Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Городовые положения 1870 и 1892 годов и формирование органов общественного управления г. Царицына
1. Законодательные инициативы российского самодержавия по становлению и совершенствованию городского самоуправления. 25-40
2. Городовое положение 1870г. и внедрение его в практику работы Царицынского городского общественного управления на примере выборных процессов. 41-56
3. Особенности выборов в распорядительный и исполнительный органы общественного управления г. Царицына по Городовому положению 1892г.: структура, штаты и должностные полномочия. 57-79
Глава 2. Основные направления деятельности органов Царицынского городского общественного управления.
1. Формирование и структура городского бюджета. 80-104
2. Основные направления социальной и хозяйственной деятельности.
2.1 Медико-санитарная и благотворительная деятельность. 105-128
2.2. Общественное призрение. 128-139
2.3 Народное образование. 139-158
2.4. Развитие городской коммунальной инфраструктуры. 158-185
Заключение 186-192
Источники и литература 193-203
Приложения
- Законодательные инициативы российского самодержавия по становлению и совершенствованию городского самоуправления.
- Городовое положение 1870г. и внедрение его в практику работы Царицынского городского общественного управления на примере выборных процессов.
- Формирование и структура городского бюджета.
Введение к работе
Актуальность исследования
История современного городского самоуправления в России насчитывает свыше 130 лет. При этом изменения, происходившие с его институтами и учреждениями, явно опередили процесс осмысления и обобщения итогов развития. Между тем, каждый крупный перелом в жизни нашей страны, связанный с принципиальными трансформациями основ государственного и общественного строя, естественным образом вызывал и вызывает настоятельную необходимость подобного осмысления.
Поскольку различные регионы России в дореволюционное время существенно отличались друг от друга историческим развитием, административно-территориальным делением, статусом губернского центра и уездных городов, формированием органов городской власти, экономическим, социо-культурным, торгово-промышленным, финансовым потенциалами, то особый интерес для историков представляет изучение истории становления и развития городского самоуправления на региональном уровне. Подходить к этому следует, на наш взгляд, дифференцированно: исследовать этот процесс отдельно в столицах, крупнейших промышленных центрах, губернских городах и что немаловажно в крупных уездных центрах, каковым являлся г.Царицын Саратовской губернии. Все это вместе взятое позволяет изучить положительный опыт и недостатки городского общественного управления в различных регионах страны и создать целостную картину в этом плане с тем, чтобы осуществлять намеченную государством административную реформу с учетом исторического опыта предшествующих поколений.
Актуальность исследования заключается в том, что несмотря на повышенное внимание российских ученых в последнее десятилетие к истории провинциальных городов, вызванное реформированием современного российского общества, история г. Царицына последней четверти XIX - начала XX в.в. такого внимания не коснулась. Объясняется это отсутствием документальной базы по этому периоду в Государственном архиве Волгоградской области и ограниченностью в доступе к источникам в Государственном архиве Саратовской области.
Значимость изучения указанной темы в целом и ряда конкретных, недостаточно исследованных ее аспектов, объясняется еще и огромным интересом к пореформенной истории г. Царицына со стороны волгоградских ученых, краеведов, архитекторов. За последние годы о Царицыне написано немало. Это и многочисленные научные труды, научно-популярные издания историко-публицистического, краеведческого и справочного характера, в которых в разной мере и с разных точек зрения рассматриваются и освещаются вопросы истории города. Однако, тема истории становления городского общественного управления Царицына не получила абсолютно никакого освещения в трудах историков, краеведов, не говоря о научных монографиях и диссертациях. Одной из задач данной диссертационной работы является восполнение этого пробела.
Объектом исследования является процесс формирования и развития системы органов городского общественного управления в России во второй половине XIX - начале XX в.в.
Предметом исследования - является г.Царицын, как самоуправляющаяся городская единица и хозяйствующий субъект и его органы общественного городского управления в лице думы и управы. В исследовании понятие городское самоуправление отождествляется с понятием общественное городское управление.
Степень изученности темы. Историографию диссертационного исследования целесообразнее разделить на три хронологических периода: дореволюционный, советский и постсоветский. На протяжении всего этого времени интерес к теме городского самоуправления в России со стороны научной мысли был неоднозначный: то достаточно активно проявлялся (до революции 1917г.), то ослабевал (советское время), то снова повышался (постсоветские годы). Не обходилось и без дискуссий, особенно продуктивно они велись в дореволюционной историографии. Причем, проблемы российского самоуправляющегося города рассматривались в ходе этой дискуссии не отдельно, а в рамках выяснения сути отечественного самоуправления в целом.
С 60-х гг. XIX в. в историко-правовой литературе шла дискуссия о месте органов самоуправления в системе государственной власти. Главным предметом обсуждения в данном случае являлся статус самоуправления по отношению к государству и его интересам с одной стороны, и к местному населению и его нуждам - с другой. Таким образом, выяснялась степень самостоятельности или, наоборот, зависи-
5 мости самоуправления от государственной власти. В результате дискуссии сложилось несколько концепций, преобладающими из которых были государственная и общественная теории самоуправления.
Одним из первых, кто в своих трудах отстаивал принципы общественной теории самоуправления, был известный русский общественный деятель и публицист князь А.И. Васильчиков, считавший под понятием «самоуправление» участие народа в местном внутреннем управлении. В своей работе «О самоуправлении» он выделял как существенный элемент самоуправления полную самостоятельность местных органов в пределах закона1.
В то же время крупный специалист в области государственного права дореволюционной России, историк, публицист, профессор права Петербургского университета и Александровского лицея А.Д. Градовский, наиболее полно изложивший основные положения государственной теории, прямо указывал на то, что органы самоуправления «действуют, как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями» . По его глубокому убеждению органы общественного управления являлись «установлениями добавочными, восполняющими деятельность нормальных органов государства»3 или же ведали такими сферами городского хозяйства, которые государство выделило из круга своих попечений.
Ученик А.Д. Градовского и последователь государственной теории Н.М. Коркунов развил научные взгляды учителя в двухтомном курсе «Русского государственного права»4, признавая подчиненность органов самоуправления государственным делам и задачам.
Свой вклад в разработку государственной теории самоуправления внесли другие историки государственного права: В.П. Безобразов5, Н.И. Лазаревский6, полагавшие, что неэффективность местного самоуправления объяснялась как раз тем, что коммунальные органы не обладали государственным статусом и не имели реальной власти.
Васильчиков, А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1870.
1 Градовский, А.Д. Начала русского государственного права. Часть 111. Органы местного управления. Собр. соч. Т.9.СП6., 1904. С.ЗО.
3 Градовский, А.Д. Указ. соч. С.31.
4 Коркунов, Н.М. Русское государственное право. Т. 1-2. СПб., 1893.
5 Безобразов, В.П. Государство и общество. СПб., 1882.
6 Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. Ч. 1. СПб., 1910.
Итог изысканий на данную тему по существу свелся к трем позициям в рамках преобладавших государственной и общественной теорий самоуправления:
органы местного самоуправления есть придаток государственных бюрократических учреждений;
между государственными учреждениями и органами местного самоуправления существует разделение труда. В деятельности самоуправления выражается прогрессивная тенденция к децентрализации;
государственное управление на местах замещается местным самоуправлением, которое занимается вопросами местного значения, оставаясь «вне политики».
Одной из первых работ, посвященных городской реформе 1870 г., явился труд известного русского общественного деятеля и публициста А.А. Головачева «Десять лет реформ 1861 - 1871». Автор высказал мнение о месте, которое должно занимать городское общественное управление среди органов местного самоуправления, сформулировал общее понятие о предметах его ведомства, рассмотрел его состав и круг деятельности каждого органа в отдельности, придя к выводу об их ограниченной самостоятельности согласно Городового положения 1870 г., которое предоставило «возможность для администрации распоряжаться по усмотрению всем городским хозяйством, через посредство городского головы»1.
Истории подготовки и принятия Городового положения 1870г. достаточное внимание уделил в своей работе «Эпоха великих реформ» другой известный юрист и публицист Г.А. Джаншиев, считавший большим недостатком реформы 1870 г. заложенный в Городовое положение принцип избирательной системы, устанавливавший искусственный перевес меньшинства над большинством и устранявший от возможности пользоваться избирательным правом целую категорию городских обывателей, наиболее способных к общественной деятельности, благодаря чему «создалось такое положение, что заслуженный профессор, видный ученый или медик должен был фиктивно выправить за два года приказчичье свидетельство или купить какую-либо развалину на окраине города, чтобы получить право участия в городских выборах»2.
Другим крупным недостатком Городового положения 1870 г. Джаншиев считал «столь вредное и с теоретической, и с практической точек зрения соединение в лице городского головы председательства в городской думе и в городской упра-
1 Головачев, А.А. Десять лет реформ 1861-1871. СПб, 1872. С.257.
2 Джаншиев, Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. 10-е изд. доп. СПб., 1907.
7 ве»1, тем самым положительно оценивая доводы А.А. Головачева о нежелательности «сосредоточения в руках городского головы главного распоряжения хозяйством города»2.
Несмотря на отмеченные недостатки, Г.А. Джаншиев в целом положительно оценил само Городовое положение 1870 г. и его влияние на работу городского самоуправления после реформы. Подтверждением этому служит вывод, сделанный автором в конце главы «Городское самоуправление»: «Как ни крупны были некоторые недостатки Городового Положения, проникавший его дух самоуправления и дарованное им право самостоятельного управления городскими делами были так благодетельны, необходимы и современны, что не могли не оставить следа в истории русской культуры»3.
Профессор государственного права и истории русского права И.И. Дитятин, взяв за основу труд своего учителя А.Д. Градовского4, провел фундаментальное исследование о системе управления российских городов5, за которое автор получил степень магистра государственного права и был назначен профессором в юридический лицей г. Ярославля.
Проведя сравнительный анализ городского управления в России и на Западе, И.И. Дитянин пришел к выводу, что в отличие от Западной Европы, где городское общество само подталкивало власть на преобразование в области городского управления, в России инициатива в этом вопросе шла наоборот от правительства. В этом автор видел характерное отличие исторического развития «нашей общественно-государственной жизни... от западно-европейской»6.
Спустя два года И.И. Дитятин подготовил второй том своего исследования7, где проследил, взяв за основу архивные материалы, судьбу российского общественного городского управления до реформы 1870 г., сделав в работе главный вывод, что только преобразования Екатерины II положили начало общественно-городскому управлению в России8. «При Екатерине И, - писал И.И. Дитятин в другом труде, -дворянство и городское население призывается к участию в местном управлении в
1 Джаншиев, Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. 10-е изд. доп. СПб., 1907.
2 Головачев, А.А. Десять лет реформ 1861-1871. СПб., 1872. С.237.
3 Джаншиев, Г.А. Указ. соч., с.568.
4 Градовский, А.Д. История местного управления в России. T.2. СПб., 1868.
5 Дитятин, И.И. Устройство и управление городов в России. Т.1. СПб., 1875.
6 Там же. С.507.
7 За свой труд автор получил в 1877г. степень доктора в Санкт-Петербургском университете.
8 Дитятин, И.И. Устройство и управление городов в России. Т.2.Ярославль, 1877.
8 той форме и в том объеме, в каких они просуществовали до наших дней, смененные новым строем земского и городского самоуправления уже на наших глазах»1.
В целом, до принятия нового Городового положения 1892 г. большинство работ по рассматриваемой теме носили правовую направленность. В них содержалась критика отдельных положений принятого закона: трехразрядная избирательная система2, отсутствие четкого разграничения пределов полномочий между губернской администрацией и органами самоуправления3. Другой точки зрения придерживались их оппоненты, считавшие, что города получили излишнюю самостоятельность4.
После введения в действие Городового положения 1892 г. акценты критики сместились на новый закон, который некоторые исследователи посчитали реакционным. Известный публицист Г.И. Шрейдер одним из первых дореволюционных исследователей темы городского самоуправления публично назвал реформу городского общественного управления 11 июня 1892 г. контрреформой5, отмечая ее реакционный характер. По его мнению Городовое положение 1892 г. явилось не самостоятельным законодательным актом, а «составной частью целой системы преобразований, предпринятых в царствование императора Александра III с целью обеспечения незыблемости самодержавия»6.
Сравнивая новое Городовое положение с прежним, К.А. Пажитнов так же отмечал реакционный характер первого, отмечая, что «после реформы 1892 года у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова»7.
Историк А.А. Кизеветтер, отмечая положительные стороны Городового положения 1892 г., в части замены «системы трехклассных выборов территориальными избирательными округами», вместе с тем, в мягкой форме указывал и на то, что Положение «еще более усилило как односторонность состава городских дум, так и зависимость городского самоуправления от администрации»8.
1 Дитятин, И.И. Из истории местного управленияУ/Русская мысль. Год третий, книга III. М., 1886. С.44 - 74.
2 Приклонский, С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. СПб., 1886.
3 Головин, К. Наше местное самоуправление и местное представительство. СПб., 1884.
4 Гурко, А.Л. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. М, 1889; Демидов В.В. Недостат
ки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб., 1884.
5 Шрейдер, Г.И. Городская контр-реформа 11 июня 1892 г. // История России в XIX в. СПб., [б.г.], Т.5. С. 181-
228; Он же. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и заметки. Т.1.СП6., 1902.
6 Шрейдер, Г.И. Городская контр-реформа 11 июня 1892 г.// История России в XIX в. СПб., [б.г.], Т.5, С. 190.
7 Пажитнов, К.А. Городское и земское самоуправление //Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом
и настоящем. СПб., 1913. С.40.
8 Кизеветтер, А.А. Местное Самоуправление в России IX-XIX ст. Исторический очерк. М., 1910. С. 153.
В то же время профессор И.Х. Озеров рассматривал оба положения с практической точки зрения, уделяя большее внимание в своих работах хозяйственной деятельности учреждений городского общественного управления1.
В целом, работы по городскому самоуправлению, вышедшие в начале XX века, были посвящены одной цели - доказать несостоятельность реформы 1892 г. в целом и в новых условиях, в частности2, идеализируя при этом реформу 1870 г. Особенно это проявлялось в условиях нарождающейся многопартийности в общественно-политической жизни России3.
Таким образом, дореволюционные исследователи в большинстве своем, занимались изучением истории подготовки и проведения городских реформ 1870 и 1892 гг. в России, проводили историко-правовой анализ законодательной базы Городовых положений 1870 и 1892 гг. В работах содержится оценка целей, характера и результатов преобразований, проведенных правительством в сфере городского самоуправления в соответствии с Городовыми положениями. Однако, недостаточно изученными остались вопросы внедрения в практику работы органов городского самоуправления на местах основных положений указанных нормативных актов. В связи с этим отдельные аспекты темы, в частности, становление и деятельность городского самоуправления в различных регионах, продолжает оставаться актуальной.
В период после октября 1917 г. и до Великой Отечественной войны вопросы местного самоуправления в целом, и городского, в частности, практически не исследовались, так как внимание советских юристов и историков было сосредоточено на изучении общественно-политических процессов, проходивших в те годы в стране.
Вышедшее в 1928 г. учебное пособие Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства»4 было единственной значимой работой, посвященной, в основном, методам городского хозяйствования, лежащим в основе деятельности органов самоуправления российских городов.
В послевоенные годы, вплоть до 80-х годов XX, века история городского самоуправления в России рассматривалась в работах общего характера, посвящен-
1 Озеров, И.Х. Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906; Он же. Общие принципы органи
зации городских финансов. СПб., 1907.
2 Михайловский, А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Бубнов, М.Н. К вопросу о пре
образовании нашего городского общественного управления. Киев, 1909.
3 Вернер, И.А. Городское самоуправление в России. М., 1906; Василевский, СМ. Городское самоуправление и
хозяйство. СПб., 1906; Немировский, А.О. Реформа городского самоуправления. М., 1907; Страдомский,
Н.Ф. Основания реформы городового положения. Киев, 1905.
4 Велихов, Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928.
10 ных политической истории России, истории ее государственных учреждений. Значительное место в пореформенном местном аппарате отводил городским органам самоуправления Н.П. Ерошкин в своем учебном пособии «История государственных учреждений дореволюционной России», характеризуя их как «всесословные представительные органы, которым государство вынуждено было передать некоторые второстепенные местные административные и хозяйственные функции»1.
В работах П.А. Зайончковского2, посвященных российскому самодержавию второй половины XIX века, достаточное внимание уделено Городовым положениям 1870 и 1892 годов. Проведя сравнительный анализ этих законодательных актов П.А. Зайончковский пришел к выводу, что городская избирательная система после 1892 г. претерпела большие изменения, ограничив избирательное право большинства горожан посредством ликвидации трехразрядной системы выборов и введения одного избирательного собрания.
П.А. Зайончковский, как и Н.П. Ерошкин, отмечал реакционный характер Городового положения 1892 г., считая его одним из звеньев общей политики контрреформ, ликвидировавших наиболее последовательные буржуазные преобразования . Однако, с этим трудно согласиться, так как название периоду правления Александра III, данное советскими историками - «эпоха контрреформ», весьма условное и диалектически противоречивое. Например, городская реформа Александра III, с токи зрения закономерностей развития любого общества, которое ни при каких условиях не может вернуться назад, не может считаться контрреформой. Кроме этого, она не предусматривала целостную замену предшествующей системы городского самоуправления какой-либо принципиально новой моделью.
Известный современный исследователь проблем городского самоуправления в дореволюционной России В.А. Нардова в своих статьях4 и монографиях5 обраща-
1 Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. 3-е изд., М., 1983. С.231.
2 Зайончковский, П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970; Он же. Правительственный
аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
3 Зайончковский, П.А. Городовое положение 11 июня 1892 г. М., 1970.
4 Нардова, В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г. // Великие реформы в России
1856-1874 гг. М., 1992. С.221-238; Она же. Органы городского самоуправления в системе самодержавного ап
парата власти в конце XIX - начале XX в.в. //Реформы или революция? Россия 1861-1917: материалы Между-
нар. коллоквиума историков. СПб., 1992. С.55-66; Она же. Правительство и проблема городского самоуправ
ления в России середины XIX в.// Санкт-Петербургское научное общество историков и архивистов, ежегод
ник. СПб., 1996.
5 Нардова, В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века: Правительственная
политика. Л., 1984; Она же. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб.,
1994.
ется к причинам и предпосылкам городских реформ, рассматривает их характер и результаты. Так, городскую реформу 1870 г. она считает «прогрессивным законодательным актом», несмотря на то, что реформа имела «ограниченный, половинчатый характер»1, ввиду сведения компетенции органов самоуправления исключительно к сфере хозяйственной деятельности.
Вместе с тем, по мнению В.А. Нардовой, «преобразование городского общественного управления в 1892 г. было одним из звеньев в серии контрреформ»2, проводимых царским правительством. Однако, скорее специфика времени правления Александра III состояла в пересмотре итогов реформ, проведенных его отцом Александром II, и укреплении основ самодержавной власти, чем проведение контрреформы.
Л.Ф. Писарькова в монографии «Московская городская дума: 1863-1917» утверждает, что «закон 1892 г. был необходим и являлся вполне закономерным звеном в развитии городского самоуправления, а связанные с ним изменения еще не дают основания для определения этого закона, как контрреформы» .
По мнению современных исследователей, политика «контрреформ» по своему содержанию «явилась своеобразной формой застоя, сводилась не к отмене проведенных в 60-е гг. реформ, а скорее к их перестройке и торможению»4.
Кроме анализа законодательной базы реформ, исследователи изучали опыт практической деятельности органов местного самоуправления. Несмотря на довольно обширную историографию, авторитетный исследователь в этой области В.А. Нардова прямо указывала на слабую изученность проблемы городского управления и самоуправления, как в дореволюционной, так и в советской исторической науке, причем, как отмечает автор «практически отсутствуют исследования по частным, узким вопросам и весьма немногочисленны они по материалам отдельных городов».5
За последние десять лет география диссертационных работ, посвященных деятельности органов городского общественного управления уездных и губернских городов Российской империи существенно расширилась. Объясняется такая активность со стороны исследователей происходящими процессами по реформирова-
1 Нардова, В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г.//Великие реформы в России 1856-
1874гг. М., 1992. с.227.
2 Нардова, В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века, СПб., 1994.С.З.
3 Писарькова, Л.Ф. Московская городская дума: 1863-1917. М., 1998. С.266.
4 Омельченко, Н.А. История государственного управления в России. М., 2005. С.266.
5 Нардова, В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. С.4.
12 нию российского общества, выстраиванием вертикали власти, стремлением к «росту государственной самостоятельности России, укреплению ее суверенитета»1. В этом контексте опыт, накопленный прошлыми поколениями представляет не только практический, но и научный интерес. В большой степени это относится к провинциальным городам, так как в силу нескольких причин: доступностью и открытостью центральных архивов, совершенствованностью их научно-справочного аппарата, относительно периферийных архивов, престижностью исследования, более быстрой научной апробацией работы, еще в 50 - 80-е годы XX века деятельность Московского городского общественного управления была комплексно и всесторонне изучена в диссертационных работах Б.В. Златоустовского , Э.А. Павлюченко , Л.Ф. Писарько-вой4, Н.Ю. Кружаловой5, Л.В. Вяликовой6, и др.
Впервые исследователи обратились к теме становления и развития самоуправления в провинциальных российских городах в начале 90-х годов прошлого столетия7, причем все последующие годы эта тенденция не ослабевала и в начале нынешнего столетия тема довольно активно разрабатывается. Если рассматривать диссертационные исследования по различным регионам России, то наибольшая активность приходится на Среднее Поволжье. Исследовательские работы Г.Ю.Бурдиной8, Н.Б. Гусевой9, Н.М. Румянцевой10, Л.Н. Устиной11, А.А. Кузмина12
1 Ежегодное послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию РФ // Россий
ская газета. 2005.25 апреля (№ 86).
2 Златоустовский, Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х годов
ХІХв.: дис.... канд. ист. наук. М.,1953. - 393 С.
3 Павлюченко Э.А. Московское городское управление в 70 - 80-х годах XIX в. Дисс....канд.ист.наук.
М.,1956.-293С.
4 Писарькова, Л.Ф. Московское городское общественное управление с сер. 1880-х годов до первой русской
революции: дис.... канд. ист. наук. М.,1979. - 186 С.
Кружалова, Н.Ю. Московское городское самоуправление в 1905-1912 г г.: дис.... канд. ист. наук. М., 1982. -251С.
6 Вяликова, Л.В. Московское городское самоуправление в 1912 - феврале 1917 г г. дис. ...канд. ист. наук.
М.,1989.-250С.
7 Мы не берем во внимание исследования Д.К.Озолинь. Рижское городское самоуправление и его комму
нальная политика в конце XIX начале XX века (дисс. ...канд.ист.наук. Рига, 1968) и Ю.Б.Гвенетадзе. Само
управление грузинских городов (1875-1917 годы) (дис. ... канд.ист.наук. Тбилиси, 1980) по причине не нахо
ждения данных территорий в современных административно-территориальных границах Российской Федера
ции.
8 Бурдина, Г.Ю. Городские органы самоуправления в Среднем Поволжье в пореформенный период (70 - 80-е
годы XIX века): дис.... канд. ист. наук. Самара, 1993. - 189С.
9 Гусева, Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892-1917 г.г. дис. ...
канд.ист.наук. Самара, 1998.-235С.
10 Румянцева, Н.М. Развитие инфраструктуры Среднего Поволжья в 90-е годы XIX века (на материалах дея
тельности органов местного самоуправления): автореф. дис.... канд.ист.наук. Самара, 1998. - 17С.
11 Устина Л.Н. Городские думы в 1917 году. (На материалах Самарской, Саратовской и Симбирской губер
нии): дис.... канд.ист.наук. Самара, 1998г.
12 Кузмин, А.А. Городское самоуправление Самары. 1851-1892 г г.: автореф. дис. ... канд.ист.наук. М.,2003. -
23С.
13 существенно обогатили историческую науку новыми подходами в проведении детального анализа состава органов общественного управления городов Среднего Поволжья, основных направлений их деятельности, в освещении сложных взаимоотношений городского общественного управления и коронной власти на центральном и региональном уровнях.
Что же касается Нижнего Поволжья, то теме городского самоуправления пока было посвящено одно диссертационное исследование О.Е. Романовой «Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья в решении хозяйственных и социальных вопросов в 1870-1914 г.г.»1, в котором автор, проанализировав деятельность органов городского самоуправления в губернских городах Саратове и Астрахани, раскрыл их роль в хозяйственном и социальном развитии указанных городов. К сожалению этого не было сделано в отношении третьего по величине и значимости города Нижне-Волжского региона Царицына. Вместе с тем в контексте изучения истории дореволюционного местного самоуправления в целом, уместно отметить
исследовательскую работу О.С. Киценко , в которой автор достаточное внимание уделил деятельности Царицынского земства в социально-культурной сфере.
Заслуживают внимания и последние исследования в области изучения истории дореволюционного городского общественного управления в других регионах России.
Г.Р. Заманова3 проанализировала процесс становления и развития органов городской власти Казани в 1870 - 1904 г.г., выявила основные направления их деятельности, причем впервые рассмотрела также аспекты практической реализации городских реформ ХІХв., которые находились вне сферы внимания исследователей: как личностные характеристики городских голов, использование городского земельного фонда, взаимоотношение земских и городских органов самоуправления, методы эксплуатации городского имущества.
С.Н. Минин4 исследовал процесс управления городскими поселениями Российской империи на примере Владимирской губернии. Предметом исследования
1 Романова, О.Е. Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья в решении хозяйственных и
социальных вопросов в 1870 - 1914 г г. дис.... канд.ист.наук. Астрахань, 2003. - 203С.
2 Киценко, О.С. Социально-культурная деятельность земских учреждений Саратовской губернии (1866 - 1917
гг.): автореф.дис канд.ист.наук. Волгоград, 2005. -25С.
3 Заманова, Г.Р. Городское самоуправление в Казани (1870 - 1904 г г.): автореф. дис.... канд.ист.наук. Казань,
2002.-25С.
4 Минин, С.Н. Городское самоуправление Владимирской губернии в 1870 - 1914 г.г.: дис. ... канд.ист.наук.
Владимир, 2003. - 222С.
14 диссертационной работы явилось функционирование системы учреждений городского общественного управления - городских избирательных собраний, городских дум и управ Владимирской губернии, их организационная структура, сословный состав избирателей и гласных, формирование городского бюджета, задачи и результаты деятельности городских дум и управ.
Схожие цели и задачи ставил перед собой A.M. Блудов1, исследуя
организацию и деятельность городского самоуправления в Тамбовской губернии.
Исследователем проведен количественный и качественный анализ избирательных
компаний, предпринято системное изучение принципов и источников
формирования городских бюджетов всех типов городов Тамбовской губернии, проанализирована динамика структуры городских бюджетов, направления, формы и методы муниципальной деятельности.
Как показывает проведенный историографический обзор, авторами -исследователями достаточно последовательно и много сделано для освещения в своих трудах многих особенностей и фактов, относящихся к истории российского городского самоуправления. Однако, в большинстве работ внимание уделено губернским центрам и практически ничего не сказано об истории становления и развития городского общественного управления отдельных крупных уездных городов, каким был, например, г.Царицын, игравший видную роль в социально-экономическом развитии России конца XIX начала XX в.в. Изучение местных особенностей городского общественного управления на примере г.Царицына позволяет существенно дополнить имеющиеся наработки по региональным аспектам проблем местного общественного самоуправления, сформировать обоснованные рекомендации.
В отличие от местного самоуправления дореволюционной России (а городское является его составной частью), местное самоуправление в Российской Федерации имеет относительно непродолжительный, десятилетний период своего существования, но оно уже весьма интенсивно исследуется в различных аспектах его проявления - юридическом, политическом, экономическом.
1 Блудов, A.M. Городское самоуправление в России на рубеже XIX - XX в.в. (на материалах Тамбовской губернии): дис.... канд.ист.наук. Тамбов, 2003. -248С.
Свое отражение и оценку оно нашло в книгах1, монографиях2, статьях3, в защищенных кандидатских4 и докторских5 диссертациях, в материалах многих научных дискуссий6. Правда, эти исследования, как правило, ведутся со слабым историческим анализом теоретических проблем местного самоуправления вообще и в России в частности. Современные исследователи порой забывают, что еще в дореволюционной историографии теме истории местного самоуправления со стороны научной мысли уделялось большое внимание7.
Возможно, это связано с тем, что Конституция Российской Федерации не содержит определения понятия «местное самоуправление», что «порождает не только теоретические споры о государственно-правовой природе местного самоуправления, но и затрудняет решение проблемы определения положения местного самоуправления в вертикальной системе властеотношений»8.
Тем не менее опыт и научные достижения в разработке современных моделей в местном самоуправлении как историков, так и правоведов не могут быть преуменьшены и тем более преданы забвению. Этот опыт представляет большую ценность в качестве научных и практических знаний и получает в настоящее время новое звучание с вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9.
Целью данного исследования является анализ процессов становления и развития органов городского общественного управления г.Царицына в 1870-1914гг. и выявление их роли и места в решении городских проблем.
Широков, А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб., 1997.
2 Баранчиков, В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: Монография. М., 2005.
Куликов, В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. №11.
4 Шевчик, Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия:
дис.... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001.
5 Бондарь, Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра
юрид. наук. Саратов, 1997; Нудненко, Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного са
моуправления (проблемы теории и практики): автореф. дис. ...д-ра юрид. наук. М., 2001.
6 Атаманюк, Г.В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления в субъектах Рос
сийской Федерации: концепции, конституционно-правовые основы, практика: материалы научно-
практической конференции 29 марта 1995 г. М., 1995.
7 Веселовский, Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906; Гессен В.М. Вопросы местного
управления. СПб., 1904; Градовский, А.Д. История местного управления в России. Т.2 // Собр. соч. СПб.,
1899; Кизеветтер, А.А. Местное Самоуправление в России IX - XIX ст. Исторический очерк //Русская Мысль,
М., 1910.
8 Баранчиков, В.А. Указ. соч. С.69.
9 Собрание законодательства РФ.2003. № 40. Ст. 3822.
Для ее достижения поставлены следующие задачи:
анализ законодательных актов Российского государства, определявших статус органов городского общественного управления, сферу их деятельности и полномочия;
исследование, в связи с этим, условий введения в действие в Царицыне Городовых положений 1870 и 1892 гг.;
- изучение выборных процессов органов городского самоуправления по че
тырехлетиям, состава гласных Царицынской Городской думы с целью анализа их
влияния на решение городских вопросов;
- характеристика финансовой политики управления городским хозяйством;
выявление основных источников городских доходов и предметов расходов;
анализ разработки и реализации муниципальных долгосрочных программ;
- рассмотрение основных направлений социальной и хозяйственной дея
тельности городского самоуправления г. Царицына;
- выяснение характера взаимоотношений городской думы и управы с гу
бернской и центральной властью.
Хронологические рамки исследования охватывают период становления и развития городского самоуправления Царицына с 1870 г., т.е. времени введения в действие Городового положения 1870 г. и до 1914 года - начала первой мировой войны, когда 1 августа 1914 г. Германия объявила о начале военных действий против России. Деятельность Царицынского городского самоуправления в годы первой мировой войны имела свои специфические особенности, в том числе и финансовые, что дает основание выделить это время в качестве особого периода, требующего специального рассмотрения.
В пользу аргумента о рассмотрении деятельности Царицынского городского общественного управления до 1914 г. говорит то обстоятельство, что до этого времени городской бюджет был приведен в равновесие, дефициты до 1912 г. ликвидированы 5-м облигационным займом, в который было включено 800 000 рублей на
17 погашение долгов. 1912 и 1913 годы дали вместе дефицит в 14 658 рублей1, что практически никак не повлияло на финансовое состояние Царицына.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности его использования в научной работе по дальнейшему исследованию темы.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании отечественной истории в образовательных заведениях, при написании обобщающих работ по отечественной истории конца XIX - начала XX вв. в целом и истории Царицына и Нижневолжского региона в частности, при разработке общих и специальных курсов и семинаров по проблемам местного самоуправления, в краеведении и музейной практике.
Исторический опыт городского самоуправления г. Царицына имеет практическое значение для современных местных государственных и муниципальных органов, для совершенствования основ местного самоуправления в современных условиях.
Методологической основой исследования является научный принцип историзма, позволяющий рассматривать деятельность органов городского общественного управления во всем ее многообразии. Исторические факты, характеризуемые в исследовании рассматриваются в развитии, в конкретно-исторических условиях. Принцип объективности позволил осуществить комплексный подход в исследовании источников, провести их критический анализ.
В диссертационной работе применялся проблемно-хронологический метод, который позволил оценить результаты проведенных городских реформ. Сравнительно-исторический метод дал возможность на основе широкого фактического материала сопоставить отдельные этапы становления городского общественного управления, выявить объективные закономерности. Проанализировать количественные показатели деятельности городского общественного управления позволил статистический метод.
Применение указанных принципов и методов позволяет глубоко изучить имеющийся по теме исследования комплекс источников и наиболее полно и эффективно использовать их в работе.
1 См.: Доклад Царицынской Городской управы от 22 мая 1915г. (Типографский экземпляр). С.1.
Источниковая база исследования. С целью всестороннего и глубокого анализа деятельности органов городского общественного управления г. Царицына был использован широкий круг опубликованных и неопубликованных источников, хранящихся в центральных и местных архивах, музеях и библиотеках. Весь комплекс источников можно сгруппировать следующим образом: законодательно-нормативные акты, делопроизводственная документация, справочные и статистические издания, материалы периодической печати.
Важным источником для исследования процессов образования и деятельности органов городского общественного управления, послужили законодательные акты Российского государства1, позволившие проследить государственную политику в отношении местных органов городского самоуправления, процессы становления и развития законодательных идей в области самоуправления и показывающие изменения правового статуса учреждений самоуправления.
Проведя сравнительный анализ трех Городовых положений, удалось выявить их преемственность, установить общие принципы, повторяющиеся закономерности, отличительные особенности.
Безусловно, основой источниковой базы послужили неопубликованные документы высших центральных и местных государственных органов и учреждений, архивная делопроизводственная документация Царицынской Городской думы и управы, хранящиеся в центральных и областных госархивах. В работе ссылки даются на 132 единицы хранения, относящихся к 14 фондообразователям. Их критическое использование, а таюке анализ материалов, содержащихся в других различных печатных источниках, позволили объективно подойти к изучению становления развития органов городского самоуправления г. Царицына в период с 1870 по 1914 гг., выяснить уровень его развития, определить роль различных сословий населения в его функционировании.
К сожалению, в практике работы органов городского самоуправления Царицына не была выработана такая действенная форма информирования общественности о своей деятельности, как издание материалов и протоколов заседаний думы, журналов заседаний управы отдельными ежегодными выпусками или по четырехлетиям. Учитывая этот недостаток и с целью более точного изучения различных видов
1 Грамота на права и выгоды городам Российской империи. 21 апреля 1785 г. //ПСЗ. СПб., 1830. Собр.І.Т.ХХІІ. №16188. С.358-384; Городовое положение от 16 июня 1870г. //ПСЗРИ. СПб., 1874.2-е собр. T.XLV, отд.1.№ 48498.С.821-839; Горо-довое положение от 11 июня 1892г.//ПСЗРИ. СПб., 1895. 3-е собр. Т. XII. №8708. С.430-456.
19 и форм деятельности органов городского общественного управления Царицына, пришлось буквально полистно просматривать отобранные к изучению архивные дела 25 фонда (Саратовское губернское по земским и городским делам присутствие), хранящихся в Государственном архиве Саратовской области.
Учитывая то, что объем изученных дел составляет от 108 листов (д. 13. Постановления Царицынской Городской думы за 1892 г.) до 803 листов (д. 1980. Постановления Царицынской Городской думы за 1905 г.), то всестороннему изучению и источниковедческому анализу подверглось более тридцати тысяч документов и материалов, собранных дореволюционными архивистами в 93-х, отобранных по описи №1 к просмотру, делах.
Сложность работы заключалась еще и в том, что большинство дел находятся в ветхом состоянии, требуют проведения экспертизы ценности содержащихся в них документов, выделения дублетных, не ценных, оставления важных, значимых с дальнейшей их реставрацией.
Меньший по объему комплекс документов был использован при изучении процессов становления и развития органов городского общественного управления Царицына в 1872 - 1892 гг. Основными источниками при этом послужили документы 1 фонда (Канцелярия Саратовского губернатора) Саратовского облгосархива. Объясняется это тем, что в те годы Царицын еще являлся небольшим уездным городом Саратовской губернии и в делопроизводстве думы и управы не отложилось столь большого комплекса документов и материалов, как в конце XIX в., начале XX в. Такой незначительный документооборот объясняется небольшим количеством населения г. Царицына, его неразвитым городским хозяйством, слабой доходной частью годового бюджета. Тем не менее источниковедческому анализу подверглись документы и материалы, отобранных по описи №1 17 дел.
В целом в указанных фондах ГАСО сложился достаточно специфический комплекс делопроизводственных материалов и в первую очередь - протоколы заседания Царицынской Городской думы, выделяющиеся в комплексе текущей документации своей значимостью. Ко второй группе следует отнести отчетную документацию: отчеты, доклады, объяснительные записки Городской управы.
Делопроизводственная документация думы и управы - комплекс взаимосвязанных документов, позволяющих выявить процесс взаимодействия этих двух органов городского самоуправления друг с другом и с администрацией.
Помимо названных документов в делах содержится целый ряд других документов: списки избирателей и их жалобы на те или иные нарушения выборных процессов, списки вновь избранных гласных, объяснения городских голов по поводу поступивших жалоб, различные ходатайства горожан, делопроизводственная переписка городских голов с губернской властью и др. документы.
В рамках рассмотрения вопросов деятельности местного самоуправления Царицына и государственной политики по отношению к нему были выявлены и использованы архивные документы Российского Государственного исторического архива (РГИА). В частности фонд Хозяйственного департамента МВД (Ф.1287), фонд Главного управления местного хозяйства МВД (Ф.1288), фонд техническо-строительного комитета МВД (Ф.1293), фонд Департамента народного просвещения МВД (Ф.733), фонд канцелярии Синода (Ф.796).
Особо следует выделить материалы фонда Хозяйственного департамента МВД, явившихся ценнейшим источником при изучении выборных процессов органов городского самоуправления Царицына на первое четырехлетие (1894-1897 г г.) после введения в действие Городового положения 1892 г. В частности, на основании общероссийских статистических форм «Личный состав городских дум и собраний уполномоченных» был проведен социологический анализ состава вновь избранных гласных в Царицынскую городскую думу (Оп.38. Д.3158), а также составлена сравнительная таблица относительно Камышинской городской и Дубовской посадской
ДУМ.
Помимо сведений о ходе избирательной компании, составе городских избирательных собраний, составе гласных городской думы в фонде Хозяйственного департамента МВД удалось выявить сведения, связанные с постройкой и эксплуатацией водопровода в Царицыне (Оп.32.Д.П8; Оп.ЗЗ.Д.549, 980, 1171, 1360), благоустройством города (Оп.31.Д.1882), утверждением таксы за освещение частных домов (Оп.44.Д.189), о правительственной ссуде Царицыну в 350 тыс. руб. (Оп.ЗЗ.Д.2774), о разрешении г. Царицыну облигационного займа в 1 млн. 500 тыс. руб. (Оп.ЗЗ.Д.2466) и др.
С целью воссоздания целостной картины деятельности городского самоуправления Царицына были привлечены документы фонда Главного управления местного хозяйства МВД (Ф.1288), дополнившие имеющиеся материалы по оздоров-
21 лению г. Царицына (Оп.16. Д. 18), устройству электрического трамвая (Оп. 108. Д.20), выпуску облигационного займа на сумму 4 млн. 780 тыс. руб. (Оп.7. Д.403).
Неоценимым источником при раскрытии деятельности органов Царицынского городского самоуправления в сфере народного образования явились документы фонда Департамента народного просвещения (Ф.733), в частности материалы по постройке здания городского училища (Оп.233. Д.451), об учреждении при Царицынской гимназии именных стипендий (Оп.194. Д. 1199), об открытии реального училища (Оп.167. Д.336), о пособии на расширение здания женской гимназии (Оп.191. Д.2075), об открытии трехклассной женской гимназии, четырехклассного мужского училища (Оп.174. Д. 89) и др.
Хозяйственная деятельность органов общественного управления г.Царицына нашла свое отражение в фонде технико-строительного комитета МВД (Ф.1293). Это материалы о строительстве канализации (Оп.108. Д.74), электрического трамвая (Оп.108. Д.20), электрического освещения (Оп.96, Д.339; Оп.167. Д.45,46), по благоустройству города (Оп.104. Д.48). В фонде также выявлено несколько планов г.Царицына конца XIX, начала XX в.в. (Оп.167. Д.41,42; Оп.168.Д.49; Оп.169, Д. 1836), что позволило составить общее представление о размерах города, его улицах и площадях, кварталах, выяснить расположение наиболее значимых административно-хозяйственных объектов. Административно-территориальное устройство Царицына конца XVIII в. регламентировали документы, отложившиеся в делопроизводстве канцелярии Синода (Ф.796. Оп.55. Д.136; Оп.63. Д.175). Помимо документов, хранящихся в Российском Государственном историческом архиве и Государственном архиве Саратовской области в исследовании использовались документы госархивов Астраханской и Волгоградской областей, дополняющих картину хозяйственной и финансовой деятельности Царицынского городского самоуправления.
В особую группу источников выделим материалы статистики и прежде всего демографическую статистику Центрального статистического комитета Министерства внутренних дел. При исследовании выборных процессов, состоявшихся после первой всеобщей переписи населения Российской империи 1897г. использовались ее результаты, опубликованные в XXXVIII томе издание Центрального статистического комитета МВД1.
1 Первая всеобщая перепись населения Российской империи 1897г. T.XXXVIII. Саратовская губерния. СПб., Изд-во Центр. Стат. Ком. МВД, 1904.
Для оценки уровня социально-экономического развития Царицына, изучения демографических процессов, возрастного состава городского населения, важное значение имеют статистические обзоры Саратовской губернии, издававшиеся Саратовским губстаткомитетом1, а также «Приложения ко всеподданнейшему отчету Саратовского губернатора» .
Четвертая группа источников - материалы центральных и местных дореволюционных периодических изданий. Из общероссийских изданий использованы журналы «Русская мысль», «Новое слово», «Русское богатство», в которых оперативно печатались статьи известных отечественных юристов, публицистов, историков по проблемам городского самоуправления.
Газета «Саратовские губернские ведомости» - официальный печатный орган губернского правления явилась достоверным источником при комплексном подходе в сравнительном анализе напечатанных в ней списков городских избирателей и выбранных гласных с архивными документами, а также при знакомстве с обязательными постановлениями Царицынской Городской думы.
Местная городская газета «Царицынский вестник», полные годовые комплекты которой хранятся в газетном фонде Российской государственной библиотеки, часто в помещенных публикациях обращалась к городским проблемам, освещая заседания Городской думы, комментируя при этом ее решения, подчас критикуя городские власти. Однако, статьи критического характера имеют меньшую степень достоверности, так как они порой строились на личностных отношениях автора и представителя городского общественного управления в адрес которого выносились негативные оценки его деятельности. Такого рода информацию следует сопоставить с данными, взятыми из других источников.
В целом, разнообразный комплекс источников, используемый в исследовании, позволяет решить поставленные задачи, всесторонне рассмотреть историю формирования и развития органов городского самоуправления г.Царицына и выявить их роль в социальном и хозяйственном развитии города.
Статистический обзор Саратовской губернии за 1904 год. Издание губернского статистического комитета. Саратов, 1905; Статистический обзор Саратовской губернии за 1914 год. Издание губернского статистического комитета. Саратов, 1915.
2 Приложение ко всеподданнейшему отчету Саратовского губернатора за 1891 год. Саратов, 1892; Приложение ко всеподданнейшему отчету Саратовского губернатора за 1894 год. Саратов, 1895; Приложение ко всеподданнейшему отчету Саратовского губернатора за 1896 год. Саратов, 1897.
Научная новизна заключается в том, что данная диссертация - первое специальное исследование по истории городского самоуправления Царицына, в результате работы над которой был выявлен, систематизирован, проанализирован и впервые введен в научный оборот значительный комплекс источников, большую часть которых составляют архивные документы. На их основе строятся основные заключения диссертации.
На местном материале впервые проанализирован опыт функционирования г. Царицына как самоуправляющейся городской единицы и хозяйствующего субъекта и его органов общественного городского управления в лице думы и управы.
Проведен анализ избирательных компаний и сословного состава гласных Городской думы разных созывов 1870 - 1914 гг. Детально проанализирован круг вопросов, которые приходилось решать городскому самоуправлению г. Царицына на протяжении сорока лет, определены обязанности членов управы, их должностные полномочия. Проанализированы основные виды деятельности городских думы и управы и их результаты, взаимоотношения с органами государственной власти.
Впервые подверглась исследованию финансовая деятельность городского самоуправления, в результате тщательного изучения смет доходов и расходов за разные годы составлен ряд таблиц дающих представление о принципах и источниках формирования городского бюджета, о его исполнении.
Всесторонне рассмотрен целый ряд перспективных муниципальных программ социального и хозяйственного плана, направленных на развитие городской инфраструктуры и улучшение жизни городского населения.
Апробация исследования проводилась при разработке «Исторического формуляра представительного органа местного самоуправления - городской Думы (городского Совета) Царицына, Сталинграда, Волгограда» и при написании «Очерков истории представительного органа местного самоуправления Царицына, Сталинграда, Волгограда» (постановление Волгоградского городского Совета народных депутатов от 16.04.2002г. № 38/648).
Конкретным результатом этой работы стало написание и опубликование «Очерков истории Царицынской Городской Думы. Часть I (1797 - 1887 гг.) // под ред. проф. Ю.Д. Гражданова Волгоград. Издательство «Офсет», 2003г. 192с. Часть II (1887 - 1897 гг.) находится в печати.
Результаты исследования послужили основанием к установлению 9 сентября 1797 г. «Днем образования представительного органа городского самоуправления Царицына - Сталинграда - Волгограда» (постановление Волгоградского горсовета народных депутатов № 39/660 от 30.04.2002г.)1.
При финансовой поддержке Министерства культуры Российской Федерации (грант № 30 от 06.11.2002г.) издано историческое исследование «Вопросы культуры и образования в материалах и документах деятельности Царицынской Городской думы». (1797 - 1887 гг.). Волгоград: Перемена, 2003 - 151с.
Основные положения диссертационной работы были изложены автором на научных конференциях и круглых столах проводившихся Волгоградским горсоветом народных депутатов (2003 г.), Волгоградской областной избирательной комиссией (2004 г.) и областной думой (2005 г.), на областных краеведческих чтениях (2004, 2005, 2006 гг.), в двух опубликованных научных статьях и двух монографиях.
1 Городские вести. 2002.18 мая (№51).
Законодательные инициативы российского самодержавия по становлению и совершенствованию городского самоуправления.
Приступая к анализу деятельности органов городского общественного управления уездного г.Царицына (Волгограда) Саратовской губернии за более чем сорокалетний период в контексте законодательных инициатив, содержащихся в статьях Городовых положений 1870 и 1892 г.г., логично сделать краткий экскурс в историю возникновения и развития городского самоуправления в целом в России и, в частности, в г. Царицыне.
Вехой в законодательстве Екатерины II по организации городского управления стала утвержденная ею собственноручно 21 апреля 1785г. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»1, определившая статус органов городского самоуправления, горожан в целом и отдельных групп городского населения. Грамота впервые узаконила существование в российских городах всесословного городского общества, которое разделялось на 6 разрядов:
1) настоящие городовые обыватели, «которые имели в том городе дом или иное строение или место, или землю в черте города»;
2) горожане трех гильдий. К первой гильдии относились владельцы капитала от 10 до 50 тысяч рублей, ко 2-ой: от 5 до 10 тыс. руб.; к 3-ей гильдии: от 1 до 5 тыс. руб.;
3) цеховые ремесленники - «кто в городе ремесло или рукоделие производить желает»2;
4) иногородние и иностранные гости, «которые ради промысла, или работы или иных мещанских упражнений записался»3;
5) именитые горожане, выполнявшие городскую службу с «похвалою» (бургомистр, городской голова, заседатели магистрата); ученые; художники трех художеств (архитекторы, живописцы, скульпторы и композиторы); капиталисты с капиталом более 50 тыс. рублей, банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. рублей, оптовые торговцы; «кораблехозяева кои собственные корабли за море отправляют»4;
6) посадские - все прочие «кои промыслом, рукоделием или работою кормятся в том городе»1.
От каждого разряда раз в три года выбирались путем баллотирования несколько гласных, они составляли городскую общую думу, которая в свою очередь избирала шестигласную городскую думу. От каждой гильдии в общую думу выбирались по одному гласному, от именитых граждан - по семи названиям - семь гласных, от иногородних и иностранных гостей - каждый народ выбирал отдельного гласного, от цеховых выбирался один гласный по каждой части города отдельно, аналогично выбирались гласные и от городских обывателей.
Таким образом, количество гласных в общую городскую думу набиралось от нескольких до нескольких десятков, в зависимости от величины города и его значимости. Собравшись однажды, общая городская дума выбирала из своего состава шесть гласных от каждого из шести разрядов, которые непосредственно трудились на благо города, собираясь на свои заседания еженедельно. На городскую думу возлагалось заведывание всем хозяйством города, причем о всех доходах и расходах ей было вменено в обязанность давать отчет губернатору.
С 1797 года Городским головой в Царицыне являлся купец Василий Морд-винов. Дума тогда состояла из четырех гласных , что вполне объяснимо. В то время в городе просто не было представителей двух разрядов - иногородних и иностранных гостей и именитых граждан. В качестве городского писаря (секретаря) состоял купец Дмитрий Шлыков, получавший жалование 100 рублей в год.
Вместе с «Грамотой» Царицынское городское общество получило право образовывать органы городского самоуправления: избирать из своей среды Городского голову, созывать раз в три года городское депутатское собрание, избирать общую и четырехгласную думу для руководства городским хозяйством и благоустройством
Городовое положение 1870г. и внедрение его в практику работы Царицынского городского общественного управления на примере выборных процессов.
Свою фактическую деятельность Царицынская Городская дума начала с 26 октября 1871г.,1 Городская управа с 16 февраля 1872г.2 Согласно Городовому положению 1870г., гласные городских дум переизбирались каждые четыре года. Городская управа в декабре 1875г. начала подготовительную работу по пересмотру и составлению списка обывателей г.Царицына, имевших на основании ст. 17 Городового положения право быть городскими избирателями. В ней, в частности, говорится: «Всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях:
1. Если он русский подданный;
2. если ему не менее двадцати пяти лет от рождения;
3. если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого или промыслового на мелочный торг, или приказчичьего разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений, указанных в ст.37 Положения о пошлинах на право торговли;
4. если на нем не числится недоимок по городским сборам».3
Следующим этапом предвыборной кампании явился этап разделения избирателей Городской управой, согласно ст.24 Городового положения 1870г., на три избирательных собрания, из которых каждое выбирало одну треть всего числа гласных. Этому предшествовала предварительная работа. Обыватели вносились в список избирателей в том порядке, в каком они следовали по сумме причитающихся с каждого из них в доход города сборов, дающих право голоса на выборах, а затем они делились на три разряда или собрания таким образом: к первому разряду причислялись те из показанных в начале списка избирателей, которые имели высшие разме 42 ры сборов, уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов, платимых всеми избирателями. Таких в Царицыне оказалось 34 избирателя с суммою уплачиваемых ими в городской доход сборов 1515 руб. 72 коп.1 Ко второму собранию причислялись следующие за ними по списку избиратели в количестве 151 человека, уплачивающие вместе также треть всех сборов в сумме 1515 руб. 77 коп.2 И, наконец к третьему - все остальные 1935 избирателей с суммою 1513 руб. 56 коп.
Таким образом, в список было внесено 2120 избирателей с общей суммой городского налога в 4545 руб. 50 коп. 19 декабря Городская дума своим постановлением утвердила этот список и поручила Городской управе отпечатать его в виде объявлений по городу, а также в «Саратовских губернских ведомостях» и «Справочном листе». В установленный двухнедельный срок возражений против неполноты и неправильности списков от горожан не поступило. 2 февраля 1876г. Царицынская Городская дума рассмотрела окончательный вариант списка и, утвердив его без изменений, назначила следующие сроки созыва избирателей для выборов гласных: для первого избирательного собрания - 1 марта, второго - 3 марта и третьего - 5 марта 1876 г.
Уместно отметить, что, согласно ст.48 Городового положения 1870г., «в местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышает трехсот, в городской думе должно быть тридцать гласных. Там же, где число избирателей более трехсот, на каждые сто пятьдесят человек свыше этого числа прибавляется по шести гласных до тех пор, пока общее число гласных достигнет семидесяти двух».4 В Царицыне к выборам было допущено 2120 избирателей, по количеству значительно превышающих число избирателей - 1350, необходимых для выборов 72 гласных. Первое избирательное собрание в назначенный срок не состоялось, так как на него не явилось требуемое число избирателей. Выборы по первому собранию были перенесены на 8 марта. Повторные выборы, согласно ст.41 Городового положения, могли состояться при любом количестве избирателей, пришедших на собрание. Из 34 избирателей в назначенный день прибыл 21, в том числе 17 лично и 4 по доверенностям, которые и выбрали 24 гласных Царицынской Городской думы второго четырехлетия. Второе и третье собрания состоялись в назначенные сроки и в них соответственно участвовали: 41 избиратель из 151, в том числе 34 лично и 7 по доверенностям и 61 избиратель из 1935, в том числе 49 лично и 12 по доверенностям.1 На этих собраниях были избраны оставшиеся 48 гласных, всего 72 члена Царицынской Городской думы, из которых 33 относились к купеческому сословию (45,8 %), 24 к мещанскому (33,3 %). Таким образом подавляющее большинство гласных думы являлись представителями двух городских сословий. Войсковые казаки составляли 4,2 %, крестьяне 2,8 %.
26 марта 1876г. состоялось первое после выборов заседание Царицынской Городской думы под председательством Городского головы И.В. Мельникова, на котором присутствовали 63 гласных. Такая дружная явка гласных объяснялась тем, что вопросы на заседании обсуждались не рядовые, не дежурные, а кадровые - выборы должностных лиц городского общественного управления: Городского головы, члена Городской управы, исправляющего должность Городского головы, городского секретаря, четырех членов торговой депутации, двух присяжных ценовщиков, членов исполнительной комиссии для наблюдения за производством городских общественных построек и сооружений, члена в царицынское полицейское управление, особого лица для взимания сборов за пользование городской землей.
Формирование и структура городского бюджета.
До 1872г. городской бюджет формировался за счет налогов с горожан, сборов с недвижимых имуществ, оброчных статей, различных косвенных налогов, сторонних доходов и пособий из казны.
Введение Городового положения 1870г. в практику работы Царицынской Городской думы дало возможность более полно использовать различные источники пополнения городского бюджета, который стал формироваться из следующих источников:
I. С городского имущества:
1. Город Царицын имел в своем ведении согласно таблице общего вычисления земель, составленной в 1860г. удобной пахотной земли, отведенной городу на основании указа Правительствующего Сената по межевому департаменту от 18 октября 1818г. 4544 дес. 1639 саж.1 и выгонной 4444 дес. 901 саж., которая сдавалась на определенное время в оброчное содержание;
2. С участков, занятых под устройство и разведение садов;
3. С участков, отданных под устройство плантаций;
4. С острова на р. Волга, отданного под вырубку хвороста и сенокошения;
5. С земли, занятой жилыми постройками при хозяйственных заведениях за чертою города;
6. С участков, отведенных под устройство пристаней и дегтярных балаганов;
7. С мест, занятых под устройство кузниц, находящихся под скотобойнями, салотопенными заведениями;
8. С мест, отведенных под устройство временных ярмарочных помещений.
II. С земель внутри городской черты занятыми:
1. Корпусными каменными лавками на городских площадях;
2. Складочными амбарами;
3. Пароходными пристанями.
Кроме этого, взимались деньги с мест, занимаемых торговыми банями и купальнями, с мест, отводимых на городских площадях под конные цирки, панорамы и комедии, с рыболовных возов, с каменоломен и за добывание песка в городских да 81 чах, от аренды права пользования городским сбором с весов и мер, с участков, отводимых под колку льда.
Существовали и сборы с недвижимого имущества, торговых документов и промышленных заведений: оценочного сбора с недвижимого имущества жителей; с документов на право торговли и промыслов (с купеческих свидетельств 1 и 2 гильдии 25% - по определению Государственного совета, утвержденного 28 октября 1870г., а с промысловых и приказчичьих свидетельств и билетов на торговые и промышленные заведения - 10% с рубля казенных пошлин); с патентов на выделку и продажу питий; с трактирных заведений; с постоялых дворов; с временных гостиниц на ярмарочных площадях.
Вместе с тем, Царицынская Городская дума на своем заседании, состоявшемся 27 марта 1879г., констатировала, что «большая часть приходных статей городского бюджета составляется из доходов случайных, подверженных колебанию; другие же статьи незначительные, между тем городские расходы с каждым годом более и более увеличиваются, так что в скором времени вся сумма доходов будет поглощаться одними обязательными расходами».1 В то же время с начавшимся промышленным ростом Царицына вопросы благоустройства городской территории: замощение улиц, засыпка оврагов, устройство пристани и сооружение водопровода -стали выходить на первый план. Реализация этих мероприятий, объединенных городским самоуправлением общим понятием, как оздоровление г.Царицына, требовала немалых средств, которых в городском бюджете не было. Понимая, что «единственным способом к осуществлению этих мер представляется заем необходимой для того суммы в размере семисот тысяч рублей посредством выпуска облигаций с погашением их в течении сорока девяти с половиною лет и предоставлением им пяти процентов интереса и пол процента погашения»,2 гласные думы постановили 27 марта 1879г. «ходатайствовать перед правительством о разрешении выпуска облигаций на означенных условиях, причем выразить желание, чтобы определенному доходу по облигациям была дарована правительственная гарантия».3 Первый облигационный заем в России был выпущен в 1871г. городом Ревелем «для покрытия расходов по общественному устройству и хозяйству города».4
Царицынцы сделали все возможное, чтобы стать первыми из волжских городов, поправивших финансовое положение города при помощи облигационных займов. На упомянутом выше заседании думы было принято постановление «О поднесении Его Сиятельству, господину временному Астраханскому, Саратовскому и Самарскому генерал-губернатору графу Лорис-Меликову звания Почетного Гражданина г.Царицына и адреса».1 Такой высокой чести прибывший 26 января 1879г. в Царицын граф М.Т. Лорис-Меликов по случаю эпидемии чумы 2 был удостоен «за его заботы и попечение о потребностях и нуждах населения». Император Александр II утвердил постановление Царицынской Городской думы. Несмотря на все старания со стороны графа уже в качестве Министра внутренних дел (1880 -1881г.г.) правительство средств так и не отпустило. Только в 1890г. на строительство водопровода Царицьигу был разрешен 6% заем в сумме 150 000 рублей.4
Царицынская Городская дума искала другие пути пополнения городского бюджета. В виде временной меры, сроком на двадцать пять лет «впредь до того времени, пока основные доходы города не приобретут более прочного основания»5 думой была сделана попытка добиться разрешения от Саратовского губернатора взимать попудный сбор с товаров, привозимых в Царицын как гужевым и водным путем, так и по железным дорогам. Сбор планировался в следующих размерах: 1) с антрацита, каменного угля, камня и извести - 1/16 коп.; 2) с леса, щепного товара, нефти сырой и нефтяных остатков, смолы, хлеба и соли - 1/8 коп.; 3) с рыбы частиковой в соленом и свежем виде, икры красной и рыбьего жира, железа, керосина и дегтя -1/4 коп. и 4) со всех прочих товаров - 1 коп.6 Но и этот вопрос не получил положительного решения, так как сбор противоречил существовавшим в то время законам.
