Введение к работе
Актуальность темы исследования. В рассматриваемый период российское общество перешло от государственной к либеральной модели развития, что привело к гиперинфляционным процессам в экономике. В результате произошло резкое снижение уровня жизни населения, и особенно социально ослабленных и социально незащищенных граждан, в том числе пенсионеров.
Указанные негативные тенденции радикальным образом изменили содержание социального обеспечения. В практику были введены новые методы социального страхования, организованы новые финансовые институты, в том числе и Пенсионный фонд РФ. В основе либеральной модели пенсионного обеспечения была введена солидарная ответственность между государством и трудящимися.
Актуальность диссертационного исследования на примере Красноярского края обусловлена, во-первых, тем, что в 90-е гг. XX в. – начале XXI в. численность пенсионеров составляла от 20 до 25 % от общей численности населения. Пенсионеры играли большую роль в политической жизни общества. Во-вторых, несмотря на научно-практическую значимость проблемы, по сей день отсутствуют научные работы по теме исследования. В-третьих, в рассматриваемый период регион являлся вторым (после Якутии) по площади регионом Российской Федерации, который до 1993 г. включал в себя Хакасскую автономную область, Таймыр и Эвенкию. Из 86 регионов РФ Красноярский край, до экономического кризиса 2008 г., был в числе 8 регионов-доноров, в связи с чем имел свою специфику развития социальной инфраструктуры отличной от других регионов РФ. В-четвертых, спецификой образа жизни населения Красноярского края, их половозрастным и полиэтническим составом, неравномерностью социально-экономического уровня жизни в разных районах региона. Кроме того, в рассматриваемый период Красноярский край был своего рода испытательным полигоном для социально-экономических реформ и политических новаций.
Поэтому изучение вопросов становления и развития системы пенсионного обеспечения в Красноярском крае имеет не только региональное, но и общероссийское значение.
Степень изученности проблемы. Историография пенсионной системы в СССР и РФ носит полидисциплинарный характер. Теоретические и практические вопросы истории пенсионной системы в СССР и РФ исследовались экономистами, юристами, демографами, социологами, философами и историками. Однако по истории пенсионной системы изучаемого периода нет специальных историографических работ.
Исследования по истории становления и развития пенсионной системы можно условно разделить на три группы: работы современных зарубежных ученых, работы отечественных исследователей по СССР и РФ, работы по Красноярскому краю.
Работы зарубежных ученых посвящены исследованию функционирования пенсионных систем разных стран мира. Так, например, Э. Уайтхауз собрал и систематизировал данные о пенсионных системах, действующих в 53 странах мира. В монографии Л. Котликоффа и С. Бернса, проанализированы глубокие структурные пороки современных систем пенсионного обеспечения в развитых странах. Монография К. Арза и М. Коли посвящена обобщению опыта проведения пенсионной реформы в Европе в начале XX в. В монографии А. Гугушвили «Пенсионные системы в первые годы посткоммунистического переходного периода» обобщается опыт становления и развития пенсионных систем в 23 странах Центральной и Восточной Европы, независимых государствах, возникших на территории бывшего СССР в 1989 - 1997 гг. Автор пришел к выводу, что в этих странах экономические показатели, изменение демографического фона, внутриполитическая борьба, внешнее влияние стали основными причинами трансформации моделей пенсионных систем. В исследованиях Л. Сурхона, Д. Рассела, А. Каплана, Л. Хэннона исследована законодательная база пенсионного обеспечения в таких странах как Китай, Индия, Бразилия, описаны инвестиционные процессы пенсионных накоплений, взаимоотношения предприятий и профсоюзов, рассмотрены механизмы, позволившие пережить пенсионным системам экономические «катаклизмы».
Вместе с тем, зарубежная историография отстает от решения насущных жизненных проблем пенсионеров, что отчетливо проявилось в годы экономического кризиса. В целом, зарубежные исследования позволяют сравнить опыт стран с отечественным опытом по реформированию пенсионных систем в изучаемый период.
Отечественную литературу по вопросам пенсионной и социальной тематики условно можно разделить на два периода: опубликованную в советский период и опубликованную с конца 80-х гг. по настоящее время.
Известно, что Декрет СНК РСФСР от 31.10.1918 г. «Положение о социальном обеспечении трудящихся» законодательно закрепил два вида социального обеспечения в РСФСР, позже в СССР, которые различались финансовыми источниками их реализации: социальное обеспечение граждан, источником существования которых являлась личная трудовая деятельность и социальное обеспечение трудящихся за счет государства. Обобщающими исследованиями по истории и функционированию пенсионного и социального обеспечения в СССР являются работы Г.Я. Борисова, В.И. Меркулова, Е.И. Астрахана, П.А. Верба, А.В. Зеньковича, Л.Д. Вайсфельда, В.А. Ачаркана, М.Л. Захарова, М.С. Ланцева, А.Г. Новицкого, Г.В. Миль и других исследователей. Заслугой отечественных исследователей является выявление и обобщение фактологического материала, в целом воссоздание истории пенсионной системы в разные периоды существования СССР. Однако советской историографии не удалось уйти от восторженного восхваления существовавшей пенсионной системы, мало внимания уделялось ее недостаткам.
В конце 80-х – начале 90-х гг. XX в. начался второй период в отечественной историографии. Следует отметить то, что в этот период чисто исторических работ было мало. В основном преобладали работы юридической, социально-экономической направленности. В них были вскрыты причины обусловленности реформирования пенсионной системы, обобщен первый опыт ее реализации.
В исследованиях О.А. Борзуновой, Г.М. Бродского, Ю.В. Воронина, А.Д. Зайкиной, М.Л. Захаровой, В.М. Пискова, В.Б. Севостьянова, М.Ю. Зурабова, Ю.В. Пешехонова, Ю.Б. Фогельсона, А.Р. Шафигуллина, А.С. Груничевой, Л.Н. Мишиной, Д. Насибулиной, И. Федосовой, Т. Лагуна, Е.Н. Сидоренко, А.К. Соловьева, Г.А. Золотухина, А.В. Копытова, К.А. Сорокина, О.Н. Волковой проанализированы нормативно-правовая база российского пенсионного обеспечения, с момента образования Пенсионного фонда Российской Федерации.
В работах Н.Ю. Борисенко, С.В. Бровчак, Ю.В. Воронина, Ж. Груа, С.М. Гусева, Н.П. Севостьянова, Р.И. Еруслановой, Ф.Н. Емельяновой, Р.А. Кондратьевой, К.Ю. Касьяновой, О.А. Курбангалеева, В.Д. Роика, А.К. Соловьева, Л.В. Федорова, А.Р. Шафигуллина, А.С. Груничева, Л.Н. Мишина раскрыты причины возникновения пенсионной системы в Российской Федерации, ее инфраструктура, проблемы обеспечения в период рыночных отношений, введен и уточнен понятийный аппарат (понятия «пенсионное обеспечение», «накопительная часть трудовой пенсии по старости», «перерасчет трудовой пенсии по старости», «индивидуальный (персонифицированный учет)», «индивидуальный коэффициент пенсионера»).
В современной историографии значительно возросло внимание перспективам модернизации организационного и экономического механизмов обязательного пенсионного страхования при выполнении долговременных пенсионных обязательств. Необходимость реформирования пенсионного обеспечения с учетом развития рыночной экономики в Российской Федерации широко освещена в диссертации Г.В. Беляевой. Автор проанализировала вопрос становления негосударственных пенсионных фондов, что стало одной из характерных особенностей постсоветской системы пенсионного обеспечения.
В отечественной историографии мало работ, посвященных обобщению опыта реализации государственной пенсионной политики в регионах. Среди этой группы исследований следует выделить монографию А.И. Шомко «Пенсионное страхование (региональный аспект)», в которой детально проанализировано развитие территориального пенсионного страхования, уделено внимание нерешенным проблемам территориального обязательного и дополнительного пенсионного страхования. Первый заместитель Председателя Правления Пенсионного фонда РФ А.В. Куртин в своей монографии «Механизм формирования и использования Пенсионного фонда Российской Федерации» системно проанализировал теоретико-методологические и организационные основы формирования социального обеспечения в национальной экономике рыночного типа, обобщил опыт становления Пенсионного фонда Российской Федерации, раскрыл механизмы государственного управления финансами пенсионного обеспечения, возможность применения в Российской Федерации зарубежного опыта функционирования пенсионных систем.
Принцип работы федеральных социальных программ, их реализация в регионах и непосредственно на местах отражены в диссертации В.В. Путина «Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений (Санкт-Петербург и Ленинградская область)».
С.И. Мутовин в исследовании «Рефинансирование ипотечного жилищного кредитования средствами накопительной пенсионной системы» изучил возможность использования пенсионных накоплений граждан для погашения ипотеки.
А.А. Нихочина, А.Ю. Николаева, Г.В. Кручко в своих работах анализируют государственную пенсионную политику в регионе в отношении незащищенных слоев населения (детей, пенсионеров).
Исследований по анализу осуществления государственной пенсионной политики на территории Красноярского края небольшое количество. Среди них следует выделить юбилейную энциклопедию, посвященную деятельности Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Красноярскому краю. В ней отражены ключевые этапы становления и развития пенсионной системы на территории Красноярского края, содержится свод статистической информации по основным направлениям деятельности Отделения Пенсионного фонда по Красноярскому краю. В 1997 г. была издана брошюра «Анализ уровня пенсионного обеспечения в Красноярском крае», представляющая собой информационный свод по количеству пенсионеров, зарегистрированных в регионе, соотношение среднего размера пенсии к прожиточному минимуму, сравнение показателей Красноярского края с другими регионами Сибири. История пенсионного обеспечения фрагментарно затронута в книге «Красноярский край в истории Отечества». В монографии В.В. Бондарева «Социально-политическая безопасность Красноярского края в 1991 – 1996 гг.» затрагивался вопрос обеспечения пенсионеров. Влияние социально-экономических преобразований на демографическую ситуацию в регионе исследуются в статьях А.В. Задорина.
Таким образом, на основании анализа литературы, посвящённой истории реализации государственной пенсионной политики в Красноярском крае, можно сделать вывод, что к настоящему времени отсутствуют специальные исследования, посвящённые становлению и развитию пенсионной системы на территории региона в 90-е гг. XX в. – начале XXI в.
Объект исследования: социальная политика в период становления государственности РФ.
Предмет исследования: государственная пенсионная система РФ в 90-е гг. XX в. – начале XXI в. и её реализация на территории Красноярского края.
Цель исследования: проанализировать историю становления и развития пенсионной политики в конце XX в. – начале XXI вв.
Для выполнения цели исследования решаются следующие задачи:
- проанализировать переход от государственной к либеральной пенсионной политике в конце 80-х – начале 90-х гг. ХХ в.;
- определить основные этапы и особенности становления социально-правовой базы и организационной структуры обеспечения;
- изучить опыт реализации пенсионных прав жителей Красноярского края в условиях перехода к рыночной экономике;
- проанализировать социальную работу с пожилыми гражданами на территории Красноярского края;
- проанализировать эффективность государственной пенсионной политики в Красноярском крае.
Хронологические рамки диссертационного исследования: 1990-2005 гг. Нижняя хронологическая рамка обусловлена принятием Закона РФ от 20.11.1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в РФ», который обусловил кардинальную трансформацию пенсионного обеспечения. Верхняя хронологическая дата исследования обусловлена вступлением в силу Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положившим начало перехода на монетизацию льгот. По необходимости автор выходил за хронологические рамки исследования как в ту, так и в другую стороны.
Территориальные рамки исследования охватывают Красноярский край – второй по площади субъект РСФСР и Российской Федерации, полиэтничный, богатый природными ресурсами, промышленный регион. По данным на 1991 г. его площадь составляла 2 428 369 км (13,86 % территории России). По данным Росстата на 1991 г., население региона составляло 3 155 929 человек с чрезвычайно низкой плотностью 1,22 чел./км.
Методологической основой исследования являются принципы историзма, научной объективности и системности. Принцип историзма позволил рассмотреть изучаемый объект в процессе его развития. Системный подход дал возможность реконструировать целостную картину рассматриваемых событий, выявить закономерности в развитии исторических процессов. Использование историко-сравнительного метода позволило выявить роль и место государственной пенсионной политики в контексте общих социальных и политических перемен Красноярского края, сравнить деятельность Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Красноярскому краю с деятельностью Пенсионного фонда Российской Федерации на общефедеральном уровне, проанализировать реализацию государственной пенсионной политики на территории Красноярского края. Историографический обзор написан на основе проблемно-хронологического метода.
Источниковую базу исследования составил широкий круг как опубликованных, так и неопубликованных источников, которые можно разделить на следующие группы:
- неопубликованные источники, хранящиеся в архивных фондах Государственного архива Красноярского края, Отделения Пенсионного фонда по Красноярскому краю, Администрации Красноярского края, Агентства социальной защиты населения Красноярского края;
- опубликованные нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, регулирующие деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных отделений, внутренние документы Администрации Красноярского края;
- статистические данные, опубликованные федеральными и региональными информационными службами;
- материалы центральной и региональной периодической печати;
- данные, полученные из личных архивов, а также в ходе интервью с представителями органов государственного управления федерального и регионального уровней, руководителями общественных организаций.
Основной фактический материал для исследования был получен в рамках первой группы источников. В архивах Красноярского края наиболее ценными являются фонды ГАКК: Ф.Р. – 1430; Ф.Р. – 2430 – Агентства социальной защиты Красноярского края, Администрации Красноярского края, Отделения Пенсионного фонда по Красноярскому краю. В этих фондах содержится информация о численности пенсионеров, размере пенсии, итоги проверок контрольно-ревизионным аппаратом отделов социальной защиты, информация по обращениям граждан с жалобами о низком размере пенсий. Фонды Красноярского статистического управления (№ р-1300) содержат статистические таблицы, отчеты о проведении переписи населения, дифференциации по полу и возрасту. В архивных фондах Отделения Пенсионного фонда по Красноярскому краю (№ р-2586) имеются сведения о численности пенсионеров, количестве предприятий, зарегистрированных на территории региона, сведения о положении пенсионеров в других регионах СФО, о выявленных недостатках работы Управления (Отделов) в городах (районах) Красноярского края, о новаторских направлениях работы Отделения.
Вторая группа источников представлена законодательными актами общегосударственного и регионального значения. Важным источником стали следующие законы: Законы СССР: от 14.07.1956 г. «О государственных пенсиях», от 15.07.1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов», Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26.09.1967 г. «О мероприятиях по дальнейшему повышению благосостояния советского народа», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.11.1973 г. «О дальнейшем повышении размеров пенсий инвалидам и семьям, потерявшим кормильца», Закон РФ от 20.11.1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в РФ», № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», от 15.12.2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», внутренние документы Администрации Красноярского края и г. Красноярска (1995 – 1998 гг.).
Третьей группой источников стали статистические сборники, данные Росстата. Значительный массив информации был получен на основе статистического сборника «Красноярский край в цифрах». Большой фактологический материал содержится в аналитической записке «Оценка социально-экономического состояния Красноярского края за годы реформ».
К четвертой группе источников отнесем периодическую печать, в частности общероссийский журнал «Пенсия», учредителями которого были Министерство здравоохранения и социального развития РФ и Пенсионный фонд РФ, Международная ассоциация пенсионных и социальных фондов. Данный журнал издается с 1992 г., в нем опубликованы статьи специалистов Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Пенсионного фонда и его территориальных Отделений, которые позволяют сравнить осуществление государственной пенсионной политики в разных регионах страны, в том числе и в Красноярском крае. Особый интерес представляет рубрика «Опыт регионов», посвященная положительной практике территориальных органов Пенсионного фонда. В ней опубликована статья управляющего Отделения Пенсионного фонда по Красноярскому краю С.Ф. Жиркова. В ходе исследования были изучены 102 номера журнала в период с 1993 по 2006 гг.
Среди опубликованных источников следует выделить следующие периодические издания Красноярского края: «Красноярский рабочий» (Красноярск), «Красноярский комсомолец» (Красноярск), «Вечерний Красноярск» (Красноярск), «Красноярская газета» (Красноярск), «Сегодняшняя газета», «Заполярная правда» (Норильск), «Заря Енисея» (Красноярск), «Восточный регион» (Красноярск), «Налоговый Вестник» (Красноярск), «Социальное партнерство» (Красноярск), в которых также имеются отдельные материалы по осуществлению пенсионной реформы в регионе.
В пятой группе источников следует выделить материалы аналитического отдела администрации Красноярского края, существовавшего в начале XXI в., которые хранятся в личном электронном архиве диссертанта. Материалы по пенсионному обеспечению на территории Красноярского края в 1998 – 2002 гг. представил автору бывший сотрудник аналитического отдела администрации Красноярского края Э.Д. Лазовский.
Из неопубликованных источников следует выделить авторские интервью с руководителями федерального и регионального уровня, главами общественных региональных организаций. Так, например, автор проинтервьюировал статс-секретаря, заместителя министра здравоохранения и социальной защиты РФ Ю.В. Воронина, министра социальной политики по Республике Татарстан (бывшего управляющего Отделения Пенсионного фонда по Республике Татарстан) А.Р. Шафигулина, управляющего ОПФР по Красноярскому краю С.Ф. Жиркова, председателя красноярской краевой общественной организации ветеранов (пенсионеров) войны, труда, вооруженных сил и правоохранительных органов генерала-лейтенанта А.П. Самкова, бывшего начальника Управления социальной защиты по Красноярскому краю В.Н. Кима. Данные материалы находятся в личном архивном фонде диссертанта. Таким образом, несмотря на фрагментарность источниковой базы, ее объем, разноплановость позволили автору выполнить цель и задачи исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые была изучена государственная пенсионная политика на территории Красноярского края накануне распада СССР и становления государственности Российской Федерации, выявлены новые методы работы с престарелыми гражданами, изучено материально-техническое состояние органов социальной защиты в период реализации пенсионной реформы, показана трансформация нормативно-правовой базы пенсионного обеспечения, установлена её взаимосвязь с экономикой государства, проанализировано влияние «либеральных реформ» на социально-экономическое положение пожилых людей, установлено взаимовлияние демографических, социально-экономических процессов и пенсионной системы. В ходе исследования автор пришел к выводу о целесообразности перехода от государственно-плановой к либеральной пенсионной политике.
Вместе с тем, процесс реформирования пенсионной системы не завершен. Например, остался не решенным вопрос финансового обеспечения льготного пенсионного страхования, профессиональных пенсионных систем, дискуссионным остался вопрос возраста выхода на пенсию.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Необходимость перехода от государственно-плановой к либеральной системе пенсионного обеспечения была обусловлена:
- сменой идеологической парадигмы развития российского общества;
- переходом к рыночной системе хозяйствования и адаптации к ней пенсионной системы РФ;
- кризисными явлениями пенсионной системы в СССР.
2. На территории Красноярского края трансформация пенсионного обеспечения шла мягче чем в других регионах, чему способствовала двухзвенная система социальной работы с пожилыми гражданами (органы государственной власти – ветеранские общественные организации).
3. Организационно-методические подходы ОПФР по Красноярскому краю обеспечивали высокую эффективность работы пенсионной системы не только в регионе, но стали применяться в других регионах РФ.
4. Устойчивость пенсионной системы государства и регионов зависит от всего комплекса функционирования государства: идеологии, нормативно-правовой базы, социально-экономического развития, культурно-нравственное воспитание, общественно-политическая стабильность.
5. Трансформация государственно-плановой в государственно-либеральную пенсионную систему в 1990 г. – начале XXI в. прошло в 4 этапа:
Первый этап - выделение пенсионного обеспечения в самостоятельную организационную структуру, формирование ПФР как самостоятельного фонда денежных средств, регулируемого специальным законодательством Российской Федерации и принятыми в его развитие правовыми актами, принятие закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации», наделение ПФР большим количеством функций, в том числе учёта и контроля (1990 г.).
На втором этапе Правительством РФ 7 августа 1995 г. была принята Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в РФ (август 1995 г.).
На третьем этапе была разработана и принята Правительством РФ Программа пенсионной реформы в Российской Федерации (1998-2001 гг.)
На четвертом этапе Федеральным законом от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» была определена новая форма расчета пенсии, которая стала состоять из базовой, страховой и накопительной частей (с 2002 г.).
Практическая значимость работы состоит в том, что ее материалы могут быть использованы при написании социальной истории, при чтении курса «Отечественная история», совершенствовании законодательной базы государственной пенсионной политики. Аналитические таблицы о численности и качественном составе получателей пенсии, рождаемости и смертности, размере пенсий различных категорий граждан могут стать основой актуарной оценки финансового состояния системы пенсионного обеспечения на долгосрочную перспективу. Опыт осуществления государственной пенсионной политики в Красноярском крае может быть использован при разработке рекомендаций органам государственного управления.
Апробация работы. По материалам диссертации сделаны доклады на научно-практических конференциях: «Современный мир, проблемы и перспективы» (г. Красноярск, 2005), международной научной конференции «Красноярский край: прошлое, настоящее, будущее» (г. Красноярск, 2009), международной конференции «Германия – Россия – Китай: образование, наука, инновации (г. Томск, 2010)», VIII Красноярский экономический форум (г. Красноярск, 2011).
Структура работы. Диссертация изложена на 193 страницах компьютерного текста, состоит из введения, 2 глав, состоящих из 5 параграфов с выводами по каждому из них, заключения, списка литературы и приложения, которое содержит 3 рисунка и 1 таблицу, в которых отражены качественные показатели социальной сферы и раскрыта организационная структура органов пенсионной системы и социальной защиты. Диссертация содержит 15 таблиц, 4 приложения, 11 рисунков.
