Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Комиссии в структуре управления XVIII в 41
1. Понятие «комиссии» и принципы идентификации органов данного типа 41
2. Петровский период в истории комиссий XVIII в.: Хронологические рамки и первые представители 53
Глава 2. «Майорские канцелярии» 71
Глава 3. «Канцелярии свидетельства мужеского пола душ» и другие комиссии военного образца 109
Глава 4. Комиссии ревизионного назначения 137
Глава 5. Следственные комиссии 151
Глава 6. Комиссии «пограничные», «церемониальные», «лифляндские и эстляндские» 161
Глава 7. «Уложенные комиссии» 184
Глава 8. Институт комиссий в системе властных отношений петровского времени 206
1. Комиссии как административный институт первых десятилетий XVIII в 206
2. Комиссии и политика 1700-1720-х гг 214
Раздел 2. Комиссии петровского времени в их истории 229
Заключение 569
Примечания 574
Список источников и литературы 627
Приложение: Руководящий персонал комиссий петровского времени 647
- Понятие «комиссии» и принципы идентификации органов данного типа
- «Канцелярии свидетельства мужеского пола душ» и другие комиссии военного образца
- Следственные комиссии
- Комиссии как административный институт первых десятилетий XVIII в
Понятие «комиссии» и принципы идентификации органов данного типа
Проблемы российской государственности XVIII в. принято рассматривать сквозь призму административных преобразований Петра I и прежде всего коллежской реформы. Это, бесспорно, справедливо, поскольку "коллегии", воплощая лучшие мечты законодателя, многих его современников и потомков об "общем плане" и "добром порядке", справедливости и законности, дали эпохе свое имя, а ее властным институтам, как очень точно заметил Е.В. Анисимов, "внутреннюю идеологическую конструкцию, которая обеспечила всему зданию весьма долгую жизнь" .
Однако традиционное сосредоточение на высвечивании характерных черт учреждений периода именно в их проявлении в ходе образования первых коллегий, обусловило и тот факт, что к изучению учреждений "неколлежских" историки обращались (если говорить о сфере центрального управления) с сугубо прикладными целями, а теоретики государствоведы вовсе обходили их своим вниманием. Это не касается, разумеется, классических монографий А.Д. Градовского, М.М. Богословского и некоторых других фундаментальных трудов о Сенате или "провинциальных" органах в контексте организации управления на высшем и местном уровнях. Но комиссии XVIII в. в подавляющем большинстве принадлежат как раз к среднему звену правительственного аппарата, почему важнейшие достижения отечественной науки XIX-XX вв. и не оказали на складывание знаний о них сколько-нибудь заметного влияния.
Сложившаяся ситуация имела и свои положительные аспекты, поскольку комиссии в результате остались в стороне от острых ученых дискуссий и чисто идеологических спекуляций. Немногословные суждения о них в разных работах, всегда тесно связанные с описанием конкретных исторических реалий и вместе с тем чрезвычайно близкие друг другу, в результате стали общепринятыми как бы сами собой. Утвердившееся в последние десятилетия на уровне справочников понимание комиссий как типичных для России (императорского и советского периодов) учреждений, которые создавались (в XVIII в.) на определенный срок для обсуждения или решения специальных вопросов управления разделяется серьезно занимавшимися органами этого типа авторами. Почти везде отмечается (или молчаливо признается) также деятельность их личного состава в качестве "экстренных" агентов верховной власти "помимо" отвечавших за данную сферу государственного регулирования (или просто за данный регион) "правителей". Никем не оспаривалось и вышеприведенное положение Ю.В. Готье что комиссии выступают в изучаемую эпоху как система части которой "органически связаны внутренним сходством".
Попытки же соотнести историю комиссий с политической историей, делаются прежде всего по линии характеристики общих методов или технических приемов администрации разных правительств . Так, для царствования Анны Иоанновны их образование трактуется в смысле преследования цели создать иллюзию деятельности (вместе с тем затягивая реальное решение тех или иных вопросов). При Екатерине II в нем видят показатель умения императрицы переложить ответственность за кардинальные социальные проблемы на само "общество" и одновременно укрепить режим личной власти3. Отмечают еще, что при Петре комиссии "создавались в срочных и запутанных случаях или при разборе дел особой важности" , а при Елизавете Петровне служили средством освобождения Сената от "производств", требующих слишком много времени или специальных знаний . Недавно выдвинуто также предположение, что сама множественность их на протяжении XVIII в. была обусловлена неспособностью к разработке и разрешению стратегических задач внутренней политики постоянных центральных "коллегий и канцелярий", которые были ориентированы на исполнение лишь текущих распоряжений высших органов власти .
Однако степень обоснованности всех приведенных суждений (включая отчасти уже опровергавшееся выше мнение о воплощении в комиссиях "приказных пережитков") может быть выяснена лишь по мере раскрытия присущих им черт сквозь призму коренных черт хронологически современной их существованию административной системы, которую принято именовать коллежской.
Становление этой системы ознаменовалось, как известно, декларацией коллегиальности в качестве всеобщего принципа управления, осуществляемого, соответственно, группами уполномоченных лиц - коллегиями. Предусмотренного коллежской реформой всеобщего внедрения в административную практику названный принцип не получил, зачастую оставаясь не бумаге, даже применительно к первым петровским коллегиям. Официальными регламентами с установлением на постоянных началах состава, компетенции и механизма работы тоже обладали, по подсчетам В.Н. Латкина, лишь несколько из них .
Что же касается прочих "коллегий и канцелярий"8, то в их деятельности утвердились преимущественно приемы, которые квалифицируются в литературе в качестве проявлений процесса бюрократизации управления. Это нормы внутреннего устройства, а также порядка ведения и оформления "дел", нашедшие развернутое изложение и законодательное закрепление в Генеральном регламенте 1720 г.9, которые и будут далее рассматриваться как сущностные свойства учреждений коллежской системы.
Однако прежде анализа петровских комиссий путем соотнесения с такими учреждениями необходимо, естественно, само вычленение их из множества элементов, составляющих в совокупности государственный аппарат эпохи.
Проблема эта не так проста, как кажется на первый взгляд. Официальные реестры учреждений XVIII в. вообще редки и в основном исчерпываются "штатами"10, которые "сочинялись" и пересматривались довольно редко. "Адрес-календари" (или "месяцесловы с росписью чиновных особ государства") появились лишь в 1765 г., не отличаясь полнотой даже подлежащих внесению в них сведений (в свою очередь крайне лаконичных). Однако и в обобщающие ведомости о штатах разных органов, и в "адрес-календари" комиссии, как "установления" заведомо недолговечные, включались обычно лишь в случаях, когда по каким-либо причинам трактовались как части постоянно действующих звеньев правительственной системы. Специального учета их тоже не вели о чем свидетельствует запрос Кабинета министров 10 апреля 1738 г. в Сенат о количестве ныне действующих "во всем государстве учрежденных от Сената и от коллегий канцелярии"11.
Собранные вследствие названного запроса данные, впервые обнаруженные Н.В. Козловой 2, уникальный источник по историй комиссий не только с точки зрения богатства содержания, но и в буквальном смысле, поскольку других, подобных ему, пока не выявлено.
Правда, существуют позднейшие указатели учреждений на уровне справочного аппарата некоторых изданий и поисковых систем крупнейших исторических архивов. Но и их информация очевидно фрагментарна как в силу принципов отбора - например, документов, для ПСЗ, - так и по причине недостаточной степени выявления "комиссионных материалов" в документации формирования других властных институтов.
Кроме того, в перечисленных и иных источниках комиссии обычно "узнают" по названиям, тогда как единообразие наименований учреждений определенного типа XVIII столетию в целом не свойственно, и различие определений аналогичных органов диктовалось, скорее всего, преимущественно стихийно распространявшейся модой. Комплексные исследования по этому предмету отсутствуют, так что относительно интересующего нас понятия можно сделать только предварительные замечания.
Войдя в русский язык вместе с другими терминологическими заимствованиями из европейской административной практики, во второй половине 90-х гг. XVII - первом десятилетии XVIII вв.13, в качестве обозначения государственных институтов оно утвердилось несколько позднее. В 1700-1720-е гг. слово "комиссия" употребляют обычно в буквальном переводе с латинского (commissio) или французского (commission) - в значении "поручения", сначала почти всегда дипломатического или коммерческого. Затем оно входит в обиход, в том числе и как синоним любого другого "дела". Обороты "был во многих комиссиях", "исполнял комиссию", "стараться о врученной комиссии" и тому подобные встречаются в указах, челобитных, частной переписке и мемуарах по крайней мере с середины XVIII в. и до знаменитой фамусовской реплики в "Горе от ума" ("что за комиссия, Создатель, быть взрослой дочери отцом").
«Канцелярии свидетельства мужеского пола душ» и другие комиссии военного образца
Во многих отношениях сопоставимую с "майорскими канцеляриями" группу составляют комиссии, центральное место среди которых и по количеству, и по объективно сыгранной роли занимают канцелярии "свидетельства мужеского пола душ", осуществлявшие Первую ревизию.
Проверка их силами данных 1719-1722 гг. о потенциальных плательщиках подушной подати, которая должна была в течение года - двух завершиться расположением на местах полков (содержание каковых этим сбором предполагалось обеспечивать), а в действительности переросла в новую всеобщую перепись населения с глубокими социальными последствиями, в своей сущности и результатах широко освещена и проанализирована в литературе, прежде всего в фундаментальных монографиях М.М. Богословского и Е.В. Анисимова .
Организационные же формы названных канцелярий, часто именуемых еще переписными канцеляриями или канцеляриями ревизии, до последнего времени не изучались. Они отмечены, с одной стороны, чертами, которые определялись утверждавшимся в государственности первой четверти XVIII в. в управлении вообще "коллежско-канцелярским" порядком и были подробно прослежены в данном качестве в предшествующей главе. С другой стороны, им были присущи и свойства, обусловленные не предусмотренным этим порядком прямым применением армии в проведении внутренней политики, которое, в свою очередь, вносило в управление сугубо военные образцы. Комиссий смешанного типа, то есть сочетающих в своем устройстве, деятельности и внешнем облике военные и гражданские ("коллежско-канцелярские") элементы, насчитывается около 20. Отчетливее всего особенности их вырисовываются, естественно, в процессе самой ревизии - самой крупной из административных акций с активным участием воинских подразделений. Начать же их характеристику целесообразно, думается, с выявления того, что объединяло их с учреждениями типа "майорских канцелярий".
Так, все 9 канцелярий первой ревизии являлись органами непосредственного сенатского ведения , действовали на началах слушания дел с протокольным фиксированием коллегиально или (реже) единолично принятых постановлений по вопросам общего управления (к сфере которого получаемые затем поручения). При этом они вступали в контакты с крупными людскими контингентами и воплощали в себе смешение властей , зримо проявлявшееся в сочетании прежде всего собственно административных и судебно-следственных полномочий. Более того, перечисленные черты выражались в них гораздо полнее и четче, можно даже сказать, правильнее.
Цели командирования на места "штаб- и обер-офицеров", меры к виновным в прописке и утайке душ определяли сами генеральные ревизоры", которые назначались распоряжениями Петра. Но формированием остального личного состава переписных канцелярий и их функционированием на губернском уровне вплоть до закрытия и сдачи дел руководил Сенат. Соответствующая роль его прямо предусматривалась Инструкцией или наказом в адрес посланных для росписи полков 5 февраля 112.2 г. и нашла отражение в многочисленных указах и резолюциях по донесениям и "пунктам" из регионов, охваченных ревизией .
В то же время сама частота обращений канцелярий свидетельства в Сенат и к самому Петру объяснялась, определенно, не собственными соображениями "генеральных ревизоров" о том, какие именно из порученных им дел требуют вышестоящего вмешательства, как это характерно для "майорских канцелярий". Запросы касались преимущественно положения в подушный оклад однодворцев, половников, церковнослужителей, "выходцев" из центральных областей в восточные и южные губернии или в Россию из Польши и тому подобных групп, податной статус которых изначально не был установлен. Составлявшие главный предмет занятий переписчиков дела о записи по какому-либо городу, селу или стану представителей сословий, судьба которых уже была решена в законодательстве, а также дела о наказаниях лиц, ответственных за занижение числа плательщиков, начинались и оканчивались ими совершенно самостоятельно. Об этом свидетельствуют их выявленные к настоящему времени взаимная переписка и "протоколы", количество и качество оформления которых, конечно, заметно уступает сенатским, но сравнительно с аналогичными материалами "майорских канцелярий" показывает значительный шаг вперед6.
Большей упорядоченности делопроизводства, очевидной при фронтальном просмотре материалов названных канцелярий, способствовало, разумеется, складывание их уже в 1720-е гг., на этапе быстрого внедрения в управление провозглашенных коллежской реформой норм и приемов. Однако сам рост числа бумаг и их формализация не сопровождались ростом удельного веса "приговоров" о занесении какого-либо указа "в книги" или посылке какого-либо запроса в другие инстанции. Преобладание решений по существу соответствует выявляемой по другим источникам беспрецедентной административной эффективности "канцелярий свидетельства", которые выполнили поставленные перед ними широчайшие задачи учета податного населения и подготовки условий8 для расквартирования более 100 воинских частей.
В этом можно было бы видеть торжество преимуществ деятельности на основе обширных полномочий в рамках достаточно точных инструкций, общие положения которых вполне охватывали обусловленные предметом данной деятельности проблемы. Но нельзя и забывать, что, во-первых, успешно регламентированные собственно переписные обязанности изучаемых комиссий сами по себе понимались довольно широко и включали, кроме процедуры записи в оклад и исключения из него (тоже требующей, зачастую, специальных дознаний), расследование по фактам "прописки и утайки" и держания беглых (с организацией возвращения их прежним владельцам или закреплением по месту "явки), а также сбор положенных по этим фактам штрафов и пошлин. Во-вторых, указанная регламентация не мешала возложению на "ревизоров" других поручений, касавшихся прежде всего взыскания различных недоимок, а также проведения (в 1722-1723 гг.) смотров подьячих, солдат, драгун и унтер-офицеров, мер по борьбе с разбоями и голодом, преследования разных злоупотреблений местных "правителей". Перечисленные акции требовали продления пребывания "переписных канцелярий" в губерниях и после "свидетельства" (в основном завершенного к 1724 г.), в котором М.М. Богословский видел одну из главных причин "подрыва" системы провинциальных учреждений 1719 г. чьи прерогативы вольно или невольно присваивали пользовавшиеся центральным статусом и опиравшиеся на мощные военные отряды учреждения "генералитета штаб- и обер-офицеров" .
Не вступая в требующие специальных исследований рассуждения о правомерности такого вывода, подчеркнем только, что "канцелярии свидетельства", подобно многим "майорским канцеляриям", проявили себя как органы многоаспектной деятельности. Обнаружили они и тенденцию к конституированию в постоянные институты, которая была прервана волевым актом верховной власти в виде именного указа 9 февраля 1727 г. о возвращении "к своим командам", невзирая ни на какие обстоятельства, всех "обретающихся в губерниях и провинциях" военнослужащих.
Само комплектование руководящего персонала названных комиссий из действительно служащих штаб- и обер-офицеров не представляет собой чего-либо особенного, как хорошо видно из сопоставления данных о личном составе всех относительно известных сейчас "временных установлении" петровской эпохи . Своеобразие их выявляется прежде всего на уровне назначений и перемещений членов их присутствий. Их начальников, как и начальников других центральных учреждений, выбирал из представленных Сенатом кандидатов сам Петр, по решениям которого к проведению ревизии в мае - июне 1722 г. приступили: в Московской губернии генерал-майор Г.П. Чернышев; в Петербургской - генерал-майор и лейб-гвардии майор М.Я. Волков (уже с 1721 г. проводивший там опытное расквартирование пехотных и драгунских полков); в Архангельской - генерал-майор Ф.Г. Чекин; в Нижегородской - генерал-майор и лейб-гвардии майор С.А.Салтыков; в Казанской и Астраханской - бригадир И.А. Фамендин; в Азовской - полковник и генерал-фискал А.А. Мякинин (в августе 1724 г. смененный полковником Г.Д. Есиповым); в Киевской -полковник А.И. Чернышев; в Рижской - полковник А.Н. Вельяминов; в Сибирской - полковник кн. И.В. Сонцов-Засекин11. Приданные им "приказные" контингенты формировались преимущественно за счет провинциальных штатов и отчасти амер-коллегии и оплачивались из сената и поступавших в сами канцелярии штрафов и сборов .
Следственные комиссии
По сочетанию организации на основе общеколлежских принципов с узостью компетенции и отсутствию самостоятельной роли в управлении к комиссиям "ревизионным" вплотную примыкают комиссии, именуемые далее следственными. В отличие от первых при таком их наименовании имеется в виду не только и не столько функциональное назначение - ведь судебно-следственными или "розыскными" делами занимались в не менее широком объеме и другие учреждения эпохи. Здесь же подчеркивается прежде всего прямая аналогия изучаемых комиссий - всего около 10 - с позднейшими следственными комиссиями по злоупотреблениям местных "властей", которые известны по классическому труду Ю.В. Готье. При этом близость их к последним особенно отчетливо вырисовывается по линии гораздо более жесткого сравнительно с уже рассмотренными комиссиями розыскного профиля разграничения полномочий с вышестоящими инстанциями прежде всего Сенатом
Согласно модели, представленной Ю.В. Готье, следственную комиссию 1730-1750-х гг. формирует (а обычно и инициирует) Сенат, который снабжает ее инструкцией о содержании полученного поручения и наблюдает за его исполнением, тогда как следователи собирают, преодолевая пассивное сопротивление обвиняемых и свидетелей, необходимый материал и приводят в исполнение приговор, вынесенный Сенатом его на основании. Несомненное в данном контексте изменение наблюдаемого на примере "майорских канцелярий" и канцелярий военного образца соотношения властных полномочий комиссии и Сената в пользу последнего не было разумеется, абсолютным и всеобщим. Но оно является одной из главных особенностей весьма немногих следствий 1720-х гг., которые можно считать прямыми предшественниками целой системы описанных затем Ю.В. Готье институтов.
Так, из комиссий петровского времени сенатских резолюций на каждый ранее не оговоренный шаг требовали только Канцелярия майора М.И. Философова по поводу "излишних сборов" в 1720-1723 гг. в Новгородской провинции и Нижегородской губернии канцелярия следствия розыскных дел для проверки доносов о хищениях разных должностных лиц начиная с 1715 г. Деятельность первой из них завершилась в январе 1726 г. повешением трех" и ссылкой на галеры двух человек с конфискацией всего их имущества (кроме приданого жен) при публикации об их "винах" во всех губерниях, а материалы второй к началу 1731 г. поступили в Нижегородскую губернскую канцелярию для дальнейших "счета и взысканий"3. Ход обоих следствий может быть восстановлен (хотя и с разной степенью подробности) от начала до конца и выявляет множество различий их конкретных обстоятельств. Однако названные структуры при этом сопоставимы не только в своей зависимости от Сената но и в обращении его прерогатив прежде всего на установление пределов к развертыванию дел вверяемых особо назначенным лицам. А. это в свою очередь предопределяло ограничение ссЬеры контактов комиссий с управляемым населением и затканее снижало возможности их прямого влияния на течение административной жизни
В частности, майору М.И. Философову "с товарищами" 11 января 1725 г. поручалось вести очные ставки и пытки только по челобитным о подтверждении "обид" 1724 г., означенных в принятом Сенатом "доношении" (поскольку аналогичные "обиды" за другие годы подлежат ведению Камер-коллегии). После принесения обвиняемыми "изъявительного письма" с признанием в совершенных преступлениях Сенат 27 августа 1725 г. разрешил расширить производство по их злоупотреблениям до 1720 г. включительно и привлечь к следствию еще одного земского комиссара (Г.С. Унковского с подьячим С. Коровиным). Но подобным же жалобам, поданным в комиссию (уездными людьми) на других должностных лиц так и не было дано хода . Командированный в Нижний Новгород по определению Верховного тайного совета "против доношений прапорщика М. Иваньева с товарищи" подполковник кн. С. Гагарин в июне 1730 г. был даже обвинен в запрещении караульным солдатам пускать в свою канцелярию других "доносителей"5. И хотя это обвинение вместе с другими в адрес следователей6 и разбирались особо, Сенат остался на первоначальной позиции, согласно которой комиссия должна была "в другие дела отнюдь не вступать"7.
Аналогичную установку получил бывший советник Мануфактур-коллегии И. Молчанов при отправлении "на Олонец" по указу из Верховного тайного совета и сенатскому приговору 22 ноября 1727 г., несмотря на то, что оплата следствия "о народных обидах и взятках" ландрата Г. Муравьева и капитана Ф. Хвощинского возлагалась в основном на самих обиженных лиц же две комиссии полковника Челищева и действительного статского советника И.П.Шереметева 1728-1730 гг. не ограничивались прямо в распространении своего воздействия на тех или иных лиц, но зато ориентировались исключительно на сбор материала, правда, каждый раз по вполне конкретным причинам.
Взятие Сенатом на себя выводов по конфликту воеводы С.А. Корякина и полковника Л.М. Стогова было, по-видимому, вызвано тем, что он не мог проигнорировать донесений Военной коллегии о "преслушании" в Великолуцкой провинции указов о "свидетельстве душ". Но сенаторам были и хорошо известны факты особенно жестокого проведения ревизии на территории ведения Канцелярии М.Я. Волкова, в противодействие давления которой на гражданские власти они действительно сделали все возможное9. Верховному тайному совету, со своей стороны, естественно было использовать прошение курляндской герцогини Анны Иоанновны об "утрате интереса" бывшим обер-гофмейстером и фаворитом П.М. Бестужевым-Рюминым, уже находившимся под арестом по делу о "кружке" его дочери, кн. А.П. Волконской. Однако политическая подоплека "счета" присланных в комиссию приходо-расходных книг и ведомостей исключала какие-либо самостоятельные оценки со стороны назначенных для его ведения сенатора И.П. Шереметева и советника Ревизион-коллегии кн. М.А. Барятинского, чему и соответствовало лаконичное распоряжение в их адрес 13 декабря 1728 г. "о тех деньгах... исследовать".
О нескольких следственных комиссиях периода известно преимущественно, что их закрыли задолго до завершения предполагавшегося разбирательства. Майор Н.С.Шишков и синодальный дворянин Д. Григоров были отозваны из села Валдай вотчины Александро-Невского монастыря Новгородской губернии как уличенные новгородским архиепископом Феодосием в том, что не только выясняли факты сопротивления управителя К. Сумарокова мерам по починке Московско-Петербургской дороги, но и пытались "насильством" добиться показаний, которые могли бы придать этому "криминальному" делу характер государственного преступления11.
Среди перечисленных временных учреждений определенно выделяется Канцелярия генерал-майора В.И. Геннина, который по передаче под его начало весной 1722 г. горнозаводской промышленности Урала и Сибири должен был "розыскать... о всем деле" своего предшественника, берг-советника и капитана от артиллерии В.Н. Татищева. В результате допросов более 60 горных чинов, солдат, заводских и слободских крестьян и мастеровых была доказана неосновательность обвинений его перед царем промышленником Н.Д. Демидовым. И хотя В.Н. Татищев, добиваясь в 1726 г. компенсации за "невинное терпение", писал императрице, что "Генниг... разыскивал с намеренной жестокостью"14, тот пришел к выводу о его непричастности к "упущениям" внутризаводского управления, а также по собственной инициативе расследовал и опроверг слухи о его взяточничестве 5.
Здесь обращает на себя внимание самостоятельность действий В.И. Геннина, ответственного перед Сенатом и Берг-коллегией, которая "содержала... те медные и железные заводы" и снабдила его специально для "розыска о Татищева" канцелярскими служителями, по-видимому, только на уровне сообщения туда выписок, "что в том следовании явилось" .
Комиссии как административный институт первых десятилетий XVIII в
Рассмотрение динамики развития учреждений, отвечающих уточненным признакам комиссий (как органов, чье создание "на время" для какого-либо государственного "дела" получало официальное оформление вне уже действующих структур), в рамках типологических групп позволяет выделить черты, которые могут быть квалифицированы как присущие изучаемому институту в целом.
Прежде всего это специально прослеженное соответствие подавляющего большинства его элементов началам, введение которых в фундамент российской государственности принято связывать с коллежской реформой Петра. Сочетание единой структуры организации (присутствие, канцелярия, внеканцелярские служители) с ведением и оформлением "дел" по нормам Генерального регламента присуще комиссиям первых десятилетий XVIII в. за частичным исключением "военных", "пограничных" и "счетно-описных". Однако и в названных группах выявленные различия изначально не носили характера, сводящего на нет прочие свойства, а на протяжении изучаемого периода показали еще и отчетливую тенденцию к нивелированию. Доказанность таким образом принадлежности к органам "коллежской системы" на уровне внутреннего устройства и порядка работы позволяет однозначно опровергнуть бытующие представления о воплощении в институализации отдельных "поручений" особо назначенным лицам "приказных пережитков".
Фронтальный обзор учреждений, возникших как временные и в основном действительно (хотя и по разным причинам) закрывшихся на протяжении петровской эпохи, показывает их вместе с тем как формообразующий элемент государственности этой эпохи, поскольку его существование примерно с середины 1710-х гг. выступает в качестве ее непременной составляющей. Если в начале XVIII в. комиссий в совокупности всего несколько, а в первой половине 1710-х гг. около 10, то во второй половине 1710-х гг. - около 20, а в первой половине 1720-х гг. - около 50 и во второй - около 60. Соответственно, по общей численности за весь период они очевидно превосходят равные им по формально-иерархической принадлежности к среднему ("центральному") звену учреждения - стационарные "коллегии и канцелярии" - по числу действующих одновременно, сначала уступая им, а в 1720-е гг. их "догоняя" и "перегоняя".
Более того, даже сравнительно быстро исчезающие с государственной сцены по исполнении своего предназначения комиссии "разграничения земель", "описные", "счетные", "церемониальные" (а отчасти и "следственные") оставляют после себя, кроме архивов, опробованные деловые приемы, разработанную правовую (а иногда и материальную базу), которые прямо наследуют вновь образованные структуры с аналогичными задачами. Лидирующие же позиции среди комиссий периода занимают представители "майорской" и "военной" групп (к которым по срокам деятельности примыкают комиссии "развода обид" и "реституционные"). А они сами по себе достаточно известны прочным сосредоточением в своих руках в течение довольно длительного времени широких властных полномочий, что вскрывает ошибочность заложенного как будто в самом понятии комиссий представления о непостоянстве осуществляемых ими функций.
Бесспорно также, что к "комиссиональной" составляющей центрального аппарата может быть отчасти применимо и "родовое" для него понятие "отрасль" (разумеется, лишь в той весьма условной степени, в которой этот позднейший термин вообще приложим к российской государственности XVIII в.). Выше уже назывались временные "канцелярии", которые были прямо преобразованы или послужили предтечей будущих стационарных учреждений или "отделений" Сената, Военной и Адмиралтейской коллегий (Ладожского и Кронштадтского каналов, Межевых дел. Разборная, Рекрутного счета, "розыскные раскольничьи". Тайная). По сути к ним могут быть причислены монополизировавшие кодификацию и пограничные проблемы комиссии для "сочинения Уложения" и "развода обид", дублировавшая Коммерц-коллегию и вместе с тем доминировавшая над ней Комиссия о коммерции 1727 г. И, наконец, принимая во внимание складывающуюся традицию именно комиссиями заполнять лакуны в "планах" регулярного государства, можно с известной натяжкой говорить как об отраслевых о комиссиях по обеспечению строительных работ и придворных церемоний общегосударственного значения, а также по учету архивных комплексов.
Соотносимость изучаемых органов с центральными "коллегиями и канцеляриями" в степени самостоятельности и глубины регулирования определенных сторон государственной жизни не столь очевидна. История временных учреждений, которая выясняется, в отсутствие у них формальных регламентов, исключительно "по факту", вскрывает широкую амплитуду колебаний их "решительных" полномочий: от простого уведомления вышестоящих инстанций о собственном "благорассуждении" до "требования резолюций" на каждый, в том числе пространно оговоренный в предварительных инструкциях, шаг. О закономерностях же складывания той или иной из названных ситуаций можно говорить прежде всего в отрицательном смысле - то есть перечисляя обстоятельства, которые на таковые не влияли.
К ним относятся, во-первых, различия в непосредственной подчиненности Сенату, Военной и Иностранной коллегиям, другим учреждениям, самому монарху. Даже заинтересованность самодержца каким-либо "делом" почти никогда не освобождала от сенатского контроля и вовсе не обязательно предполагала подавление инициативы официально ведущих его лиц или предрешенность приговоров (имевших место в касающихся императорской фамилии процессах Тайной канцелярии, но не при "кабинетном" расследовании, в частности, конфликта В.Н.Татищева и Н.Д.Демидова). Во-вторых, кажущееся непреложным на примере "майорских", "следственных" и "пограничных" образований сужение свободы действий по мере повышения детализации регламентирующих их актов не подтверждается при сравнении аналогичных "пунктов" в адрес типологически различных комиссий, которые на протяжении изучаемого периода реагировали на них неодинаково.
Так, канцелярии "раскольничьих дел" и по сыску "воров и разбойников" не обращались в Синод и Военную коллегию за разъяснением положений "печатных указов", которыми им предлагалось руководствоваться, а прибалтийские "реституционные" комиссии, тоже получившие предписание опираться на печатные "статьи" Ништадтского договора, проводили большинство своих постановлений непосредственно через Сенат. Подробность изначальных "назнаменовании" последнего не мешала производству межевания в Ингерманландии, но не способствовала эффективности региональных следствий конца 1720-х гг. Множество высочайших и сенатских резолюций по поводу Первой ревизии ничуть не стесняло прямого, по М.М. Богословскому, произвола "переписчиков" на местах, а "поступки" пограничных "комиссаров" в самом деле всецело определялись грамотами Коллегии иностранных дел. В-третьих, даже из настоящего беглого перечня ясно, что разность распорядительных потенциалов не была жестко обусловлена содержанием поставленных задач.
Соответственно, остается заключить, что предполагавшееся коллежской реформой право членов присутствий обсуждать и решать поступавшие к их рассмотрению вопросы реализовали далеко не все комиссии (по
Возможным в рамках имеющихся в нашем распоряжении материалов примерным выкладкам не более двух третей). Но в отсутствие комплексных характеристик с этой точки зрения "постоянных" учреждений (о неравнозначности которых свидетельствует уже выделение из их числа во второй половине 1720-х гг. "первых трех коллегий") квалифицировать отмеченный фактор как институционную особенность учреждений временных было бы не вполне корректно.
Соразмерность ряда комиссий "коллегиям и канцеляриям" по форме и содержанию участия в управлении, не следует, однако, трактовать как основание для видения в них классических образцов предпринимавшихся тогда опытов правильного разделения функций в среднем его звене. Напротив, для подавляющего большинства их (за исключением "следственных" и "описных") параллельное ведение различных - по содержанию и даже принадлежности к определенным "ветвям власти" -"дел" было обыденным явлением. Для "майорских" же и "переписных" канцелярий многоаспектность занятий была одним из главных признаков, а целый ряд представителей этих и других типологических групп отмечен полным перепрофилированием.
Правда, и для других центральных учреждений XVIII в. исполнение прямо не связанных друг с другом обязанностей (вроде снабжения Мануфактур-коллегией всех "присутственных мест" гербовой бумагой), расширение или сужение их перечня было вполне нормальным. Но там основные задачи все же легко отделимы от вспомогательных, а переадресовка их друг другу, подобно долгому путешествию по разным инстанциям ответственности за недоимки по казенным сборам и подрядам, сопровождалась серьезными административными перестройками. Здесь же допросы по "криминальным", "государственным" и гражданским делам, бухгалтерские расчеты и операции с "живыми" деньгами, описи разнообразного имущества и ловля всякого рода "подозрительных" в той или иной мере переплетались между собой, а переход типа переориентации Комиссии о подати с составления законопроектов к учету недосланных в Москву сумм происходил плавно и незаметно.
Функциональная гибкость уже выделялась в качестве особенности "майорских канцелярий", подробнее других сопоставлявшихся со стационарными учреждениями коллежской системы. Опыт изучения остальных комиссий (обладающих комплексом иных, иногда прямо противоположных "майорским", свойств) убеждает, что и некоторые другие черты, выявленные на их материале в той или иной взаимосвязи следует отнести к общим отличиям "временного" отдела центрального управления от "постоянного".
