местного самоуправления, но и о субъектах Российской Федерации26.
Из других официальных документов необходимо в первую очередь выделить заявления Президента Российской Федерации В.В. Путина, руководителей федеральных министерств и ведомств, мемуары видных политических деятелей27.
Из документов Европейского союза ключевое значение для данной темы имеют Маастрихтский договор 1993 г.28, которым предусмотрено три уровня европейской интеграции, Европейская перспектива пространственного развития
1999 г. , которая определяет характер и направление пространственного планирования, Коллективная стратегия Европейского союза по отношению к России 1999 г. и План действий по Северному измерению 2000 г.31. Из
Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010 годы), 2000 // Дипломатический вестник. - 1999. -№ 11. 24 Концепция развития приграничного сотрудничества в Российской Федерации, 2001 (не опубликована)
Программа приграничного сотрудничества Республики Карелия на 2001-2006 годы // Органы государственной власти Республики Карелия / Главная / Исполнительная власть / Министерство внешних связей PK / Программа приграничного сотрудничества Республики Карелия на 2001-2006 годы // URL:
Концепция внешней политики Российской Федерации //Дипломатический вестник, № 2 февраль 2000.; Концепция национальной безопасности Российской Федерации, 2000 // Сборник законодательства Российской Федерации, 1999 № 52 ст. 5909; Военная доктрина Российской Федерации // Официальный сайт министерства иностранных дел Российской Федерации \_Россия в системе международных отношений \ Основополагающие документы по внутренней и внешней политике России // URL: . 2 Например, Послание Президента Российской Федерации Путина В.В Федеральному Собранию Российской Федерации, 18.04.2002, абз. 61 // «Российская газета», 19 апреля 2002 г., № 71; Стенограмма выступления министра иностранных дел России И.С. Иванова на совместной пресс-конференции с министром иностранных дел Финляндии Э. Туомиоя в Хельсинки 10 мая 2001 г. //Дипломатический вестник № 6 июнь 2001.; Козырев А.В., Преображение, М. Международные отношения, 1994; Иванов И.С. Новая российская дипломатия. Десять лет внешней политики страны. - М.: ОЛМА - ПРЕСС, 2002. С. 194.
Treaty on European Union, 1993
29 European Spatial Development Perspective-1999II URL:
. int/comm/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/sum_en.pdf
30 Common Strategy of the European Union of 4 June 1999 on Russia (1999/414/CFSP) II URL:
31 Action Plan for the Northern Dimension with external and cross-border policies of the European Union 2000-2003.
Brussels, 14 June 2000. 9401/00 LIMITE NIS 76
документов программы ТАСИС в первую очередь использовались материалы, характеризующие стратегию развития ТАСИС в среднесрочной перспективе32, оценки Европейского союза эффективности программы и заявки на получение грантов от муниципальных образований Северо-Запада России.
Из документов Совета Европы наибольший интерес представляют «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития на Европейском континенте» .
Документы российско-финляндской межправительственной Группы развития сотрудничества сопредельных регионов35 относятся к категории неопубликованных документов и были получены в ходе полевых исследований в Ленинградской области. Эти материалы отражают сотрудничество Ленинградской области и Финляндии в 1996 - 2002 гг.
К неопубликованным источникам относится и большинство документов органов местного самоуправления, которые можно классифицировать следующим образом: уставы муниципальных образований , уставы еврорегионов ,
соглашения о сотрудничестве приграничных городов , письма глав
г. 39
муниципальных образовании по вопросам приграничного сотрудничества .
32 Например, Tacis Regional Cooperation: Strategic Considerations 2002 - 2006 and Indicative Programme 2002 - 2003, 27.12.2001, p. 10II URL:
An evalution of the Tacis Country Programme in Russia, Final synthesis report, January 2000, Concerning the Tacis cross-border cooperation programme together with the Commission's replies, SPECIAL REPORT No 11/2001, Official Journal of the European Communities, 23.11.2001
Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent II URL:
Протоколы 5 и 8 сессий российско-финляндской межправительственной Группы развития сотрудничества сопредельных регионов (1997 - 2000 гг.); Протоколы 2, 3, 4 заседаний подгруппы по сотрудничеству сопредельных регионов «Ленинградская области - Финляндия» российско-финляндской межправительственной Группы развития сотрудничества сопредельных регионов 1998 - 2000 гг.; Памятная записка пятой встречи сопредседателей Подгруппы сопредельных регионов «Ленинградская область - Финляндия» российско-финляндской межправительственной Группы развития сотрудничества сопредельных регионов, 2002.
Устав МО «Выборгский район Ленинградской области», устав МО «г. Петрозаводск Республики Карелия»
Например, соглашение о создании Трансграничного союза еврорегион Буг // Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, М. 1999, С. 477, соглашение о сотрудничестве еврорегиона Ныса // Официальный сайт Еврорегиона «Ныса» (В Чехии) / Euroregion / Organisation I Agr. on. cooperation II URL: , устав рабочего сообщества муниципальных образований Эйфель - Арденны // Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, М. 1999, С. 464, устав немецко-нидерландского целевого союза // Там же, 455, соглашение об учреждении еврорегиона Сауле // URL: , Соглашение о создании Еврорегиона «Балтика» от 22 февраля 1998 г. // Официальный сайт Еврорегиона «Балтика» // URL:
Соглашение между г. Выборг и г. Лаппеенранта об установлении побратимских связей, 1987; Договор «О развитии культурных, молодежных и экономических связей между пограничными городами-соседями» между городом Иматра Финляндская Республика и городом Светогорск Российской Федерации, 1993 и протоколы к нему (1993 - 2002 гг.); Договор между городами Иматра и Выборг, 1999; Договор об установлении дружбы и сотрудничества между городами Хамина Финляндской Республики и Светогорск Российской Федерации, 1995 г.
План мероприятий на 2001 г., основывающийся на договорах между городами побратимами Выборг и Лаппеенранта и соседствующими городами Иматра и Светогорск от 10.11.2000; Письмо мэра Светогорска от 19.021.2002 г. в Администрацию Выборгского района «Предложения города Светогорска для обсуждения и включения в план мероприятий на 2002 г. по сотрудничеству городов Лаппеенранта-Выборг и Иматра-
Средства массовой информации освещают проблематику приграничного сотрудничества крайне слабо. Региональные печатные издания также освещают приграничное сотрудничество лишь эпизодически. Например, в Калининградской области в период с 1992 по 2002 г. было опубликовано только 18 статей, посвященных еврорегионам40. Иностранные средства массовой информации значительно чаще пишут о примерах приграничного сотрудничества. Однако эти публикации касаются в первую очередь местных событий. Таким образом, их использование является малоинформативным. Исключение составляют печатные издания стран Балтии, Белоруссии и Украины, в которых рассматриваются вопросы организации приграничного сотрудничества на их западных границах .
Отдельно необходимо отметить, что в исследовании применялись результаты полевых исследований, проведенных автором в муниципальных образованиях Ленинградской и Псковской областей России.
Апробация работы. Результаты исследования изложены автором в двух научных статьях, диссертационная работа обсуждена на кафедре европейских исследований факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета. На защиту выносятся положения:
На современном этапе развития международных отношений в Европе происходят процессы, позволяющие говорить о выделении особых форм международных отношений, в которых основными акторами являются органы местного самоуправления (побратимские связи, приграничное сотрудничество и процесс регионанализации).
приграничным сотрудничеством является допускаемое государствами сотрудничество органов местного самоуправления (или их объединений), с органами местного самоуправления (или их объединениями) соседних государств
Светогорск»: Письмо (Резюме), Союз органов местного самоуправления провинции Уусимаа «О концепции треугольник роста», 2000; Письмо мэра Хамины, Финляндия Пентти Икявялко для участников «Организация Еврорегиона из Юго-Восточной Финляндии и Выборга с его прилегающими районами включая Светогорск» от 30.05.2001
40 Дмитрия Донского, 1 , 17.11.2000; Калининградская Вечерка, 13.5.2002; 24.10.2001; 27.2.2002; Калининградская правда, 12.07.2000; 14.4.2000; 17.08.2000; 17.7.2002; 21.3.2001; 28.2.2001; 31.5.2000; Каскад, 12.7.2002; 29.07.2000; 9.7.2002; Комсомольская правда в Калининграде, 28.9.2001; Хроники Амбера [Советск], 17.5.2001; Янтарный край, 18.7.2002; 19.1.2001.
— Postimees. 28. Oktober; Молодежь Эстонии (Таллинн).- 21.12.2001; Час (Рига).- 04.08.2001; День (Киев), 30.07.2002; Деловая Украина (Киев), 05.07.2000; Восток+Запад (приложение к изданию «Дело»), (Минск), 25.01.2001; Белорусская деловая газета (Минск), 19,06.1997.
при условии, что хотя бы некоторые из них непосредственно соприкасаются через государственную границу;
на современном этапе приграничное сотрудничество в России не оказывает значительного влияния на процессы децентрализации.
в настоящее время определяющее влияние на направления развития приграничного сотрудничества органов местного самоуправления России и Финляндии оказывает политика его финансирования Европейским союзом. Практическая значимость настоящей работы заключается в том, что материалы диссертации могут быть использованы органами местного самоуправления и органами государственной власти при планировании развития приграничного сотрудничества, при подготовке специальных курсов и семинаров по темам, связанным с деятельностью органов местного самоуправления в Российской Федерации и при научной разработке этой темы.
Общепринятые участники международных отношений и их взаимодействие в современной системе международных отношений
В современной политологической науке не сформировалось четкого представления о «формах международных отношений».
Философский словарь предлагает следующее определение понятия «Форма» - прежде всего внешнее очертание, внешнее выражение смысла предмета. К форме также относят внутреннее строение, структуру, определенный и определяющий порядок предмета или порядок протекания процесса, содержания или содержимого . Таким образом, можно предположить, что под формой международных отношений понимается структура, внутреннее содержание предмета исследования, а также порядок протекания процесса международных отношений.
Современная политология не дает четкого ответа и на вопрос: «что понимается под международными отношениями?». В самом общем понимании -это совокупность экономических, политических, идеологических правовых, дипломатических и иных связей между государствами, системами государств, основными классами, основными социальными, экономическими, политическими силами организациями и общественными движениями, действующими на мировой арене. Однако предложенное определение не дает четкого представления о том, что понимается под международными отношениями и кто является актором международных отношений. Большинство точек зрения по данному вопросу можно свести к противоречию, которое укладывается в формулу (кто и с кем вступает в отношения). В этой плоскости существует два полюса мнений: международные отношения - это отношения между государства, поскольку только государства могут рассматриваться как полноправные акторы международных отношений (т.к. обладают суверенитетом); международные отношения - отношения классов, социально экономических групп и политических сил (т.к. именно они в последнее время играют все возрастающую роль).
Большинство общепринятых теорий международных отношений располагается между предложенными «полюсами».
Помимо предложенной выше системы, в современной науке международные отношения классифицируются либо по сфере общественной жизни, либо по степени интенсивности, либо на основе геополитического критерия, либо с точки зрения характера (напряженности) международных отношений.
Понятия структуры международных отношений и формы международных отношений не являются общепринятым, и по своей сути эти понятия родственны. Сам термин «международные отношения» в XX веке претерпел значительные изменения и существенно расширил свои границы. Основные изменения коснулись не столько характера международных отношений или областей международного сотрудничества, сколько расширения числа акторов международных отношений. Если классическое международное публичное право рассматривало в качестве субъекта международного права самостоятельное образование, которое благодаря своим возможностям и юридическим свойствам способно обладать правами и обязанностями по международному праву, участвовать в создании и реализации его норм, т.е. государства, нации и народы, борющиеся за свое освобождение, государство подобные образования, международные учреждения, то современная политическая наука еще более расширила список участников международных отношений: народы, государства, неправительственные исследовательские центры, всемирные, региональные политические и неполитические, правительственные, неправительственные организации, ТНК, средства массовой информации, международная организованная преступность43, т.е. субъекты, способные играть определенную роль и оказывать определенное влияние на международные отношения.
Примерно до конца 70-х годов XX в., предложенное определение акторов международных отношений, вполне отражало существующую действительность. В 80-е годы XX века сформировалась еще одна общемировая тенденция, а именно выход на международную арену органов местных самоуправлений, что нашло свое отражение, например, в документах Совета Европы. В Последнее время эта гипотеза завоевывает все большее число сторонников. В частности Рудольф Хрбек, профессор Университета Тюбинген полагает, что «Будущее единой Европы принадлежит мелким муниципальным образованиям»44. Этот «особый» уровень международных отношений представляет собой сложную систему отношений между государствами, внутри государств и между частями различных государств. На начальном этапе этого процесса ведущая регулятивная функция оставалась, безусловно, на государственном уровне и органы местного самоуправления можно было рассматривать исключительно в качестве субъектов международных отношений. Изменения, которые происходят в настоящее время, позволяют говорить о том, что органы местного самоуправления в ряде случаев выступают в качестве самостоятельной силы, играющей значительную, если не определяющую роль. К таким случаям можно отнести межтерриториальное сотрудничество, приграничное сотрудничество и процесс регионализации (по крайней мере, в Европе). Отличительной особенностью этих отношений является участие в отношениях органов местного самоуправления, право инициативы органов местного самоуправления, и их относительная самостоятельность. Так как, по крайней мере, в Европе межтерриториальная деятельность органов местного самоуправления регулируется не столько нормами национальных законодательств, сколько международными договорами Совета Европы.
Это позволяет говорить о формировании «особых форм международных отношений», где основными акторами являются органы местного самоуправления. Из предложенных форм наиболее общей является «межтерриториальное сотрудничество», которое включает в себя все многообразие внешних связей органов местного самоуправления. В качестве основного контекста межтерриториальных связей, как правило, понимаются побратимские и партнерские связи муниципалитетов. Именно в этом контексте рассматриваются межтерриториальные связи в материалах Совета Европы, например, в Протоколе № 2 Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей . В большинстве случаев эти связи не выходят за рамки культурного, спортивного или образовательного обменов, а также сотрудничества (в значительной степени декларативного) торгово-промышленных палат. Как правило, сотрудничество в области побратимских и партнерских связей никогда не являлось вынужденным шагом. Межтерриториальное сотрудничество следует признавать наиболее политически нейтральной формой, которая, по сути, являлась и до некоторой степени продолжает оставаться продолжением политики государства по отношению к тому или иному партнеру. Так, например Сотрудничество Ленинграда и Гамбурга по линии побратимских связей началось еще в 1957 г.46. Вероятно, существует и еще одно различие побратимских связей от приграничного сотрудничества.
Сущность приграничного сотрудничества и его отличительные особенности
Приграничное сотрудничество Российской Федерации и Финляндской Республики является одной из наиболее перспективных тем, с точки зрения анализа и построения модели приграничного сотрудничества, на современном этапе.
Примерно с 50 - х годов прошлого столетия в Западной Европе стали фиксироваться признаки сотрудничества между приграничными районами соседних государств (некоторые европейские исследователи относят зарождение приграничного сотрудничества к 1648 г. ). Необходимо отметить, что процесс развития приграничного сотрудничества начался раньше, чем процесс интеграции, которая в конечном итоге и привела к созданию Европейского союза. Для Европы вопрос развития приграничных территорий стоял очень остро. За свою многовековую историю границы европейских государств менялись столько раз, что на приграничных территориях образовывалась общность жителей, которые были связанны культурно, этнически, социально и экономически с населением соседнего государства. Не менее важным был вопрос об экономическом развитии регионов, чья инфраструктура была разорвана государственными границами.
Характерной особенностью развития отношений приграничных территорий в Европе, является то, что начиналось оно как движение снизу, и на начальном этапе проходило в форме суточных трудовых миграций и неформальных контактов местных органов управления. Новый импульс развитие сотрудничества приграничных территорий получило с момента распада социалистического блока. К 1995 г. приграничное сотрудничество было распространено практически по всей Европе. Сейчас в Совете Европы зарегистрировано более 340 приграничных районов в более, чем 32 странах. Для европейской интеграции приграничные районы играли роль экспериментальных строительных площадок. С образованием ЕС потребность в этой форме сотрудничества в значительной мере отпала, однако, даже Европейский союз отводит этой форме сотрудничества приоритетное значение, поскольку видит в нем «важный инструмент в развитии европейского общества» , т.к. «интенсификация международного сотрудничества в этой области представляет существенный вклад в усиление европейской идентичности»61. Вместе с Европой эту форму сотрудничества стала активно внедрять и Россия. Действительно, для Российской Федерации, чьи сухопутные границы являются самыми протяженными в мире, вопрос развития приграничного сотрудничества является более чем актуальным.
Границы Российской Федерации можно условно разделить на следующие категории: - морская граница России с Японией, сотрудничество с которой развивается в первую очередь т.н. спорными территориями; - граница Российской Федерации с Китаем, чье экономическое и социальное давление на приграничные российские территории является очень сильным; - граница Российской Федерации со странами Содружества независимых государств, где экономическая и социальная ситуация в приграничных районах близка к европейской после Второй мировой войны; - границы России со странами членами Европейского союза или кандидатами в члены, где ситуация не является напряженной, и можно говорить, о значительной степени навязывания практики приграничного сотрудничества сверху; - граница России и Белоруссии, где ситуация чем-то сходна с Европейским союзом (нет значимых административных и политических препятствий для развития приграничного сотрудничества).
Предложенная выше классификация, безусловно, не является единственной. В последние несколько лет достаточно широкое распространение получила концепция «трех типов приграничного сотрудничества». Целый ряд российских авторов предлагает рассматривать европейский, постсоветский и азиатский типы приграничного сотрудничества . В основу этой концепции положена градация визовых и экономических режимов с сопредельными государствами. Безусловно, можно выделить общие черты как европейского, так и азиатского и постсоветского типов визовых и экономических режимов. Однако, различия между особенностями приграничного сотрудничества со странами объединенными в рамках одного типа не позволяют широко использовать предложенную классификацию. Например, как уже было показано выше, существуют принципиальные различия в развитии приграничного сотрудничества с Японией, Китаем и Монголией объединенных одним - азиатским типом. Не меньшие различия существуют между сотрудничеством приграничных территорий России и Белоруссии и, например, России и Грузии, также объединенных постсоветским типом.
Контент-анализ термина «приграничное сотрудничество» в различных публикациях и заявлениях позволяет сделать вывод о том, что четкого понимания того, что вкладывается в это понятие, нет, не только в Российской Федерации, но и в странах Европы. Например, вопрос о том, можно ли считать сотрудничество местных отделений государственных структур приграничным или нет, является спорным Например, Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации относит к видам приграничного сотрудничества в том числе: упрощение режима пересечения границы жителями приграничных территорий, взаимодействие соответствующих миграционных служб при решении вопросов, связанных с депортацией незаконных мигрантов с приграничных территорий, совместные действия по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, обеспечение безопасности дорожного движения, борьбу с трансграничной преступностью, терроризмом, контрабандой и незаконным оборотом наркотиков . В настоящее время существует тенденция смешивания понятий и полного непонимания той смысловой нагрузки, которую они несут. Аналогичной точки зрения придерживаются и целый ряд российских экономистов, например, Лексин В.Н. и Шевцов А.Н. полагают что: «Первоочередной задачей, по нашему мнению, следует считать правовое определение базового понятия «приграничные территории». В противном случае речь будет идти о 43 приграничных или прибрежных субъектах федерации»64. Так, в Российской Федерации с успехом применяются термины, сотрудничество приграничных территорий, сотрудничество приграничных областей, приграничное сотрудничество, трансграничное сотрудничество, приграничная торговля, международное и внешнеэкономическое сотрудничество субъектов федерации. Рассмотрим каждое из них:
«Международное сотрудничество и внешнеэкономическая деятельность субъектов Российской Федерации» - наиболее общее определение международной деятельности на государственном уровне в пределах законодательства Российской Федерации и компетенции субъектов. «Пограничная зона или пограничная полоса» в зависимости от редакции закона о границе - зона, на которую распространяется пограничный режим. «Пограничный режим» - режим пограничной полосы, территориальных вод РФ, а также внутренних вод, имеющих выход к государственной границе.
Политико-правовое регулирование приграничного сотрудничества в международных договорах Совета Европы, Европейского союза и Российской Федерации
Приграничное сотрудничество, как уже отмечалось выше, является особой формой международных отношений. Во многом это заключается в том, что регулирование приграничного сотрудничества определяется не только нормами государства, но и комплексом международных договоров, которые имеют силу, как в Европейском союзе, так и в Российской Федерации. В этом заложено одно из главных отличий приграничного сотрудничества от таких форм международных отношений, как побратимские связи или процесс регионализации. Иными словами сотрудничество российского города Выборг и финского Иматра в значительно большей степени зависит от международных договоров, чем сотрудничество по линии побратимских связей между Санкт-Петербургом и Ныо-Иорком или участие г. Калининград в Союзе балтийских городов.
Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. является основой для приграничного сотрудничества в Европе, тем не менее, в Российской Федерации Конвенция вступила в силу лишь в 2002 г., после ратификации.
Основная ценность конвенции заключается в определении понятия приграничное сотрудничество и его акторов. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве определяет приграничное сотрудничество как «любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более договаривающихся сторон ... заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижений вышеуказанных целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в пределах полномочий территориальных сообществ и властей, определяемых внутренним законодательством каждой из сторон» . Соответственно, под территориальными сообществами и властями настоящей конвенцией понимаются «сообщества, властные структуры или их органы, осуществляющие властные полномочия на региональном и местном уровне, и рассматриваемые в качестве таковых в соответствии с внутренним законодательством каждого из государств»127. Конвенцией декларируются поощрение инициатив в области приграничного сотрудничества на уровне государств, содействие в разрешении юридических, административных и технических проблем территориальных сообществ и властей. Значительный интерес представляют типовые и рамочные соглашения, а также контракты о приграничном сотрудничестве между территориальными сообществами и властями, которые являются неотъемлемой частью конвенции. Несмотря на то, что эти типовые и рамочные соглашения, уставы и контракты носят рекомендательный характер и не имеют юридической силы, типовые соглашения отражают сложившуюся практику и являются одной из основ приграничного сотрудничества в Европе. Система типовых соглашений создана путем разграничения двух основных категорий, определяемых в соответствии с уровнем, на котором заключено соглашение: 13 типовых межгосударственных соглашений о приграничном сотрудничестве на местном и региональном уровнях и 15 рамочных соглашений, контрактов и уставов, которые могут обеспечить основу приграничного сотрудничества между территориальными властями или сообществами. Из приведенного выше списка, только два типовых межгосударственных соглашения попадают под исключительную юрисдикцию государств. Другие межгосударственные соглашения создают юридические рамки для заключения соглашений между территориальными властями или сообществами.
Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве для своего времени являлась документом, опережающим уровень развития демократии и свободы органов местного самоуправления в Европе. Даже сегодня ее ратифицировали только 28 государств . Тем не менее, к началу 90-х годов прошлого столетия европейская практика в ряде случаев значительно опережала нормы, заложенные в Конвенции. С целью ликвидации разрыва между практикой и законодательством в этой области, а также, с целью поощрения и интенсификации развития приграничного сотрудничества в Европе. Совет Европы сформулировал и одобрил Дополнительный протокол129 и Протокол № 2130 к Конвенции. Российская Федерация пока не присоединилась к этим протоколам. Справедливости ради, необходимо отметить, что и в Европе Дополнительный протокол и Протокол № 2 ратифицировали соответственно 10 и 6 стран.
Дополнительный протокол от 9 ноября 1995 г. опирается на опыт, который, как это часто бывает, выходил за рамки Конвенции, «признавая необходимость приведения Рамочной конвенции в соответствие с европейской реальностью» . Дополнительный протокол предоставляет юридические инструменты и унифицирует фундаментальные принципы приграничного сотрудничества, он дополняет Конвенцию в двух областях: юридической силы соглашений о сотрудничестве и создания органов приграничного сотрудничества.
Конвенция позволяла заключать соглашения о сотрудничестве, не признавая, однако, за территориальными сообществами действительных прав в той мере, в какой подписавшие Конвенцию государства могли делать оговорки или оставлять за собой право давать согласие. Дополнительный протокол запрещает подобные оговорки и придает юридическую силу во внутреннем праве соглашениям о приграничном сотрудничестве . С точки зрения права, Дополнительный протокол не является неотъемлемой частью конвенции . Иными словами, возможна ситуация, при которой государство подпишет и ратифицирует конвенцию, но при этом не подпишет Дополнительный протокол, обратный порядок при этом исключается . В соответствии со статьей 2 Дополнительного протокола, «решения, согласованные в рамках соглашения о приграничном сотрудничестве, осуществляются территориальными сообществами и властями в национальных правовых рамках в соответствии с их внутренним законодательством. Решения, осуществляемые таким образом, рассматриваются как имеющую такую же юридическую силу и последствия, как акты этих сообществ или властей в их национальной правовой системе». Помимо этого, Дополнительный протокол допускает возможность институализации сотрудничества путем создания органов сотрудничества, как это предусмотрено в ст. 3 Дополнительного протокола: «Соглашения о приграничном сотрудничестве, заключение территориальными сообществами или властями, могут создавать органы приграничного сотрудничества, имеющие или нет статус юридического лица». Таким образом, перед акторами приграничного сотрудничества было открыто три возможных подхода к созданию органа приграничного сотрудничества:
- Организация без статуса юридического лица: для того чтобы институциализировать свои взаимоотношения территориальные сообщества могут создавать «конференции» или «рабочие сообщества», т.к. Дополнительный протокол признает эту практику. Решения, принимаемые этими консультативными органами, не имеют прямого юридического действия. Они должны быть «перемещены» в национальные правовые рамки этих сообществ, актом каждого из территориальных сообществ или властей, участвовавших в соглашении, при соблюдении необходимых правил и процедур;
- «Мононациональная» организация: дополнительный протокол позволяет территориальным сообществам одного государства входить в состав органа, имеющего статус юридического лица в рамках законодательства другого государства: «Если орган по приграничному сотрудничеству обладает правосубъектностью, то она определяется законодательством той Договаривающейся стороны, на территории которой он находится» . Этот орган может иметь статус лица частного либо публичного права. Однако, именно государство, на территории которого он расположен, определяет условия для принятия иностранных сообществ. Решения такого органа должны «перемещаться» во внутренне правовое поле сообществами, которые входят в его состав.
Политико-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в Ленинградской области и Финляндии
В отличие от России в Финляндии система муниципальной власти является основой системы государственного управления. В компетенцию муниципалитетов Финляндии входит решение значительного числа вопросов, которые даже в станах с развитой системой демократических институтов относятся к предметам ведения центральных властей.
Наиболее четко эти различия проявляются при сравнительном анализе систем муниципального управления России и Финляндии.
В Ленинградской области (при численности населения в один миллион шестьсот восемьдесят тысяч жителей) в 1996 году сформировано 29 муниципальных образований. Таким образом, средняя численность жителей одного муниципального образования около 50 тысяч человек. В Финляндии (при численности населения в пять миллионов) существует 455 муниципалитетов - одно муниципальное образование на 11 тысяч жителей.
В Российской Федерации зарегистрировано около 12 тысяч муниципальных образований с учетом общей численности населения, одно муниципальное образование создано на 12,5 тысяч жителей. В данном случае Ленинградская область существенно отличается от средне российского показателя. Например, в Муниципальном образовании Кировский район Ленинградской области на 86 тысяч жителей в представительном органе - Муниципальном собрании - 28 депутатов. В городе Иматра на 30 тысяч населения 50 депутатов.
До 1996 года в Ленинградской области существовало 286 территориальных образований, в которых работали представительные и исполнительные органы власти по Закону о местном самоуправлении 1991 года. Тогда они входили в единую систему органов власти Российской Федерации. При реорганизации и отделении органов местного самоуправления от органов государственной власти произошло укрупнение муниципальных образований. В ряде субъектов Российской Федерации муниципальные образования созданы именно в границах, действовавших ранее городских, сельских и поселковых Советов. Если бы такая организация местного самоуправления была сохранена, то в настоящее время в Ленинградской области существовало бы около 280 муниципальных образований со средней численностью 6 - 6,5 тыс. жителей. Также необходимо отметить, что в Ленинградской области в настоящее время отсутствует координация действий между муниципальными образованиями через общественные Союзы, как это происходит в Финляндии (Союз муниципалитетов), а только взаимодействие с органами государственной власти. В границах городов, поселков и волостей в составе муниципальных образований функционируют только территориальные подразделения исполнительных органов местного самоуправления с достаточно ограниченными полномочиями, руководители которых назначаются Главой администрации муниципального образования, и никоим образом не зависят от населения подведомственной территории.
В Российском законодательстве основными признаками муниципального образования являются: -наличие территории, где осуществляется местное самоуправление; -Устав муниципального образования; -наличие представительного и исполнительного органов местного самоуправления; -муниципальное имущество и земля; -местные финансы.
Исходя из указанных выше признаков, формируются и органы местного самоуправления, определяется их структура. Есть принципиальная разница по организации структуры органов местного самоуправления в Финляндии и Ленинградской области.
В Финляндии это сильный представительный орган (Муниципальный Совет) и слабый мэр (глава администрации). В Ленинградской области, наоборот, сильный мэр и слабый представительный орган, за исключением одного муниципального образования - Киришский район, где глава избирается депутатами.
Например, глава города Светогорска является высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляет представительный орган - городское собрание и администрацию. Эта структура достаточно типична для Ленинградской области (в 20 муниципальных образованиях из 29).
Совершенно противоположная ситуация в муниципалитетах Финляндии. Сначала проходят выборы депутатов муниципалитета, после чего избираются руководящие органы городского собрания депутатов и принимается на службу высшее должностное лицо исполнительного органа местного самоуправления -администрации.
В каждой системе есть свои положительные и отрицательные моменты. При прямых выборах высшего должностного лица, которое руководит администрацией и является распорядителем кредитов по местному бюджету, минимальна его зависимость от депутатов, а в ряде случаев, депутаты муниципального собрания, работающие на предприятиях и в учреждениях, являющихся бюджетополучателями, зависят от главы администрации (например, муниципальное образование г. Светогорск).
Что касается порядка формирования исполнительных органов местного самоуправления, то их структура и численность зависит от количества жителей муниципалитета, наличия муниципального имущества, объема полномочий. И здесь принципиальной разницы по их формированию между Ленинградской областью и Финляндией не существует. Как в Финляндии, так и в Ленинградской области, представительные органы местного самоуправления - муниципальные Советы, избираются сроком на 4 года. В Финляндии, как правило, выдвижение кандидатов в члены муниципалитетов производится партиями, в Ленинградской области - группой избирателей, самовыдвижением и очень редко партиями и общественными объединениями по одномандатным и многомандатным округам (не более 5). Еще одна принципиальная разница в том, что муниципальные выборы в Финляндии проводятся на всей территории (во всех муниципалитетах) одновременно и кроме основных депутатов выбираются резервные, в Ленинградской области выборы в муниципальные собрания проводятся в разное время. В случае выбытия депутатов, в течение 6 месяцев должны пройти дополнительные выборы. Стоит добавить, что при явке избирателей менее 25% повторные выборы признаются несостоявшимися.
Муниципалитеты Финляндии обладают правом устанавливать налоги для каждого жителя и владельца недвижимости в границах муниципалитета, и часть этих доходов расходуют для выполнения своих функциональных обязанностей без каких либо ограничений. Каждый Совет один раз в год принимает решение относительно ставки налога. Это решение не требует утверждения со стороны государственной власти.
В Российской Федерации право устанавливать налог на имущество имеют только органы государственной власти. В распоряжении органов местного самоуправления остается налог на имущество и землю с физических лиц в размере 100%, с лиц юридических -50%.
В Финляндии подоходный налог устанавливается муниципалитетом и является основным видом дохода. В Российской Федерации он строго фиксирован - 13% и в зависимости от величины дохода не является прогрессивным, а в бюджеты муниципальных образований идет только пятая часть собираемого подоходного налога. Остальная часть попадает в федеральный и региональный бюджеты. Как и в Финляндии, в России муниципальные бюджеты имеют доходы от сдачи в аренду муниципального имущества и земли. Там где недостаточно налоговых поступлений для обеспечения социальных стандартов, муниципальному бюджету устанавливают нормативы отчислений от налогов на прибыль и налога на добавленную стоимость предприятий и организаций, находящихся на территории муниципального образования. С учетом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями дополнительно выделяются средства для их выполнения. В Финляндии это государственные гранты и субсидии.
