Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Историография, источники и методология изучения реформы государственного управления Российской Федерации 15-75
Раздел 2. Политические реформы 1993-2004 гг. и их влияние на сферу государственного управления Российской Федерации 76-146
Раздел 3. Развитие федеративных отношений и трансформация системы управления в субъектах Российской Федерации (1993 2004 гг.) 147-219
Раздел 4. Реформа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 1993-2004 гг. 220-296
Раздел 5. Основные направления реформы государственной службы Российской Федерации в 1993-2004 гг. 297-375
Раздел 6. Повышение эффективности аппарата государственного управления Российской Федерации и обеспечение борьбы с коррупцией в 1993-2004 гг. 376-450
Заключение 451 -464
Список использованной литературы и источников 465-509
- Историография, источники и методология изучения реформы государственного управления Российской Федерации
- Развитие федеративных отношений и трансформация системы управления в субъектах Российской Федерации (1993 2004 гг.)
- Реформа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 1993-2004 гг.
- Повышение эффективности аппарата государственного управления Российской Федерации и обеспечение борьбы с коррупцией в 1993-2004 гг.
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется исключительным значением государственного управления как важнейшей сферы жизнеобеспечения общества. Его систематическое совершенствование является отражением перманентной потребности общества и государства в адаптации к новым условиям социальной жизни, доминирующим фактором в политической истории любой страны. История XX столетия доказала, что сильное, правовое и демократическое государство выступает важнейшим залогом успеха мировых лидеров. Оно обеспечивает динамизм социально-экономического развития, в то же время, гарантируя гармоничную деятельность институтов гражданского общества. В данном контексте, формирование государственного аппарата, адекватного уровню требований современного гражданского общества, - одна из глобальных проблем XXI в.
История российской государственности показывает, что реформы государственного управления всегда имели для страны принципиальное значение, однако, как правило, отличались крайней противоречивостью.
В частности, радикальные изменения, происходившие с рубежа 1980-1990-х гг., привели к коренной перестройке социально-политической системы России, неизбежно затронув и сферу государственного управления. Демонтаж прежде главенствующих партийных структур, а затем и системы Советов объективно потребовал ее адаптации к новым социально-политическим условиям, рационализации, повышения эффективности управленческой деятельности, серьезной перестройки аппарата управления, привлечения квалифицированных специалистов. Однако последующий ход реформ выявил целый ряд проблем системного характера, самым непосредственным образом влияющих на процессы демократизации. Прежде всего, они были связаны с формированием эффективного государства, реализацией публичной политики, повышением авторитета аппарата государственного управления, его работников в обществе. Осмысление этих острых проблем в исторической ретроспективе – условие оптимизации государственного управления на современном этапе.
Анализ состояния научной разработки проблемы, проведенный в первом разделе, показал, что, хотя она нашла отражение в отечественной историографии, тем не менее, нуждается в дополнительном изучении с целью воссоздания комплексной картины становления государственного управления Российской Федерации.
С учетом этого, в качестве объекта исследования автором избрана сфера государственного управления Российской Федерации.
Предметом исследования определен процесс становления системы государственного управления Российской Федерации.
Целью работы является изучение исторического опыта реформы государственного управления Российской Федерации в 1993-2004 годах.
Исходя из поставленной цели, для более полного раскрытия темы были определены следующие задачи:
- выяснить степень научной изученности, источниковую базу, основные методологические подходы к изучению проблемы, с учетом этого определить ее слабо разработанные аспекты и перспективы дальнейшего исследования;
- осмыслить место реформы государственного управления Российской Федерации в общем контексте политических преобразований 1993-2004 гг.;
- исследовать специфику развития федеративных отношений и трансформации системы управления в субъектах Российской Федерации;
- осуществить комплексный анализ реформирования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 1993-2004 гг.;
- рассмотреть основные направления реформы государственной службы Российской Федерации в 1993-2004 гг.;
- комплексно изучить проблемы повышения эффективности аппарата государственного управления и обеспечения борьбы с коррупцией.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1993-2004 гг., когда проходили глубокие изменения в сфере государственного управления России. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задач реформирования институтов и технологий управления. С 1993 г. реформа государственного управления была введена в устойчивое правовое поле, начала реализовываться на прочной основе Конституции Российской Федерации. В 2004 г. своеобразным итогом первого срока президентства В.В. Путина стал выход реформы управления на качественно новый уровень организации, прежде всего, нашедший отражение в концентрации данной работы в едином центре, функционирующем под руководством Администрации Президента РФ.
Территориальные рамки исследования определены существующим административно-территориальным делением Российской Федерации.
Анализ степени изученности проблемы и характеристика источниковой базы диссертации проведены в 1 разделе работы.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что в нем, на основе обширного массива документов, осуществлено комплексное научно-историческое обобщение российского опыта реформирования государственного управления в 1993-2004 годах.
Исследованием установлено, что, в условиях коренного обновления социально-политического строя России, объективно неизбежные изменения в системе государственного управления осуществлялись в обстановке острого противостояния ветвей власти. В итоге, перманентный конфликт президента и «думцев» в 1990-е гг. существенно затормозил законотворческий процесс в данной сфере, обусловил непрерывные спонтанные реорганизации, породил массу проблем, связанных с доминированием ситуативности политического мышления, субъективизмом, бессистемностью проводимых преобразований. Ситуацию удалось изменить лишь в 2000-е гг., когда административная реформа впервые стала фактором политической стабилизации.
Исторический анализ проблемы позволяет утверждать, что в рамках периода наибольшую опасность для России представляла тенденция региональной суверенизации, поставившая ее на грань распада. Ввиду слабости федерального центра, нарастание асимметрии в его отношениях с регионами с середины 1990-х гг. привело к практически полной утрате им рычагов воздействия на региональные управленческие процессы. При этом в субъектах Федерации не только утвердилась практика сепаратного формирования региональных и местных органов власти и управления, но и стало доминирующим влияние местной элиты на кадровый состав и работу федеральных структур. В данной связи, заслугой администрации В.В. Путина стала известная (хотя и не вполне последовательная) оптимизация управленческих отношений с регионами.
Проведенное исследование позволяет утверждать, что определившееся в структуре власти с конца 1993 г. доминирование исполнительных органов, их фактическая бесконтрольность, в 1990-е гг. привели к деградации сферы государственного управления России, обусловив бюрократизацию аппарата, нарастание процессов коммерциализации структур государственного управления, их фактическое подчинение отдельным политико-финансовым и даже криминальным группировкам. Непрерывные хаотические реорганизации управленческого аппарата, по сути, превратили реформу в приватизацию административного ресурса фракциями бюрократического аппарата, привели к тому, что аппарат государства, как система устойчивых управленческих структур, фактически так и не сложился в течение всего периода 1993-2004 гг.
В диссертации обоснован вывод о том, что в ситуации дезорганизации государственного управления были принципиально ограничены возможности повышения его эффективности. Это, в первую очередь, отразилось на характере реформирования государственной службы, отсутствие должной системности в котором явилось одной из основных причин, снижавших результативность работы по укреплению российской государственности в целом. Отсутствие четкого видения перспектив развития государственно-служебной сферы, понимания базовых проблем модернизации системы государственной службы и неупорядоченность ее текущего регулирования закрепили крайне низкий уровень эффективности работы бюрократии, влили в ее ряды немало лиц с откровенно криминальным стилем мышления. Решающее значение в развитии данных негативных процессов имела неупорядоченность сферы управления государственной собственностью и растущая бюрократизация государства.
Методологической основой диссертации явились идеи, обусловленные диалектико-материалистическим пониманием исторических процессов и явлений. Автор следовал научным принципам объективности и историзма, основанным на признании вариативности исторического процесса. Опора на многополюсные источники позволила использовать в работе три группы методов: общенаучные, специально-исторические, методы смежных наук. Комплексный подход к исследованию поставленной научной проблемы обусловил необходимость применения, прежде всего, исторического, логического, проблемно-хронологического, историко-типологического, историко-правового, статистического и структурно-системного методов, позволяющих выделить существенные признаки в рассматриваемой проблеме.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в комплексном научном анализе важного аспекта политических реформ постсоветской эпохи. Результаты исследования позволяют составить более полное представление о характере эволюции российской системы государственного управления. Проведенный анализ сущности и содержания совершенствования государственного управления будет полезен для более глубокого исследования этой проблематики, поможет развитию научных подходов к изучению исторического опыта реформ, преодолению издержек и ошибок, неизбежно сопровождающих столь масштабные преобразования.
В контексте современного реформирования государственного строя опыт модернизации сферы управления представляется весьма значимым. Он может быть непосредственно востребован органами государственной власти и управления, политическими партиями. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе создания научных трудов, учебников и учебных пособий, в преподавании политической истории России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях общим объемом около 60 печатных листов. О результатах исследования автор докладывал на научных конференциях по проблемам российской политической истории.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести разделов, заключения и списка источников и литературы.
Историография, источники и методология изучения реформы государственного управления Российской Федерации
Изучение истории государственного управления предполагает, с одной стороны, учет особого значения данной сферы для эволюции российской государственности, а с другой - обращение к новейшим достижениям научного знания о природе политического феномена государственной власти и управления.
В данной связи, характеризуя категориальный аппарат современных исследований, следует определиться с такими базовыми понятиями как «государство», «власть», «государственное управление». Тем более, что обращение к современной научной литературе показывает многообразие их научных трактовок. Как следствие, терминологическая нечеткость порождает массу проблем. Их преодоление требует проведения четкого научного разграничения соответствующих понятий. В противном случае используемый понятийный аппарат не будет отражать окружающие реалии.
Решение указанной задачи представляется тем более важным, что, по справедливому замечанию некоторых авторов, с которым следует согласиться в полной мере: «путаница вокруг понятия власти достигла такой степени, что некоторые ученые (впрочем, без видимого успеха) предложили изгнать его из научного дискурса».3
Нужно признать, что уже базовое понятие «власть» (как и понятия «государство», «управление») трактуется неоднозначно даже учеными-филологами, не говоря уже о специалистах-обществоведах. Так, в словаре русского языка СИ. Ожегова «власть» определяется предельно широко -как право и возможность распоряжаться кем или чем-либо, подчинять своей воле, а также как политическое господство, государственное управление и органы его. По мнению авторского коллектива под руководством А.П. Евгеньевой власть - это право управления государством (выделено авт.), политическое господство. В то же время, здесь данное понятие гакже означает органы государственного управления, правительство.7
Таким образом, даже в работах филологов налицо двоякое понимание власти. Во-первых, в широком философском смысле власть рассматривается как право и возможность распоряжаться, повелевать, управлять кем или чем-нибудь, подчинять своей воле. Во-вторых, в более узком смысле власть рассматривается в неразрывной связи с понятиями «государство», «управление» и т.д.
В целом, рассмотрение понятий власти, государства и управления в широком смысле, как общефилософских категорий показывает, что в этом качестве они присущи любой в той или иной мере организованной общности людей и действуют как в масштабах всего общества, так и в каждой отдельной образующей его части.8
В то же время, важно видеть, что трактовки данных категорий в значительной степени зависят от конкретно-исторической обстановки. Причем, по мере развития мировой и отечественной научной мысли (философской, государственно-правовой и т.д.), с изменением доминирующих взглядов на происхождение и сущность государства, его место и роль в жизни общества, изменяются и представления о содержании понятий «власть», «управление».
Отличительной чертой XX столетия, особенно его первой половины, стал значительный рост популярности теорий, ставших следствием усиления позиций сторонников более жесткого и всеобъемлющего государственного регулирования.
К примеру, это было характерно для исследователей в СССР. Посвященные проблемам власти, государственного строительства исследования подавляющего большинства советских ученых, основывались на взглядах «классиков марксизма-ленинизма», рассматривавших власть в качестве отношения, двуединое содержание которого, с одной стороны, означало навязывание воли властвующего подвластному, с другой - подчинение подвластного воле властвующего.
8 этой связи не удивительно, что практически во всех определениях власти, данных советскими учеными, доминировала идея господства одного субъекта социальных отношений (властвующего) над другим (подвластным). Примечательно, что ими декларировалось полное подчинение последнего воле и интересам первого, причем само подчинение мыслилось как насильственное, осуществляемое при помощи «классового» принуждения и, соответственно, аппарата государства.10
Конечно, принуждение, вернее, сама возможность применения властвующим субъектом принуждения в целях выполнения управленческих функций, представляется неотъемлемым элементом содержания любой власти. Общественная власть, деятельность государства немыслимы без принуждения, которое, в соответствии с характером власти и исторической обстановкой, приобретает самые различные возможные содержания и формы. Так, по мнению М.И. Байтина, «отношения по поводу власти, или властеотношения складываются из «господства - подчинения» и «руководства - подчинения»." Однако, рассмотрение власти лишь под углом использования различных форм социального насилия и гипертрофированного внимания к проблематике классовой борьбы, при всей его актуальности, являлось не совсем верным и объективным. На наш взгляд, оно может быть оправдано, причем лишь отчасти, с одной стороны, объективным значением революционных преобразований в периоды смены общественно-экономического уклада жизни, перехода от одного общественного строя к другому, а с другой - спецификой российской истории.
Между тем, история человечества — это далеко не простая череда революций. В настоящее время, когда, в условиях роста в развитых странах мира численности населения, относящего себя к так называемому «среднему классу», классовая борьба и насилие отступают на второй план, уступая место при определении сущности власти согласованию общих интересов, становится очевидной необходимость новых трактовок понятий «власть», «государство», управление».
При этом власть, равно как и институты государства, сфера государственного управления, все в большей степени рассматриваются как продукты разностороннего взаимодействия людей, их стремлений и чаяний к удовлетворению собственных интересов и потребностей и смягчению внутренних и внешних противоречий при достижении данных целей, поиску возможного компромисса и определенного порядка существования и развития. В данной конструкции отношения власти и управления представляют собой основополагающее, объективное и необходимое условие для всех членов общества в производстве и воспроизводстве жизни.
Развитие федеративных отношений и трансформация системы управления в субъектах Российской Федерации (1993 2004 гг.)
Анализ процессов эволюции российского государственного управления показывает, что уже с конца 1980-х гг., в условиях нараставшего кризиса советской государственности, центральное значение для судеб страны приобрел вопрос о модернизации ее федеративного устройства. Очевидная неспособность политиков эпохи «перестройки» оптимально разрешить его, в конечном счете, разрушила СССР, поставив на грань распада и Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику.
Первоначально, в борьбе с союзным центром за суверенные права республики, 12 июня 1990 г. первый съезд народных депутатов РСФСР принял «Декларацию о государственном суверенитете России»,329 что, в свою очередь, дало толчок мощному движению за суверенизацию уже в российских автономиях. В немалой степени подобному развитию событий способствовала позиция союзного руководства, явно поощрявшего демарши, объективно ослаблявшие позиции российских реформаторов.
В частности, показательно, что в проекте Союзного договора 1991 г. было ясно прописано, что отношения между республиками, одна из которых входит в состав другой (например, Татарстана и России), регулируются отдельными договорами. В данной связи предполагалось, что российские автономии примут непосредственное участие в подписании нового союзного договора.
Подобное, весьма специфическое понимание демократизации обусловило стремительное нарастание процессов суверенизации, вылившихся в опасную дезорганизацию власти, причем как в СССР, так и в РСФСР. Специалисты Института географии РАН в марте 1991г. зафиксировали 76 разгоревшихся в СССР территориально-этнических споров. Еще 80 конфликтов находились в латентной стадии/
Трудности на пути обновления союзного государства были дополнены углублением общего кризиса советской политической модели. Как было показано в предыдущем разделе, система демократии советского типа, закрепленная в Конституции СССР 1977г. и Конституции РСФСР 1978 г., фактически уже далеко не соответствовала своему первоначальному виду.
После отмены в 1990 г. ст. 6 Конституции СССР реформы управления развернулись непосредственно в регионах, где властные функции первоначально перешли от обкомов, крайкомов КПСС к Советам, их исполкомам. Вместе с тем, в условиях распада СССР, сложились условия и для кризиса системы Советов. Усилиями президента при поддержке народных депутатов в течение 1991 - 1992 гг. были ликвидированы исполнительные комитеты. Вместо них была создана управляемая из центра система властных органов, альтернативная Советам, появились новые структуры исполнительной власти - местные администрации. С осени 1991 г. главы созданных на местах администраций начали активную реорганизацию аппаратов управления. При этом формирование новых органов исполнительной власти на местах с 1991 г. по 1993 г. происходило в условиях борьбы различных групп политической элиты за господствующие позиции в системе властных отношений.
Отмеченные процессы привели к нарастанию деструктивных тенденций в государственном строительстве Российской Федерации. Главной проблемой начавшегося этапа становилась проблема укрепления федеративного строя. Сущность данной проблемы состояла в том, что национальные образования в составе России, настойчиво добиваясь повышения своего политического статуса, буквально разрушали ее единство.
Не имея сил для восстановления нормальных норм государственной жизни, новое российское руководство, в значительной степени сосредоточенное в 1992-1993 гг. на внутренних проблемах борьбы за власть непосредственно в центре, было вынуждено пойти на серьезный компромисс с региональными элитами.
Согласно заключенному 31 марта 1992г. Федеративному Договору, бывшие автономии становились суверенными государственными образованиями. "" Подписание подобного договора, по сути, официально ознаменовало собой вхождение Российской Федерации в полосу развития, получившую образное наименование «парада суверенитетов». В принципе, оно отразило состояние временного неустойчивого компромисса, чреватого острыми политическими конфликтами.
Кстати, это показали уже обстоятельства подписания федеративного договора, в котором отказались участвовать Татарстан и Чечено-Ингушетия. В связи с их демонстративным игнорированием Федеративного договора, федеральные власти, пытаясь сохранить основу для возможного консенсуса, в нем же специально оговорили возможность строить отношения данных республик с Федерацией в индивидуальном порядке.
В данной связи, важным моментом явилось принятие 3 июля 1992г. Закона «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации».333 Во временном плане переходному периоду по государственно- территориальному разграничению отводилось время до 1 июля 1995 года. В это время предусматривалось: 1) подготовить и осуществить правовые и организационные мероприятия; 2) разработать законодательные акты РФ о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления.
В целом, несмотря на сохранение серьезных нерешенных проблем, подписание федеративного договора все же можно считать успехом. Во-первых, оно стало первым шагом на пути укрепления разваливающейся федерации. Во-вторых, договором закладывались основы для регулирования отношений федерального центра и субъектов Федерации на правовой основе. Нельзя не видеть и того, что отчасти договором легитимизировались текущие мероприятия, назревшие в регионах и самостоятельно решавшихся на местах. Заметим, что в тот период времени Российская Федерация еще не имела новой Конституции. Поэтому входящие в нее некоторые субъекты не замедлили воспользоваться ситуацией и приняли свои Основные Законы. Эти действия они не согласовывали ни с центром, ни друг с другом.
Для своего времени подобные шаги, в принципе, можно рассматривать как необходимый паллиатив. В частности, М. Сагитдинов вполне оправданно констатирует: «Конституция Башкортостана предоставила республике право создания своей законодательной базы. Это тем более важно, что в первые годы реформ в России ощущался правовой вакуум. Государственная самостоятельность позволила республике поддержать некоторые зачатки рыночных отношений, не дожидаясь появления общероссийских законов, предпринять ряд существенных преобразований в экономической системе».334
Реформа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 1993-2004 гг.
Исследуя реформу государственного управления, следует учитывать, что важнейшим условием обеспечения адекватного задачам времени решения задач повышения эффективности управления является создание сбалансированной системы исполнительной власти, продуманной структуры ее органов, четкая дифференциация их правового статуса, функций, прав, обязанностей, ответственности, полномочий. Начавшемуся с рубежа 1980-1990-х годов радикальному обновлению основ социально-политического и экономического строя должен был соответствовать курс на формирование новых структур и механизмов исполнительной власти, способных обеспечить движение страны по пути рыночных реформ, оптимизировать стратегическое управление возникавшими принципиально новыми технологиями и системами, наладить эффективную работу государственных служащих и т.д.
Иными словами, сильная, централизованная, с одной стороны, и функционирующая на демократических основах неукоснительно исполняемых правовых законов - с другой, исполнительная власть объективно представляла собой главное условие стабильного и устойчивого развития Российского государства, как политического объединения многомиллионного народа.
Обращаясь к истокам новейшей российской государственности, следует учитывать, что на ее характер самое серьезное влияние оказывала российская властная традиция, в рамках которой исполнительные структуры всегда обладали колоссальным влиянием, оказывая определяющее воздействие не только на социально-экономическую, но и на политическую жизнь страны. В данной связи, уже первые шаги России по пути суверенизации в рамках СССР потребовали перехода к созданию собственных и демонтажа прежних государственных структур. Так в 1989-1991 годах в РСФСР создается ряд новых министерств (в т.ч. МВД, КГБ РСФСР и пр.), призванных обеспечить передачу основных властных ресурсов на республиканский уровень.
Также вполне в духе российской властной традиции, особенно большое значение для судеб страны приобрел вопрос о единоличном государственном лидере. Продолжая логику союзных политических реформ, российская политическая элита пошла по пути формализации политического лидерства, создания института Президентской власти.
Основными вехами на пути захвата «командных высот» явились, во-первых, победа «демократов» на первом Съезде народных депутатов РСФСР (16 мая -22 июня 1990 г.) в борьбе за место председателя Верховного Совета.464 Во-вторых, «контрабандный» вынос вопроса о президентстве на второй съезд (27 ноября - 15 декабря 1990 г.), в итоге, поручавший Верховному Совету и Конституционной комиссии разработать пакет законов о Президенте РСФСР.465 Наконец, несмотря на сопротивление на Съездах народных депутатов РСФСР попыткам введения президентской формы правления, Президиум Верховного Совета РСФСР настоял на проведении российского референдума по данному вопросу. По его итогам, уже без споров и дебатов, были окончательно утверждены Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», соответствующие поправки в Конституцию, а также кандидаты на президентский пост.466
В итоге, Россия «была обречена на Ельцина». Причем, выход Б.Н. Ельцина из иерархии съезда и выступление участников ГКЧП в августе 1991 г. предопределили быстрые изменения структурных соотношений власти в РСФСР. Вводились новые властные институты, разработанные до этого вместе с президентским пакетом поправок к Конституции, глав администраций и представителей президента на местах. Главы администраций краев и областей с момента назначения их президентом на должность становились правопреемниками исполнительного комитета соответствующего Совета. Право президента назначать глав администраций действовало до всенародных выборов этих руководителей (проведены в основном только в 1996 г.). Вместо избираемых Советами исполнительных органов появилась система назначаемых должностных лиц, фактически зависимых и подчиненных президенту РСФСР.
В дальнейшем, под предлогом ускорения оперативности решения конкретных вопросов и своевременного законодательного обеспечения экономической и политической реформы, еще в рамках СССР в российской политической практике был закреплен курс на «интеграцию» президентской и правительственной власти при доминировании первой. Эта тенденция была заложена еще Указом Президента РСФСР от 6 ноября 1991 года «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы», которому предшествовало решение V Съезда народных депутатов о совмещении постов Президента и Председателя Правительства.
На втором этапе пятого Съезда (28 октября - 2 ноября 1991г.), объявляя о намерениях осуществить радикальную экономическую реформу, президент попросил о расширении своих властных полномочий.
Решения о начале реформы и о корректировках властных полномочий содержались в нескольких постановлениях Съезда: «О социально-экономическом положении в РСФСР»; «О правовом обеспечении экономической реформы» и «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы». Б.Н. Ельцин получил «добро» на проведение реформ и, одновременно, область исполнительной власти. Президент РСФСР приобрел право самостоятельно решать вопросы персонального состава правительства и структуры высших органов исполнительной власти, издавать указы и распоряжения по экономическом вопросам, которые могли противоречить существующим законодательной и нормативной базам.468
Указанные нововведения и получение президентом на год дополнительных полномочий на пятом Съезде народных депутатов наглядно показывали разворачивавшийся процесс концентрации власти вокруг президента и выстраивание новой исполнительной вертикали власти. На этот момент система представительной демократии советского типа, закрепленная в Конституции 1978 г., фактически уже далеко не соответствовала своему первоначальному виду. Усилиями президента при поддержке народных депутатов была создана управляемая из центра система властных органов на местах, альтернативная Советам.
С этого момента у народных депутатов и президента сразу же начались взаимные претензии по вопросам полномочий, авторитарных тенденций и антиконституционности некоторых действий. Начинается полоса кризисов и открытых конфликтов.
В принципе, ведение президентства было характерно практически для всех постсоветских стран.469 При этом в ситуации распада реальных властных структур, при атомизации Советов, выстраивание единой и действенной исполнительной структуры, в целом, играло положительную роль. По сути, такой вариант организации власти обеспечивал замену партийной вертикали на президентскую. Вместе с тем, в перспективном плане, он таил в себе опасности острой политической конфликтности, а также был чреват угрозами первым росткам российской демократии.
Неизбежный в таких условиях конфликт между законодательной и исполнительной властями в 1991-1993 гг. разыгрывался на VI-IX (не говоря уже о X - «осадном») Съездах народных депутатов, непосредственно отражаясь в текущих трансформациях исполнительной власти. Правительство поначалу возглавил сам Президент, затем исполняющим обязанности главы правительства был назначен Е.Т. Гайдар. При этом, уже формально возглавивший правительство Б.Н. Ельцин, сделав ставку на команду «молодых реформаторов», по сути, предоставил им самые широкие полномочия по формированию правительства. В данной связи, на время восторжествовала установка Е.Т. Гайдара - брать тех, кто не работал прежде в традиционном государственном и партийном аппарате. В итоге, вместе с ним пришли в основном номенклатурные работники второго эшелона. Позднее состав кабинета был «разбавлен» «новыми-старыми» работниками, пришедшими из союзного правительства. 7() Один из них - B.C. Черномырдин -впоследствии стал главой четвертого правительства Б.Н. Ельцина.
Повышение эффективности аппарата государственного управления Российской Федерации и обеспечение борьбы с коррупцией в 1993-2004 гг.
С первых шагов по пуги модернизации государственного аппарата проблема его эффективности приобрела особую остроту. Именно повышение качества работы аппарата управления являлось основной задачей рассмотренной в предыдущем разделе реформы государственной службы. Однако оно не могло быть достигнуто лишь за счет последней. Практически сразу выяснилось, что для решения данной задачи требуется учет целого ряда факторов, определявших процессы либерального реформирования России.
Прежде всего, необходимо учесть, что уже в рамках СССР, в условиях углублявшегося политического, социально-экономического и духовно-нравственного кризиса, эффективность работы аппарата государственного управления резко снизилась. С одной стороны, это было связано с дезорганизацией прежней (довольно стройной) системы работы с кадрами, а с другой - с появлением ряда новых каналов рекрутирования и карьерного развития управленцев. Отмечая объективную ценность реально появившихся демократических процедур, обеспечивших выдвижение новой генерации управленцев, в то же время, нельзя не видеть, что в целом ряде случаев, они стимулировали карьерный рост не столько профессионально подготовленных, грамотных людей, сколько людей авантюрных, склонных к риску, но нередко весьма поверхностных. Немало среди них было и откровенно беспринципных карьеристов, способных в самый короткий срок диаметрально изменить свои взгляды и убеждения, а порой и всю систему ценностей.
Упразднение привычных схем формирования аппаратов управления и появление новых его механизмов, отчасти усилив приток в государственный аппарат новых сил, в то же время привели не столько к обновлению слоя российских управленцев (в основе своей он как раз остался старым), сколько к общему изменению «правил игры». В результате этого одним из основных факторов наступившего этапа развития стала неустойчивость профессионального статуса управленца.
Уже в годы так называемой «перестройки», фактическое разрушение экономических, а позднее и политических основ советского строя, неуклонное снижение требовательности к должностному поведению чиновников (как платы за их лояльность «новому курсу»), стимулировали стремительную деградацию аппаратов государственного управления. Прежде всего, ослабевала исполнительская дисциплина, нарастала коррозия социальной ответственности чиновников, после ликвидации «руководящей и направляющей» нередко предоставленных лишь собственному контролю. При этом резкое усиление популистских начал (борьба с «привилегиями» и т.д.) в государственной политике изначально закрепляло в данной среде настроения крайнего цинизма.
В постсоветский период утратили силу прежние советские нормы морали и этики государственного управления, регулировавшие поведение советских служащих и ставившие барьеры на пути злоупотреблений и коррупции. Поскольку новые правила профессиональной этики пока еще отсутствовали, это создало атмосферу морального вакуума. Вместе с тем не ушли вместе с советской государственной системой и старые проблемы государственного управления. Они продолжали оказывать негативное воздействие на процесс управления. К их числу принадлежали бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, правовой нигилизм государственных служащих, коррупция, подбор персонала по признаку личного доверия руководителя.754
Особое влияние на эволюцию государственного управления России оказали ломка системы централизованного управления экономикой и приватизация гигантской государственной собственности. Как известно, советская экономика представляла собой жесткую упорядоченную систему и была закрыта государственной монополией внешней торговли от всякого влияния извне, в том числе, и от влияния мирового рынка. В рамках этой системы предприятия, по крайней мере, крупные, практически находились под контролем системы планирования и хозяйственного управления, осуществлявшегося центральными органами - Госпланом, Госснабом, Совмином и, опосредованно, ЦК КПСС.
С началом рыночных реформ пошел демонтаж прежней системы управления. При этом особое значение имели изменения в сфере управления народным хозяйством. Ранее закрытую систему превратили в открытую, обеспечив доступ в нее со стороны мирового рынка. М. Барабанов описывает сложившуюся ситуацию следующим образом: «К началу 1992 г. уцелевшие элементы системы, существовавшие до перестройки, представляли собой частично упорядоченное множество хозяйственных и иных структур, прежняя целостность которых была нарушена, а новые системообразующие и управляющие связи не установлены и даже конкретно не определены. Система нерыночного хозяйства, основанная на государственной (общественной) собственности и централизованном (детерминированном) управлении, оказалась в глубоком кризисе. Однако она еще не была полностью ликвидирована, поскольку преобладающая часть ее первичных элементов (предприятий) формально представляли государственную собственность. Кроме того, сохранялся некоторый контроль над ценами и доходами».
Начало процесса либеральных реформ 1990-х годов означало переход к процессу создания системы, принципиально отличной от существовавшей до перестройки, основанной на внедрении механизма рыночных связей и частной собственности. При этом предполагалось, что генератором преобразований должно послужить мировое хозяйство. Процесс либеральных реформ означал переход к процессу создания системы, принципиально отличной от существовавшей до перестройки, основанной на внедрении механизма рыночных связей и частной собственности.
Однако полагаем, что к началу 1990-х годов в России существовала достаточно своеобразная ситуация, которую организаторы реформ очевидно не представляли себе достаточно всесторонне. Так, первым источником развития социальной ситуации по криминальному типу явились экономические преступники и их капиталы, которые сформировались в период застоя, и для которых характерно было получение прибыли в сфере теневой экономики. Вторым источником явились коррумпированные представители государственной и партийной номенклатуры. Наконец третьим источником явилась профессиональная общеуголовная преступность, которая, с одной стороны паразитировала на деятелях теневой экономики, а, с другой стороны, эти деятели использовали уголовников в целях сокрытия следов хищения, преступного воздействия на нежелательных свидетелей и т.п.756 «Восприятие западного экономического опыта без учета реальной расстановки политических сил, национальной ментальносте, традиций и психологии чиновничества помогло рождению нового монстра в виде бюрократического номенклатурного капитализма, внедрению российской мафии в экономику, политику и властные структуры».757
Все отмеченные выше факторы в первую очередь заявили о себе в ходе осуществления программы приватизации. В начале 90-х годов, в России по отношению к приватизации была определенная положительная позиция. Самые разные партии, от либеральных до называвших себя коммунистическими, выступали за приватизацию и смешанную экономику. Однако в отношении подходов существовали разные мнения. Проще всего провести водораздел между либеральными течениями, выступавшими за приоритет частной собственности, и этатистскими движениями, которые ратовали за примат государственных форм собственности. На самом же деле, как утверждают эксперты, за теми или иными концепциями стояли не идеологические соображения, но гораздо более прозаические. " Размежевание общества на разные элитные группы и слои, которые вступили в борьбу за раздел общенародного достояния, вызывало необходимость соответствующей идеологической поддержки.
