Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие административно-правовой защиты физических и юридических лиц
1. Методология анализа административно-правовой защиты физических и юридических лиц
2. Сущность правового регулирования административно-правовой защиты физических и юридических лиц: проблемы теории и практики
Глава II Система органов, форм и методов административно-правовой защиты
1. Демократизация конституционных основ административно-правовой защиты физических и юридических лиц в условиях разделения властей
2. Формирование правозащитного статуса органов административно-правового обеспечения безопасности физических лиц
3. Совершенствование форм и методов административно-правовой защиты физических и юридических лиц
Глава III Особенности административно-правовой защиты юридических лиц
1. Характеристика административной защиты юридических лиц
2. Особенности административно-правовой защиты физических и юридических лиц в рыночных условиях
Глава IV Формирование и развитие административной юстиции в российской федерации
Преодоление правового нигилизма и повышение правозащитной активности органов административной юстиции
Заключение
Список использованных нормативных правовых источников и литературы
- Методология анализа административно-правовой защиты физических и юридических лиц
- Демократизация конституционных основ административно-правовой защиты физических и юридических лиц в условиях разделения властей
- Характеристика административной защиты юридических лиц
- Преодоление правового нигилизма и повышение правозащитной активности органов административной юстиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В нынешний сложный и ответственный период российской истории неизмеримо возросли роль и значение проблем прав человека и гражданина, их реализации, всестороннего обеспечения. Подчеркивая актуальность темы, следует выделить ее наиболее существенные стороны.
Прежде всего, Конституция Российской Федерации, провозгласившая: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", заложила теоретико-правовой фундамент для новых подходов к государственно-правовым явлениям.
Такой концептуально новый подход к проблеме защиты прав и свобод человека и гражданина, ответственности государства перед ними - несомненное достижение в развитии российской демократии, прогресс на пути формирования и обновления конституционного и административного права Российской Федерации.
В связи с вышесказанным необходимо серьезно усилить внимание к обеспечению надлежащей охраны и защиты (мы применяем эти термины как очень близкие по смыслу, хотя и имеющие определенные специфические оттенки при раскрытии их конкретного содержания) интересов физических лиц (граждан) и юридических лиц (хозяйствующих организаций) во всех сферах государственной жизни и, прежде всего, в административно-правовой сфере.
В указанной разветвленной сфере граждане и организации наиболее часто встречаются с определенными государственно-властными предписаниями, касающимися как осуществления их прав, так и выполнения ими обязанностей. Именно их реализация и обусловливает возникновение многочисленных административно-правовых отношений.
Следует отметить такое объективное обстоятельство: суть названных отношений во многом представляет собой столкновение различных интересов государства, с одной стороны, и всех других субъектов правоотношений, с другой стороны. Это, в свою очередь, предполагает вывод: эти отношения могут выливаться и подчас неизбежно выливаются в правовые споры и конфликты, нуждающиеся в законодательном регулировании.
В силу и вследствие действия этих факторов и обстоятельств возрастает также практическое, теоретико-научное значение совершенствования административно-правовой деятельности органов власти, направленной на обеспечение прав граждан и организаций, а также в процессе реализации их правовых гарантий.
Уже высказанное выше в достаточной мере характеризует актуальность проблемы административно-правовой защиты физических и юридических лиц.
Речь, в сущности, идет о выработке и практической реализации новой, современной концепции административно-правовой защиты, о механизме и режиме защиты граждан и иных лиц, а также юридических лиц.
В этой связи под концепцией административно-правовой защиты граждан и хозяйствующих организаций понимается совокупность сложных, многогранных правовых (конституционных, административно-правовых и других) идей, положений, представлений, мнений, постулатов, составляющих такое многомерное и разноплановое явление, каким является административно-правовая защита физических и юридических лиц.
Из специфического характера концепции вытекает необходимость обоснования и комплексного исследования важнейшего института административного права - административно-правовой защиты физических и юридических лиц, который ранее недостаточно разра-
5 батывался и в научной, и в учебной административно-правовой литературе.
Вышеизложенное обусловливает также необходимость формулировки и обоснования административно-правового режима зашиты физических и юридических лиц. По мнению диссертанта, - это порядок регулирования, который выражен в комплексе административно-правовых средств, характеризующих направленность мер государства на защиту прав физических и юридических лиц путем взаимодействующих между собой дозволений, связываний и запретов.
По справедливому замечанию С.С.Алексеева, вопрос о правовых режимах возникает, как правило, в отношении не всех звеньев правового регулирования, а, главным образом, в отношении субъективных прав1. Естественно, что возможны и иные варианты определения данного нового и сложного понятия.
Развивая эту мысль применительно к теме настоящего исследования, надо отметить специфические черты административно-правовой защиты физических и юридических лиц. Во-первых, ее существование связано с решением и урегулированием проблемы правового обеспечения безопасности физических и юридических лиц. Во-вторых, на этапе перехода к правовому государству и рыночным отношения административно-правовая защита физических и юридических лиц, сохраняя правовую сущность, изменяет свое содержание, преодолевает жесткозапретительные, административно-командные рамки. В-третьих, являясь изначально инструментом защиты интересов граждан и организаций, административно-правовая защита физических и юридических лиц приобретает качества одного из гарантов законности в правозащитной деятельности государства. Как видно, речь идет о комплексном режиме, преследующем цели админи-
1 См.: Алексеев С.С. Теория права. - М., 1995. - С. 243.
стративно-правовой защиты, прежде всего, гражданских, экономических, социальных прав граждан и интересов юридических лиц.
Подчеркивая актуальность избранной для исследования проблемы, необходимо выделить еще один важный и специфический момент, заключающийся в том, что разработка и реализация проблем правозащитной деятельности является неотъемлемой частью процесса обеспечения конституционных и иных прав граждан и организаций, а интерес, в том числе научный, к этой проблематике непрерывно растет.
Однако административно-правовые проблемы и аспекты защиты физических и юридических лиц пока что оставались без должного научно-теоретического анализа и практической разработки. Это также обусловливает объективную необходимость, потребность в научном исследовании этой крупной проблемы в целостном и системном виде, подчеркивает ее особую актуальность.
Кроме того, возникает еще один, можно сказать, принципиально-концептуальный, узловой для административного права вопрос, влияющий на актуальность темы диссертации.
Если в других, не менее фундаментальных правовых отраслях, таких как конституционное право, гражданское право, уголовное право, процессуальное право, в деятельности прокуратуры и ряде других уже сравнительно давно сложились системы, механизмы, режимы правовой защиты, охраны человека и гражданина (например, конституционно-правовая защита граждан (физических лиц); гражданско-правовая защита граждан, их прав и свобод; уголовно-правовая охрана прав граждан; судебно-правовая защита граждан; деятельность прокуратуры по защите прав и интересов граждан и юридических лиц и др.), несколько иная, качественно отличная ситуация сложилась в сфере административного права, исполнительной власти.
В научных трудах и учебниках по этой одной из фундаментальных научно-учебных дисциплин отсутствуют разделы либо главы, посвященные административно-правовой защите гражданина, человека, физических лиц и хозяйствующих организаций.
Даже в сравнительно новых учебниках и научных трудах отсутствуют разделы, в которых анализировались бы проблемы административно-правовой защиты граждан, т.е. той проблемы, которая находится в центре внимания данного диссертационного исследования.
В плане приятного исключения можно упомянуть главы в коллективных монографиях последнего времени, в которых вопросы защиты прав и свобод граждан изложены, в целом, комплексно1. Но, к сожалению, административно-правовой аспект либо не выделен специально, либо его исследование носит лишь мозаичный характер. Во многом анализируемые административно-правовые вопросы поглощаются аспектами конституционного права. Тем не менее, указанные главы - шаг вперед в разработке исследуемой нами проблемы.
Именно в конкретном, слаже,ндом и сбалансированном механизме звеньев и органов, входящих в исполнительный механизм, можно конкретно и дифференцированно проанализировать эту проблему.
Сказанное ни в коей мере не умаляет полезной и актуальной попытки специально проанализировать эту проблему - защиты прав гражданина - с позиций исполнительной власти, административного права.
Завершая раздел об актуальности темы диссертации, полагаем вполне обоснованным, с учетом вышесказанного, отметить, что административно-правовая защита физических и юридических лиц -
1 См.: Общие теории прав человека. - М.: Норма, 1996. - С. 278-321; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. - М.: Юрист, 1998. - С. 286-319.
8 актуальнейшая проблема российского права, в целом, но особенно, и в первую очередь, административного права, с учетом давно назревшей объективной потребности его (административного права) серьезного реформирования.
Без развития и совершенствования института административно-правовой защиты физических и юридических лиц не может быть глубокого и демократического реформирования сложившейся и, во многом, устаревшей такой важной отрасли, как административное право; упомянутое реформирование не сводится к созданию и функционированию указанного института; однако, этот институт - необходимая часть реформы административного права. В целом, сказанным предопределяется бесспорная актуальность данной проблемы.
Вышеизложенное и определило выбор темы исследования, охватывающего комплекс актуальных правовых, организационно-управленческих и иных проблем, имеющих важное теоретическое значение для повышения эффективности административно-правовых средств обеспечения прав граждан и хозяйствующих организаций.
Степень научно-практической разработанности темы исследования. В правовой науке теоретическое исследование указанных проблем нашли свое отражение в работах, посвященных общей теории права (С.С.Алексеев, В.К.Бабаев, В.В.Борисов, А.Ю.Кабалкин, Д.А.Керимов, В.В.Лазарев, Н.И.Матузов, И.С.Самощенко, Л.С.Явич и др.). Отдельные вопросы обеспечения безопасности личности нашли освещение в трудах ученых различных отраслей права (С.В.Бородин, С.Н.Братусь, Г.В.Дашков, Н.И.Загородников, И.И.Карпец, В.Н.Кудрявцев, М.Н. Кузнецов, Ю.И.Лейбо, Т.Н.Нешатаева, Ю.В.Солопанов, Н.А.Стручков и др.).
В административно-правовой сфере эти проблемы частично рассматривались в работах С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, А.К.Васильева, И.И.Веремеенко, А.П.Герасимова,
9 М.И.Еропкина, Ю.М.Козлова, Ф.Е.Колонтаевского, О.С.Колбасова, А.П.Коренева, Б.М.Лазарева, А.Е.Лунева, А.Ф.Майдыкова. Л.Л.Попова, В.С.Прониной, Ф.С.Разоренова, В.С.Репина, С.В.Соловьевой, Н.В.Черноголовкина, Т.М.Шамбы, А.И.Экимова. В.Ф.Яковлева.
Проведенному анализу и оформлению научных выводов способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории права, государства, государственного управления, административного права: Г.В.Атаманчука, Р.Ф.Васильева, А.Б.Венгерова, Б.Н.Габричидзе, С.Э.Жилинского, Е.В.Додина, Н.Г.Кобеца, А.П.Коренева, Г.В.Мальцева, М.Я.Масленникова, Г.Б.Мирзоева, Г.И.Петрова, М.А.Пискотина, В.А.Прокошина, Н.Г.Салищевой, В.Д.Сорокина, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, В.А.Юсупова, А.Ю.Якимова, Ц.А.Ямпольской, И.С.Яценко и др.
В ходе работы автором были изучены труды зарубежных уче-ных-административистов: А.Ангелова, Г.Брэбана, С.Поповича, П.Стайнова, Е.Старосьцяка, Я.Г.Янева. Кроме того, были изучены и использованы труды русских ученых А.И.Елистратова, М.Д.Загряц-кого, Н.М.Коркунова.
Предмет, методы и цели исследования. В работе дается авторское видение содержания категории административно-правовой защиты физических и юридических лиц и на этой основе исследуется ее состояние в условиях перехода к рыночным отношениям и осуществления правовой реформы в Российской Федерации.
Предмет и объект исследования исключительно широки и многообразны в силу того, что в центре их внимания находятся теоретические и практические проблемы правового регулирования административной защиты физических и юридических лиц - составной части деятельности государственных, в том числе правоохранительных ор-
10 ганов и их должностных лиц, охватывающей рассмотрение правозащитных дел.
Цель исследования состоит в анализе практического опыта и путей решения теоретико-методологических проблем административно-правовой защиты физических и юридических лиц, с точки зрения обеспечения прав человека, развития концептуальных основ, совершенствования системы органов и методов правозащитной деятельности, исследования динамики и определения перспектив и возможных путей повышения эффективности правового регулирования административной защиты юридических лиц и соответствующих юрисдикционных отношений.
Достижение поставленных целей осуществляется на основе научного решения комплекса исследовательских задач:
провести методологический анализ сложившихся в научной литературе представлений об административно-правовой защите физических и юридических лиц с точки зрения многозначности ее содержания;
выявить основные признаки, характеризующие сущность правового регулирования административной защиты этих лиц, ее функции, а также основные принципы, на которых она базируется;
исследовать действие конституционной организации административно-правовой защиты граждан в условиях разделения властей и демократизации системы управления;
определить правозащитный статус субъектов административно-правового обеспечения безопасности физических лиц, формы и методы его действия;
-рассмотреть особенности административно-правовой защиты юридических лиц в рыночных условиях;
- проанализировать проблемы создания административной юстиции на современном этапе осуществления правовой реформы в России;
-предложить конкретные меры, обеспечивающие гарантиро-ванность защиты личности в гражданском обществе.
Исторический, системно-логический и сравнительно-правовой методы исследования административно-правовой защиты физических и юридических лиц основываются на нормативно-конституционной базе современной Российской государственности.
В процессе исследования проведен сравнительно-правовой анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих основы государственной политики в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства, правовые статусы и компетенцию федеральных органов государственной власти, государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Особое внимание уделено конструктивно-критическому анализу нормативных правовых актов, регулирующих административную деятельность органов власти по обеспечению общественной и личной безопасности граждан.
Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения общенаучных (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, индукция и дедукция и т.п.) и частно-научных (сравнительно-правовой, структурно-функциональный, статистический анализ документов и т.п.) методов исследования.
Научная новизна исследования. В работе проанализирован и представлен к защите ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые несут в себе научную новизну. Она состоит в том, что в диссертации формулируются новые, крупные и недоста-
12 точно в научном и практическом плане изученные проблемы административно-правовой защиты граждан и хозяйствующих организаций в условиях социально-экономических и иных преобразований в стране. Постановка и научная разработка этих проблем способствует становлению и развитию современного российского административного права.
В центре данного исследования стоит концепция административно-правовой защиты физических и юридических лиц на современном этапе, в которой содержатся обобщение теории и практики, методология правового регулирования административных отношений.
Указанная концепция - это совокупность взглядов, подходов, предлагаемых схем взаимоотношений органов исполнительной власти с другими государственными органами, в первую очередь, судебными, правоохранительными, такими как, прокурорские, органы внутренних дел, налоговые, таможенные и ряд других. В рамках деятельности этих органов развивается, формируется как система административно-правовая защита физических и юридических лиц.
Предпринятый системный анализ теоретических и практических материалов, относящихся к избранной теме, позволил диссертанту сделать ряд самостоятельных выводов, сформулировать положения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
- предложена и обоснована концепция системы административно-правовой защиты физических и юридических лиц, включающая в себя три крупных блока административных правоотношений, складывающихся: во-первых, в связи с защитой прав и законных интересов указанных лиц административно-правовыми средствами через механизмы рассмотрения обращений граждан и хозяйствующих субъектов в органы исполнительной власти, а также иные механизмы осуществления административной юрисдикции государственными органами; во-вторых, с защитой прав, установленных и гарантиро-
13 ванных административным законодательством, осуществляемой как органами исполнительной власти, так и судами; в-третьих, с защитой административно-процессуальных прав лиц, привлекаемых к административной ответственности;
исследован важный институт административного права, отражающий глубокое и прогрессивное развитие этой ведущей отрасли российского права. Административно-правовая защита физических и юридических лиц - это предмет и направление российской правовой реформы в интересах человека, гражданина, личности;
выделены и охарактеризованы структурные элементы системы административно-правовой защиты физических и юридических лиц. К ним отнесены субъекты - физические и юридические лица, государственные органы (законодательные, исполнительные, судебные, прокуратуры), органы местного самоуправления, общественные объединения (прежде всего, правозащитные). Объектами административно-правовой защиты, по мнению диссертанта, являются права, законные интересы, а также обязанности физических и юридических лиц. Защищаемые административными средствами материальные и процессуальные права лиц подразделяются на несколько групп, среди которых выделены права и обязанности, установленные и гарантированные административным законодательством. Важная роль в системе принадлежит обязанностям государственных органов предоставлять административно-правовую защиту физическим и юридическим лицам, обеспечивать эффективную реализацию их соответствующих возможностей и средств;
- в работе дается авторское определение административно-
правового режима защиты физических и юридических лиц, представ
ляющий собой порядок регулирования, который выражен в комплексе
административно-правовых средств, характеризующих направлен
ность мер государства на защиту прав граждан и хозяйствующих орга-
14 низаций путем взаимосвязанных и дополняющих друг друга дозволений, обязываний и запретов;
-разработаны теоретические модели административно-правовой защиты физических и юридических лиц с учетом возрождения в России традиции разделения сферы права на частное и публичное;
- предложены конкретные изменения и дополнения в дей
ствующее административно-процессуальное, гражданско-процес
суальное и уголовно-процессуальное законодательство, ставящие
своей целью закрепление института ответственности государства и
его органов перед гражданином и хозяйствующими организациями в
случаях нарушения их прав и законных интересов, и возмещение при
чиненного им вреда, то есть о перенесении центра тяжести с репрес
сивных мер на превентивные меры и функции в деятельности указан
ных исполнительных и иных органов власти;
уточнены и систематизированы основные элементы новой модели административно-правовой защиты физических и юридических лиц (например, защиту корпоративных интересов акционеров, вкладчиков, использование контрактного права, подготовку нового поколения юристов-административистов и т.п.);
внесены предложения (с необходимой аргументацией и содержанием по существу) о принятии Федерального закона "Об административно-правовой защите физических и юридических лиц в Российской Федерации". Указанный закон должен регламентировать порядок принятия органами исполнительной власти индивидуальных актов в отношении граждан, их ассоциаций (общественных объединений), хозяйственных организаций и учреждений любой формы собственности. В этом законе также должны быть определены круг субъектов, являющихся сторонами процесса или иными его участниками, процессуальный статус этих лиц; стадии принятия индивидуального
15 акта управления, порядок исполнения принятого акта и его обжалования. Кроме того, желательно предусмотреть предмет, формы и методы деятельности в сфере административно-правовой защиты физических и юридических лиц, а также о разработке в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации механизма реализации норм административно-правовой защиты физических и юридических лиц - важнейшего нормативного институционального образования;
выделены и проанализированы институты судебного производства и судебного контроля в рамках системы административно-правовой защиты физических и юридических лиц. Высказаны предложения по усилению сотрудничества судебных органов с исполнительными органами власти в сфере административно-правовой защиты физических и юридических лиц;
исходя из нормативно-правовых актов, принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, предложены ряд новых положений по расширению полномочий и обязанностей законодательных, исполнительных и судебных органов власти в сфере административно-правового обеспечения безопасности физических и юридических лиц в рыночных условиях.
Полученные в результате исследования выводы и сформулированные на их основе предложения, апробированные в деятельности правоохранительных органов, позволяют уточнить и дополнить ряд теоретико-методологических концепций административно-правовой защиты физических и юридических лиц с точки зрения обеспечения прав человека и дальнейшей гуманизации правозащитной деятельности, а также, в целом, реформирования, обогащения и дифференциации современного административного права;
- в теоретическом плане предпринята попытка дать понятие, а
также дифференцировать термин административной юрисдикции
применительно к сфере административно-правовой защиты физических и юридических лиц, подчеркнуты особенности и специфика реализации, применения административной юрисдикции в связи с осуществлением режима административно-правовой защиты граждан и хозяйствующих организаций;
внесены предложения по формированию институтов административно-правовой защиты прав вкладчиков и акционеров; диссертант считает необходимым усилить административную ответственность кредитных и коммерческих организаций за действия, ущемляющие права и законные интересы физических и юридических лиц; предлагается ввести в будущий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новые составы административных правонарушений, связанные с неисполнением правил ведения кассовых операций, злоупотреблением информацией о финансовом состоянии банков и иных кредитных организаций и т.п.;
внесены предложения о дальнейшем укреплении такого института защиты прав и свобод граждан, как общий надзор прокуратуры, закрепив в Законе "О Прокуратуре Российской Федерации" право возбуждать дисциплинарное производство в отношении должностных лиц, виновных в нарушении прав гражданина, а также в предоставлении прокурорам права приостанавливать действия актов органов управления и контроля, которые ущемляют права и законные интересы граждан, с момента принесения и окончательного рассмотрения протестов прокурора в порядке общего надзора;
проанализировав опыт формирования и деятельности органов административной юстиции зарубежных стран, диссертант предлагает с учетом российских реалий образовать коллегии, специализирующиеся на рассмотрении административных дел в системе общих судов, которые объективно и компетентно могут разрешать правозащитные дела.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Прежде всего, в теоретическом плане впервые в сфере исполнительной власти и административного права предпринята попытка целостно и системно сформулировать новые институт, механизм, режим административно-правовой защиты физических и юридических лиц с позиций теории права и государства, административного права, ряда других отраслей права.
Разработанные автором теоретические и концептуальные положения и их обеспечение административно-правовыми средствами восполняют один из пробелов, обозначившихся в последние годы в отечественной науке административного права. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, позволяют по-новому осмыслить содержание и сущность, обеспечить современное видение проблем административно-правового обеспечения защиты физических и юридических лиц.
Содержащиеся в диссертации теоретические положения об обеспечении административно-правовыми средствами защиты прав и свобод физических и юридических лиц могут служить базой для дальнейшего исследования общетеоретических проблем обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Ряд положений диссертации сформулированы в постановочном плане, выдвинуты в качестве научных гипотез. Работа способна стимулировать дальнейшие теоретические исследования ученых в сфере исполнительной деятельности, защиты прав граждан и организаций.
В результате проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере административно-правовой защиты граждан и организаций.
Прикладное значение результатов исследования состоит в том, что они ориентированы на совершенствование организации и повы-
18 шение эффективности осуществления исполнительной деятельности субъектов административного права, которые призваны непосредственно и повседневно обеспечивать защиту прав физических и юридических лиц.
Сформулированные соискателем выводы, предложения и рекомендации, подготовленные на основе диссертационных материалов, научные разработки и публикации могут использоваться практическими работниками правоохранительных органов, в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе по специальности "юриспруденция", при преподавании курсов административного права, организации и деятельности органов суда, прокуратуры, МВД.
Практическое значение проведенного исследования состоит в том, что его результаты могут быть также использованы:
в ходе реформирования и выработки современной концепции обновленного российского административного права, в частности, для уточнения и конкретизации предмета правового регулирования административного права;
для углубления научно-исследовательской работы в сфере административного права, в частности, таких разделов, как субъекты административного права с их возможным делением на индивидуальные и коллективные, граждан и хозяйствующих организаций, физических и юридических лиц;
-для совершенствования учебного процесса, связанного с преподаванием административного права, в частности, и введения в этот курс раздела, посвященного изучению и анализу проблем административно-правовой защиты физических и юридических лиц;
-для усиления роли и практического значения органов, в первую очередь, активизации деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения защиты интересов физических и юридических
19 лиц. Имеются и другие аспекты повышения функций и полномочий исполнительных органов власти, которые в новых демократических условиях призваны не только принуждать и обязывать физические и юридические лица к выполнению возложенных на них обязанностей, но также охранять и защищать их права и свободы.
В этом случае одним Кодексом об административных правонарушениях не обойтись, к тому же он безнадежно устарел; нужен концептуально и качественно новый Кодекс об административных правонарушениях.
Но самое главное и основное - это постоянная опора на Конституцию, скорейшее принятие и реализация Федерального закона об административно-правовой защите физических и юридических лиц.
Основные положения диссертации, выводы, предложения и рекомендации диссертанта изложены в опубликованных монографиях, научных статьях, справках и обзорах, выступлениях на федеральных и межрегиональных научно-практических конференциях.
Результаты проведенного исследования обсуждены на заседаниях Государственной Думы Российской Федерации при рассмотрении проектов законов по вопросам борьбы с правонарушениями, на заседаниях экспертных советов по вопросам нормотворческой и научно-методической работы Прокуратуры Российской Федерации. Выводы и предложения по диссертации обсуждены и рекомендованы к защите на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Предложения правотворческого характера, разработанные в ходе исследования, нашли свою реализацию в ряде законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере правопорядка, в частности, в законодательных актах, опреде-
20 ляющих правовой статус органов исполнительной власти в Республике Дагестан.
Прикладное значение результатов исследования состоит также в том, что они ориентированы на совершенствование организации и повышение эффективности деятельности субъектов административного права, которые призваны непосредственно и повседневно обеспечивать защиту прав граждан и хозяйствующих организаций.
Материалы исследования используются при преподавании курсов административного права в ряде юридических вузов г.Москвы и г.Махачкалы.
Структура и содержание работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Методология анализа административно-правовой защиты физических и юридических лиц
В условиях сегодняшней переходной к рынку и правовому государству ситуации в России проблема административно-правовой защиты физических и юридических лиц крайне обострилась, стала одной из самых актуальных. Исходя из того, что многие новые явления, непосредственно затрагивающие интересы субъектов права, оказываются вне сферы государственного воздействия и правового регулирования, выработка концепции, способной выявить тенденции современного развития административно-правовой защиты физических и юридических лиц (АПЗФЮЛ), становится крайне необходимой и очень важной. В рамках философских, социологических, юридических и иных публикаций широко обсуждается целый комплекс общетеоретических проблем защиты прав граждан в условиях перехода к рынку.
То обстоятельство, что возникла необходимость коренного обновления (можно даже сказать - создания вновь) методологии формирования и, соответственно, теоретического анализа административно-правовой защиты в России, объясняется комплексом социальных, экономических и правовых причин. Наиболее существенные среди них таковы:
- унаследованные институты и традиции власти были принципиально не приспособлены для решения новых проблем частного права. Не было в достаточном количестве и обученных кадров, умеющих решать задачи административно-правовой защиты субъектов частного права; -отсутствовала правовая база новых рыночных отношений между физическими и юридическими лицами, которые, кроме того, вступали в противоречие с публично-правовой практикой, формировавшейся в течение десятилетий;
-строительство новой системы хозяйствования и государственности осуществлялось в условиях жесткого политического противостояния. Поиски компромисса в проведении реформ сопровождались не самыми эффективными решениями, что растягивало преобразования и усиливало связанные с ними последствия незащищенности граждан и организаций1.
В рамках Российской империи, а затем и административно-командной системы проблема защиты физических и юридических лиц, в частности, административно-правовыми средствами, как относительно целостного явления (даже в условиях социализма) в юридической литературе оставались почти неразработанными, хотя весь XX век, его завершающие годы обнажили во весь рост проблему защиты личности, прав физических и юридических лиц в России. Две исторические традиции: автократия и попрание прав личности наложили отпечаток на это положение дел. Известно, что А.Н.Радищев, А.Н.Герцен - первые российские правозащитники, русские юристы и философы (Кони, Вл.Соловьев, Федоров, Чичерин, Кистяковский, Новгородцев) и другие предпринимали отчаянные попытки защитить гражданина, всех субъектов права всеми дозволенными средствами, не исключая и административно-правовые средства. Однако фальсифицированные процессы против человека, личности в России продолжались.
Исключением не являлся и советский этап. Известные посягательства на права человека в условиях тоталитарной политической системы, действие механизма массовых репрессий, фальсифицированные судебные процессы на основе "теории Вышинского" вели к дальнейшей незащищенности физических и юридических лиц, попранию прав человека.
Отчаянные попытки уйти от накопившихся проблем вокруг незащищенности граждан и организаций предпринимались в условиях хрущевской оттепели (середина 60 - начало 80-х годов) и перестройки (1984-1991 гг.), что породило правозащитное движение в СССР (Сахаров, Солженицын и др.).
Безусловно, это вовсе не значит, что сама тема вообще отсутствовала в специальной научной дореформенной литературе. Те или иные ее отдельные стороны анализировались в общетеоретических работах по административному праву, но именно в разрезе общетеоретической постановки1. Довольно многочисленны были работы по специальным отдельным темам, когда они прямо связывались с проблемой защиты, главным образом, прав гражданина социалистического государства. При этом о защите прав юридических лиц почти не шла речь2.
Сейчас же сложилось такое положение, когда на первый план выдвигается задача создать именно систему, внутренне организованную и достаточно автономную, в структуре административного права защиты физических и юридических лиц. Она должна на первых порах быть хотя бы упорядочена первично, затем могут последовать систематизация и даже кодификация. Тем более, что опыт подобного рода уже есть - Кодекс об административных правонарушениях (КоАП), по сути единственный институт, кодифицированный (хотя и устаревший), который может стать одним из элементов будущей системы административно-правовой защиты физических и юридических лиц. Сюда же должны войти понятия о предмете АПЗФЮЛ, то есть особого вида отношений, связывающих административный орган, с одной стороны, и физическое или юридическое лица, с другой. То есть, речь идет об отношениях, возникающих в том случае, если права этих последних нарушаются, а административный орган обязан реализовать или не реализует свои обязанности по их защите. В систему АПЗФЮЛ войдут также соответствующие нормы и институты административного права и субъекты - административные органы, их реализующие в своей управленческой деятельности, и соответствующие правоотношения заинтересованных сторон.
Демократизация конституционных основ административно-правовой защиты физических и юридических лиц в условиях разделения властей
За всю историю своего существования теория правового государства обозначила основополагающие направления формирования и развития административно-правовой защиты физических и юридических лиц, что позволяет выявить необходимость обобщения опыта исследования большого количества накопленного фактического и теоретического материала.
Выделение в структуре государственно-управленческих отношений особого их вида - отношений защиты - приводит к необходимости поставить вопрос о том, каким образом они реализуются в соответствии со своей спецификой. В целом, механизм реализации административных отношений хорошо известен. В него входят субъекты (органы, должностные лица), средства, способы и соответствующая материальная база. Основным средством реализации выступает административное право. Оно отчетливо выражает собой сущность управленческих решений, выполняя функцию регулирования объективных управленческих отношений (отношений защиты, в том числе). Однако само это регулирование, в зависимости от того, какие функции:-управления обслуживает, имеет различные формы проявления. Принято считать, что это правоприменительная, нормотворческая и правоохранительные формы регулирования.
Исходя из этого, можно предположить, что именно правоохранительная форма регулирования, по преимуществу, обслуживает отношения защиты. Разумеется, в той или иной мере это делает и все административное право, в целом. Здесь и возникают волевые отношения, означающие взаимосвязь прав и обязанностей участвующих в них субъектов, ибо эта взаимосвязь опосредована нормами права. В данном случае нормами административного права. О характере самих норм, юридически оформляющих именно отношения защиты, речь пойдет дальше. Сейчас просто отметим, что нормы эти существуют. В них сформулирована определенная правосубъектность (правоспособность, дееспособность, правовой статус, юридические обязанности), юридически выражающая совокупность социальных свойств участников правоотношений защиты. В самом общем виде это можно сформулировать как право на защиту у субъектов (их объединений) и обязанность у другого субъекта (органа или должностного лица исполнительной власти) предоставить таковую. Отсюда ясно, что возникает особая форма административно-правовой защиты (далее сокращение - АПЗ).
Степень разработанности такой формы административно-правовых отношений, норм их регулирующих, уровень практической реализации того и другого вкупе с зачаточностью науки административного права (в том числе и теоретических разработок особенностей такого вида управленческих отношений, как административная защита) применительно к условиям современной России не дают пока права говорить о системе АПЗ и, следовательно, об АПЗ как подотрасли административного права. Пока что намечены лишь контуры отдельных элементов АПЗ.
Отметим, что необходимость в такой системе обусловлена тем, что именно ею достигается полнота как объективного административного права, так в особенности субъективного права. Речь идет о трансформации последнего из возможности в действительность, когда субъективное право на защиту одной стороны - многих миллионов субъектов строго и однозначно замкнется на обязанность другой стороны - немногих органов (должностных лиц) предоставить эту защиту. Что, собственно, и составляет само содержание данного административно-правового отношения. Для дальнейшего уточнения этого содержания необходимо кратко остановиться на характеристике субъектов отношений АПЗ и их структуры.
Принято считать, что основная особенность субъектов в них -их правовое неравенство, ибо один из субъектов - орган (должностное лицо) исполнительной власти, т.е. одному из высших политических институтов, по определению предназначенного к приоритету своей воли перед волями всех остальных субъектов. Социальное отношение господства - подчинения здесь приобретает государственно-политический вид властеотношения, которое в сфере административной трансформируется в юридическую форму административного права. ,А в ней орган исполнительной власти законодательно определен как юридически властный, по сравнению с остальными. Да, действительно, это неравенство субъектов имеет место, в том числе и в отношениях АПЗ. Наиболее отчетливо это видно тогда, когда они выступают простейшей юридической формой элементарной субъектной связи (о которой речь шла ранее). Но даже в ней все обстоит далеко не так просто. Ведь в том случае, когда это административно-правовое отношение возникает по инициативе негосударственного субъекта, именно он реализует свое юридическое право, проявляет свою волю, хотя и не властную, а орган административный выступает юридически властно не в праве, а в обязанности по отношению к этому субъекту.
Характеристика административной защиты юридических лиц
В правовой системе России,помимо физических лиц7существует другая большая категория субъектов права, включающая объединения лиц, которая также нуждается в административно-правовой защите1. Независимо от индивидуальных интересов и целей, административное право защищает и коллективные интересы и цели. Эти коллективные интересы и цели выражаются и реализуются объединениями лиц. Некоторые из таких объединений лиц, в соответствии с законом, наделены статусом участников административно-правовой жизни, то есть статусом субъектов административного права.
Например, если три индивида, три физических лица решают объединиться для совместного осуществления того или иного вида деятельности, они могут, следуя существующим правовым нормам и выполнив определенные условия, породить четвертого субъекта права, отличного от первых трех и основывающегося на них, призванного выражать конкретные объединенные интересы первых трех физических лиц. Естественно, эти первые три физические лица сохранят свой статус самостоятельных субъектов права. При этом, созданные и оформленные таким образом объединения лиц, превращающиеся в субъектов права, становятся не только носителями прав, предоставляемых им на основании существующих юридических норм, а также, одновременно, носителями обязанностей - в соответствии с теми же юридическими нормами, которые предусматривают и способы административно-правовой защиты. Эти объединения лиц, признаваемые в юридическом порядке субъектами права и рассматриваемые как их вторая категория, называются юридическими лицами.
Если физические лица действуют, главным образом, в рамках частного права (или, разумеется, в частном разделе смешанных прав), то юридические лица могут действовать как в рамках частного права, так и в рамках публичного права. Это замечание показывает необходимость проведения различия между юридическими лицами частного права и юридическими лицами публичного права. Первые действуют, как правило, с целью удовлетворения и защиты сугубо личных интересов, тогда как вторые нацелены на достижение целей общественного значения.
Здесь нелишне еще раз сказать (как отмечалось в первой главе) о том, что юридическим лицом признается организация, которая не только имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, но и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.
В связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество.
К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия, а также финансируемые собственником учреждения.
К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).
Организация, в широком смысле слова, - это совокупность людей, групп, объединенных для достижения какой-либо задачи на основе разделения труда, разделения обязанностей и наличия иерархической (управленческой) структуры. По гражданскому праву РФ организации - это юридические лица. Законодательство различает коммерческие организации (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия) и некоммерческие организации (потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), финансируемые собственником учреждения, благотворительные и другие фонды, иные некоммерческие организации).
Компания - это строящееся на контрактном основании объединение лиц, пришедших к согласию относительно соединения имущества и возможностей с целью последующего разделения и защиты прибылей, то есть денежных или материальных выгод, в пользу финансового состояния каждого из членов компании. Компании являются коммерческими, если их деятельность заключается в ведении коммерции, то есть покупки с целью перепродажи при внесении из менений в товар или без такового. Компании называются гражданскими, если их деятельность не имеет коммерческого направления, то есть не играет в процессе оборота богатств посреднической роли, связанной с получением прибыли. Как правило, такие компании работают в областях сельского хозяйства, ремесленного производства, в сфере недвижимости, интеллектуальных областях и в области свободных профессий,
Преодоление правового нигилизма и повышение правозащитной активности органов административной юстиции
Останавливаясь подробнее на проблеме развития научных основ преодоления правового нигилизма с точки зрения активизации административной юстиции и ее правозащитной роли, следует подчеркнуть, что административную юстицию, а также юрисдикцию как самостоятельный вид правозащищеннои деятельности характеризуют не только существенные признаки и выполняемые функции. Целенаправленная активность ее звеньев в процессе укрепления правовых позиций обусловлена также наличием научных основ общеюрисдик-ционной системы, на базе которой она постоянно борется против правового нигилизма.
Особое место занимают объективные факторы государственно-правовой, нормативной и иной направленности в борьбе с правовым нигилизмом. Среди них следует, прежде всего, назвать сферы правоохранительной деятельности, в рамках которой осуществляется правозащитная юрисдикция, общность правоохранительных материально-правовых норм и отношений, сходство принципов деятельности различных видов юрисдикции, обусловленных единством целей и задач административно-правовой защиты физических и юридических лиц-АПЗФЮЛ, акты общественной природы.
Правозащитная сущность научных основ деятельности различных видов юрисдикции обусловлена и административно-правовыми процессуальными факторами: общностью задач АПЗФЮЛ, действующих процессуальных производство; возможностью распространения принципов и правил условно - и гражданско-процессуальных форм на административную юрисдикцию, сходством юридических конструкций. Все это дает основание для рассмотрения вопроса о возможности развития научной базы и теоретических исследований в сфере совершенствования всех элементов административной юрисдикции, призванной активизировать свое правозащитное назначение, особенно в условиях правового нигилизма.
Важность общеюрисдикционных научных основ этой деятельности подчеркивали М.Д.Шаргородский, О.С.Иоффе, Е.Старосьцяк, французские ученые, отмечавшие наличие системной общности административной и судебной юрисдикционных форм правозащитной деятельности и соответствующих им принципов1.
Следует еще раз подчеркнуть, что до сих пор в России нет единого основополагающего правового акта, регулирующего государственную политику по административно-правовой защите физических и юридических лиц. Между тем нужен не просто акт кодификационного характера (подобный КоАП), а именно правозащитные основы, которые вобрали бы в себя воедино многочисленные нормы о правах, льготах, иных административно-правовых средствах защиты, то есть акт, который четко бы сформулировал обязанности органов государственной власти по выявлению правозащитных приоритетов в этой области и определил бы пути их реализации. Целям искоренения правового нигилизма в полной мере отвечала бы разработка и принятие законодательного акта в форме Основ законодательства об административно-правовой защите физических и юридических лиц в Российской Федерации, который определил основы государственной политики в отношениях по административно-правовой защите физических и юридических лиц, принципы реализации соответствующих программ. Такие основы призваны содействовать осуществлению специфичных функций права в данной сфере общественной жизни (охранительной, регулятивной, воспитательной и других функций).
Охранительная функция выражается в недопущении ведомственных покушений на права физических и юридических лиц и их льготы. В отличие от охранительных функций иных кодифицированных правовых инструментов, она носит, как правило, компенсационный характер, вытекающий из принципа эквивалентности относительно более низкого уровня безопасности этих лиц и компенсаций за ее невыполнение в тех случаях, когда недооценка или искажение норм права принимает угрожающий характер.
Регулятивная функция состоит в толковании и разрешении коллизий по поводу осуществления физическими и юридическими лицами своих прав.
Основы законодательства должны сыграть роль регулятора административно-правового статуса граждан и организаций.
Воспитательная функция заключается в регламентации конкретного поведения физических и юридических лиц, деятельности органов государственного управления в сфере административно-правовой защиты физических и юридических лиц.
Основы законодательства об административно-правовой защите физических и юридических лиц в Российской Федерации должны базироваться на принципах отечественного права и, в то же время, закреплять "свои" принципы. К ним, в частности, относятся: принцип юридического обеспечения субъектов отношений по поводу административно-правовой защиты физических и юридических лиц; принцип свободы выбора средств административно-правовой защиты, установленных законом; принцип административно-правовой охраны прав и интересов граждан и организаций.
