Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Изменение концептуальных основ судебно-исполнительной политики России в условиях рыночных реформ 23-72
Раздел 2. Законодательное обеспечение организации и деятельности российской судебно-исиолнительной системы ...73-121
Раздел 3. Основные направления деятельности судебно-исполнительной службы в 1992-2004 годах 122-178
Заключение 179-185
Список литературы ...186-203
- Изменение концептуальных основ судебно-исполнительной политики России в условиях рыночных реформ
- Законодательное обеспечение организации и деятельности российской судебно-исиолнительной системы
- Основные направления деятельности судебно-исполнительной службы в 1992-2004 годах
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена ее теоретической и практической значимостью, политической, социально-экономической и правовой злободневностью. Необходимость обращения к ней в первую очередь вызвана спецификой изучаемого периода. Процессы реформирования российского общества, призванные обеспечить переход к рыночным механизмам, сопровождавшиеся радикальными преобразованиями в хозяйственно-экономической сфере, политической структуре власти, правоохранительных аппаратах, повлекли за собой глубокие перемены в сфере правовой жизнедеятельности российского общества и государства.
При этом исторический опыт реформирования социально-экономической и политической систем российского общества убедительно подтвердил неоднозначность процессов создания рыночной экономики, не только стимулировавшей развитие предприимчивости и хозяйственной самодеятельности граждан, но и породившей многочисленные негативные моменты.
Особо обращают на себя внимание следующие обстоятельства. С одной стороны, революционный процесс смены социально-экономической формации в России, осуществляемый фактически при отсутствии правовой основы или при значительном запаздывании принятия законодательства, регулирующего переход к рыночным отношениям, вызвал активизацию криминального элемента, направленную, прежде всего, на изыскание надежных возможностей беспрепятственного обогащения. Растущая активность субъектов экономической деятельности, особенно на этапе первоначального накопления, в значительной степени носила откровенно деструктивный характер, наносила серьезный ущерб интересам государства, общества,
личности, порождая общественное недовольство государственной политикой. С другой стороны, общий кризис власти в постсоветской России обусловил серьезные сбои в работе исполнительных структур, в том числе, в судебно-исполнительной сфере, что привело к правовому беспределу, по существу, дискредитировало судебную систему страны.
Поэтому в 1990-е годы проблема реформирования всей правоохранительной системы, включая судебно-исполнительную, вышла на первый план. Вопросы, связанные с исполнительным производством, явились одними из наиболее широко обсуждаемых в научной литературе, в кругах широкой общественности поскольку затрагивали проблему эффективности защиты государством прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Напомним, что эта защита выступает важной гарантией прав и свобод человека и гражданина, провозглашенной в ст. 45 Конституции Российской Федерации.1
В контексте отмеченного, укажем, что выигранный судебный процесс может потерять всякий смысл, если реальная возможность претворить решение суда в жизнь будет отсутствовать. Соблюдение закона, уважение к нему отдельной личности и всего общества зависят как от справедливости положений, установленных законом, так и от устранения последствий в случае их нарушения. Важная задача правового государства — это восстановление справедливости, законности в обществе, и большое значение в достижении этого результата имеет правильное и скорое исполнение судебных решений.
Данная взаимосвязь была подчеркнута в решениях состоявшейся в Москве в 2001 году 24-й Конференции европейских министров юстиции, посвященной проблемам исполнения судебных решений в
1 Конституция Российской Федерации. М., 2002. С. 8.
соответствии с международными стандартами: «Экономическая жизнь, в особенности торговля и промышленность, в равной степени зависят от степени эффективности системы исполнения судебных решений».2
Таким образом, в контексте модернизации и становления гражданского общества в России формирование адекватной природе правового государства судебно-исполнительной системы закономерно явилось одной из главных задач развернувшейся судебной реформы.
Поэтому исключительно важным представляется изучение процесса организационного становления и деятельности федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы судебных приставов Минюста России и его влияния на состояние социально-экономических процессов в стране.
Историография проблемы. Оценивая степень изученности проблемы, следует признать, что, несмотря на довольно большой объем имеющейся научной литературы, состояние ее научной разработанности вряд ли можно признать удовлетворительным.
Прежде всего, главная причина этого заключается в том, что в российской исторической науке вопросы становления и развития судебной системы, в том числе и судебно-исполнительной службы традиционно рассматриваются крайне фрагментарно и, как правило, в общем контексте изучения политико-правовой проблематики. На наш взгляд, упрочение данной тенденции в первую очередь было связано со
2 См.: Калганова Л.А. Федеральная служба судебных приставов как правовой элемент
модернизации и развития российской экономики // Информационный бюллетень
Управления Федеральной Службы судебных приставов по Республике Карелия. 2004.
№3. С.81.
3 Теребилов В.И. Законность и правосудие в СССР. М, 1987; Завадская Л.Н.
Реализация судебных решений. М, 1982; Чхиквадзе В.М. Государство, демократия,
законность. М., 1967; Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским
государством. М., 1960; Сазонов Б.И. Герасимов А.П. Правопорядок как сфера
управления. М., 1984; Лиховая С.Я. Конституционные принципы правосудия в СССР.
Киев, 1984; и др.
спецификой становления и развития советской историографии, когда в условиях отсутствия правового государства вопросы судопроизводства, обеспечения независимости суда и пр. оказались на периферии научных интересов. При этом нужно признать, что в исторической ретроспективе они рассматривались особенно ограниченно.4
В контексте историографического обзора следует также учитывать, что сам объект исследования имеет краткую историю, в силу чего историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. Кроме того, очевидная злободневность вопросов реформирования и становления судебно-исполнительной системы в условиях радикальных рыночных реформ, сопровождавшихся серьезными кризисными явлениями в сфере организации государственного управления, обусловила преобладание специальных работ смежных научных дисциплин, подготовленных специалистами в области юриспруденции, а также в сфере экономики. Острая злободневность отмеченной проблематики обусловила и зачастую чрезмерную полемическую заостренность многих публикаций современных общественных и политических деятелей, правоведов, представителей бизнеса, журналистов.
Тем не менее, в силу общественной значимости и актуальности
судебно-исполнительной политики государства в условиях
развертывания рыночных реформ и формирования основ правового
государства внимание исследователей к данной научной проблеме
устойчиво возрастало. Несмотря на относительную
непродолжительность существования самого предмета исследования, к настоящему времени сложилась определенная историография. Причем
4 Кожевников М.В. История советского суда. 1917-1956 гг. М, 1957; Верховный суд СССР. М., 1974; Суд в СССР. Сб. статей. М., 1977; и др.
в целом литература по вопросам судебно-исполнительной политики достаточно объемна и своеобразна. В основном, проблемы эволюции государственной судебно-исполнительной политики исследовались специалистами смежных отраслей социального знания — юристами, экономистами и пр. Что касается строго исторических исследований, то здесь указанная проблематика в настоящее время лишь начинает изучаться. При этом в основной массе работ она рассматривается в общем контексте анализа опыта российских реформ.
Общая нехватка работ конкретно-исторического плана по вопросам эволюции судебно-исполнительной политики обусловила для автора необходимость широкого привлечения исследований по смежной проблематике.
При этом первое направление исследований здесь образуют работы обобщающего плана, освещающие процесс перестройки российской хозяйственно-экономической системы, содержащие главным образом материалы общетеоретического характера, ставящие своей задачей выяснение наиболее фундаментальных вопросов российской действительности. В основном они достаточно критично оценивают экономические реформы 1990-х годов - начала XXI столетия, доказывают недостаточную продуманность реформирования, отсутствие благоприятной правохозяйственной среды, показывают неэффективное использование правоохранительных органов.5
5 Власьевич Ю.Е. Бартенев С.А. Экономика России: эффекты и парадоксы. М, 1995; Государственное регулирование рыночной экономики. М., 1998; Игнатовский П.А. Экономика, человек и государство. М., 1998; Кому принадлежит Россия: 10 лет капитализма в России. М., 2003; От аграрного общества к государству всеобщего благосостояния. М., 1998; Соколинский В.М. Государство и экономика. М., 1996; 250 недель развития капитализма в России. М., 2000; Шансы российской экономики /под ред. Осипова Ю.М., Зотовой Е.С. М, 1997; May В.А. Экономика и власть. Политическая история экономической реформы в России, 1985 - 1994 гг. М., 1995; Улюкаев А.В. Либерализм и политика переходного периода в современной
Дополнительный материал содержат работы по хозяйственно-правовым проблемам.6 В целом, их авторами установлено, что развернувшееся в 1990-е годы в России формирование полноценной рыночной системы существенно изменило процессы, протекающие в сфере социально-экономической жизни страны, которые в главном были связаны с кардинальной трансформацией отношений собственности и развитием предпринимательства. При этом появление новых субъектов экономической деятельности шло достаточно сложно, как в силу определенной инерции общественного сознания, так и в силу заметного отставания в формировании новой правовой системы в России (в том числе и судебно-исполнительной службы), призванной обеспечить условия для формирования в стране правового государства, стоящего на страже интересов, как бизнеса, так и отдельных граждан.
Второе направление составляют работы, освещающие процессы
реформирования системы исполнительной власти» и
правоохранительных органов в постсоветский период, в т.ч. общие вопросы реформы судебной системы.8 К ним примыкают исследования,
России. М., 1995; Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики /рук. авт. колл. Д.С. Львов. М., 1999; Ясин Е.Г. Как поднять экономику России. М., 1996; и др.
6 См.: Защита прав инвесторов // Под ред. В.В. Яркова. М., 1998; и др.
7 Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации.
Ростов-н/Д, 1999; Исполнительная власть в Российской федерации. Проблемы
развития. М., 1998; Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993; Соломон П.Г.
Проблемы развития правового строя в постсоветской России. М., 1997; Ярков В.В.,
Устьянцев СЕ. Концепция развития системы исполнительного законодательства и
Службы судебных приставов Российской Федерации: Краткие тезисы // Арбитражный
и гражданский процесс. 2001. № 8. С.29-40; и др.
8 Бернэм У., Решетникова И.В., Ярков В.В. Судебная реформа: проблемы гражданской
юрисдикции. Екатеринбург, 1996; Клеандров М.И. Очерки российского
судоустройства: Проблемы настоящего и будущее. Новосибирск, 1998;
Социокультурные проблемы судебной и тюремной реформы. М., 1998;и др.
выясняющие природу советского судопроизводства,9 позволяющие выявить исторические корни многих текущих проблем функционирования российской судебно-исполнительной системы. В силу того, что практическое решение многих проблем формирования новой правовой (в том числе и правохозяйственной) среды существенно, осложнялось отсутствием своевременного обновления норм российского законодательства, низкой эффективностью работы судебной системы и еще более несовершенной практикой исполнения судебных решений, в условиях реформ государству в целом не удалось обеспечить поддержание законности, в том числе, безопасность развития предпринимательства.
В целом, авторы данных работ признают, что деятельность традиционных правоохранительных структур, в том числе судебно-исполнительной службы не отвечала требованиям современного этапа развития российского общества. Соответственно, на протяжении длительного времени российские граждане испытывали и продолжают испытывать определенные сложности, связанные с защитой их прав.
Характеризуя публикации, посвященные непосредственно анализу процесса эволюции государственной судебно-исполнительной политики в постсоветский период, выясняющие наиболее существенные проблемы развития данного государственного института, следует признать, что интерес к данной проблематике также устойчиво растет. Характеризуя общую тематическую основу указанного блока работ, следует отметить, что вне зависимости от научной специализации их авторов, отличительная особенность таких
9 Пыжиков В.А. Скоробогатова В.И. Государственное строительство и правоохранительная система СССР в 1953-1964 гг. М, 1999; Кудрявцев В.Н. Политическая юстиция в СССР. М., 2000; и др.
работ — нацеленность на изучение наиболее острых вопросов современности.
В рамках данного направления выделим, прежде всего, официальные публикации в изданиях, подведомственных различного рода государственным структурам. Закономерно, что выходящие в них исследования практически полностью отражали правительственную позицию по вопросам разработки и реализации судебно-исполнительной политики. Особенно интересны и информативны работы руководителей ФССП, имеющих важное источниковое значение. В частности, большое внимание данной проблеме уделяли специалисты-практики, такие как, например, Главные судебные приставы РФ А. Мельников и Н. Винниченко, председатель Арбитражного суда Республики Хакасия Н. Сенаторова и др.10
Наиболее ценный, для предпринятого исследования блок научных публикаций, в которых были заложены основы системного научного изучения процессов развития судебно-исполнительной системы России с элементами исторического анализа, относительно невелик. Подобные попытки предпринимались, в частности, В. Галковым, В. Диденко, В. Кнайкиным, А. Пиджаковым, Е. Ламоновым, И. Климовым, Ю. Савельевым, В. Тимоховым, Л. Плевако, Е. Бархатовой, В. Ярковым, С. Устьянцевым, Е. Смирновым, Е. Антиповой, Б. Кондрашовым11 и
10 Виниченко Н.А. Об актуальных вопросах деятельности судебных приставов на
этапе реформирования федеральных органов исполнительной власти // Бюллетень
Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. №3; Мельников А.Т. Служба
судебных приставов Министерства юстиции России: история, современность и
перспективы развития // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации.
2002. №9; Сенаторова Н. О некоторых вопросах практики применения Федерального
закона «Об исполнительном производстве» // Правосудие в Восточной Сибири. 2001.
№1-2; и др.
11 Антипова Е.В. Организационные основы исполнительного производства: Прошлое
и настоящее // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. №3. С. 191-194; Бархатова
Е.В. История развития системы принудительного исполнения в России // Правовая
другими. При этом особое значение после 1992 года получило изучение процессов совершенствования организационной структуры судебно-исполнительной службы, которые, по мнению большинства авторов, свелись в основном к последовательному повышению ее самостоятельности и расширению круга выполняемых полномочий.
Параллельно с этим началась подготовка работ, повествующих о процессе становления службы судебных приставов непосредственно на региональном уровне.12
Тем не менее, следует признать, что в основном отмеченная проблематика разрабатывалась в рамках отдельных статей. Вплоть до настоящего времени комплексного законченного исследования по истории российской судебно-исполнительной системы пока не подготовлено.
Нехватку конкретно-исторических исследований отчасти компенсируют работы, адресно исследующие текущие проблемы судебно-исполнительной системы. При этом абсолютно доминирующие здесь
политика и правовая жизнь. 2002. №3. С. 188-191; Галков В.А., Диденко В.И., Кнайкин В.Н. Судебные приставы России: история и современность. Белгород, 2001; Пиджаков А.Ю., Шевчук В.Б. Реформирование судебной системы в России: история и современность: историко-правовой аспект. Спб., 2003; Климов И. А., Савельев Ю. В. Институт судебных приставов в России: Этапы становления и развития // Вестник Московского университета МВД России. 2005. №1. С.155-160; Кондратов Б.П. Служба судебных приставов: Стадия становления // Журнал российского права. 1999. №3/4; Кишпан Т. Прошлое и настоящее службы судебных приставов // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. №11; Ламонов Е.В. Служба судебных приставов: становление и проблемы развития // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С.323-331; Смирнов Е.Р. О службе судебных приставов в России // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского. 2000. Выпуск 1. С.85-89; Тимохов В. П., Плевако Л. В. Исполнение судебных решений в России: История и современность // Актуальные проблемы теории и истории государства и права. Вып.1. СПб., 2000; и др.
" Служба судебных приставов Республики Саха (Якутия), 1997-2004 / Под ред. Б.П. Трескова. Якутск, 2004; и др.
13 Актуальные вопросы управления делами службы судебных приставов // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. №11; Андреева Т.К., Шерстюк
работы правоведов имеют для нашего исследования скорее источниковое значение.
Дополнительно характеризуя данный блок работ, отметим, что новый импульс исследование проблем исполнительного производства в России получило в 1997 г. после принятия федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах». В данной связи особо отметим труды Д.Х. Валеева, Л.В. Белоусова, В.В. Мартыновой, И.В. Морозовой, A.M. Треушникова, М.А. Клепиковой и
других авторов. К важнейшим итогам этого периода можно, в частности, отнести выводы, имеющие корни в советской литературе, о том, что исполнительное производство является самостоятельной
В.М. Исполнительное производство в Российской Федерации. М., 2000; Бурмаков И.Ю. Проблемы организации исполнительного производства в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М, 2001; Викут М.А., Исаенкова О.В. Исполнительное производство. М., 2001; Изосимов СВ., Кузнецов А.П. Преступления против правосудия, дознание по которым осуществляет служба судебных приставов. Н. Новгород, 2003; Кузнецов В.Ф. Система исполнительного производства: Вопросы теории и практики. Дис.... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2004; Никитин СЮ. Судебные приставы в Российской Федерации. Челябинск, 1999; Анохин В., Щербатых И. Проблемы исполнения решений арбитражных судов // Хозяйство и право. 1999; Белоусов Л.В. Судебный пристав: статус и организация деятельности. М., 2000; Валеев Д.Х. Дела судебные // Адвокат. 2001. № 9; Селезнев В.А. Организационные проблемы управления службой судебных приставов. М., 2004; Сергун П.П., Магомедов Б.М. Государственная служба судебных приставов: отдельные аспекты теории и практики. Саратов, 2002;
14 Валеев Д.Х. Процессуальное положение лиц, участвующих в исполнительном производстве. Дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 1999; Лица, участвующие в исполнительном производстве. Казань, 2000; Процессуальные гарантии прав граждан и организаций в исполнительном производстве. Казань, 2001; Белоусов В.В., Мартынова В.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О судебных приставах» М., 1999; Морозова И.Б., Треушников A.M. Исполнительное производство. М., 1999; Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» // Под ред. М.К. Юкова и В.М. Шерстюка. М., 1998; Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» и к Федеральному закону «О судебных приставах». М., 1999; Настольная книга судебного пристава-исполнителя // Под ред. В. Яркова. М., 2000; Клепикова М.А. Проблемы правового положения органов принудительного исполнения в исполнительном производстве. Дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Проблемы исполнения судебных решений. Сборник статей // Под ред. СП. Гришина. Нижний Новгород, 2000; Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций (Материалы международной научно-практической конференции, Краснодар-Сочи, 23-26 мая 2002 г.). Краснодар, 2002 и др.
процессуальной отраслью права и занимает особое место в системе права РФ.15
Интересные исследования в области исполнительного права проводились Н. Кураковой и Е. Натахиной.16 По их мнению, наиболее важной проблемой развития судебно-исполнительной системы России является обеспечение эффективного исполнения судебных решений, без чего вся судебная система теряет смысл.
В непосредственной связи с данной проблематикой находится изучение отдельных частных проблем судебно-исполнительного производства. Так, особо следует отметить оживленную дискуссию об актуальных задачах законодательного обеспечения процесса реорганизации судебно-исполнительной системы. Значительный интерес представляли
І о
исследования по вопросам подготовки кадров, взаимодействия судебно-
См.: Юков М.К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство // Проблемы совершенствования Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Научные труды. Выпуск 40. Свердловск, 1975. С.91-97; Валеев Д.Х. Исполнительное производство в системе права Российской Федерации // Правоведение. 2001. №5. С. 169-178.
16 Куракова Н.В. Принудительное взыскание безналичных денежных средств
должника-организации // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. №7; Куракова
Н.В. Некоторые проблемы самостоятельного получения взыскателем присужденных
денежных средств // Юрист. 2003. №8;'Куракова Н.В. Исполнительное производство:
Обращение взыскания на имущество должника-организации. Дисс. ... канд. юрид.
наук. М., 2004; Натахина Е.Г. Исполнение решений арбитражных судов об
имущественных взысканиях. Дис ... канд. юрид. наук. М., 1999.
17 Бабиев В.Г. Отвечают ли Федеральные законы «О судебных приставах» и «Об
исполнительном производстве» духу времени и правовым реформам? // Бюллетень
Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. №1; Валеев Д.Х.
Исполнительное производство в системе права Российской Федерации //
Правоведение. 2001; Ельцов Н.С. Проблемы совершенствования законодательства об
исполнительном производстве // Бюллетень службы судебных приставов. 2001. №2;
Гривков О.Д. Проблема неисполнения должником судебных решений заложена в
самой системе исполнительного производства // Адвокат. 1999. №9; Размыслович
М.В. Правовое обеспечение деятельности судебных приставов-исполнителей в
интересах национальной безопасности. М., 2004;
Демин A.M. Система подготовки судебных приставов: Опыт и проблемы в условиях построения правового государства // Гуманитарные исследования. 2003. № 7; Лытов Б. Полезен ли нам зарубежный опыт? // Служба кадров. 2003. №2;
исполнительной службы с другими правоохранительными органами.19 Н. Гагаринская и М. Горлачева рассмотрели роль коммерческих банков как особого участника исполнительного производства, который не только имел права выступать в роли взыскателя, но, в определенных случаях, мог сам исполнять требования судебных актов и актов других органов.20
В целом, современным исследователям в основном присуще стремление к осмыслению наиболее острых проблем деятельности судебно-исполнительных органов, которая, по преобладающему мнению, во многом направлена на исправление ситуации, сложившейся к середине 90-х годов.
Определенный интерес для понимания характера государственной судебно-исполнительной политики в рыночно ориентированном обществе имеет зарубежная литература.
Среди иностранных авторов, работавших по проблематике национальных судебно-исполнительных систем, хорошо известны Д.Е. Йонсен (США),21 Дж. Карпизо, Б.С. Мойяно, М. Лаго, М. Муньос, М. Родригес (Мексика),"" С. Чименти, П. Сааведра (Испания),23 Е.
Гринько Ю.Н. Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по защите прав человека и гражданина при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями. М., 2004;
Гагаринская Н.Ю., Горлачева М.И. Особый участник исполнительного производства: Проблемы юридической теории в свете юридической практики // Юридическая практика. 2001. №4. С. 139-155.
21 Johnsen D.E. Ronald Reagan and the Rehnquist court on congressional power: presidential
influences on constitutional change II Indiana law journal. Vol.78, №1. P.363-412.
Bloomington, 2003.
22 Carpizo J. Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal у a la jurisdicci6n
constitucional, del 31 de diciembre de 1994 // Bol. mexicano de derecho comparado. A.28.
N.S., №83. P.807-842. Mexico, 1995; Lago Montero J.M. El control judical de la actividad
administrativa, financiera у tributaria. Una nota condificadora II Bol. mexicano de derecho
comparado. A.35: N.S., №103. P.l 15-166. Mexico, 2002; Moyano Bonilla С Las relaciones
del derecho у los tribunales internos colombianos con el derecho у los tribunales
internacionales II Bol. mexicano de derecho comparado. A.30. N.S., №88. P.259-319.
Mexico, 1997; Munoz de Alba Medrano M. Las aportaciones del Instituto de investigaciones
Бускалья, X. Шенбом (Аргентина),24 Р. Лузатто (Италия),25 А. Рее (Германия),26 Л. Троксаньи (Венгрия),27 Дж. Выклицки (Чехия),28 М. Палангурски и Д. Попов (Болгария).29
Суть международных проблем, связанных с арбитражем и исполнительным производством, и пути их решения хорошо раскрыты в работах французского правоведа Н. Диаба.30 Большое внимание данной проблематике уделяется и в Соединенных Штатах Америки, где данные проблемы являются постоянным предметом внимания как ученых, так и Конгресса США.
В завершение историографического обзора отметим, что проблемы радикального изменения судебно-исполнительной политики,
jurfdicas en informatica juridica en Mexico II Bol. mexicano de derecho comparado. A.28. N.S., №80. P.365-372. Mexico, 1994; Rodriguez Mejfa G. Los recursos administrativos en materia fiscal II Bol. mexicano de derecho comparado. A.29. N.S., №86. P.663-684. Mexico, 1996.
23 Chimenti C. Algunos rasgos fundamentales del parlamentarismo italiano // Rev. de
estudios polit. Nueva epoca. N75. P.7-46. Madrid, 1992; Saavedra P. La administration
senorial en la Galicia moderna// Hispania. Vol.58/1, №198. P. 185-212. Madrid, 1998.
24 Buscaglia E. Desarrollo economico у reformas judiciales en America Latina II
Contribuciones. A.14, №3. P.75-93. Buenos Aires, 1997; Schonbohm H. Poder judicial
aleman // Contribuciones. A.14. №2. P.221-222. Buenos Aires, 1997.
25 Luzzatto R. Giurisdizione e competenza nel sistema della Convenzione di Bruxelles del 27
settembre 1968 II Jus. A.37, №1. P.9-22. Milano, 1990.
26 Reus A. Zur Garantenstellung des Wohnungsinhabers - mit systematisierter Ubersicht in
der Literatur und Rechtsprechung// Monatsschr. fur dt. Recht. Jg.44, H.10. S.869-875. Koln,
Hamburg, 1990.
27 Trocsanyi L. Kozjogi valtozasok es a rendszervaltas // Magy. kozig. 48. evf. 7, sz.391-398.
Budapest, 1993.
28 Vyklicky J. Stav ceskeho soudnictvi dnes a uvaha о jeho zakotveni v ustavnim systemu
(samostatne) Ceske republiky II Pravnik. Roc.132, c.1-8. Pr., 1993.
29 Палангурски M. Първият държавен съд // Епохи. Г.1, кн.3/4. С. 38-50. Велико
Тьрново, 1993; Попов Д. Разделението на властите // Нар. съвети. Г.40, №6. С.8-9. С,
1990.
30 См., например: Diab N.A. L'arbitrage international en droit libanais II Droit et pratique du
commerce intern. T.20, №1. P. 163-192. Paris, 1994.
31 См.: Abuses within the Mexican political regulatory and judicial systems and implications
for the North American free trade agreement (NAFTA): Hearing before the Comm. on
banking, finance a. urban affairs, House of representatives, 103d Congress, 1st sess., Nov. 8,
1993. Washington, 1994; Separation of powers in the American political system / Ed. by
Knight B.B. Fairfax, Virginia, 1989.
в силу их политической актуальности, все больше привлекают к себе внимание исследователей. При этом, несмотря на свою привязку к определенной научной дисциплине, они все более приобретают междисциплинарный характер.
Тем не менее, в целом, анализ историографии позволил сделать вывод, что в историческом аспекте тема практически не изучена. К сожалению, в современной отечественной и зарубежной научной литературе практически отсутствуют серьезные монографические исследования, посвященные вопросам российской судебно-исполнительной политики, которые рассматривали бы их, прежде всего, в историческом аспекте развития судебно-исполнительной политики в постсоветскую эпоху. В своей работе мы стремились восполнить данный пробел.
Учитывая результаты историографического обзора, автор определил в качестве объекта исследования российскую судебно-исполнительную политику.
Целью данной работы является изучение исторического опыта разработки и реализации российской судебно-исполнительной политики в 1992-2005 годы.
Исходя из поставленной цели, для более полного раскрытия темы нами определены следующие задачи:
исследовать эволюцию концептуальных основ судебно-исполнительной политики в контексте процессов радикального реформирования российского общества;
- рассмотреть процесс законодательного обеспечения организации и деятельности российской судебно-исполнительной системы на этапе перехода к правовому государству;
осветить практическую деятельность российской судебно-исполнительной службы в 1992-2005 годах.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1992 по 2005 год. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задачи реформирования государственной судебно-исполнительной политики, призванной содействовать формированию в России правового государства. В это время шел трудный и противоречивый процесс адаптации судебно-исполнительной службы к новым социально-экономическим и политико-правовым условиям, потребовавший радикальных перемен в политических, нормативно-правовых и организационных основах деятельности судебно-исполнительного аппарата.
И хотя, на первый взгляд, рано подводить итоги переменам, происходившим в это время, осмысление прошлого, несомненно, показывает, что их результатом стало формирование новой системы обеспечения реализации судебных решений.
Территориальные рамки исследования не ограничены конкретно взятым регионом. Прежде всего, автор использовал материалы южного региона страны, однако это не было самоцелью. Анализируя широкий круг источников, он попытался выделить наиболее существенные черты судебно-исполнительной политики в масштабах Российской Федерации.
Источниковая база диссертации формировалась на основе использования как опубликованных, так и архивных документов и материалов.
Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, указать на разнообразные нормативно-правовые акты. Важными источниками
явились Конституция и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства.32 В контексте развернувшейся судебной реформы автором широко привлекались правовые акты, определяющие область компетенции и характер работы правоохранительных, судебных, надзорных и контрольных органов. Особое внимание уделялось базовым решениям судебных инстанций.34 Наряду с этим важное значение имели ведомственные документы -приказы Министерства юстиции РФ, справки о результатах проводившихся им проверок,35 приказы по ФССП.36
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М., 1993; Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП); Федеральный закон от 21.7.1997 г. №118-ФЗ «О судебных приставах» // СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3590; Федеральный закон от 21.7.1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3591и др.
33 Примерная концепция основных направлений по изменению законодательства об
исполнении судебных решений, представленная Министерством юстиции СССР //
Советская юстиция. 1991. № 6; Концепция судебной реформы в Российской
Федерации. М., 1992; и др.
34 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 г.
№13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1
статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона «Об
исполнительном производстве» в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской
области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного
общества «Разрез «Изыхский» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2001. № 32. Ст. 3412; Постановление Пленума ВАС РФ от 19.04.1999 г. №5 «О ,
некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с заключением,
исполнением и расторжением договоров банковского счета // Вестник ВАС РФ. 1999.
№7; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. №10 «О
применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с
воспитанием детей» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. №7;
Постановление Совета судей РФ от 16.11.2001 г. №68 «О работе судебных приставов
по обеспечению установленного порядка деятельности судов общей юрисдикции» //
Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. № 12;
35 Приказ Минюста России от 22.9.2000 г. №276 «Об утверждении Положения о
департаменте судебных приставов» // Бюллетень Министерства юстиции Российской
Федерации. 2000. №11; Приказ Минюста России от 24.7.1998 г. №84 «О мерах по
обеспечению органов юстиции субъектов Российской Федерации сведениями о
судимости на лиц, назначаемых на должности судебных приставов» // Бюллетень
Министерства юстиции Российской Федерации. 1998. №8; и др.
36 Распоряжение Главного судебного пристава РФ от 4.01.2001 г. №2 «Об организации
деятельности подразделений (отделов, групп) розыска должников, имущества и
взаимодействия с правоохранительными органами в службах судебных приставов
Большой интерес для понимания особенностей разработки и реализации правоохранительной политики в сфере экономики и ее восприятия в общественном сознании представляют аналитические документы правоохранительных органов, сборники документов и материалов по вопросам борьбы с экономической преступностью.37
Обширный материал автору дали периодические издания, прежде всего, ведомственные - Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, «Адвокат», «Закон», «Вестник ВАС РФ», «Финансовая газета» и др.
Особый блок источников составили архивные материалы. Автором изучались документы текущих архивов Правительства Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы судебных приставов.
Наряду с этим автором также привлекались документы текущих архивов Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю, Владимирской области, Федерального Управления Минюста РФ по Центральному федеральному округу.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной историографии на основе конкретно-исторического анализа обширного массива архивных и опубликованных документов комплексно исследована проблема
территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации // Бюллетень службы судебных приставов. 2001. №1; и др.
37 Аналитический отчет МВД РФ «О состоянии и мерах усиления борьбы с экономической преступностью и коррупцией в Российской Федерации// Щит и меч. 1996. №11-12; Прогноз развития экономической преступности и коррупции на 1997-2000 годы. Версия Министерства внутренних дел России// РФ. 1997. 8 февраля; «Грязные» деньги и закон. Правовые основы борьбы с легализацией преступных доходов. Сборник материалов. М., 1994; Итоги оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД Российской Федерации в 1996 году (Отчёт перед гражданами Российской Федерации). М., 1997 и др.
эволюции российской судебно-исполнительной политики в 1992-2005 годах. В научный оборот введены ранее не публиковавшиеся архивные документы и материалы.
Установлено, что кризис всех ветвей власти Российской Федерации в начале 1990-х годов резко обнажил низкую эффективность деятельности судебных исполнителей, состоявших вплоть до 1997 г. при судах. При этом устаревшая нормативно-правовая база, закреплявшая неэффективную организационную структуру судебно-исполнительной службы и несовершенство ее кадрового состава, принципиально не соответствовала конституционному принципу разделения властей, объективно ограничивала реализацию права личности на судебную защиту.
Исследование показало, что с первых шагов правовой реформы большинство проектов законов из-за их недостаточной проработанности и несогласованности с заинтересованными федеральными органами власти неоднократно возвращались на доработку. Это обстоятельство, а также медленное реагирование законодателей на вызовы времени затрудняло нормативно-правовое обеспечение судебно-исполнительной политики.
Доказано, что выработка адекватной правовому государству судебно-исполнительной политики была также осложнена общей инерцией развития правоохранительных органов России в условиях неразвитости рыночных форм. Это обстоятельство обусловило наиболее существенную особенность возрожденной службы судебных приставов, состоящую в выполнении ею целого ряда дополнительных функций.
На основе изученных материалов автор установил, что реформа судебно-исполнительной системы явившись одной из важнейших
составляющих судебной реформы, не только способствовала созданию легитимной среды для ведения бизнеса, но и внесла большой вклад в разрешение кризиса неплатежей, в дело наполняемости бюджетов различных уровней и пр.
Проведенный анализ показал, что, несмотря на общие позитивные результаты реформы, в работе службы судебных исполнителей в рассматриваемый период имелось немало недостатков и упущений, в основном связанных со слабой профессиональной подготовкой судебных приставов, с довольно низким уровнем исполнительской дисциплины, а также с несогласованностью действий службы судебных приставов и специально уполномоченных органов.
Методологической основой диссертации явились как общенаучные, так и специальные исторические методы исследования. Опираясь на диалектико-материалистический метод исследования, автор, прежде всего, руководствовался принципом историзма, использовал общие методы исторического исследования: конкретно-исторический, сравнительно-исторический, исторического описания, системно-структурный.
Научная и практическая значимость диссертации состоит в том, что собранные материалы, полученные результаты и научные выводы могут быть использованы в деятельности государственных органов, прежде всего, в работе Федеральной службы судебных приставов РФ. Материалы диссертации могут использоваться для подготовки научных и учебно-методических трудов, привлекаться в процессе преподавания в учебных заведениях, занятых подготовкой административно-управленческих работников, юристов, специалистов историков, социологов и т.д.
Апробация исследования. Результаты диссертации изложены в 3 публикациях автора, а также в сообщениях и докладах на научных конференциях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Изменение концептуальных основ судебно-исполнительной политики России в условиях рыночных реформ
Особенность исторического развития России в последние 15 лет заключается в том, что за этот период наша страна прошла путь, который другие государства прошли за столетия. Здесь нам помог и собственный опыт, и опыт других стран, в направлении которых, как нам кажется, мы движемся. В конце 80-х — начале 90-х годов в общественном сознании преобладали оптимистические подходы, связанные с представлением, что принятием ряда законов можно качественно реформировать социально-экономическую систему, изменить психологию и мотивацию поведения человека, прийти к быстрым и положительным результатам. Опыт реформ последнего десятилетия XX века в России показал, что достижение нового качества общества, включая его правовую систему, - длительный процесс. На каждом этапе развития общества фиксируется определенное состояние правовой системы, которая в свою очередь является основой для его дальнейшего развития.
Научному миру очевидны взаимовлияние и взаимозависимость состояния исполнительной власти и экономического развития общества. Однако до сегодняшнего дня в научной литературе не сложилось интегрированного подхода, который бы показывал и влияние рыночных реформ на развитие исполнительной власти, и деятельность органов исполнительной власти в контексте их влияния на экономическую жизнь региона и страны в целом.
Такая ситуация обусловлена тем, что проведением исследований в данной сфере занимаются ученые различного профиля, научные интересы которых не пересекаются. С одной стороны, это действительно различные сферы деятельности, которые функционируют по своим законам, заметно отличающимся друг от друга. С другой стороны, рассмотрение работы органов исполнительной власти вне окружения и контекста, в котором они работают, достаточно искусственно с точки зрения концептуального управления и разработки стратегических направлений повышения эффективности их деятельности. Если в государстве происходят кардинальные перемены в политическом, правовом и экономическом устройстве, то эти изменения всегда проецируются на деятельность органов исполнительной власти.
Данная взаимосвязь была подчеркнута в решениях состоявшейся в Москве в 2001 году 24-й Конференции европейских министров юстиции, посвященной проблемам исполнения судебных решений в соответствии с международными стандартами: «Экономическая жизнь, в особенности торговля и промышленность, в равной степени зависят от степени эффективности системы исполнения судебных решений».38
Поэтому исключительно важным представляется изучение влияния деятельности федерального органа исполнительной власти — Федеральной службы судебных приставов Минюста России на состояние экономических процессов на макроэкономическом уровне, а также региональном (субъект федерации) и микроэкономическом (отдельное предприятие).
Законодательное обеспечение организации и деятельности российской судебно-исиолнительной системы
Говоря о процессе формирования нормальной общеправовой среды в российском обществе необходимо, прежде всего, отметить, что предпосылкой реформирования судебно-исполнительной системы стали важные шаги, предпринятые в рамках развернувшейся судебно-правовой реформы.
Так, 30 октября 1991 года было осуществлено избрание судей Конституционного Суда РСФСР. Далее, Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. установил известные гарантии независимости судей. В частности, было определено, что их привлечение к уголовной ответственности возможно лишь по постановлению о возбуждении уголовного дела, подписанного Генеральным прокурором РФ и при согласии соответствующей квалификационной коллегии судей. Наконец, 16 июля 1993 г.. был принят закон о суде присяжных.
К сожалению, в связи с событиями 1993 года, работа по реорганизации правоохранительной и судебной системы в целом значительно замедлилась. Трагическое завершение драматического противостояния исполнительной и законодательной властей, завершившееся расстрелом «Белого дома» привело к кардинальным переменам в правоохранительной политике, состоявшим в максимальном усилении президентского аппарата.
В данной ситуации как так называемые «силовые структуры», так в значительной степени и судебные инстанции были поставлены в прямую зависимость от воли небольшой группы сановников, прежде всего, от руководства президентской администрации. Все сколько-нибудь значительные вопросы замыкались на ней. Даже кандидатура Уполномоченного по правам человека, определявшаяся ранее Верховным Советом"", тогда была совмещена с должностью руководителя Комиссии по помилованию при Президенте Российской Федерации.
Выявляя особенности правовой реформы в новых условиях, укажем, что ее отличительной чертой стала развернувшаяся борьба за привилегированное место в обойме правоохранительных структур. В системе органов охраны правопорядка расцвел принцип фаворитизма, когда авторитет и реальные возможности ведомств стали определяться не только и не столько законом, сколько близостью их руководителей к Б.Н. Ельцину. Учитывая произошедшие изменения, для некоторых вопрос встал даже просто о сохранении возможности самостоятельного существования.
Основные направления деятельности судебно-исполнительной службы в 1992-2004 годах
Как было показано в первом разделе, в первой половине 1990-х годов ситуация с исполнением судебных решений в России неуклонно ухудшалась. По данным Минюста РФ, в 1996г. реальное исполнение составляло по числу оконченных исполнительных документов - 35%; по взысканным денежным суммам - 26,3%.227 В данной связи с середины 90-х годов полномочия и направления деятельности созданной службы судебных приставов были существенно расширены. При этом переломным моментом в деятельности судебно-исполнительной службы России стало создание самостоятельной службы судебных приставов.
Департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ был создан Министерством юстиции РФ в декабре 1997 года. С момента создания служба судебных приставов, входящая в систему органов Минюста России и возглавляемая заместителем Министра юстиции - -Главным судебным приставом РФ, получила следующую организационную структуру: департамент судебных приставов; службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ; районные, межрайонные или соответствующие им подразделения судебных приставов, состоявшие из судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (ОУПДС) и судебных приставов-исполнителей.
К основным функциям судебных приставов-исполнителей были отнесены возбуждение исполнительного производства, розыск, арест имущества, его изъятие и передача на ответственное хранение, а также, при необходимости, реализация арестованного имущества в соответствии с законом. К функциям судебных приставов по ОУПДС были отнесены обеспечение порядка деятельности суда, охраны и безопасности участников судебного процесса, доставки к месту проведения судебного процесса уголовного дела, вещественных доказательств, предупреждение и пресечение преступлений, привод лиц, уклоняющихся от явки в суд.228
В службе судебных приставов была создана централизованная система управления, установленные законом формы контроля каждым вышестоящим звеном службы за организацией работы подчиненных ему подразделений, возможность проводить самостоятельную, профессионально ориентированную кадровую политику, определенные законом каналы финансирования.
Поскольку с середины 90-х годов расширялись полномочия и направления деятельности всех силовых ведомств, коснулось это и службы судебных приставов.
