Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Учреждение Томского губернского управления, его структура, нормативно-правовое положение и реорганизации 24
1.1. Административно-территориальное устройство Томской губернии. Необходимость реформирования губернских учреждений 24
1.2. Организация Томского губернского управления и его структура 38
1.3. Развитие нормативно-правового положения и реорганизации Томского губернского управления 51
1.4. Проекты реформирования учреждения 76
Глава II. Компетенция и делопроизводство Томского губернского управления 96
2.1. Компетенция Томского губернского управления как административного органа 96
2.2. Состояние делопроизводства учреждения 116
2.3. Взаимодействие Томского губернского управления с вышестоящими и местными учреждениями 128
Глава III. Административный аппарат Томского губернского управления 148
3.1. Организация государственной службы и ее символы 148
3.2. Численность и состав служащих Томского губернского управления. Высшая администрация учреждения 166
Заключение 189
Источники и литература
- Развитие нормативно-правового положения и реорганизации Томского губернского управления
- Состояние делопроизводства учреждения
- Взаимодействие Томского губернского управления с вышестоящими и местными учреждениями
- Численность и состав служащих Томского губернского управления. Высшая администрация учреждения
Развитие нормативно-правового положения и реорганизации Томского губернского управления
С первых дней практической работы и на протяжении всего периода функционирования Томского губернского управления шел закономерный процесс развития нормативно-правовой базы, вносились коррективы в структурную организацию.
13 декабря 1895 г. согласно именному указу Главное тюремное управление из МВД передавалось в Министерство юстиции, при этом в законе пояснялось: «тюремная деятельность на местах и установленный порядок отношений различных органов к местам заключения и управлению ими оставались без всякой перемены за исключением лишь обращения... вместо министра внутренних дел к министру юстиции, по Главному тюремному управлению»1. В дополнение, 5 января 1896 г. из Канцелярии министра внутренних дел последовал циркуляр за №55 губернаторам, военным губернаторам и начальникам областей. В нём специально указывалось для местного начальства о «возложении» на министра юстиции дел по Главному тюремному управлению с присвоением ему звания президента общества попечительного о тюрьмах и передачей заведования тюремной частью и пересылкой арестантов, принадлежащих до указа от 13 декабря 1895 г. министру внутренних дел. Кроме того, в циркуляре подтверждалось, что тюремные отделения на местах сохраняют установившийся порядок управления и взаимодействия с административными учреждениями, а также формы и принципы практической работы. Только теперь они стали подчиняться вместо МВД Министерству юстиции по Главному тюремному управлению2.
Тюремное отделение в Томской губернии сохранило право именоваться специальным в составе канцелярии губернского управления. Не был изменен установленный законом от 1 июня 1895 г. порядок и формы его деятельности.
Тем не менее, детальное изучение его деятельности позволяет нам судить, что фактически с момента выхода именного указа и циркуляра вице-губернатор теряет, как начальник канцелярии, право общего наблюдения за ходом работы в отделении. Теперь тюремный инспектор стал пользоваться в отделении правами вице-губернатора. А последний мог лишь участвовать в рассмотрении дел при обсуждении их только в общем присутствии, не имея полного представления об их содержании.
1 января 1896 г. последовало высочайше утвержденное мнение Государственного совета «О присоединении губернских межевых установлений в губерниях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской к Губернским управлениям названных губерний и о штате межевых установлений в Сибири». Согласно закону, губернская чертежная в Томской губернии передавалась из ведения казенной палаты губернскому управлению в статусе межевого отделения канцелярии. Во главе отделения назначался губернский землемер. Он и его помощники определялись членами общего присутствия и могли принимать участие в его заседаниях по межевой части. Для обсуждения и разрешения специальных вопросов научного и технического характера по межевым делам предполагалось созывать совещательное присутствие в порядке и на основании, указанных в ст. 449 и примечаний к ней «Общего учреждения губернского». Законом был установлен штат межевого отделения (таб. 6). Таблица 6 Штаты межевых отделений Томского и Тобольского губернских управлений Название должностей кол-во чиновников содержание в год классы и разряды одному всем по должности по шитью на мундир по пенсии Планировалось данное узаконение ввести в действие в течение 1896 г. по усмотрению министров: юстиции, внутренних дел и финансов1.
Однако на практике данное узаконение в предполагаемом варианте в Томской губернии реализовано не было. Об этом свидетельствуют документы внутреннего делопроизводства губернского управления, в которых не упоминается в составе его канцелярии действительно действующее межевое отделение, а лишь указывается на деятельность губернской чертежной как самостоятельного учреждения.
Кроме того, губернский землемер не стал именоваться членом общего присутствия. Он лишь получил право участия в заседаниях указанного присутствия по делам, требующим его профессиональных знаний. В общем, на практике ограничились лишь передачей губернской чертежной в частичное ведение губернского управления. Но это не означало, что она стала структурной единицей канцелярии. В государственном казначействе она проходила как подразделение расходных смет ведомства Министерства юстиции. Таким образом, губернский и уездный землемер стали находиться в двойственном положении, так как одновременно подчинялись министрам юстиции и внутренних дел. В 1896 г. должность губернского землемера в Томской губернии занимал надворный советник Алексей Николаевич Спасский2.
13 мая 1896 г. были утверждены «Временные правила о применении судебных уставов к губерниям и областям Сибири». Они повлекли к образованию в Томске окружного суда3. В результате председатель окружного суда взамен председателя губернского суда вошел на правах члена в состав общего присутствия губернского управления. В присутствии на него были возложены функции, ранее выполняемые председателем губернского суда.
Законом от 13 мая 1896 г. были увеличены оклады годового содержания губернатору до 10 000 рублей и вице-губернатору до 4 500 рублей, тем самым повышая их статус как представителей самодержавной власти в губернии1.
Высочайшим приказом от 7 июня 1896 г. была утверждена должность старшего советника Томского губернского управления. Старшим советником был назначен советник первого распорядительного отделения Александр Романович Николаев2.
26 мая 1897 г. последовал закон «Об изменении действующих правил об ответственности губернаторов за преступления должности». В результате Правительствующий сенат фактически потерял права привлекать к судебной ответственности и отстранять губернаторов от должности. Теперь для предпринятая данных мер необходимо было обращаться через Комитет министров «по ис-прошению высочайшего на сие разрешение». За Правительствующим сенатом сохранилось реально лишь «объявления», и то в порядке надзора, замечаний и выговоров губернаторам . Обращаясь к практике сибирских губернаторов, и, прежде всего, томского, видим, что закон еще более укреплял их положение на местах как представителей правительственной власти. Более того, ограничения Правительствующего сената в правах по привлечению к ответственности губернаторов фактически свели контроль за их деятельностью к минимуму. На практике важнейшую роль играл ведомственный надзор министра внутренних дел над губернаторами. Однако при этом министр внутренних дел старался не выносить злоупотребления и жалобы на превышения должностных обязанностей губернаторов на всеобщее обозрение, так как огласка влекла за собой неприятности не только губернаторам, но и министру как непосредственному начальнику, который представлял на высочайшее утверждение кандидатов в губернаторы. Более удобно было разрешить возникшие затруднения внутри министерства.
Состояние делопроизводства учреждения
Итак, он предложил пересмотреть ст. 494, 497-501 «Общего учреждения губернского» и другие законы, которые определяют порядок разрешения дел властью губернатора, вице-губернатора, непременных членов и советников, с целью сокращения дел, обязательно выносимых на коллегиальное обсуждение. Это, по его мнению, значительно улучшило бы продуктивность работы общего присутствия1.
В докладе И. П. Моллериус отмечал и необходимость пересмотра порядка разрешения дел (статья 2 п. 16 закона от 1 июня 1895 г.), что позволило бы устранить ненужную переписку между отделениями губернского управления, выполняемую по инерции как раньше, до реформы 1895 г., когда они не являлись единой структурой2.
Он предлагал и пересмотреть правовое положение тюремного отделения и губернского землемера, так как сохранение одновременного подчинения их Министерству юстиции и МВД не имеет обоснованной необходимости, а между тем усложняет их деятельность3.
В докладе И. П. Моллериуса много внимания уделялось необходимости пересмотра действующего по законодательству порядка осуществления надзора за подчиненными местами и должностными лицами, путем увеличения количества ревизий за счет расширения прав и обязанностей чиновников губернского управления, привлекаемых для этой цели. Обращая при этом, прежде всего, свое внимание на непременных членов по крестьянским делам, он заявил, что было бы вполне оправданным, если они, обладающие, как правило, высшим образованием, могли на таких же основаниях, как и вице-губернатор, ревизиро-вать помимо крестьянских также полицейские, городские и земские учреждения. Одним словом, он предлагал сделать из них «весьма полезных помощников» губернатора по всем отраслям его административной деятельности, наделив инициативой и ответственностью. И. П. Моллериус, понимая, что это по влечет к перемене правового положения непременных членов, выступил с мнением переименовать их в младшие вице-губернаторы, увеличив их число за счет упразднения должности советника. Но, отметив, что число младших вице-губернаторов должно определяться в соответствии с площадью и населенностью губернии. Показательно то, что И. П. Моллериус этими мероприятиями не стремился просто переименовать должности непременных членов и советников, а хотел пересмотреть организацию губернского управления, чтобы она более соответствовала идее административной власти, чем действующая. Для этого он предложил наделить губернатора правом ежегодного распределения между младшими вице-губернаторами полномочий по отделениям управления с целью их лучшего ознакомления со своими обязанностями, то есть сделать из них действительных помощников губернатора, способных достаточно полно производить обозрение указываемых губернатором районов. Вместе с тем он провел мысль, что скорейшему ознакомлению младших вице-губернаторов с новыми для них делами послужит обязательное для них участие в заседаниях общего присутствия по всем делам. При этом, заметив, что такое возможно при условии пересмотра ст. 494, 497 «Общего учреждения губернского» в сторону значительного сокращения объема дел, выносимых на обсуждение общего присутствия1.
Таким образом, в основу такой организации был заложен принцип организации министерств, где министр, являясь ответственным руководителем в своей отрасли управления, имеет помощников в лице товарищей министра, полномочия которых определяются общим планом действий.
В докладе И. П. Моллериус дал свою оценку произведенных законом 1 июня 1895 г. мер по «усилению» личного состава, окладов содержания классным чиновникам и средств на вознаграждение писцов, канцелярские и хозяйственные расходы сибирских губернских управлений. Он заметил, что «усиление» личного состава коснулось лишь крестьянских отделений губернских управлений. Что же касается результатов увеличения окладов содержания чиновникам губернских управлений, опираясь на опыт работы тобольских чиновников, отметил, что теперь стало больше возможности комплектовать состав делопроизводителей и помощников делопроизводителей из числа усердных и трезвых должностных лиц. Однако при этом указал: «...ожидавшееся при реформе 1895 г. привлечение на должности по Губернским Управлениям в Сибири образованных людей - в Тобольской губернии, не оправдалось»1. И. П. Моллериус нашел вполне достаточной сумму, затрачиваемую на вознаграждение канцелярских чиновников и хозяйственные расходы губернского управления2.
Между тем, обсуждение проблем деятельности губернских управлений в Сибири продолжало быть достаточно актуальным в среде высшего сибирского чиновничества.
На нехватку личного состава и необходимость увеличения окладного содержания чиновникам Томского губернского управления обращал внимание министра внутренних дел управляющий Томской губернией член Совета министра внутренних дел тайный советник Е. Е. Извеков в записке о ремонте Кру-тихинской сельской лечебницы Барнаульского уезда от 15 октября 1910 г. Об этом же он отмечал и в докладной записке от 15 февраля 1911 г. «По вопросу об усилении личного состава Томского Губернского управления», где писал П. А. Столыпину: «Совершенная недостаточность такого личного состава для Томского Губернского Управления особенно рельефно выделяется при сравнении его с таким же составом губернских учреждений в губерниях Европейской России, где работу, падающую на двух советников Томского Губернского управления и 11 канцелярских чиновников, исполняют два советника (каждый из которых получает содержание более чем советник Томского Губернского Управления), Непременный Член Губернского Воинского Присутствия, Непре
Взаимодействие Томского губернского управления с вышестоящими и местными учреждениями
В Департамент общих дел поступали представления томских губернаторов по вопросам расширения штатов губернского управления. Так, например, в нем было рассмотрено представление томского губернатора Константина Со-кратовича Старынкевича от 4 февраля 1904 г., адресованное министру внутренних дел по делу об «обращении» двух должностей сверхштатных чиновников особых поручений в штатные . В Департаменте общих дел обсуждались возникающие проблемы относительно административных границ губернии. В 1906 г. департамент детально занимался, учитывая позиции Томского губернского управления и степного генерал-губернатора, вопросом о передаче Бухтармин-ского края из ведения Томской губернии в Семипалатинскую область3. В 1911 г., опираясь на предложения сибирских губернских управлений и областных правлений, в Департаменте общих дел детально обсуждался вопрос об издании новых штатов для губернских и областных учреждений Сибири4.
Границы взаимоотношений между губернским управлением и Департаментом общих дел значительно расширились после передачи в него в марте 1906 г. из Главного управления по делам местного хозяйства при МВД особого делопроизводства по выборам в Государственную думу. В период подготовок и проведений выборов в Государственную думу, особое делопроизводство циркулярами руководило связанной с этим деятельностью губернского управления в губернии. В свою очередь томский губернатор через III отделение губернского управления циркулярами активизировал деятельность председателей уездных комиссий по делам о выборах в Государственную думу, съездов городских избирателей и уполномоченных волостей1.
Более того, в организованную после реформирования высшего аппарата власти в Государственную думу на обсуждение поступали из Департамента общих дел, подготовленные на основании предоставленных сведений из Томского губернского управления разнообразные проекты, охватывающие все стороны жизни губернии. Так, в 1912и 1914 гг.,а затем в переработанном виде в 1916 г. в Департаменте общих дел был подготовлен проект «Об образовании в Томской губернии четырех новых уездов: Каменского, Славгородского, Ново-Николаевского и Тогурского, и о разделении ее на две губернии: Томскую и Алтайскую» . В 1914 г. в Департаменте общих дел МВД был подготовлен на рассмотрение Государственной думы проект «Об установлении новых штатов Тобольского, Томского, Енисейского, Иркутского губернских, Якутского обла-стного управления и Забайкальского областного правления» . Подготовка этого проекта стала возможна при непосредственном сотрудничестве с Томским губернским управлением.
Важное место занимали отношения Томского губернского управления с руководимым товарищем министра внутренних дел Департаментом полиции, которое занимало особое место в структуре министерства. Губернское управление, наделенное административно-полицейскими функциями, сносилось с Департаментом полиции по делам городской и уездной полиции, губернского жандармского управления, губернского жандармского полицейского управления железных дорог, пожарных команд. К сфере их взаимодействия относились дела по: охране общественной безопасности и порядка; деятельность политических, общественных и благотворительных организаций; изменению штатов полицейских управлений; исполнению действующих штатов полицейских учреждений; высылаемым военно-полицейскими мерами; секретной части; вопросам о праве жительства; проживанию в губернии иностранцев; вопросам изготовления, хранения и перевозки взрывчатых веществ1.
Департамент хозяйственный сносился с Томским губернским управлением по разнообразным вопросам местного хозяйства, к которым относились открытие ярмарок, базаров, сборы денег с сельских обывателей за предоставляемую ими продукцию на ярмарки и базары и т. д.2
С Главным управлением по делам печати МВД, Томское губернское управление сносилось по вопросам надзора за деятельностью периодических изданий, общественных публичных библиотек, книжных магазинов, книжной торговли в разнос, типографий, литографий, фотографий. Кроме этого, Томское губернское управление доводило до его сведения информацию об открытии народных библиотек и читален, о воскресных и праздничных народных чтениях, о публичных лекциях, о театральных представлениях, концертах, о выставках и т. д.3
По вопросам, касающимся деятельности Управления почтово-телеграф-ного округа, расположенного в г. Томске и почтово-телеграфных контор губернии, губернское управление сносилось с Главным управлением почт и телеграфов4.
2 декабря 1896 г. в составе МВД было организовано Переселенческое управление5. С ним губернское управление взаимодействовало по вопросам организации и осуществления переселенческого дела в границах губернии. В дальнейшем в условиях подготовки аграрной реформы Переселенческое управление было передано в Главное управление землеустройства и земледелия.
Деятельность Томского губернского управления была тесно связана с организованным 12 июня 1900 г. при МВД Управлением по делам о воинской повинности, которое в 1914 г. было реорганизовано в Управление воинской повинности. Объектами их совместной компетенции были вопросы по «привлечению» к военной службе населения губернии, учет офицерских и медицинских чинов, выдача пособий семьям призванных нижних чинов на военную службу, мобилизационная часть1.
С организованным 28 мая 1901 г., на базе Ветеринарного отделения и совещательного ветеринарного комитета, Ветеринарным управлением2 губернское управление производило все необходимые сношения относительно деятельности ветеринарных учреждений, борьбы с «эпизоотическими болезнями» и по другим делам, связанным с текущей организацией ветеринарной части в губернии3.
В своей деятельности Томское губернское управление было связано и с Главным управлением по делам местного хозяйства. Оно было образовано лишь в 1904 г. на базе хозяйственного и частично медицинского департаментов4. Объектом их совместной деятельности, как и ранее с хозяйственным департаментом, являлись вопросы местного хозяйственного управления5.
Между тем, Томское губернское управление как высшее исполнительное учреждение в губернии, достаточно тесно взаимодействовало и с другими министерствами. Основной объем отношений с Министерством юстиции приходился на Главное тюремное управление, которое до 13 декабря 1896г. входило в состав Министерства внутренних дел6.
Численность и состав служащих Томского губернского управления. Высшая администрация учреждения
Непосредственно в этой должности они прослужили: А. А. Барок почти 16 лет (с 14.06.1901г. по .03.1917г.), А. В. Дуров около 14 лет (с 27.11.1897г. по 27.08.1911г.), Б. И. Няньковский-Войнилович 5,5 лет (с 27.09.1911г. по ?.03.1917г.), Г. С. Томашинский 3 года (с 6.06.1898г. по 21.04.1901г.), В. Я. По кровский 2,5 года (с 1.11.1895г. по 9.04.1898г.), М. М. Буторин 2 года (с 1.11.1895г. по 7.10.1897г.)2. В период с конца 1895г. по начало 1917г. должность губернского тюремного инспектора занимали: Петр Карлович Вихман, Никанор Ефимович Браец-кий, Лопато, Александр Александрович Захаров (первоначально как исправляющий должность), Николай Павлович Билим, Арвед Эдвинович фон Гофланд, Павел Васильевич Тихомиров (как исправляющий должность).
По вероисповеданию: православного - Н. Е. Браецкий, Н. П. Билим, П. В. Тихомиров, евангелическо-лютеранского -А, Э. фон Гофланд3. Нет сведений о П. К. Вихмане, Лопато и А. А. Захарове.
Что касается образования, то Н. Е. Браецкий и Н. П. Билим окончили Императорский университет святого Владимира (г. Киев). А. Э. фон Гофланд учился в классической гимназии, но курс не окончил. П. В. Тихомиров учился во Владимирской духовной семинарии, но курс не окончил4. Нет сведений о П. К. Вихмане, Лопато и А. А. Захарове.
На момент вступления в должность имели чины: статского советника -П. К. Вихман, Н. Е. Браецкий, коллежского советника - П. В. Тихомиров (27.06.1914г. - статский советник), надворного советника - Лопато, А. А. Захаров и А. Э. фон Гофланд (1.05.1911г. - коллежский советник), коллежского ас-сесора - Н. П. Билим (1.01.1908г. - надворный советник со старшинством в чине 10.09.1906г.) . Следовательно, в чине V класса находилось двое, VI класса -один, VII класса - трое и VIII класса - один.
При вступлении в должность имели следующий стаж действительной государственной службы: П. В. Тихомиров около 28 лет, Н. Е. Браецкий 21,5 год, А. Э. фон Гофланд около 18 лет, Н. П. Билим более 8 лет2. Сведений о П. К. Вихмане, Лопато и А. А. Захарове нет.
Продолжительность службы на данном посту составила у А. Э. фон Гоф-ланда 3,5 года (с .1910г. по .12.1913г.), у Н. П. Билима около 3,5 лет (с 16.12.1906г. по . 1910г.), У П. В. Тихомирова 3 года (с 7.01.1914г. по . 1917г.), у Лопато около 3 лет (с 20.01.1900г. по .1903п)гу А. А. Захарова около 3 лет (с . 1903г. по . 11.1906г.), у П. К. Вихмана 2,5 года (с 1.11.1895г. по .05.1898г.), у Н. Е. Браецкого 1,5 года (с 22.05.1898г. по .12.1899г.)3.
Должность непременного члена губернского по воинской повинности присутствия (непременный член по воинским делам), со времени ее учреждения в 1914 г. в составе Томского губернского управления и по март 1917 г., занимал Владимир Эдуардович Мейер. Он был перемещен с должности советника Томского губернского управления, поэтому сведения о его вероисповедании и образовании указывались нами выше. На момент утверждения в должности имел чин надворного советника (высочайшим приказом от 16 декабря 1914г. был произведен в коллежские советники со старшинством с 22.09.1914г.). Общий стаж действительной государственной службы к моменту назначения непременным членом составил 17 лет. В должности находился с 1.09.1914г. по . 03. 1917г.1
Таким образом, большинство чиновников высшей администрации Томского губернского управления были православного вероисповедания. Они, как правило, находились в чинах, соответствующим занимаемым должностям, тем самым лишний раз подтверждали значение этого учреждения в системе губернского управления. Если опираться на классификацию учебных заведений, представленную в энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона2, то среди них преобладали люди, имеющие высшее образование. Показателен и тот факт, что многие лз чиновников высшей администрации губернского управления к моменту назначения на должности в учреждение имели значительный опыт государственной службы. Все это позволяло им достаточно профессионально, даже в непродолжительные сроки, осуществлять свои служебные обязанности.
Исследование администрации Томского губернского управления позволило сделать некоторые выводы.
Среди чиновников высшей администрации учреждения преобладали люди, обладающие достаточным профессиональным опытом для занимаемых ими должностей в учреждении. Штатный состав губернского управления в течение всего периода деятельности учреждения оставался практически неизменным (пополнился лишь двумя должностями). Тогда как потребность в расширение штата возникла уже с первых месяцев его работы. Вследствие этого недостаток служащих компенсировался за счет привлечения к работе в учреждении не 188 штатных сотрудников. Условия службы и правовое положение чиновников губернского управления определялись по действующему общероссийскому законодательству. Особенностью сибирской службы стали особые преимущества. Они, пожалуй, являлись главной отличительной чертой кадровой политики самодержавия в Сибири. Если, конечно, о такой можно говорить, так как специально выработанной комплексной правительственной программы по отношению к службе в Сибири не существовало.
