Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. РАЗРАБОТКА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ НОРМ В ГОСУДАРСТВЕННУЮ ДУМУ: ВЛИЯНИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОГО И ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА 32
1 . Куриальная система 32
2. Избирательный ценз 53
3. Многоступенчатость выборов 71
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА: ЗАРУБЕЖНЫЕ МОДЕЛИ И ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ 81
1. Структура палат 81
2. Порядок рассмотрения законопроектов 102
3. Процедура заседаний 119
ГЛАВА 3. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ: ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ТРАДИЦИЯ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ 137
1. Представительные учреждения и императорская власть 137
2. Либеральные реформы и законодательная деятельность палат 160
3. Отношения с исполнительной властью 184
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 207
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 213
Введение к работе
Проблема формирования и функционирования представительных органов власти имеет ключевое значение для характеристики государственного строя. Принципы комплектования, организация работы, функции и роль народного представительства в политической системе в значительной мере определяют уровень взаимодействия власти и народа, степень влияния представителей общества на управление страной. При этом в истории есть много примеров, когда процесс становления парламентаризма в том или ином государстве, с одной стороны, включал в себя заимствование ряда общих норм, принципов и правил, а с другой - происходил под влиянием собственных политических традиций.
Огромный интерес представляет изучение процесса формирования и функционирования Государственной Думы и Государственного Совета в России в начале XX в. В 1905-1906 гг. Дума стала первым в истории России общегосударственным представительным учреждением, а Госсовет получил функции верхней законодательной палаты. К этому времени многие государства уже имели достаточно длительный опыт конституционного развития и функционирования органов народного представительства. Но и для России идеи привлечения представителей общества к управлению и разграничения законосовещательных и исполнительных функций не были новыми. Идея участия представителей общества в местном управлении была реализована в земских собраниях XIX в. С начала XIX в. функционировал Государственный Совет, обладавший законосовещательными полномочиями. В 1905 г., при создании Думы и реформе Госсовета, в условиях революционного кризиса, правительство обратилось к отечественному и зарубежному опыту формирования и функционирования представительных учреждений. И впоследствии, правительство, Дума, и Госсовет, свои решения часто обосновывали ссылками на исторический опыт России и зарубежных государств.
Исследование истории представительной власти в начале XX в. особенно актуальное настоящее время. В результате реформ конца 1980-х - начала 1990-х гг. в России была создана новая политическая система, законодательная власть в которой принадлежит двухпалатному парламенту. Это вызвало рост интереса к дореволюционным Государственной Думе и Государственному Совету. Тем не менее, нет обобщающих работ, непосредственно посвященных
использованию отечественного и зарубежного опыта в формировании и функционировании Думы и Госсовета. Комплексный анализ влияния национального и зарубежного опыта на формирование избирательной системы, организацию работы Думы и Госсовета, их роль в системе государственной власти позволит глубже изучить происхождение и развитие представительных учреждений в России в начале XX в. Проведение такого исследования даст возможность показать степень влияния на отечественные законодательные учреждения принципов, определявших полномочия и деятельность парламентов за рубежом, прежде всего, в Западной Европе, и степень преемственности Думы и Госсовета по отношению к тем учреждениям в истории России, которые обладали законосовещательными функциями или формировались из выборных представителей. Такой подход позволит определить условия и препятствия к введению представительной власти в политический строй монархической России.
В целом, проведение данного исследования дополнит сведения о соотношении авторитарных традиций и правовых начал в российской истории, будет содействовать выяснению вопроса о характере политической системы России в начале XX в. и о месте, которое она занимала в мире с точки зрения основных параметров государственного строя. Изучение поставленной в диссертации проблемы внесет новый вклад в решение вопроса о том, в какой мере при проведении реформ следует заимствовать зарубежный опыт, а в какой - опираться на собственные традиции. В конечном счете, это будет способствовать поискам ответа на вопрос о месте России в мировой политической истории и о том, насколько соответствуют реальности тезисы о европейском, азиатском или евразийском пути ее развития. Следовательно, актуальность темы диссертации имеет как научное, так и общественное значение.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является процесс формирования и функционирования Государственной Думы и Государственного Совета в начале XX в. Предметом - национальный и зарубежный опыт в формировании и функционировании Государственной Думы и Государственного Совета. В центре внимания - использование зарубежных норм и отечественного опыта при разработке законодательства о Думе и Госсовете, в организации и процессе их работы. При этом необходимо отметить, что в России до создания Думы не существовало
общегосударственного представительного и законодательного органа власти. Поэтому под национальным опытом имеются в виду представительные учреждения местного самоуправления - земские собрания, и основной законосовещательный орган в XIX - первые годы XX в. - Государственный Совет. Использование зарубежного опыта подразумевает использование опыта конституционных государств, в которых парламент обладал законодательной властью (либо в полной мере, либо совместно с главой государства). Такими государствами к началу XX в. являлись прежде всего Англия, Франция, Пруссия, Германия, Австрия, Япония, США.
Хронологические рамки. Исследование охватывает период с 1905 по 1917 гг. 18 февраля 1905 г. император подписал рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г.Булыгина, в котором предписывалось создание особого совещания для разработки законодательства о народном представительстве. 6 августа 1905 г. были изданы Учреждение Государственной Думы и Положение о выборах. После издания Манифеста 17 октября 1905 г., в котором содержалось обещание расширить функции представительного органа и избирательные права населения, законодательство о Думе было пересмотрено. 11 декабря 1905 г. вышел Указ о внесении изменений в Положение о выборах, а 20 февраля 1906 г. - новое Учреждение Думы. В апреле 1906 г. была проведена реформа Государственного Совета и издана новая редакция Основных государственных законов. Это было вызвано необходимостью уточнения и более четкого определения прав и функций органов государственной власти в связи с созданием народного представительства. Завершающая хронологическая грань работы - Февральская революция 1917 г. Ее результатом было крушение монархического строя и утрата Думой и Госсоветом той роли, которую они играли в прежней политической системе.
Степень научной разработки проблемы. История образования и деятельности представительной власти России в начале XX в. являлась предметом постоянного внимания исследователей. Эту проблему разрабатывали представители различных наук и дисциплин: историки, политологи, социологи, специалисты в области государственного и конституционного права. За многие десятилетия, прошедшие со времени учреждения Государственной Думы и реформы Государственного Совета, были опубликованы сотни работ, авторы которых рассмотрели различные аспекты их деятельности, взаимоотношений с правительством и между собой.
Среди огромного массива литературы интерес для нас представляют те исследования, в которых в той или иной степени рассматриваются: 1) влияние зарубежного опыта и национальных традиций на реформы государственного строя а 1905-1906 гг.; 2) влияние на Государственную Думу и Государственный Совет принципов формирования и деятельности как зарубежных парламентов, так и различных представительных и законосовещательных учреждений, действовавших в истории России; 3) особенности политического развития России по сравнению с зарубежными государствами.
Историю изучения представительной власти в России в начале XX в. можно разделить на три этапа. Первый и самый крупный в историографическом плане охватывает период с 1905 по 1917 г. Второй - с 1917 до начала 1990-х гг. Третий - с начала 1990-х гг. по настоящее время. Критерием данной периодизации является различие в подходах к постановке целей и задач исследований, методологических принципах и в тех аспектах нашей темы, которые изучались в течение того или иного периода.
Большая часть публикаций о представительной власти России в начале XX в. относится к периоду 1905-1917 гг. Многие авторы опубликованных в это время работ являлись представителями политических партий, занимавших различные позиции по отношению к Думе и Госсовету, их роли в политическом развитии страны. Часто выбор того или иного аспекта в качестве предмета анализа и точка зрения автора были во многом обусловлены интересами политической борьбы. Вместе с тем многие книги и статьи, написанные известными специалистами, историками, социологами, правоведами, имеют важнейшее значение и представляют собой классику научной и политической мысли. Работы дореволюционного периода можно разделить на три основных направления: 1) либеральное; 2) крайне правое; 3) социалистическое.
Ученые и политики либерального направления внесли большой вклад в изучение основных закономерностей социально-политической истории России, национального и зарубежного опыта в полномочиях Думы и ее роли в политическом развитии страны. Считая, что в целом Россия развивается по европейскому пути, они отмечали некоторые важные особенности. Так, лидер кадетов П.Н. Милюков полагал, что любое общество проходит через четыре
ступени развития: 1) племенная; 2) феодальная; 3) военно-национальное государство; 4) промышленно-правовое государство. Особенность России состояла в слабости сословий и феодальной системы в целом. Поэтому военно-национальное государство в России оказалось более сильным, чем в странах Западной Европы. Происхождение Булыгинсуой Думы Милюков относил не к западным конституционным образцам, а к проектам реформ, которые выдвигались правительственными чиновниками в России в XIX в. Другой видный либерал и социолог М.М. Ковалевский главный недостаток актов 6 августа 1905 г. видел в том, что сформированная на их основе Дума будет выражать интересы отдельных социальных групп, а не всего общества, отличаясь, таким образом, от представительных органов Западной Европы.
Манифесту 17 октября 1905 г. либералы придавали огромное историческое значение. По их мнению, он открывал широкий путь для конституционного развития и создания народного представительства, наделенного полноценными законодательными функциями. Вместе с тем либералы полагали, что Манифест сам по себе не являлся достаточной гарантией перехода к новому строю. По мнению Ковалевского, Манифест представлял собой скорее обещание, чем конституционный акт, и до тех пор, пока оно не выполнено, вряд ли можно говорить об окончательном разрыве с самодержавием. Он приводил пример из истории Франции. Наполеон III в свое время издал акт, заключавший в себе обещание создания законодательного корпуса и введения принципа судебной ответственности министров за должностные преступления, что, однако, не привело к превращению II империи в конституционное государство. В свою очередь Милюков, ссылаясь на концепции германских ученых, определил политический режим России после 1905 г. как «мнимый конституционализм».
Либералы также обращались к анализу конкретных событий истории Государственной Думы.2 Одной из наиболее фундаментальных работ является книга В.П. Обнинского «Новый строй». По его мнению, Манифест 17 октября 1905 г. превратил Россию в конституционное государство. В то же время на
1 См.: Милюков П.Н. «Исконные начала» и «требования жизни» в русском государственном
строе. Ростов-на-Дону, 1905; Он же. Государственный акт 6 августа 1905 г //Право. 1905. №31;
Milyukov P. Constitutional Government for Russia. N.-Y., 1908.
2 См.: Авилов Б.В. Первый русский парламент. М., 1906; Герье В.И. Первая Государственная
Дума. Политические воззрения и тактика ее членов. М., 1906; Он же. Первые шаги бывшей
Государственной Думы. М., 1907; Он же. Вторая Государственная Дума. М., 1907; Он же.
Значение третьей Думы в истории России. СПб., 1912; Алферьев В.П. Первый дебют русского
парламента. М., 1907; Варшавский С. Жизнь и труды первой Государственной Думы. М., 1907;
основе большого фактического материала автор пришел к выводу, что особенность России по сравнению с западноевропейскими странами состояла в ведущей роли исключительного законодательства и сохранении доминирующей власти бюрократии. I Дума стала результатом сложного и длительного процесса, начало которого относится к временам создания Московского государства. Она должна была открыть новый этап в истории России, но не смогла этого сделать, утратив связь с народом, будучи изолированной бюрократической стеной, не исчезнувшей с введением конституционного строя. В период II Думы общество не видело в программе правительства конкретного содержания, само правительство основные усилия направило на подавление революции, а депутатский состав оказался неработоспособным, так как центр находился в меньшинстве по отношению к противникам конституционного строя как слева, так и справа. Деятельность III Думы во многом определялась двойственной позицией правительства, которое отвергало конституцию и в то же время постоянно говорило о представительном строе как об одной из основ политической системы страны. При этом Обнинский указывал на то, что правительство игнорировало европейский опыт решения политических и экономических проблем.
Другая оценка содержалась в работах известного историка В.И. Герье. По его мнению, плодотворная работа III Думы опровергла распространенное среди либеральной общественности мнение, согласно которому народное представительство должно обладать учредительными функциями. III Дума доказала, по его мнению, жизнеспособность принципов, изложенных в Манифесте 17 октября 1905 г. и новой редакции Основных Законов. Опыт III Думы свидетельствовал, что лучшим является тот строй, которое соответствует историческим традициям и способен удовлетворить потребности практической жизни страны. Таким строем, по мнению Герье, являлся политический режим в России, сложившийся в 1905-1907 гг.
Крайне правые,3 в отличие от либералов, были сторонниками неограниченного самодержавия, и выступали против наделения народного
Первая Государственная Дума. Вып. 1-3. СПб., 1907; Каминка А.И., Набоков В.Д. Вторая
Государственная Дума. СПб., 1907; Обнинский В.П. Новый строй. 4.1-2. М., 1911 и др.
3 См.: Андион М.П. За что, к примеру сказать, Думу потревожили. М., 1906; Клюев Ф.Д.
«Громада» верных сынов России о бывшей Государственной Думе. М., 1906; Плансон А.
Бывшая и будущая Государственная Дума. СПб., 1906; Терентьев И. Поминки по первой
Государственной Думе. М., 1906; Россов С. 40 дней 2-й Государственной Думы. СПб., 1907 и
др.
представительства законодательными функциями. Их брошюры и статьи в основном представляли собой публицистику, которая часто носила характер политического памфлета. При этом в обоснование своих позиций они ссылались как на отечественные традиции, так и на зарубежный опыт.
Ф.Д.Клюев видел смысл реформ 1905-1906гг. в том, смысл реформ 1905-1906 гг. в том, что царь, желая узнать нужды и желания народа, повелел выбрать лучших людей и знатоков местных условий в Думу для совещаний. Этим решением самодержец не ограничил свою власть. Более того, это не могло быть сделано без согласия народа, который в XVII в. избрал Михаила Федоровича, родоначальника дома Романовых, на царство. Однако, депутаты I Думы, по словам Клюева, стремились сделать из нее Учредительное собрание и превратить Россию в республику. Несостоятельность подобной идеи автор обосновывал ссылками на иностранный опыт. По его мнению, англичане неодобрительно отзывались о своем парламенте, считали его архаичным и ненужным учреждением. Другим примером для подражания, полагал Клюев, была Норвегия, которая, отделившись от Швеции, могла стать республикой, но не сделала этого, а избрала короля, независимого от партий и политической борьбы, отстаивающего общенациональные интересы. В России неограниченное самодержавие, при котором Русь стала мировой державой, является наиболее совершенным способом . государственного управления. Единственное, что должен сделать царь - выбрать себе достойных и честных чиновников. При этом власть императора должна быть основана на законах, которые он сам издает и соблюдает.
А. Плансон признавал необходимость реформ государственного строя. Вместе с тем он полагал, что правительство и СЮ. Витте провели их таким образом, что на первый план вышли инородцы и анархисты. Очевидно, проводя параллель с эпохой Французской революции и считая необходимым предотвратить развитие революции в России, Плансон считал, что I Дума должна была заняться тем же, что и Генеральные штаты, созванные в 1789 г.: умиротворением страны, увеличением средних и высших учебных заведений, введением более справедливой налоговой системы, укреплением права собственности. В контексте дискуссий по аграрному вопросу последний пункт был весьма примечательным. Плансон утверждал, что в течение всего периода революции во Франции право собственности находилось в основе всех преобразований. Правительство конфисковало только земли монастырей и
эмигрантов. Плансон считал, что распространенные в Европе идеи о «естественных правах» народного представительства не могли быть примером для подражания в России, так как она вступила на путь государственного развития позднее, а потому должна пользоваться иностранным опытом, а не забегать вперед. Источником российских бед является бюрократия. Поэтому первоочередной задачей должно быть не усиление роли Думы, а пересмотр функций губернаторов.
Представители социалистической мысли в основе политического развития видели борьбу общественных сил. При этом меньшевики, полагая, что, как и в западноевропейских странах, ведущую роль первой русской революции играла буржуазия, значительное внимание уделяли возможности превращения самодержавия в конституционную монархию. В этом отношении необходимо выделить коллективный труд «Общественное движение в России в начале XX века», изданный под редакцией Л. Мартова, П.П. Маслова и А.Н. Потресова. В нем содержится статья Ф.И Дана4, в которой были рассмотрены реформы государственного строя и политика правительства в 1905-1907 г. По его словам, проект «Булыгинской Думы» представлял собой попытку как можно незаметнее встроить представительный орган в систему бюрократических учреждений. В свою очередь Манифест 17 октября был не конституцией, а конституционной формой. Вопрос о содержании формы оставался открытым. Манифест создавал не компромисс власти и общества, а лишь новую почву для борьбы между ними. Основные Законы 1906 г. содержали ряд норм конституционного характера, но посредством различных ограничений прав Думы оставляли возможность возврата к старому порядку и способствовали выдвижению теории «обновленного строя», согласно которой самодержавие, создав новые пути законодательной деятельности, сохранялось, а потому оставляло за собой право изменить эти пути. Данная теория была реализована 3 июня 1907 г. Третьеиюньский режим сохранил аппарат строя, сложившегося в результате реформ 1905-1906 гг. Однако, существовали серьезные внутренние противоречия, обрекавшие этот режим на близкую гибель. Во-первых, в конституционной оболочке восстанавливалась абсолютная власть бюрократии, а, во-вторых, учреждения, имевшие законосовещательный характер, функционировали в форме законодательных палат.
Несколько по иному расставляли акценты большевики. Лидер большевиков В.И. Ленин рассматривал Думу в контексте борьбы классов и их задач в революции. Он полагал, что с эпохи Александра II царизм начал превращаться в «плутократическую» монархию, но интересы буржуазии не могли быть выражены без создания ее классовой организации. В 1905 г. были возможны два пути развития: углубление революции или установление монархической конституции. В результате была создана Дума, но Ленин подчеркивал призрачность российской конституции, фиктивность отечественного парламентаризма. Он оценивал 1905-1907 гг. как период конституционных иллюзий. Ленин признавал, что в то время широкие народные массы верили в конституцию, а власть пыталась ее приспособить к самодержавному строю. Однако, в основе политического процесса находились не конституционные отношения, а классовая борьба, противостояние пролетариата и крестьянства, с одной стороны, и помещиков и буржуазии, с другой. Подтверждение этому Ленин находил в результатах выборов II Думы. По его словам, на основе самого реакционного закона в Европе был избран самый революционный в Европе состав народного представительства. В этих условиях роспуск Думы и изменение избирательного закона были неизбежны. Третьеиюньский переворот Ленин рассматривал как закономерный результат поражения революции, а III Думу сравнивал с роялистской «бесподобной» палатой во Франции в эпоху Реставрации. С помощью такой Думы, с «двумя большинствами», октябристко-черносотенным и октябристко-кадетским, «полубуржуазный» царизм не мог полностью решить объективные задачи буржуазной революции.
Большой вклад в изучение представительной власти и политической системы России в начале XX в. внесли специалисты в области государственного и конституционного права. Такие видные ученые, как Н.И. Лазаревский, С.А. Котляревский, Б.Э. Нольде, П.Е. Казанский, В.М. Гессен, Н.М. Коркунов в своих исследованиях, созданных на основе широкого круга источников, прежде всего законодательных актов, не ограничивались
4 См.: Дан Ф. Общая политика правительства и изменения в государственной организации в
период 1905-1907 гг. // Общественное движение в России в начале XX в. T.IV. 4.1-2. СПб.,
1912.
5 См.: Ленин В.И. Победа кадетов и задачи рабочей партии //Поли. собр. соч. Т. 12; Он же.
Дума и народ // Там же. Т.13; Он же. Правительство, Дума и народ //Там же; Он же. Еще о
думском министерстве //Там же; Он же. Роспуск Думы и задачи пролетариата //Там же; Он
же. Вторая Дума и вторая волна революции //Там же. Т. 14; Он же. Близкий разгон Думы и
вопросы тактики //Там же. Т. 15; Он же. Дума и утверждение бюджета //Там же; Он же.
формально-юридическим анализом, а переходили к обобщениям на более высоком уровне. В их работах было отмечено сходство обстоятельств, в которых созывались Земские соборы в XVI-XVII вв. и Дума в начале XX в. Отличие состояло в том, что Земские соборы созывались по указу царя для решения отдельных вопросов, а Дума была создана в качестве постоянного учреждения. Правоведы проводили аналогию между Манифестом 17 октября 1905 г. и похожими актами, изданными в XIX в. некоторых европейских государствах. Большинство ученых пришли к выводу, что политической системе России присутствовали основные принципы конституционного строя. Признавалось, что практика правительства часто не соответствовала новым правилам. Вместе с тем исследователи говорили о том, что подобные явления имели место во многих странах в первые годы после перехода от абсолютизма к конституции. В целом указывалось, что многие нормы Основных Законов 23 апреля 1906 г. были заимствованы из конституций Пруссии, Австрии, Японии. В то же время отмечалось влияние законодательства о Государственном Совете XIX - первых лет XX вв. и сходство Думы с органами земского и городского самоуправления, заключавшееся в том, что правительство стремилось придать им скорее техническую, а не политическую роль.
Таким образом, дореволюционные авторы основное внимание уделяли роли Думы в политической системе страны. Зарубежный опыт проявился в форме заимствования западноевропейских конституционных норм. При этом, как и во многих зарубежных странах, власть стремилась сохранить свои прерогативы. Однако, формы, в которых это стремление реализовывалось в России, были основаны на отечественном опыте.
Октябрьская революция 1917 г. положила начало новому этапу в изучении истории представительной власти в России. С одной стороны, издавались исследования, написанные на основе более широкого, по сравнению с дореволюционным временем, круга источников, включая архивные материалы. С другой - историки должны были строить свои работы на основе одной
Против бойкота //Там же. Т. 16; Он же. Третья Дума //Там же; Он же. «Левение» буржуазии и задачи пролетариата //Там же. Т. 17 и др.
6 См.: Казанский П.Е. Государственная Дума по действующим законам. СПб., 1906; Нольде Б.Э. Очерки русского конституционного права. СПб., 1907; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.1. Конституционное право. СПб., 1908; Гессен В.М. Русское государственное право. СПб., 1909; Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России. Харьков, 1910; Он же. Основы конституционного права. Пг., 1917; Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913;
методологии, главная роль в которой отводилась социальным отношениям и классовой борьбе. В то же время на базе этой методологии происходило дальнейшее изучение проблемы третьеиюньского режима. Кроме того, в советское время было продолжено обсуждение вопроса о соответствии Думы и Госсовета определению парламента, а политической системы России конституционным стандартам.
По вопросу о типе политической системы России, сложившейся в результате реформ 1905-1906 гг., в советской историографии доминировали две основные точки зрения. Следует отметить, однако, что различия между ними были в значительной мере условными, так как все исследователи признавали доминирующую роль царской власти и ограниченность прав Думы.
Согласно первой точке зрения, политическая система России не являлась конституционной или была таковой формально, а не реально, при этом Дума не могла считаться полноценным парламентом. Эта точка зрения представлена в работах СМ. Сидельникова, А.Я. Авреха, Н.П. Ерошкина, коллективных трудах «Кризис самодержавия в России» и «История буржуазного конституционализма XIX века». Авторы данных исследований считали, что, несмотря на значительные изменения, внесенные в политический строй в 1905-1906 гг., в России сохранилась сущность самодержавной власти и прежней формы правления. Подчеркивалась ограниченность прав Думы в сфере бюджета и законодательной инициативы. Политическая система страны характеризовалась как «лжеконституционная». В то же время признавалось, что в начале XX в. происходила эволюция самодержавия в сторону буржуазной, или конституционной, монархии, которая, однако, не завершилась до Февральской революции 1917 г. Таким образом, на роль Думы доминирующее значение оказывали исторические традиции властных отношений в России.
Вторая точка зрения состояла в том, что, с оговорками, можно говорить о конституционности государственного строя. Росту интереса к этому вопросу способствовала дискуссия о проблеме абсолютизма в России, проходившая в
1968-1973 гг. В 1975 г. вышла монография A.M. Давидовича - первое в советской историографии исследование, посвященное истории российского
7 См.: Сидельников СМ. Образование и деятельность первой Государственной думы. М, 1962;
Аврех А.Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966; Он же. Третьеиюньская монархия (1907
-1914гг.) //История СССР с древнейших времен до наших дней. Т.6. М., 1986;Ерошкин Н.П.
Самодержавие накануне краха. М., 1975; Кризис самодержавия в России. М., 1985; История
буржуазного конституционализма XIX века. М., 1986.
8 См.: Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма. М., 1975.
самодержавия в начале XX века. В данной работе он определил период с 17 октября 1905 г. по 2 июня 1907 г. как «конституционное самодержавие». В это время Дума и Госсовет представляли собой двухпалатный парламент, появление которого ознаменовало изменение формы правления.
Похожую позицию занимал Е.Д. Черменский.9 В монографии, изданной в 1976 г., он отнес начало конституционного развития к 23 апреля 1906 г., дате издания новых Основных Законов. С этого времени, по мнению историка, царь отказался от двух важнейших прерогатив: неограниченного права законодательства и самостоятельного распоряжения государственным бюджетом. Более того, Черменский был склонен усматривать в работе Государственной Думы элементы парламентского контроля (правда, неформального) над внешней политикой государства на том основании, что министры иностранных дел А.П. Извольский и С.Д. Сазонов неоднократно выступали в Думе и приглашали к себе лидеров отдельных фракций. Анализируя факт сохранения за императором титула самодержца в Основных Законах от 23 апреля 1906 г., Черменский склонялся к поддержке взгляда части дореволюционных историков и правоведов. Согласно этой точке зрения понятие «самодержавие» означало не столько неограниченную власть императора (упоминание о которой исчезло в новой редакции Основных Законов), сколько независимость и суверенитет верховной власти по отношению к другим государствам. Что касается системы, сложившейся после 3 июня 1907 г., то, по его мнению, нельзя дать окончательный ответ о характере государственного строя, однако, и в этом случае можно говорить о наличии конституции в этот период.
Вопросу о третьеиюньской монархии значительное внимание уделяли А.Я. Аврех и B.C. Дякин.10 Она рассматривалась как определенная стадия развития монархии от абсолютной к буржуазной. В основе третьеиюньской системы находился союз монархии и дворянства с крупной буржуазией, целью которого было проведение минимума буржуазных реформ. К третьеиюньскому режиму применялись признаки бонапартизма. По мнению Дякина, главные признаки бонапартизма заключались в том, что правительственная власть
9 См.: Черменский Е.Д. IV Государственная Дума и свержение царизма в России. М., 1976.
10 См.: Аврех А.Я. Третьеиюньская монархия и образование третьедумского помещичье -
буржуазного блока //Вестник Московского университета. Историко-филологическая серия. 1956.
№1; Он же. III Дума и начало кризиса третьеиюньской системы (1908-1909) //Исторические
записки. Т.53. М., 1968; Он же. Столыпин и Третья Дума. М., 1968; Он же. Распад
третьеиюньской системы. М., 1985; Дякин B.C. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907 -
1911 гг. М., 1971; Он же. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911 - 1914 гг. Л., 1988.
сосредотачивалась в руках самостоятельной и могущественной бюрократии. При этом соотношение полномочий между народным представительством и исполнительной властью принимало форму т.н. «мнимого конституционализма», при котором законодательная власть делилась между представительными учреждениями и монархией, а исполнительная власть не несла ответственности перед парламентом. Вместе с тем исследователь подчеркивал различие между российской и западноевропейской разновидностями бонапартизма. Наполеон III во Франции и Бисмарк в Германии опирались на консервативно настроенных крестьян-собственников. Их голоса давали бонапартистским режимам возможность использования всеобщего избирательного права как средства своего господства. В России же консервативного крестьянина-собственника еще требовалось создать. В достижении этой цели состоял главный смысл столыпинских реформ.
Но основе материалов периодической печати Дякин проанализировал взгляды П.А. Столыпина и его единомышленников на роль представительной власти в политической системе страны. Российский конституционализм понимался как отличный от западноевропейских образцов. Значительное влияние на взгляды правительства оказали теория и практика дуалистической монархии в Германии и идеи русских славянофилов. В основе государственного строя России должно находиться сотрудничество самодержавного императора и представительного органа, воплощающее в себе единство царя и народа. В дальнейшем, в соответствии с закономерностями формирования третьеиюньского режима, этот тезис вылился в идею сотрудничества правительства и Думы, которое было естественным и обязательным, так как они являлись проявлением одной и той же царской власти, учредившей их для совместного действия.
В советское время продолжалось изучение Государственного Совета. В первую очередь обращают на себя внимание работы А.Д. Степанского, в которых исследовалось политическое оформление и внутреннее развитие Государственного Совета в 1905-1907 гг. как часть процесса становления третьеиюньской монархии. Он пришел к выводу, что акт 20 февраля 1906 г. превратил Госсовет в верхнюю законодательную палату. Как и во многих
11 См.: Степанский А.Д. Политические группировки в Государственном Совете в 1906-1907 гг. // История СССР. 1965. №4; Он же. Реформа Государственного Совета в 1906 г. // Труды Московского государственного историко-архивного института. Т.20. М., 1965; Он же.
странах Западной Европы, законодательная власть в России получила двухпалатное устройство. При этом роль Госсовета не сводилась только к корректирующей функции по отношению к законопроектам, принятым Думой. Он был самостоятельным учреждением и представлял собой собрание представителей контрреволюционных классов и групп, поддержка которых была необходима царизму в борьбе с революцией. В то же время туда были допущены представители крупной буржуазии, получившие возможность для заключения сделок с царизмом. Формирование политических групп в Госсовете стало этапом в создании третьеиюньского блока помещичье-буржуазных партий. Взаимоотношения между правыми, центром и левыми были прообразом отношений «двух болынинств» в III Думе.
В этот же период вышел ряд публикаций по историографии первой русской революции и Государственной Думы.12 В них содержится анализ основных концепций либеральной и социалистической историографии дореволюционного периода. При этом главное внимание уделялось взглядам авторов на революцию и роль в ней различных классов. При этом малоизученной оставалась консервативная публицистика. Также рассматривались труды советских историков об основных направлениях деятельности Думы и политики правительства. В целом авторы историографических работ не ставили своей целью анализ проблемы национального и зарубежного опыта в деятельности представительной власти.
Результаты изучения Думы и Госсовета в советский период состоят в следующем. Все историки едины в том, что права представительной власти были сильно ограничены. При этом часть исследователей считала, что Дума и Госсовет все же являлись парламентом. Был внесен значительный вклад в изучение третьеиюньской монархии, к которой были применены признаки бонапартистских режимов во Франции и Германии.
Современный этап в изучении Думы и Госсовета наступил в начале 1990-х гт. Он характеризуется исчезновением влияния советской идеологии на работы историков, расширением источниковой базы исследований,
Государственный Совет в период революции 1905-1907 гг. Дисс... канд. ист. наук. М., 1968 и
др.
12 См.: Актуальные проблемы советской историографии первой русской революции. М, 1978; Волобуев О.В. Историография революции 1905-1907 гг. (Дооктябрьский период). М., 1981; Он же. Революция 1905-1907 гг. в публицистике русских буржуазных историков // Исторические записки. М., 1978. Т.102; Ерошкин Н.П. К вопросу о государственном строе России после 1905-1907 гг. в современной советской историографии //Историография и источники истории государственных учреждений и общественных организаций СССР. М., 1983 и др.
разнообразием методологических принципов, разработкой проблем, некоторые из которых были поставлены еще в дореволюционной историографии, но мало изучались в советское время. В их числе следует отметить такие проблемы как особенности развития государства и общества в России, ее место среди других стран мира. В целом работы современного этапа можно разделить на две основные группы. К первой группе относятся книги и статьи, посвященные реформам 1905-1906 гг., истории Думы и Госсовета, отношению к ним различных партий. Ко второй - труды, в которых представительная власть изучается в контексте социально-политических и правовых проблем, находящихся в более широких хронологических и географических рамках.
К первой группе относятся книги Р.Ш. Ганелина, И.К. Кирьянова и М.Н. Лукьянова, В.А. Кувшинова. В них несколько абзацев посвящены влиянию отечественных традиций и зарубежного опыта на процесс реформирования государственного строя в 1905-1906 гг., на взгляды политических партий в отношении представительной власти Ганелин отмечает, что министр внутренних дел А.Г. Булыгин аргументировал необходимость создания представительного учреждения ссылками на допетровские начала государственной жизни, которые предусматривали участие выборных лиц в законодательной деятельности. Глава МВД высказывался за ту форму представительства, которую предполагалось осуществить в царствование Александра II: участие выборных представителей в течение более или менее продолжительного срока в обсуждении законодательных предположений. В то же время, по мнению Кирьянова и Лукьянова, в процессе определения статуса Думы происходил постепенный отход от идеи самобытности России. Модель политической системы, выдвинутая летом 1905 г., была основана на российском опыте, а разработанная в апреле 1906 г. - сочетала отечественные традиции с западными образцами. В.А. Кувшинов в своих трудах, посвященных идеологии, программе и тактике кадетов, утверждает, что их идеалом была конституционная монархия английского типа. При этом конституционная монархия являлась символом эволюционного развития страны, связи прошлого с настоящим. Вместе с тем, следует отметить, что в исследованиях данной группы отсутствует подробный
13 См.: Ганелин Р.Ш. Российское самодержавие. Реформы и революция. СПб., 1991; См.: Кирьянов И.К., Лукьянов М.Н. Парламент самодержавной России. Государственная Дума и ее депутаты. 1906-1907. Пермь, 1995; Кувшинов В.А. Кадеты в России и за рубежом. М., 1997; Он же. «Русский европеец» // Русский исторический вестник. Международный ежегодник. М., 1998 и др.
анализ процесса разработки Положения о выборах, Учреждения Государственной Думы и новой редакции Основных Законов.
В 1996 г. вышла монография В.А. Демина, посвященная механизму функционирования Государственной Думы в течение всего периода ее работы в 1906 - 1917 гг. Значительное внимание исследователь уделил организации работы Думы, часто сопровождая анализ того или иного аспекта сравнениями с западноевропейскими нормами. Исследователь полагает, что при разработке Наказа Думы за основу был взят регламент палаты депутатов парламента Франции. Исследователь рассмотрел роль комиссий в законодательной работе Думы. В некоторых парламентах, например, Бельгии, функции комиссий заключались в предварительной разработке законопроектов, но окончательное решение принимало общее собрание. В отличие от них, во Франции и США работа палат имела тенденцию свестись к одобрению заключений комиссий. По словам Демина, Государственная Дума России принадлежала к первой группе. В целом, по его мнению, структура Государственной Думы походила на структуру нижней палаты любого парламента континентальной Европы. Следует отметить, однако, что автор практически не уделил внимание таким важным и дискуссионным проблемам думского регламента, как вопросы о способах формирования комиссий и механизме прекращения прений.
В последние годы был защищен ряд диссертаций, в которых обобщены сведения о функционировании представительной власти в политической системе России в начале XX в.15 Но в них не проводится подробное изучение влияния отечественных традиций и зарубежного опыта на формирование и деятельность Думы и Госсовета. В диссертации В.Г. Кошкидько присутствует общий вывод, состоящий в том, что в результате реформ 1905-1906 гг. политическая система России стала соответствовать западным конституционным монархиям, в которых законодательная власть осуществлялась на дуалистической основе, то есть двумя палатами парламента и монархом. Характерными признаками дуалистической монархии, по мнению Кошкидько, были незавершенное разделение властей, что включало наличие элементов абсолютной и
14 См.: Демин В.А. Государственная Дума России (1906-1917): механизм функционирования. М,
1996.
15 См.: Малышева О.Г. Развитие конституционных идей и зарождение парламентаризма в
России. I и II Государственные Думы. Дисс... канд. ист. наук. М., 1994; Кошкидько В.Г.
Формирование и функционирование представительной власти в России (1904-1907 гг.). Дисс...
докт. ист. наук. М., 2000; Рыбка О.Ю. Государственная Дума в системе власти России начала
XX века. Дисс... докт. ист. наук. М., 2001.
конституционной монархии при явном доминировании первых, жесткая централизация власти и преобладание авторитарных методов управления.
На современном этапе продолжается изучение истории Государственного Совета в начале XX в. Работы А.П. Бородина и Е.А. Юртаевой16 посвящены организации и деятельности реформированного Госсовета на всем протяжении его существования в 1906-1917 гг. В исследованиях этих авторов содержится мысль о том, что преобразование Госсовета отвечало потребностям политического развития страны. Однако, способ, который был избран, не отражал интересы всего общества и вызьшался стремлением правительства сохранить, по возможности, основы государственного строя. Реформа Госсовета путем простого включения в его состав выборных представителей во многом соответствовала предложениям правительственных чиновников, выдвигавшихся в XIX - первые годы XX вв., среди которых Бородин отмечает проекты П.А. Валуева, великого князя Константина Николаевича, М.Т. Лорис-Меликова, В.К. Плеве, П.Д. Святополк-Мирского, Д.Ф. Трепова. Основная задача преобразованного Госсовета заключалась в смягчении конфликтов между Думой и правительством. В то же время его превращение в верхнюю палату укрепило позиции Думы в политической системе и затруднило возможность возвращения к неограниченному самодержавию.
Среди работ второй группы необходимо отметить исследования, в которых история представительной власти изучается в контексте развития государства и общества в России.17
Так, Б.Н. Миронов полагает, что Основные Законы 1906 г. по своей юридической силе и содержанию соответствовали тому, что на Западе называлось конституцией. Европейские монархии с точки зрения отношений между правительством и народным представительством он разделил на два типа. 1) Дуалистические, где монарх назначал правительство, которое могло оставаться у власти без согласия парламента. Образцом такого устройства была Пруссия. 2) Парламентарные, где состав правительства зависел от доверия народных представителей. Россия после 1906 г., в которой правительство не несло ответственности перед парламентом, представляла собой дуалистическую правовую монархию. При этом Миронов отмечает, что в большинстве
16 См.: Бородин А.П. Государственный Совет России (1906-1917). Киров, 1999; Юртаева Е.А.
Государственный Совет в России (1906-1917 гг.). М., 2001.
17 См.: Власть и реформы. От самодержавия к советской России. СПб., 1996; Миронов Б.Н.
Социальная история России: период империи (XVIII - начало XX вв.). СПб., 1999.
европейских стран сначала возникала дуалистическая монархия, которая, по мере усиления народного представительства, происходившего при поддержке общества, превращалась в парламентскую монархию или республику.
К аналогичному выводу пришли авторы коллективной работы «Власть и реформы», рассмотрев избирательный закон 3 июня 1907 г. По мнению исследователей, на его основе был сформирован цензовый парламент, депутаты которого представляли верхний слой российского общества. Однако историки отмечали, что именно в таких парламентах, защищенных знатностью или богатством, депутаты учились отстаивать права представительного учреждения, постепенно добивались права контролировать бюджет, утверждая или не утверждая налоги. Но этот путь постепенной выработки парламентских традиций европейские государства проходили веками. В начале XX в. Европа стояла на пороге всеобщего избирательного права, в то время как Россия, уже пережившая революцию 1905 г., только собиралась поставить свой первый цензовый конституционный эксперимент.
К этой же Группе относятся работы, в которых представительная власть рассматривается с точки зрения места России в мировом политическом развитии. Здесь в первую очередь следует отметить работы Л.И. Семенниковой и А.Н. Медушевского.18
В работе А.Н. Медушевского, представительная власть в России в начале XX века рассматривается как часть процесса возникновения и развития конституционализма в мире. В 1905 г. конституционные начала проникли в российское законодательство, которое, по словам Медушевского, стало представлять собой специфический синтез западных (Пруссия) и восточных (Япония) форм октроированной монархической конституции. В свою очередь эти формы восходили к одному прототипу - Конституционной Хартии Франции 1814 г. Представляя собой специфическую разновидность европейского конституционализма, российский конституционализм постоянно развивался в соответствии с классической моделью. Среди особенностей исследователь указал на доминирующую роль государства в политическом развитии России, факт поздней реализации конституционализма на практике в сочетании с длительным становлением и развитием как идеологической концепции, его связь
См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998; Семенникова Л.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. М., 2003.
с задачами модернизации страны, отсутствие социальной опоры конституционного движения в виде среднего класса.
Книга Л.И. Семенниковой представляет собой курс лекций по истории России, созданной на основе цивилизационного подхода, который до этого практически не применялся в отечественной историографии. Одну из своих задач автор видит в выявлении влияния Востока и Запада на развитие России. Значительное внимание в работе уделено изучению роли представительной власти в политической системе страны в 1905-1917 гг. По мнению исследователя, Манифест 17 октября 1905 г. представлял собой огромный шаг в сторону парламентаризма и демократии и означал ограничение власти царя, контроль общества над властью посредством выборов и участия в законодательной деятельности. Однако, соединение полуазиатского самодержавия, обладавшего огромной устойчивостью, с европейским конституционализмом, оказалось проблематичным. В результате царизм постепенно «переваривал» элементы парламентаризма, ограничивая его возможности. Вывод автора состоит в том, что Россия фактически осталась самодержавным государством. Незавершенность реформ и мировая война привели к крушению всей политической системы.
Таким образом, важное достижение современного этапа состоит в изучении представительной власти с точки зрения новых для отечественной историографии проблем, часто на основе междисциплинарных методов исследования. В контексте отечественных традиций и опыта зарубежных стран были рассмотрены отдельные аспекты реформ 1905-1906 гг., истории Думы и Госсовета.
Большой вклад в изучение политической истории России начала XX в. внесли представители русской эмиграции.1 Основные работы, относящиеся к теме диссертации, написаны в русле традиций либерализма, причем скорее правой его разновидности, нежели левой.
Первое место по объему фактического материала и уровню анализа принадлежит книгам В.А. Маклакова. Он утверждал, что в результате реформ 1905-1906 гг. политическая система России стала конституционной. При этом он отрицал взгляд о неготовности России к конституционному строю по
19 См.: Маклаков В.А. Первая Государственная Дума (воспоминания современника). Париж, 1939; Вторая Государственная Дума. Париж, 1939; Ольденбург С.С. Царствование императора Николая II. СПб., 1991;Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762-1914. М., 1995;Рутыч Н.Н. Думская монархия. Статьи разных лет. М., 1990.
сравнению с западноевропейскими странами. Признавая, что принцип ответственности правительства перед парламентом отвергался Основными Законами, Маклаков отмечал, что его введение в России было бы преждевременным и опасным. При низком уровне политической культуры по сравнению с парламентскими государствами немедленный переход к подобному порядку привел бы к анархии или диктатуре.
С.С. Ольденбург в фундаментальной монографии по истории России в царствование Николая II выделил период с 18 февраля 1905 г. по 2 июня 1907 г., в течение которого происходило оформление строя «думской монархии». Реформы 1905-1906 гг. ввели новый путь законодательной работы через народное представительство. Манифест 3 июня 1907 г. провозгласил, что царская власть оставляет за собой право и обязанность действовать другими способами, в случае, если идет речь о спасении государства. «Думская монархия» совместила в себе исторические традиции власти и новые политические институты. Сделав Россию сходной с государствами Западной Европы, он был, по мнению Ольденбурга, максимально возможной мерой свободы для общества в то время.
Исследователь русского либерализма В.В. Леонтович полагал, что конституционное происхождение имеет не только политическая, но административная децентрализация, которая может как предшествовать, так и следовать за введением конституции. В России в середине XIX в. были созданы органы земского самоуправления, а через несколько десятилетий в 1906 г. октроированы новые Основные Законы, несомненно, представлявшие собой конституцию. Смысл же третьеиюньского переворота состоял в возврате к теории конституции, основанной на земстве, т.е. идее 1860-1880-х гг. При этом П.А. Столыпин стремился не к превращению земских учреждений в основу для народного представительства, а к предоставлению представителям земства ведущей роли в Думе.
Н.Н. Рутыч в сборнике статей по истории «думской монархии» указал на две основные причины ее крушения. Во-первых, конституционный вопрос приобрел актуальность еще при Александре II, и таким образом реформы опоздали на 25 лет. Во-вторых, радикально настроенная интеллигенция, игнорируя опыт практической работы в земствах в конце ХГХ в. и общения сословных представителей с монархом в XVI-XVII вв. оказалась неспособной к здоровому компромиссу с властью. Общим в исследованиях представителей
эмиграции было то, что значительную долю ответственности за крушение системы «думской монархии» они возлагали на либеральную общественность.
В трудах зарубежных ученых представительная власть, как правило, рассматривалась в контексте общих проблем развития России. По мнению большинства исследователей, особенности политической системы в 1906-1917 гг. в значительной мере были обусловлены историческим прошлым страны. Пайпс указывал на то, что в России долгое время отсутствовал институт частной собственности, который в Западной Европе противостоял королевской власти и устанавливал ее реальные пределы. Хоскинг отмечал, что Россия не участвовала в европейском Ренессансе и не была затронута процессами, проходившими в раннее Новое время, результатами которых были зарождение либеральной идеологии, парламентских институтов, независимых судов, развитие местного самоуправления и университетов. Поэтому в России не было твердых предпосылок для установления демократического строя.
Тем не менее, а этих работах можно выделить две основные точки зрения. Согласно первой из них, представленной в работах Р. Пайпса, Дж. Хоскинга, К. Фрелих, политический строй, сложившийся в России в результате реформ 1905-1906 гг., будучи отсталым по сравнению со странами Западной Европы, все же стал значительным шагом в демократическом направлении. Перемены должны были привести к постепенной утрате монархом монополии на политическую власть. Причина провала конституционного эксперимента состояла в противоречивости Основных Законов, нежелании правительства и общества принять новые правила игры и действовать в соответствии с новыми возможностями.
По другой точке зрения, которой придерживаются Р. Мэннинг и Д. Ливен, реформы 1905-1906 гг. не привели к существенной демократизации системы власти. Особенность политического процесса в России состояла в противостоянии между дворянством и крестьянством. А дискуссии о правах человека и народного представительства были только внешней стороной фундаментального конфликта по вопросу о собственности. При этом Ливен полагает, что Россия шла путем модернизации по западному образцу. Он
См.: Пайпс Р. Русская революция. М., 1994. Он же. Россия при старом режиме. М, 1993; Hosking G. Russian constitutional experiment. Government and Duma. 1907-1914. Cambridge, 1973; Frohlich K. The emergence of Russian constitutionalism. The Hague, 1984. Manning R. The crisis of the old order in Russia. Gentry and Government. Princeton, 1982; Lieven, D. Russia's Rulers under the old regime. New Haven and London, 1989.
указал на сходство политических систем России и Германии. В то же время он считал, что монархическая власть в России была сильнее, чем в Германии.
Подводя итог анализу историографии, следует отметить, что большинство исследователей придерживаются точки зрения, согласно которой российская политическая система России в начале XX в. представляла собой конституционную монархию и воспроизводила черты, характерные для европейских конституционных монархий: Франции, германских государств начала XIX в., Пруссии, Германской империи, Австрии и Японии. Вместе с тем они отмечали особенности российской системы власти, состоявшие в устойчивых традициях доминирования государства в политической жизни.
Вместе с тем, в работах, посвященных деятельности Государственной Думы и Государственного Совета, отсутствует подробный анализ влияния и соотношения зарубежного и национального опыта на избирательную систему, внутренний распорядок, законодательную деятельность российского парламента, его отношения с исполнительной властью. Основное внимание уделялось, либо исследованию отдельных юридических норм, прежде всего, касающихся прав парламента, либо изучением в контексте более широких политических проблем.
Источниковая база исследования
В работе были использованы как опубликованные, так и неопубликованные материалы.
Первую группу опубликованных источников составляют законодательные акты. Они определили место законодательных учреждений в системе государственной власти, основы их устройства и способы формирования. Среди них необходимо отметить Учреждение Государственной Думы от 6 августа 1905 г., Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г., Манифест от 17 октября 1905 г., Указ от 11 декабря 1905 об изменении Положения о выборах в Государственную Думу, Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г., Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов от 8 марта 1906 г., Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г., Учреждение Государственного Совета от 23 апреля 1906 г., Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. Эти законодательные акты содержатся в сборнике
«Государственная Дума России в документах и материалах». К этой же группе источников относятся законы Англии, конституции Франции 1814 г., Австрии 1867 г., конституции Пруссии 1850 г., Бельгии 1831г., Болгарии 1879 г., Греции 1864 г., Испании 1876 г., Дании 1849 г., Нидерландов 1887 г.,22 Франции 1814 г.,23 Японии 1889 г.24 В работе были рассмотрены Положения о земских учреждениях 186425 и 1890 гг.,26 Учреждение Государственного Совета 1901 г. Все эти документы хорошо известны исследователям. Однако они не изучались в рамках рассматриваемой в диссертации проблемы. Совместное использование в работе законодательных актов России и зарубежных стран позволило сопоставить функции, принципы формировании и основы внутреннего устройства Думы и Госсовета с земскими собраниями, Государственным Советом XIX - первых лет XX вв., парламентами зарубежных государств. Это дало возможность максимально точно определить влияние национального и зарубежного опыта на принципы формирования и полномочия российских законодательных палат.
Вторая группа представлена материалами подготовки законодательства о Государственной Думе, Государственном Совете, новой редакции Основных Законов России. К ним относятся проект Учреждения Государственной Думы и комментарии к нему, составленные под руководством министра внутренних дел А.Г. Булыгина, протоколы совещаний под председательством императора в Петергофе29 и в Царском Селе30 в 1905-1906 гг. Также в диссертации были использованы материалы подготовительной работы над законодательством о
21 Государственная Дума России в документах и материалах / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957.
22 Современные конституции. / Сост. Гессен В.М., Нольдэ Б.Э. Т.І. СПб., 1905.
23 Конституции и законодательные акты. Англия, США, Франция, Италия Германия. Сборник
документов, составленный под руководством профессора П.Н. Галанзы. М., 1957
24 Конституции Востока. / Сост. Дурденевский В.Н., Лудшувейт Е.Ф. Л., 1926.
25 Мыш М.И. Положение о земских учреждениях со всеми относящимися к нему узаконениями,
судебными и правительственными разъяснениями. СПб., 1884.
Он же. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. Т.І. СПб., 1910.
27 Свод законов Российской империи. Т.І. Ч.ІІ. СПб., 1901
28 Материалы по учреждению Государственной думы. Вып.1. 1905 г. Б.м., б.г.
29 Петергофские совещания о проекте Государственной думы. Секретные протоколы. Заседания
19, 21, 23, 25, 26 июня 1905 г. Берлин, б.д.
30 Царскосельские совещания. Протоколы секретного совещания под председательством бывшего
императора по вопросу о расширении избирательного права //Былое. 1917. №3; Царскосельские
совещания. Протоколы секретного совещания в феврале 1906 г. под председательством бывшего
императора по выработке Учреждения Государственной думы и Государственного совета //
Былое. 1917. №5-6; Царскосельские совещания. Протоколы секретного совещания в апреле 1906
г. под председательством бывшего императора по пересмотру Основных законов //Былое. 1917.
№4.
земских учреждениях. В этих документах отражены предложения, касавшиеся полномочий, избирательной системы, принципов взаимодействия Думы и Госсовета, в обоснование которых часто приводились ссылки на отечественный и зарубежный опыт. Изучение источников данной группы позволило определить, в какой мере использовался исторический опыт России и зарубежных государств в процессе разработки отдельных аспектов законодательства о Думе и Госсовета, и какие аргументы при этом выдвигались. В результате это дало возможность понять, почему в тех или иных случаях предложения, основанные на отечественном или зарубежном опыте, принимались, или, наоборот, отвергались.
Третьей группой являются различные издания Государственной Думы и Государственного Совета. В первую очередь это стенографические отчеты заседаний Государственной Думы I — IV созывов и Государственного Совета, изданные в 1906-1917 гг. Большое значение для нашей темы имеют материалы обсуждения ответных адресов на тронную речь, проектов государственной росписи доходов и расходов, деклараций правительства и выступлений министров, тех или иных решений, принятых исполнительной властью. В ходе дебатов по этим вопросам представители различных политических сил высказывали свои взгляды на роль Думы и Госсовета, характер политической системы страны, основные направления внутренней политики правительства. При этом делались ссылки на зарубежный и отечественный опыт. Изучение стенографических отчетов заседаний, на которых обсуждались принципы организации работы палат, дало возможность определить, опыт парламентов каких государств использовался при формировании порядка работы Думы и Госсовета. Информация по этому вопросу дополняется Наказами,32 которые определяли внутреннее устройство Думы и Госсовета. Некоторые статьи Наказов содержат комментарии, в которых сопоставляются соответствующие аспекты организации работы российских и зарубежных законодательных палат. К этой же категории источников относятся регламенты рейхстага Германии,
31 Материалы по земскому общественному устройству (Положение о земских учреждениях).
Издание Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. T.I-II. СПб., 1885-1886.
32 Внутренний распорядок Государственный Думы / Сост. С.А. Муромцев. М., 1907; Наказ
Государственной Думы // Сборник законоположений и постановлений, относящихся к
деятельности Государственной Думы и установлений, при ней состоящих. СПб., 1912; Наказ
Государственного Совета с соображениями, на коих он основан. СПб., 1908.
палаты депутатов Франции, рейхсрата Австрии. Кроме того, в эту группу входит официальное издание, в котором были собраны сведения о порядке работы законодательных палат в Англии, Пруссии, Германии, Франции и Австрии. В целом изучение данной группы источников дало возможность более четко выявить использование национального и зарубежного опыта в организации работы и процессе функционирования Думы и Госсовета.
Четвертую группу составляют мемуары. Их авторы приводят уникальные сведения, которые не всегда отражены в других материалах. Так, в воспоминаниях Н.С. Таганцева, СЕ. Крыжановского, Ф.А. Головина, В.А. Маклакова, Д.Н. Шипова, М.В. Родзянко, П.Н. Милюкова, В.И. Гурко, СЮ. Витте, В.В. Шульгина и др.35 содержится информация о разработке законодательства о Думе и Госсовете, основных принципов их работы, взаимоотношениях законодательных учреждений с правительством и между собой. Эти сведения иногда подкрепляются сопоставлениями с опытом зарубежных стран. В воспоминаниях содержится информация о переговорах, личных позициях их участников, особенностях процесса принятия решений. Будучи свидетелями рассматриваемых событий и обладая сведениями, часто носящими конфиденциальный характер, основываясь на личном опыте, авторы воспоминаний дают им собственную оценку. Наряду с преимуществами, это придает мемуарам субъективный характер, что необходимо учитывать при работе с ними как с историческим источником.
В пятую группу вошли материалы периодической печати. К ним относятся статьи, опубликованные в таких газетах и журналах, как «Право», «Речь», «Вестник партии народной свободы», «Вестник Европы», «Биржевые ведомости», «Московские ведомости», «Новое время», «Россия», «Русские ведомости». В ходе деятельности Думы и Госсовета появлялись материалы, содержавшие самые свежие сведения о функционировании представительных учреждений за рубежом, оценки и рекомендации по улучшению и увеличению
33 Наказ Рейхстага Германской империи //Журнал Министерства юстиции. 1906. №1; Наказ
Палаты депутатов Французской республики // Там же. 1906. №2; Порядки Австрийского
парламента //Там же. 1906. №3.
34 Очерк внутренней жизни представительных учреждений Западной Европы. СПб., 1906.
33 Таганцев Н.С. Пережитое. Пг., 1919; .Крыжановский СЕ. Воспоминания. Берлин, б.г.; Он же. Заметки русского консерватора / Публикация СВ. Пронкина // Вопросы истории. 1997. №2-5; Головин Ф.А. Вторая Дума по воспоминаниям ее председателя //Исторический архив. 1939. №4-6; Маклаков В.А. Власть и общественность на закате старой России. Париж, 1939; Он же. Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1957; Родзянко М.В. Крушение империи. М., 1990; Милюков П.Н. Воспоминания. М., 1991; Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1993; . Гурко
эффективности работы российских законодательных органов, в том числе с учетом иностранного опыта. В периодической печати нашли отражение такие проблемы как способы формирования комиссий в Думе, особенности процедуры заседаний и роль председателя, место представительных учреждений в политической системе и их отношения с исполнительной властью, роль Государственного Совета в законодательной деятельности. Кроме того, в периодике публиковалась информация о текущей работе Думы и Госсовета, обсуждении различных законопроектов, содержались сведения о тех или иных решениях, принятых законодательными палатами или правительством, которые иногда сопровождались сравнениями с текущей деятельностью органов исполнительной и законодательной власти зарубежных стран.
Неопубликованные источники по истории Думы и Госсовета в основном сосредоточены в Российском государственном историческом архиве (РГИА) и Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ).
Основная часть документов по нашей теме находится в фондах РГИА. Большое значение имеет информация о разработке реформ 1905-1906 гг., которая содержится в документах, хранящихся в фонде Совета Министров (Ф.1276). В процессе подготовки законодательства о Думе, в период с 18 февраля по 6 августа 1905 г., были подготовлены материалы, содержавшие подробные сведения о порядке формирования, полномочиях и деятельности законодательных учреждений за рубежом и истории участия представителей населения в государственном управлении России. В диссертации использовались такие документы как «Историческая справка о формах и способах участия населения в законосовещательной деятельности»,36 «Сопоставление оснований, на которых производятся выборы в палаты депутатов в странах Западной Европы и в России», «Сведения о порядке составления и обсуждения государственного бюджета».
В фонде Совещаний, образованных при Государственном Совете для обсуждения вопроса о государственных преобразованиях (Ф.1544) находятся материалы, отражающие процесс разработки законодательства о Государственной Думе с апреля 1905 г. по июнь 1906 г. Интерес для темы диссертации представляют документы совещаний, на которых обсуждалась
В.И. Черты и силуэты прошлого. М., 2000; Витте СЮ. Воспоминания, мемуары. Т.І-Ш. М., 2002; Шульгин В.В. Последний очевидец. Мемуары, очерки, сны. М., 2002 и др.
36 См.: РГИА. Ф.1276. Оп.1. Д.2. ЛЛ.229-310.
37 См.: РГИА. Ф.1276. Оп.1. Д.2. ЛЛ.465-479.
реформа Государственного Совета, пересмотр Учреждения Государственной Думы, изменения правил о порядке рассмотрения государственного бюджета.
В фонде Государственной Думы (Ф.1278) содержатся журналы и протоколы заседаний руководящих органов Думы, проекты различных законов. Из документов этого фонда нас прежде всего интересовали материалы, отражавшие процесс разработки регламента палаты. Среди них - «О составлении Наказа Государственной Думы»,39 «Протоколы заседаний комиссии 19-ти по составлению Наказа Государственной Думы»,40 «Журналы заседаний комиссии по разработке Наказа», ' «Дело по проекту Наказа Государственной Думы, ч.1. 20 ноября 1907 - 20 февраля 1912»,42
В ГАРФ, в фонде «Коллекция рукописей Царскосельского дворца» (Ф.543) хранится доклад министра внутренних дел П.Д. Святополк-Мирского, составленный в 1904 г., содержащий обоснования необходимости проведения реформ общественного строя и предложение о привлечении выборных представителей к разработке законопроектов.
В целом можно отметить, что использованные в работе архивные материалы содержат информацию, которая дополняет сведения об использовании национального и зарубежного опыта в процессе формирования и функционирования Думы и Госсовета.
Теоретическими и методологическими основами исследования являются принципы объективности, историзма, научности, комплексности и всесторонности. Это предполагает объективный отбор фактов, анализ конкретно-исторической ситуации, учет общих тенденций исторического развития России и зарубежных стран. Методика исследования определяется спецификой изучения истории российского парламентаризма, включающего в себя как историко-правовые, так и социально-политические проблемы. В работе были применены генетический и сравнительный методы.
Генетический метод предполагает отслеживание и анализ происхождения, возникновения и развития общественных институтов и процессов. В данной работе этот метод позволил изучить эволюцию российской избирательной системы от земских выборов к думским, проследить развитие идеи привлечения представителей общества к государственному управлению.
38 См.: РГИА. Ф.1276. Оп.1. Д.2. ЛЛ.440-463.
39 См.: РГИА. Ф.1278. Оп.1. Д.151.
40 См.: РГИА. Ф.1278. Оп.1. Д.152.
41 См.: РГИА. Ф.1278. Оп.2. Д.820.
Сравнительный метод позволяет анализировать явления системного уровня, которые поддаются изучению только при сравнении между собой различных государств и их институтов. Сравнительный анализ способствует объективной оценке политических реформ, способов их реализации и последствий. Изучение опыта других государств помогает лучше понять преимущества и недостатки альтернативных моделей, и, следовательно, лучше определить суть проведенных реформ. Сравнительный метод является, таким образом, важной частью исследования, потому что позволяет делать обобщения поверх рамок отдельной традиции, а также осуществлять проверку некоторых системных свойств.
Исследование построено на основе проблемного метода, применение которого дало возможность наиболее четко выявить влияние национального и зарубежного опыта в различных аспектах формирования и функционирования Государственной Думы и Государственного Совета.
Исходя из степени изученности темы и ее актуальности, определена цель диссертации. Она состоит в том, чтобы показать влияние национального и зарубежного опыта на формирование и функционирование Государственной Думы и Государственного Совета в начале XX в. В соответствии с целью определены следующие задачи работы:
Рассмотреть использование отечественного и зарубежного опыта в ходе разработки системы выборов в Государственную Думу. Основными принципами избирательной системы являлись разделение избирателей на курии, многостепенность и различные виды ценза.
Изучить зарубежный и отечественный опыт в организации работы Государственной Думы и Государственного Совета. Эта задача включает в себя рассмотрение структуры, процедуры заседаний палат и порядка рассмотрения законопроектов.
Проанализировать влияние отечественных традиций и зарубежного опыта на роль представительной власти в системе государственного управления России. Для решения этой задачи необходимо рассмотреть полномочия законодательной и императорской власти, основные черты законодательной деятельности, отношения с правительством.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней комплексно и всесторонне изучены национальный и зарубежный опыт в формировании и функционировании Государственной Думы и Государственного Совета. Ранее
См.: РГИА. Ф.1276. Оп.2. Д.3617.
эта проблема рассматривалась либо в отдельных аспектах, либо в рамках общей характеристики политической системы России в начале XX в. В работе исследовано влияние отечественного и зарубежного опыта на систему выборов в Думу, организацию работы Думы и Госсовета, их роль в политической системы страны. Подробно рассмотрены следующие проблемы: происхождение и эволюция куриальной системы, имущественных и финансовых цензов, принципа многостепенности на выборах в Думу; зарубежный опыт и национальные особенности в структуре и порядке работы палат; использование отечественных традиций и зарубежного опыта при определении полномочий Думы и Госсовета. Значительное внимание уделено дискуссиям по вопросу о способах формирования комиссий в Думе и Госсовете. Выясняется происхождение таких проблем, как внесение в Думу «законодательной вермишели» и деятельность Госсовета в качестве «законодательной пробки». Исследуется влияние отечественных традиций и использование зарубежного опыта в ходе наиболее острых конфликтов между законодательными учреждениями и правительством. Прослеживаются зарубежные и отечественные корни идеи «ответственного министерства». В контексте изучения истории Думы и Госсовета были использованы источники, относящиеся к деятельности представительных учреждений в России и за рубежом. В научный оборот введен ряд неопубликованных материалов.
Практическая значимость диссертации состоит в исследовании проблемы влияния отечественных традиций и зарубежного опыта на политическое развитие России. Полученные результаты могут 'быть использованы при дальнейшем изучении истории представительной власти в России, а также при разработке лекций, специальных курсов по таким направлениям, как история, политология, социология, государственное и конституционное право.
Апробация диссертации была проведена в выступлениях на научно-теоретических конференциях, научном семинаре, проблемной группе, совещании научных руководителей. Диссертация одобрена и рекомендована к защите на заседании кафедры политической истории факультета государственного управления МГУ. Основные положения диссертации отражены в 5 публикациях автора общим объемом 3.3 п.л.
Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка источников и литературы.
Куриальная система
Выборы в Государственную Думу были построены на системе курий. Она являлась одним из видов неравного избирательного права. В XIX - начале XX вв. в зарубежных странах действовали три основных вида неравного избирательного права: 1) система множественных голосов, 2) система курий, 3) система классов. Кроме того, неравенство избирательного права иногда вызывалось неравенством округов.
Система множественных голосов состояла в том, что некоторым лицам предоставлялось несколько голосов на выборах. При действии имущественного ценза иногда допускалось, чтобы избиратели, удовлетворявшие условиям ценза в нескольких округах, могли проголосовать в каждом из них. Такой порядок к началу XX века сохранился в Англии. Другая разновидность системы множественных голосов заключалась в том, что тем или иным лицам предоставлялось нескольких голосов в одном и том же округе. В 1890 г. Бельгия перешла к всеобщему и равному избирательному праву, но в виде ограничения было принято решение о том, что некоторым лицам предоставлялись дополнительные голоса. Один дополнительный голос предоставлялся: 1) лицам, достигшим 35 лет, если они женаты или вдовы, имели детей, и уплачивали 5 франков прямых налогов; 2) лицам, обладавшим недвижимостью стоимостью в 2 000 франков или капиталом с доходом в 100 франков. Два дополнительных голоса предоставлялось тем, кто: 1) получил среднее образование, и 2) лица, занимавшие определенные законом должности. Никто не мог иметь в общей сложности более трех голосов.
Система курий заключалась в том, что все избиратели делились на несколько групп, каждая из которых должна была избирать определенное число депутатов. С 1867 по 1907 гг. классическим представителем системы курий являлось избирательное законодательство Австрии. Там избиратели делились на пять курий. Первая курия формировалась из крупных землевладельцев. Число избирателей в этой курии было 5 431, которые должны были выбирать 74 депутата, т.е. одного депутата на 74 избирателя. Вторая курия состояла из представителей торговых палат. В нее входили 556 избирателей, которые выбирали 21 депутата, одного на 26 избирателей. В третью курию входили представители городов. 493 804 избирателя этой курии выбирали 119 депутатов, т.е. одного на 4 193 избирателя. Четвертая курия включала представителей сельских обществ в составе 1 589 466 избирателей, выбиравших 129 депутатов, одного на 12 290 избирателей. Пятой была курия всеобщего голосования, состоявшая из 6 004 222 избирателей, выбиравших 72 депутатов, одного на 69 503 избирателя.43
Типичным представителем системы классов являлось избирательное право Пруссии. Суть этой системы состояла в том, чтобы предоставить избирательное право широким кругам населения, но при этом обеспечить преимущество состоятельных слоев. Это обусловливалось необходимостью предоставления каждому избирателю той степени влияния на выборы, которая соответствует его доле участия в уплате налогов. Применение данной системы приводило к крайней неравномерности количества избирателей различных классов. Первоначально предполагалось, что наиболее богатые люди войдут в первый класс, средние слои - во второй, а наиболее бедные - в третий. Но этого не произошло. Наиболее богатые люди имели несопоставимое преимущество на выборах. Главным образом это было вызвано тем, что небольшое количество лиц обладали очень крупными состояниями. Случалось, что в целом ряде округов, в Гессене, Франкфурте, 22 округах г. Кельна, 39 округах г. Берлина первый класс состоял из одного человека, а в 96 округах второй класс состоял из двух человек. Такой состоятельный человек, как канцлер Германской империи Гогенлоэ, относился к третьему классу.44 Всего из 9 прусских министров 6 избирали в третьем классе, и только 3 - во втором. Кроме того, границы между отдельными классами были неодинаковы в различных регионах. Лица с одинаковым доходом попадали в разные классы в разных районах и даже участках, в зависимости от общей материальной обеспеченности их жителей.
Структура палат
В большей части государств формирование руководящих и подготовительных органов парламента зависело от проверки выборов и происходило после утверждения полномочий депутатов. По словам Э. Пьерра, генерального секретаря президиума палаты депутатов парламента Франции, «общепризнанно, что представительное собрание не может считаться действительно существующим и призванным к обсуждению законопроектов, пока не установлено, что каждый из его членов обладает правильными и не подлежащими оспариванию полномочиями».161 До проверки полномочий большинства депутатов формировалось временное руководство палаты. Только в Испании сначала избирался президиум, а затем проверялись полномочия депутатов.
В большинстве государств обязанности временного председателя и секретарей возлагались на старейших депутатов. При открытии первого заседания новой сессии палаты депутатов парламента Франции, кресло председателя занимал старейший по возрасту депутат из числа присутствующих. Однако обязанности председательствующего он исполнял недолго. Временное руководство палаты формировалось путем выборов, которые назначались сразу после того, как старейший депутат приступал к обязанностям председательствующего. Депутаты должны были избрать временных президента и двух вице-президентов палаты абсолютным большинством голосов. Если в результате двух голосований ни один кандидат не набрал абсолютного большинства, то избрание осуществлялось относительном большинством голосов. В случае равенства голосов избранным считался старейший по возрасту. Те, кто временно занимал административные должности, не избирались. Обязанности секретарей должны были исполнять шестеро младших по возрасту членов после председательствующего.
В рейхстаге Германии на первом заседании место председательствующего также занимал старейший депутат, однако он становился временным председателем вплоть до избрания постоянного руководства палаты. Временный председатель назначал четырех депутатов временными секретарями. В
Австрии действовал похожий порядок: временным председателем становился старейший депутат.
В Государственной Думе, по указу императора от 18 сентября 1905 г., первое заседание должно было открываться «лицом, Высочайшей властью на то уполномоченным». Председателя депутаты должны были избирать после прочтения «торжественного обещания, для членов Думы установленного, и его подписании». Однако, этот указ действовал в отношении первого заседания первого созыва Думы и не был включен в Свод законов.164
Правило, согласно которому избрание постоянного состава руководства палаты происходит только после проверки полномочий депутатов, было заимствовано Думой и установлено ее Наказом. Назначение старейшего депутата в качестве временного председателя палаты было предусмотрено в первых трех главах Наказа, утвержденных I Государственной Думой. Обязанности председателя он должен был исполнять до избрания постоянного руководства палаты. Как и в Германии секретарей должен был назначать временный председатель палаты.165
Наказ, утвержденный III Думой 2 июня 1909 г., изменил этот порядок, отменил норму о временном председательствовании старейшего депутата, и предусматривал несколько способов назначения временных председателя и секретарей. Это объяснялось тем, что в заседаниях палат, где председательствовал старейший депутат, часто происходили беспорядки. По словам представителя фракции октябристов, барона А.Ф. Мейендорфа, «весьма часто старейшее лицо неспособно председательствовать, делаются заявления со стороны членов, приходится отказывать в слове, и в таких случаях, когда старейший не обладает достаточным авторитетом, чтобы установить порядок, в собрании происходят различные беспорядки».
Представительные учреждения и императорская власть
Вопрос о необходимости привлечения представителей населения к государственному управлению в России возникал и несколько раз обсуждался в высших эшелонах власти.
М.М. Сперанский в обоснование своей концепции реформы политической системы ставил вопрос о своевременности изменений. Исходной точкой его рассуждений являлся тезис о тождестве основных этапов развития стран Запада и России. Он выделил три разновидности политических систем: деспотическая, феодальная и республиканская. Политическая история Европы представляла собой борьбу республиканской системы с феодализмом. По мнению Сперанского, крестовые походы, введение регулярной армии, упорядочивание налоговой системы способствовали укреплению монархической власти в европейских странах. В результате феодализм сменился феодальным самодержавием. Три главных фактора - время, просвещение и развитие промышленности - вызвали движение к политической свободе, которое привело к развитию республиканских принципов. К концу XVIII в. Англия, Швейцария, Голландия, Швеция, Венгрия, США, Франция последовательно встали на этот путь.
В России удельный порядок был первым этапом феодализма. Сперанский придавал монгольскому игу ту же роль, которую крестовые походы сыграли в Европе. Ослабление удельных князей и деятельность Ивана Грозного привели к установлению самодержавия. С этого времени в настроении общества стало проявляться стремление к политической свободе. При царе Алексее Михайловиче были заметны внешние ограничения самодержавия, когда важные решения принимались после совещаний с боярами и патриархом. Петр I, открыв путь развитию торговли, наук, просвещения, создал необходимые предпосылки для дальнейшего политического развития страны. Екатерина II сделала все для установления правовых начал: была созвана Комиссия 1767 г, в которую входили представители всех сословий, дан Наказ, содержавший главные достижения политической мысли того времени. Однако, непонимание депутатами своих задач обнаружило несвоевременность инициативы императрицы. В последующих реформаторских действиях Екатерина II ограничилась предоставлением жалованных грамот дворянству и городам. Павел I издал акт о престолонаследии и указ об ограничении крестьянских работ. В царствование Александра I было предоставлено всем свободным сословиям право собственности на землю, издан указ «о вольных хлебопашцах», созданы министерства, ограничены повинности лифляндских крестьян.
Вывод Сперанского состоял в том, что в начале XIX века Россия находилась «во второй эпохе феодальной системы, то есть в эпохе самодержавия, и без сомнения, имеет прямое направление к свободе». Он указывал на 4 признака: 1) рационализация общественной жизни; 2) ослабление авторитета власти; 3) невозможность улучшений путем частных изменений; 4) как причина первых трех, несоответствие существующей системы власти настроениям общества.288 Цель реформы должна состоять в том, чтобы «правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на непременяемом законе».
Одним из главных средств достижения этой цели должно было стать создание законодательной ветви власти. К ее функциям должны были относиться основное государственное законодательство, основы гражданского, уголовного, коммерческого и сельскохозяйственного законодательства, их дополнения и разъяснения. Кроме того, законодательная власть должна рассматривать следующие уставы и учреждения: судебный устав; «все уставы, определяющие положение какой-либо части в связи ее с другими»; «общие судебные и правительственные учреждения, как-то учреждение новых судебных и правительственных мест»; налоги и повинности населения; продажа и залог государственных имуществ и исключительных на них привилегий; «вознаграждение частных людей за имущества, для общей пользы необходимые». К компетенции исполнительной власти относятся решение вопросов войны и мира; «великие меры, приемлемые правительством к спасению Отечества среди каких-либо бедствий; «все частные наказы, учреждения и распоряжения, изъясняющие и дополняющие прежние уставы и учреждения и разрешающие частные в них сомнения и затруднения».-290
Проект Сперанского предусматривал создание вертикали законодательных учреждений, состоявшую из волостных, окружных и губернских дум. Во главе ее должна была находиться Государственная Дума. Над всеми ветвями власти должен был возвышаться Государственный Совет, представляющий собой «сословие, в коем все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к
291 т-г
державной власти и от нее изливаются». Поэтому все законы, уставы и учреждения должны были рассматриваться в Государственном Совете, а затем передаваться на утверждение императора.
