Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Историография земского самоуправления 18
1.1 Дореволюционная историография 18
1.2 Историография советского и постсоветского периодов 26
1.3 Зарубежная историография 35
Глава 2 Концепции земских реформ и их содержание 43
2.1 Теории самоуправления: их сущность и генезис 43
2.2 Проекты земской реформы 1864 г. в России 56
Глава 3 Практика земского самоуправления в-1864-1890 гг. 79
3.1 Организация земского самоуправления и особенности его избирательной системы 79
3.2 Структура, компетенция и практическая деятельность земских учреждений 92
3.3 Особенности и динамика государственно-правового регулирования деятельности земства 113
Глава 4 Организационно-правовые основы деятельности земства в период контрреформ и буржуазно-демократических революций 129
4.1 Земское самоуправление в законотворчестве Государственной думы 129
4.2 Земство в период деятельности Временного правительства 144
Заключение 167
Список использованных источников и литературы 172
- Дореволюционная историография
- Теории самоуправления: их сущность и генезис
- Организация земского самоуправления и особенности его избирательной системы
Введение к работе
В России идея народного самоуправления вообще и земской его модели в частности всегда была актуальна и для общественного сознания, и для политико-философских учений.
В российской истории накоплен богатый и разнообразный опыт по организации местного самоуправления и его теоретическому осмыслению. Традиции самоуправления развивались в различных формах на протяжении веков. Это - историческая база, на которую следует опираться в современной работе по созданию органов местного самоуправления.
В последние несколько лет интерес к истории земского самоуправления неуклонно возрастает как в управленческой, так и в научной сфере. Во многом это обусловлено происходящими в стране политическими и социальными изменениями, в частности принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, который актуализировал вопросы местного самоуправления.
Анализ действующего законодательства не входит в круг задач настоящего исследования, но совершенно обойти связанные с ним проблемы невозможно. Опыт разработки дореволюционного законодательства, практика деятельности земских учреждений и их взаимоотношения с различными административными инстанциями,
1 ФЗ РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета - № 3316 - 8 октября 2003.
юридическими и физическими лицами - все это должно осмысливаться исходя из современных условий и использоваться в законотворческой деятельности.
Изучение истории земского самоуправления уже само по себе имеет немаловажное значение для укрепления традиций управления, расширения представлений о предшествующих этапах развития отечественной государственности и институтов власти. В земском самоуправлении традиционно выделяются три, отличных друг от друга модели, - 1864 г., 1890 г. и 1917 г. Первая из них развивалась в условиях широкого общественного реформирования. Вторая предусматривала более тесное встраивание земства в государственную структуру при одновременном наделении сопоставимыми финансово-экономическими возможностями. Третья предоставила местному самоуправлению практически весь спектр организационных прав и государственных обязанностей на местах.
Актуальность исследования связана также с потребностью выявления механизмов и принципов управления, обеспечивающих эффективную деятельность органов представительной власти на местном уровне; с установлением надлежащего баланса между централизацией и децентрализацией власти и управления, адекватного историческим условиям страны и задачам местного самоуправления; с созданием слаженного механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; с действенным реагированием на непредвиденные ситуации; с выявлением всех видов потенциальных ресурсов и усилением ресурсообмена на местном
уровне; с совершенствованием системы самоуправления как неотъемлемого института народовластия, что позволит более эффективно и с наименьшими потерями решать поставленные задачи.
Однако в настоящее время, в исторической науке практически отсутствуют работы, посвященные анализу всего комплекса земских реформ, опыту и урокам их организационно-правового проведения.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование системы земского самоуправления, анализ теоретических и организационно-правовых основ его функционирования, выявление исторических уроков деятельности земств.
Цель работы определяет и круг задач исследования:
1. Проанализировать содержание основных зарубежных и
. отечественных концепций общественного самоуправле
ния и выявить степень их влияния на земские реформы
второй половины XIX в. в России.
Изучить историю становления института земства до октября 1917 г.: его структуру, функции, правовые основы системы выборов в земские органы в их исторической динамике;,
Выявить основные особенности государственно-правового регулирования деятельности земств.
Исследовать наиболее характерные проблемы и противоречия земской системы на каждом этапе ее развития.
Выявить основные уроки организационно-правового проведения земских реформ.
Объектом диссертационного исследования является система местного управления в России 1864-1917 гг.
Предметом исследования выступают организация, формы и направления деятельности земских учреждений в указанный период, его результаты.
Хронологические рамки исследования
Исследование охватывает весь период деятельности земских учреждений с 1864 по 1917 г., что позволяет проследить эволюцию земства с момента возникновения до прекращения существования.
В исследовании использовался ряд методов: сравнительно-исторический, историко-системный, историко-правовой., формального и количественного анализа. Применение историко-правового метода позволило установить связь между историческими событиями, социальными явлениями и развитием законодательства. Историко-системный метод использовался при анализе роли и места земского самоуправления в системе общегосударственного управления и позволил всесторонне и глубоко проанализировать противоречия земской системы. Сравнительно-исторические приемы исследования дали возможность актуализировать исторический опыт развития земских учреждений, установить общность многих проблем становления местного самоуправления в прошлом и настоящем. Данный метод позволил увидеть общее и особенное на каждом этапе развития земств.
Изучение нормативных актов невозможно без применения методов формального анализа, так как только в этом случае возможно установить действительную цель законодателя.
Количественный анализ позволил дать объективное представление о применении законодательства на практике.
Источниковая база исследования
Источники исследования подразделяются на несколько групп. Архивные материалы. Документы, раскрывающие отношения земств с центральными правительственными учреждениями, сконцентрированы в ряде фондов Российского государственного исторического архива (РГИА)1. Это, прежде всего отчеты губернаторов, ходатайства земств, донесения о выборах в губернские земские управы и др.
Кроме того, дела, сосредоточенные в фондах Вологодской и Архангельской губернских земских управ (Государственный архив Вологодской области - ГАВО, Государственный архив Архангельской области - ГААО, Центральный Государственный архив респуб-лики Коми — ЦГАРК), позволяют проследить процесс принятия решений на земских собраниях и в управах, выявить проблемы в их
1 РГИА: Ф. 1291 - Земский отдел МВД; Ф. 1282 - Канцелярия МВД; Ф. 1287 - Хо
зяйственный департамент МВД; Ф. 1284 - Департамент общих дел МВД; Ф. 1330,
1341 -Журналы заседаний Сената по земским вопросам.
2 ГАВО: Ф. 33 — Вологодское губернское земское собрание (1870 -1917 гг.); Ф. 34 -
Вологодская губернская земская управа; Ф. 914 - Устюженское уездное земское
собрание; Ф. 1079,1171 - Устюженская уездная земская управа;
ГААО: Ф. 1498, 1865 - Архангельское губернское земское собрание; Ф. 1871 - Архангельская уездная земская управа; Ф. 886 - Вельская уездная земская управа; Ф. 1132 - Сольвычегодская уездная земская управа; Ф. 660, 318-Яренская уездная земская управа;
ЦГАРК: Ф. 116, 1015- Устьсысольская уездная земская управа; Ф. 117, 3410 — Яренская уездная земская управа.
реализации, установить результаты исполнения принятых постановлений. Они включают в себя: журналы заседаний Собрания, отчеты различных отделов земских управ, переписку с уездными управами, ведомости о доходах и расходах, протоколы заседаний уездных собраний.
Данные материалы позволяют проследить процесс принятия решений на земских собраниях и в.управах, выявить проблемы в их реализации, установить результаты исполнения принятых постановлений.
Законодательные акты. Основными правовыми документами, регулирующими деятельность земств в период самодержавия, являлись Положение 1 января 1864 г. о губернских и уездных земских учреждениях и Положение о губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 г. Одновременно с Положением 1864 г. были опубликованы «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении», а в качестве приложения к статье 108 «Правила о земской росписи, земским сметам и раскладкам». Положению 1890 г. предшествовало «Положение о земских участковых начальниках» 1889 г. Важным источником является «Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящимся»1.
Особую роль для исследования сыграли недавно введенные в широкий научный оборот нормативные акты и материалы Времен-
Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящимся за 1864-1890 гг.: В 13 т.-СПб., 1871-1890.
ного правительства: «Временное положение о волостном земском управлении от 21 мая 1917 г.»; «Положение о Всероссийском земском союзе» и др.
Опубликованные материалы делопроизводства земских и госу
дарственныхучреждений: К этой категории источников относятся
журналы (стенограммы) заседаний земсісих собраний; приложения к
ним; губернские отчеты; отчеты министерства внутренних дел; жур
налы Комитета министров; журналы заседаний I департамента Сена
та и др: .'.';.','. ''.'.'.
Материалы делопроизводства наиболее разнообразны по характеру, но отрывочны и не систематизированы. Большой, объем первичной документации земских управ по их хозяйственной деятельности, статистические сведения, проекты и окончательные варианты докладов земских управ собраниям и др. находится в местных архивах.
К началу 70-х гг. XIX в. большинство губернских и уездных земств начинают публиковать журналы заседаний земских собраний, близкие к стенографическим отчетам. Практически полная коллекция этих журналов и других печатных земских материалов была собрана Императорским вольным экономическим обществом. На сегодняшний день фонд сохранился полностью (500 тысяч единиц хранения, Земский отдел филиала Российской национальной библиотеки им. М.Е. Салтыкова-Щедрина).
Актуальны и материалы работы Государственных дум I-IV созыва (проекты и законопроекты реформ местного самоуправления).
Статистические, экономические и другие издания государственных и земских органов.
Органы государственной власти неоднократно издавали различные статистические и экономические материалы, особенно Хозяйственный департамент МВД1.
Большинство земств издавали собственные сборники постановлений, которые носили характер справочных изданий. В них систематизированы по рубрикам все решения земских органов, как правило, приведена статистика посещаемости земских собраний, длительности сессий и сменяемости состава земских органов".
Материалы периодической печати. Периодическая печать проявляла к земствам постоянный интерес, материалы по этой тематике выходили в «Вестнике Европы», «Земском деле», «Земстве». В «Вестнике Европы», например, своими яркими публицистическими статьями о местном самоуправлении выделялся известный журналист и общественный деятель, гласный Петербургского губернского земского собрания К.К. Арсеньев .
С конца 70-х гг. XIX в. в отдельных губерниях начали издаваться «Вестники земства» в форме журналов или еженедельных газет. Материалы о деятельности земств печатались также в местной
1 Напр.: Статистики земских выборов 1883-1886 гг. - СПб., 1887.
См., например, статистические ежегодники Новгородского губернского земства, Статистический сборник постановлений Вологодского губернского земского собрания за 1902-1913 гг. - Вологда, 1914.
Арсеньев К.К. Земство и толки о земстве // Вестник Европы. - 1899. - №2; Он же. Сословное начало в местном управлении и самоуправлении // Вестник Европы. -1889. - №4 и др.
периодической печати: в «Губернских ведомостях», в «Епархиальных ведомостях», «Ежегодниках губернии».
Документы личного происхождения. Значительный интерес для автора исследования представляют материалы дневников П.А. Валуева, Н.А. Милютина, воспоминания А.И. Шингарева, а также воспоминания местных земских деятелей В.В. Бартенева, Я.М. Белого, Н.А. Качалова, П.Н. Лепешинского, А. Слезинского, Н.Н. Фирсо-ваи др.1
В совокупности данные источники и методы научного анализа позволили всесторонне и полно исследовать избранную проблему и выработать собственный взгляд на нее.
Историография
Местное самоуправление явилось новым для императорской России институтом. Еще до введения оно привлекало внимание общественности, что нашло отражение в литературе. Всю совокупность исследований, посвященную земствам, можно разделить на четыре группы:
дореволюционную историографию;
советскую историографию;
постсоветскую историографию;
зарубежную историографию.
1 Бартенев В.В. Опочецкие воспоминания о графе П.А. Гедене // Русская мысль. — 1907. - №11-12; Белый Я.М. Из недавней старины: Воспоминания земского врача 70-х гг. - Новгород, 1907; Качалов Н.А. Записки // Голос минувшего. - 1916. - №5-8; Лепешинский П.Н. На повороте. - Пг., 1922; Слезинский А. Эдуард Васильевич Лерхе (к характеристике его деятельности) // Русская старина. - 1898. - Т. 95. - №8; Фирсов Н.Н. Первый земский съезд (Воспоминания шестидесятника) // Исторический вестник. - 1906. - Т. 104. - №5; Дементьев П.А. Воспоминания старого земца// Вестник Европы. -1903. -№9-11.
Анализ источников и историографии земского самоуправления позволяет сделать вывод, что в настоящее время в исторической науке практически отсутствуют работы, посвященные комплексному анализу земских реформ, опыту и урокам их организационно-правового проведения.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
Во-первых, в комплексности исследования деятельности земского самоуправления России.
Во-вторых, в авторской оценке противоречий различных отечественных и зарубежных теорий местного самоуправления
В-третьих, в обосновании главных закономерностей земских реформ местного самоуправления, выявлении особенных для каждого этапа трудностей и определении порождающих их ключевых причин.
В-четвертых, в раскрытии таких малоисследованных аспектов проблемы, как борьба за реформирование местного самоуправления в законотворческой деятельности Государственных дум
В-пятых, в анализе противоречивой политики Временного правительства в отношении земского самоуправления.
В-шестых, в анализе опыта и уроков организационно правого проведения земских реформ в указанный период.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Эволюция теоретической базы деятельности земств от общественной теории самоуправления к государственной теории.
Результаты исторического анализа изменения статуса земских учреждений от исключительно «хозяйственных» органов местного самоуправления до представительства государственной власти на местах.
Авторская оценка главного противоречия, сохраняющегося на протяжении всей истории существования земств, связанного с распределением полномочий между органами местного самоуправления и государственной власти.
Итоговые суждения об опыте организационно-правового проведения земских реформ.
Сформулированные исторические уроки, выводы, научно-практические рекомендации и предложения автора, направленные на дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления в современных условиях.
Практическая значимость и рекомендации
Необходимо отметить, что присутствие противоречий на всем протяжении эволюции земской системы (во всех ее реформах) ничуть не умаляет ее роли и значимости в истории российского самоуправления. Кроме того, противоречия и проблемы присутствуют во всех коренных реформах прошлого и настоящего.
Для сглаживания противоречий в системе самоуправления автор предлагает следующий комплекс мер для практического применения в современных условиях:
1) дальнейшие реформы местного самоуправления распространять на всю территорию России, лишь после того, как органы
власти на местах и население освоят функции управления, так как одномоментные переходы к новой системе власти ухудшают положение населения и чреваты социальными потрясениями, а на современном этапе важно сберечь население и путем постепенных преобразований укоренить новое, дать возможность к нему привыкнуть
необходимо приспособление законодательства к местным условиям, традициям самоуправления, в масштабах многонациональной страны невозможно регулировать местное самоуправление одним законом;
часть функций выполняемых местным самоуправлением регламентировать законом, часть отдать на рассмотрение самой местной власти, что позволит избежать навязывания сверху местному самоуправлению тех обязанностей, которые оно не в состоянии выполнить;
предусматривать финансирование органов местного самоуправления в соответствии с выполняемыми функциями и четко прописывать межбюджетные отношения в сфере местного самоуправления, что необходимо для их эффективного функционирования;
привлекать общественность к деятельности современных органов местного самоуправления, это сделает их более эффективными;
6) развить различные формы непосредственного участия граждан в местном управлении, что приблизит самоуправление к интересам местного сообщества;
Добавим, что в настоящее время, когда идет процесс возрождения земств в России, осмысление исторического опыта является важным условием развития любых государственных и общественных институтов.
Так же материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе подготовки и преподавания курсов «Отечественная история», «История отечественного государства и права», «История государственного управления в России», «История политических и правовых учений», при чтении спецкурса по проблемам местного самоуправления.
Апробация работы
Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на заседании кафедры истории государства и права Московского университета МВД России, на VII Всероссийской научной конференции студентов и аспирантов (Сыктывкар, 2002), X ежегодной научной конференции студентов и аспирантов ВГПУ (Вологда, 2002), научной конференции «Европейский Север России: традиция и модернизационные процессы» (Вологда, 2006 г.).
Публикации Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
Статьи в журналах, рекомендованных ВАК.
1. Тихомирова, Г.В. Исторический опыт Земской реформы 1864 г.
/ Г.В. Тихомирова // История государства и права. - 2006. - №10. —
С. 28-30. (0,2 п.л.).
Статьи в научных сборниках и материалы конференций.
Тихомирова, Г.В. Земские учреждения Вологодской губернии и современная система местного самоуправления: исторические параллели / Г.В. Тихомирова // Наука - производству. Том 1. Экономические науки: сб. трудов ВГМХА по результатам работы Международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию академии. - Вологда-Молочное, 2006. - С. 273-279. (0,3 п.л.)
Тихомирова, Г.В. Опыт Института земского самоуправления в период деятельности Временногр правительства / Г.В. Тихомирова // Сборник статей аспирантов. - Вып. 4. - М.: МАЭП, 2006. - С. 78-87. (0,5 п.л.)
Тихомирова, Г.В.Особенности государственного регулирования деятельности российских земств / Г.В. Тихомирова // Некоторые дискуссионные проблемы зарубежной и отечественной истории. Межвузовский сборник научных работ. - МГГУ им. М.А. Шолохова, 2008. -С. 97-108. (0,6 п.л.)
5. Тихомирова, Г.В. Земское самоуправление в законотворчестве
Государственных дум Российской империи / Г.В. Тихомирова // Не
которые дискуссионные проблемы зарубежной и отечественной ис
тории. Межвузовский сборник научных работ. - МГГУ им. М.А.
Шолохова, 2008. - С. 109-121. (0,75)
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Дореволюционная историография
Земская тема была одной из самых популярных в дореволюционной научной литературе и публицистике второй половины XIX -начала XX в. Дореволюционная библиография насчитывает более пяти тысяч газетных заметок и статей, научных исследований, специально посвященных земским органам самоуправления1. Такая актуальность объясняется рядом причин.
Во-первых, население в зависимости от сословной принадлежности являлось объектом или активным участником осуществления широких земских программ по развитию местного хозяйства и социальной сферы, оно на себе ощущало результаты земской деятельности и платило для этого земский сбор, который превосходил прямой государственный налог в несколько раз.
Во-вторых, земство было молодым и быстро развивающимся органом, поэтому ежедневно привлекало к себе внимание общественности.
В-третьих, интерес к земскому самоуправлению постоянно подогревался особой политической ситуацией в России. Земские учреждения функционировали в условиях монархического режима, параллельно с государственным управлением на местах. Поэтому прогрессивное общество смотрело на земства как на альтернативу, как на источник парламентаризма, да и сами земские деятели неоднократно давали повод к таким воззрениям.
Прогрессивное общество встретило земства в целом благосклонно. Либерал К.Д. Кавелин, например, писал: «Мы находим новые земские учреждения в своем роде образцовыми»1. Известный земский деятель и теоретик самоуправления А.И. Васильчиков полагал: «Нигде нет такого широко самоуправления как в России»2. Даже известный критик земских учреждений, казанский профессор права В.В. Ивановский отмечал: «Земское самоуправление впервые организовалось в сравнительно совершенной форме»3.
Известные дореволюционные правоведы и историки оставили солидные научные исследования по теории управления и самоуправления и их развитии в различных странах Западной Европы и в США. Сравнительные исследования показали, что порядок формирования депутатского корпуса (земские гласные) в дореволюционной России был менее демократичен, чем в большинстве западноевропейских стран.
Теории самоуправления: их сущность и генезис
Историческое развитие общества, будь то в сфере политики, экономики, права, морали, становления и развития институтов гражданского общества, в конечном счете ведет к преобразованию системы властных отношений, выступающих, в свою очередь, и как цель, и как условие социальных изменений.
Давние и глубокие традиции местное самоуправление имеет в странах Западной Европы и Америки, опираясь на которые, западные правоведы выделяют общие принципы основ самоуправления в гражданском обществе.
Как отмечают исследователи, термин «местное самоуправление» не имеет вполне точного и единого научного значения. Имеется несколько десятков различных определений1.
Так, например, в английской социально-политической традиции широкое распространение получило определение И. Редлиха и П. Ашлея: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву».
В дореволюционной России популярностью пользовалось следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления через посредство самих заинтересованных лиц»".
За основу в настоящее время принимается трактовка местного самоуправления, представленная в Европейской хартии местного самоуправления, в которой: «1. Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел. 2. Это право осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов и могущих иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними» (ст. 3) .
Организация земского самоуправления и особенности его избирательной системы
В земских реформах второй половины XIX в., как полагает автор, следует выделить четыре основные сферы, в которых наиболее полно отражены вопросы становления и развития российского местного самоуправления исследуемого периода и прослеживается противоречивость реализуемых мер. Этими сферами являются:
- организация земского самоуправления, особенности его избирательной системы;
- структура исполнительных органов;
- компетенция земского самоуправления, охватывающая круг его полномочий;
- степень самостоятельности земского самоуправления и его зависимость от государственной власти.
Основным нормативно-правовым актом, который регламентировал проводившуюся реформу, являлось Положение о губернских и уездных земских учреждениях, высочайше утвержденное 1 января 1864 г. (далее - Положение 1864 г.).
Положение 1864 г. базировалось на следующих принципах:
1) всесословного земского представительства;
2) имущественного ценза;
3) самостоятельности исключительно в пределах хозяйственной деятельности.
Основной административно-территориальной единицей земского самоуправления являлся уезд. Самоуправление губерний уже в самой своей организации опиралось на уездное. Уездные земские собрания, обладавшие распорядительной властью, избирались непосредственно избирательными собраниями и волостными сходами, а губернские земские собрания избирались уездными собраниями из числа их гласных. Органы уездного и губернского земского самоуправления составляли единую систему. Но формирование губернских и уездных учреждений происходило на совершенно разной основе.
Развитие земского законодательства с середины 60-х до конца 80-х гг. XIX в. не носило характера принципиальных изменений и реально не меняло положение дел в местном самоуправлении. На протяжении двух десятилетий после введения земского Положения 1864 г. количество узаконений, принятых правительством, было значительным, но они мало повлияли на изменение статуса земских учреждений, пределы их компетенции, порядок формирования, а также на механизм административного контроля. Можно выделить только несколько решений, имевших определенное значение для развития земских учреждений. В декабре 1866 г. Сенат делает разъяснение относительно условий утверждения председателей земских управ. В июне 1867 г. более детально регламентируется проведение земских собраний, усиливается роль и ответственность их председателей.
