Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Единство российского государства понятие, признаки, этапы становления 20
1.1. Конституционно-правовое понятие единства государства 20
1.2. Единство и суверенитет Российской Федерации 41
1.3. Этапы становления конституционных основ единства Российского государства 60
1.4. Основные черты современной конституционной модели единого Российского государства 91
Глава 2. Конституционные основы территориального единства российского государства 104
2.1. Понятие и признаки единства территории Российской Федерации 104
2.2. Формирование единого статуса субъектов Российской Федерации 123
2.3. Конституционное регулирование единства правового статуса человека и гражданина в субъектах Российской Федерации 145
Глава 3. Конституционно-правовые институты единства российского государства 167
3.1. Единство системы государственной власти в федеративном Российском государстве 167
3.2. Проблемы обеспечения единства российского правового пространства 206
3.3. Особенности становления единого экономического пространства в Российской Федерации 234
Глава 4. Механизм обеспечения единства российской федерации 260
4.1. Единство российского народа - основа механизма обеспечения государственной целостности 260
4.2. Система правовых гарантий обеспечения единства Российского государства 272
Глава 5. Основные направления государственной политики в сфере совершенствования федертивных отношений 278
5.1. Единая государственная идея - основа единства Российской Федерации 278
5.2. Государственный язык как гарантия единства российского общества и государства 291
5.3. Значение модернизации федеративных отношений в укреплении единства Российской Федерации 299
5.4. Перспективы реализации политики государственного единства в Российской Федерации 312
Заключение 327
Список нормативных правовых актов и научной литературы 332
- Конституционно-правовое понятие единства государства
- Понятие и признаки единства территории Российской Федерации
- Единство системы государственной власти в федеративном Российском государстве
- Единство российского народа - основа механизма обеспечения государственной целостности
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что развитие российского федерализма в настоящее время сталкивается с рядом проблем: неравномерностью социально-экономического развития субъектов РФ; отсутствием обоснованной государственной концепции укрепления единства Российской Федерации; проблемами в законодательном регулировании системы федеративных отношений и другими. Это вызывает необходимость изучения путей совершенствования федерализма в России, становления единого государства на ее территории.
Разработка проблемы единства федеративного Российского государства во всем многообразии ее аспектов имеет немаловажное теоретическое и практическое значение, обусловленное тем, что наукой конституционного права до настоящего времени не выработана целостная теория государственного единства России, а политико-правовая практика не оснащена соответствующим инструментарием.
Выдающийся русский юрист С.А. Котляревский относил юридический анализ федеративного устройства «не только к наиболее трудным, но и наименее благодарным отделам государственного права». Он подчеркивал: «Нигде, быть может, не сказывается до такой степени вся роковая искусственность юридических определений, вся непреодолимая трудность дать юридически точное выражение тем оттенкам, уклонам и своеобразиям, которые отличают реальную жизнь политических организаций»1. Тем не менее тема правового и институционального становления федерализма в России, перспектив его развития является в настоящее время одной и самых актуальных как в теоретическом, так и практическом аспекте.
Россия является федеративным государством в силу объективных причин. Мировой опыт доказывает, что социально-экономическое,
1 Котляревский С А Власть и право. Проблема правового государства. М, 1915. С. 259.
географическое и культурное своеобразие регионов в таких больших государствах, как Россия, несовместимо с унитарными способами правления. В современных государствах федеративная идея предоставляет необходимый набор эффективных инструментов достижения баланса между внутренним многообразием и потребностью сохранения государственного единства, установления единых принципов функционирования институтов федеративного государства.
В настоящее время в России реализуются несколько широкомасштабных реформ: реформа федеративных отношений, административная и муниципальная реформы. Общие ориентиры их проведения заложены в Конституции Российской Федерации, конкретизированы в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России начиная с 2001 года1. Значительную часть в современном реформировании государственного устройства занимает проблема обеспечения единства Российского государства.
Федерализм как система оптимального баланса прав и интересов федеральной и региональной власти является незыблемой ценностью российского конституционного строя. Однако эю не означает, что нельзя вести речь о его реформировании, укреплении единства российской государственности. Рассматривать Российскую Федерацию как навсегда заданную структуру нелогично, поскольку процесс федерализации проходит непрерывно, всеобъемлюще и эволюционно.
Федеративному устройству государства посвящено значительное количество научных исследований, но согласованные и общепризнанные точки зрения на перспективы развития федеративной российской
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апр.; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Сильная Россия - единая Россия» // Российская газета. 2003. 17 мая; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2004. 27 мая; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2005. 26 апр.
государственности в современном российском обществе все же не выработаны. Скорее наоборот, наличие разнообразных концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания самих основ федеративного построения государства. Речь идет прежде всего об обеспечении единства страны, сочетании региональных интересов с общегосударственными, предотвращении националистического сепаратизма в ряде субъектов Федерации, поиске путей оптимизации государственного управления, сочетании принципов централизованного управления с децентрализацией. Дальнейший поиск путей оптимизации государственного устройства России неразрывно связан с процессами как децентрализации, так и унитаризации.
Вывод о том, что федерализм необходим современной России, поддержало подавляющие большинство (60-80%) опрошенных россиян, которые связывают будущее страны с новым, демократическим федерализмом, в то время как на долю сторонников унитарного устройства России пришлось лишь 10-25%, а конфедерации - только 2-5%1. От хода и результатов совершенствования федеративных отношений зависит будущее Российской Федерации как демократической и процветающей державы.
Концептуальной основой российского федеративного государства было, есть и будет единство, которое находит свое выражение как в единстве территории России, единстве экономического и правового пространства, так и в единстве системы государственной власти и конституционного статуса человека и гражданина. Именно в становлении и обеспечении единства Российского государства - залог жизнеспособности его федеративного устройства. В связи с этим анализ практики реализации политики государственного единства и выработка научно обоснованных рекомендаций в данной сфере особенно актуальны для науки конституционного права.
См.: Иванов В.Н, Яровой О А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000. С. 42.
Уровень научной разработанности темы. Комплексный характер исследования предполагает многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к нормативной и монографической литературе, освещающей различные аспекты затронутых проблем.
При рассмотрении вопросов государственного устройства автор опирался на труды известных современных специалистов в области теории государства и права: М.И. Байтина, Д.А. Керимова, И.В. Левакина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, Б.Н. Топорнина, И.Н. Сеиякина, В.Н. Синюкова.
Существенным вкладом в уяснение сущности федеративного государства послужили исследования представителей науки конституционного права и других отраслевых юридических дисциплин: С.А. Авакьяна, Г.В, Атаманчука, И.Н. Барцица, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, В.В. Володина, М.В. Глигич-Золотаревой, В.В. Гошуляка, Н.М. Добрынина, Р.В, Енгибаряна, Д.В. Замышляева, Д.Л. Златопольского, В.В. Иванова, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, А.В. Киселевой, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой, P.M. Кочкарова, Ю.К. Краснова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, В.М. Манохина, О.О. Миронова, Д.Н. Миронова, Ф.Х. Мухаметшина, Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, Е.А. Ровинского, М.С. Саликова, В.К. Самигуллиной, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю,А. Тихомирова, В.А.Туманова, Т.Я. Хабриевой, СМ. Шахрая, B.C. Шевцова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Г.Н. Чеботарева, Б.С. Эбзеева и др.
Вопросы федерализма рассматривались и в бюджетном аспекте. Наиболее значимые в этом направлении работы Г.А. Гаджиева, Ю.В. Крохиной, А.Д. Селюкова, Н.И. Химичевой и других авторов.
Дополнительную аргументированность результатам исследования придало использование теоретических и научно-прикладных работ
зарубежных ученых: Дж. Бьюкенена, Ж. Бодена, М. Вебера, Г, Вильгельма Ф. Гегеля, Г- Еллинека, Дж. Локка, Ш Монтескье, Ж.-Ж, Руссо, Дж.С. Милля, В. Острома, К, Хессе, Д. Элазара.
Плодотворным явилось обращение к анализу аспектов единства государства, осуществленному в монографиях и статьях представителей других гуманитарных наук: Р.Г. Абдулатипова, А.Н. Арининой, А.И.Демидова, А.И. Ионовой, ДБ. Замятина и НЛО. Замятиной, Ф.З, Дзапшба.
В ряде научных трудов (Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997; Губогло М.Н., Аринин А.Н-, Бабурин С.Н., Шахрай СМ. и др. Федерализм власти и власть федерализма. М,, 1997; Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М, 2000; Еарциц ИЛ. Правовое пространство России: Вопросы конституционной теории и практики. М.? 2000; Радченко В.И- Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации. Саратов, 2003; Конюхова И.А, Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М, 2004) изучались отдельные аспекты единства федеративного Российского государства. В 2002 году вышла книга И.В. Левакина «Российская Федерация: проблемы государственного единства», где исследовался государственно-правовой механизм, формирующий государственное единство России.
Вместе с тем нельзя признать достаточным уровень научного рассмотрения комплекса правовых проблем обеспечения единства федеративного Российского государства. Отсутствует целостная теоретическая концепция развития федеративных отношений с позиции укрепления государственного единства. До настоящего времени внимание представителей правовой науки к вопросам федеративных отношений остается ограниченным, комплексно конституционно-правовые аспекты единства Российского государства не анализировались.
С учетом того, что проблемы обеспечения единства Российского государства пока не получили своего решения, следует констатировать необходимость их научного осмысления и выработки теоретических подходов и практических рекомендаций. В связи с этим представленная работа является одной из первых в науке конституционного права, выполненной на данную тему.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением единства федеративного Российского государства и функционированием механизма его защиты.
Предметом исследования является конституционно-правовой статус России как единого государства, в том числе институты государственного единства, а также механизм реализации политики единства Российской Федерации.
Цель исследования состоит в комплексном анализе проблем обеспечения единства Российского государства, в определении конституционных основ единства Российской Федерации как целостного, интегрированного образования и выработке правового механизма обеспечения единства современной России.
Достижение поставленной цели осуществляется в результате решения следующих задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
- анализа многоуровневого нормативно-правового содержания
категории «единство Российского государства»;
- определения понятий «единство» и «суверенитет»; «единство» и
«целостность» государства;
уяснения категориального значения федерализма в сочетании единства государства и федеративной формы государственного устройства;
характеристики этапов становления конституционных основ единства Российского государства и современной конституционной модели единой Российской Федерации;
- рассмотрения основополагающих конституционно-правовых
институтов единства: территориального единства; единства системы
государственной власти, правового и экономического пространства; единого
правового статуса человека и гражданина в федеративном Российском
государстве;
исследования механизма обеспечения единства России и выработки рекомендаций по совершенствованию данного процесса;
раскрытия взаимосвязи единства народа, языка и национальной идеи как базовых факторов реализации механизма становления единого федеративного Российского государства;
определения путей совершенствования политики государственного единства в России и влияния на этот процесс административной реформы.
Методологическая основа диссертации представлена комплексом научных методов, позволяющих достичь теоретических результатов в процессе исследования и сделать соответствующие научные выводы.
Среди них определяющее значение имели общенаучные методы: диалектический (в части взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного» и «конкретного») и системно-структурный.
С помощью формально-юридического метода на основе правил юридической техники и формальной логики детально проанализирован и обобщен обширный правовой материал, а также обосновано собственное представление о сущности и признаках единства федеративного Российского государства, его институтах и механизме преодоления сепаратизма в современной России.
Использование метода конкретного социально-правового исследования позволило отразить конституционно-правовой опыт развития Российской Федерации, показать особенности и перспективы федеративного устройства России как единой государственной системы, выделить и определить роль конкретных институтов конституционного права, призванных обеспечить единство государства.
Сравнительно-исторический метод позволил показать не только прошлое и нынешнее состояние российской государственности как целостного образования, но и возможные тенденции, закономерности развития.
При помощи системного метода появилась возможность изучить структуру всей отрасли конституционного права как системы взаимосвязанных составных частей, место и роль институтов конституционного права в обеспечении механизмов единства Российского государства.
Сравнительно-правовой метод исследования стал важным инструментом выявления наиболее эффективных моделей конституционно-правового регулирования существующих, а также новых институтов и иных элементов российского конституционного права, обеспечивающих государственное единство.
В исследовании темы автор опирался на метод структурно-функционального анализа, статистический и другие методы познания. Применялись также формально-юридический, функционально-структурный, лингвистический и социологический методы исследования, которые способствовали анализу изучаемых явлений. На основе прогностического подхода предпринята попытка определения тенденций развития федеративных отношений с точки зрения обеспечения единства Российского государства.
Применение названных методов позволило исследовать объект в целостности и всесторонности.
Работа основана на достижениях философии, социологии, общей теории права, а также конституционного, административного, финансового и иных отраслей права.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция РФ 1993 года, федеральные конституционные и федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов,
правовые акты органов местного самоуправления, а также международные договоры и иные международные правовые акты. В работе использовались постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также акты других федеральных судов по вопросам федеративных отношений,
В процессе работы над диссертацией изучен и использован большой научный, монографический материал отечественных и зарубежных ученых по правовым, политическим и экономическим аспектам функционирования федерализма.
Фактологическую базу диссертационного исследования составили данные статистических сборников, материалы газетных и журнальных публикаций, программные и иные материалы органов государственной власти, посвященные решению проблем обеспечения единства российского государства, а также иные факты реальной практики реализации федеративных отношений.
Научная новизна исследовании заключается в разработке на основе комплексного осмысления проблем становления современного российского федерализма авторской концепции обеспечения государственного единства Российской Федерации, При этом конституционная теория и практика единства Российского государства, выбранная в качестве предмета специального юридического изучения, рассматриваются на диссертационно-монографическом уровне впервые.
Теоретическое осмысление различных аспектов категории единства государства позволило диссертанту определить ее институциональную и функциональную значимость как в практике государственного строительства, так и в науке конституционного права.
Проведенное исследование дало возможность сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, обладающие научной значимостью и новизной, имеющие практическое значение и выносимые на защиіу:
1. Анализ современных федераций свидетельствует о том, что есть позитивные и негативные аспекты федерализма. К положительным сторонам федерализма можно отнести следующее: формирование народовластия; гарантирование в более полном объеме прав и свобод человека; развитие конкуренции между субъектами федерации. Негативной стороной федерализма является: невозможность обеспечить единый стандарт прав человека на территории всей федерации; ослабление центральной власти на уровне регионов; опасность непредсказуемого развития федерации.
Тем не менее, категория «федерализм» немыслима без такого важного ее элемента, как «единство государства». Исходя из этого, сформулировано определение единства федеративного Российского государства - это совокупность имманентно присущих федерализму свойств, основанная на сочетании взаимных интересов федерации и ее субъектов в целях достижения Российским государством единых целей и решения совместных задач.
2. Фундаментапьные принципы российского федерализма,
установленные Конституцией РФ, не должны нарушаться в ходе реализации
правоотношений между Федерацией и ее субъектами, иначе это создает
правовые условия для распада России как федеративного государства. В
целях предотвращения негативных последствий нарушения
конституционных принципов российского федерализма необходимо
предпринять ряд мер: принять Федеральный закон «О федеральном
вмешательстве в правотворчество субъектов РФ»; разработать механизм
исполнения решений Конституционного Суда РФ в случаях, если субъект
Федерации не выполняет их добровольно.
3, Сформулированы и проанализированы основополагающие
конституционно-правовые институты, характеризующие Россию как единое
государство, к которым автор относит: территориальное единство; единство
государственной власти; единство правового пространства; экономическое
единство; единство правового (конституционного) статуса человека и
гражданина. Совокупность данных характеристик, их
взаимообусловленность и взаимовлияние приобретает определяющее значение в становлении России как действительно правового, демократического, федеративного государства.
4. Обоснован вывод о необходимости в целях укрепления
территориального единства Российской Федерации принятия Федерального
закона «О порядке изменения границ между субъектами Российской
Федерации», в котором необходимо закрепить процедуру разработки и
утверждения соглашений субъектов Российской Федерации об изменении
границ между ними.
Единство экономического пространства должно сплачивать субъекты внутри федеративного государства, но не ограничивать их в развитии, поскольку экономический прогресс в регионах - залог экономического роста во всей Российской Федерации.
Анализ проблем обеспечения единства системы государственных органов исполнительной власти в России обусловил вывод о целесообразности принятия Федерального закона «О взаимоотношениях федеральных органов исполнительной власти и государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
1. Аргументирована авторская концепция обеспечения единства Российской Федерации. В частности, предлагается ряд способов укрепления государственного единства в различных сферах.
В территориальной сфере:
законодательно оформленный запрет сецессии субъектов Федерации;
в исключительных случаях возможность федерального вмешательства при потенциальной или явной угрозе со стороны субъекта Российской Федерации.
В области единства системы государственной власти:
разработка научной концепции единства системы государственной власти Российской Федерации как по вертикали, так и по отдельным ветвям власти;
выработка четкого и легитимного порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов;
принятие Федерального закона «О единстве системы государственной власти в Российской Федерации».
В сфере единства правового пространства:
установление единой общегосударственной программы
законотворчества, охватывающей уровень федерального законотворчества, субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления;
выработка единой системы базовых принципов, категорий и понятий, используемых при создании как федеральных, так и региональных законов;
создание системы мониторинга правового пространства России, способствующей выявлению пробелов и противоречий в федеральных, региональных и муниципальных правовых актах;
применение адекватных мер ответственности к должностным лицам и органам власти, нарушающим единство правового пространства России, принимающим неконституционные акты.
В области единства экономического пространства:
согласованное формирование и осуществление единой экономической политики Российской Федерации и ее субъектов;
создание равных условий экономического развития территорий и снижение дифференциации уровней социально-экономического развития регионов;
обеспечение свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, рабочей силы и информации в Российской Федерации;
совершенствование межбюджетных отношений.
В сфере единства конституционного статуса человека и гражданина:
приведение в соответствие с федеральной Конституцией положений Основных Законов субъектов Федерации, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан России;
согласование действий органов власти различного уровня, а также граждан по защите единства конституционного статуса человека на всей территории России.
8. Обосновано, что национальное самоопределение не всегда возможно
реализовать в самоопределении территориальном. Вместе с тем преамбула
Конституции РФ провозглашает принцип равноправия и самоопределения
народов, не указывая на его внутригосударственное распространение.
Представляется, что в преамбуле Российской Конституции 1993 года
целесообразнее было бы установить принцип самоопределения народов в
Российской Федерации.
9. Под гарантиями единства Российского государства предлагается
понимать правовые, экономические и социальные условия и средства,
обеспечивающие реальное функционирование и развитие институтов
государственного единства, к которым относятся единство территории,
государственной власти, правового статуса личности и статуса субъектов
Российской Федерации, единство правового пространства, экономическое
единство.
10. Одним из важнейших направлений сотрудничества федерации и
субъектов в сфере укрепления единства государства является
законодательная сфера. Для решения задачи создания единой федеральной
правовой системы основополагающее значение отводится единой системе
принципов, на которых должна строиться вся нормотворчеекая деятельность
и в федерации, и в регионах:
легитимность - принятие нормативных актов органами, созданными на законных основаниях и в пределах их компетенции;
демократизм - привлечение широких масс общественности к подготовке, принятию нормативных актов и контролю за их выполнением;
адекватность нормативного акта потребностям государства и общества -принятие только тех актов, которые действительно необходимы для регулирования действующих общественных отношений;
системность - каждый вновь принимаемый акт должен являться элементом системы уже действующих актов, не входя в противоречие с ней;
исполнимость - учет экономических, политических, организационных условий, наличие которых позволит применять данный акт на практике.
11. В целях сохранения единства российского народа и государства
необходимо выработать общегосударственную идею. Объединяющей и
примиряющей общегосударственной идеей может выступать идея единой и
неделимой России.
12. Обоснован вывод, что активное использование национальных языков
народов России, широкое заимствование иностранных терминов, деградация
русской языковой культуры привели, во-первых, к вытеснению русского
языка из сферы официального общения в ряде субъектов Российской
Федерации и, во-вторых, к разрушению языковых коммуникаций на
территории Российской Федерации. Предложены меры по восстановлению
статуса русского языка и, как следствие, единого языкового пространства,
формированию единой языковой политики Российского государства.
13. Проанализированы и сформулированы наиболее перспективные
направления реализации политики государственного единства в Российской
Федерации, к которым автор относит:
развитие централизации государства с одновременным усилением регионов;
создание таких условий существования экономического пространства России, при которых федеративная форма государственного устройства будет экономически выгодна самой Федерации и ее субъектам;
формирование единого законодательного массива федерального и регионального законодательства, базирующегося на единых принципах и имеющего единые цели;
развитие единой языковой среды при сохранении национальных языков
народов России;
формирование единой общегосударственной идеи и продвижение ее в культурном и образовательном пространстве России;
становление единой системы власти, способной провести политику государственного единства в жизнь.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Научное значение диссертационного исследования заключается прежде всего в самой постановке проблемы как одного из фундаментальных и перспективных конституционно-правовых направлений. Теоретическая и практическая значимость данного исследования проявляется и в том, что выносимые на защиту положения развивают современную концепцию федерализма, В диссертации содержатся новые подходы к анализу сохранения единства Российского государства как одному из актуальнейших направлений его деятельности в качестве правового и социального.
Практические рекомендации» содержащиеся в исследовании, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Возможно применение отдельных положений диссертации в учебном процессе при преподавании курса конституционного права России, специальных учебных курсов по конституционному праву субъектов Федерации, включая систему переподготовки и повышения квалификации депутатов любого уровня, государственных и муниципальных служащих. Результаты диссертационного анализа имеют значение для дальнейшей разработки проблемы укрепления единства Российского государства, углубления комплексных исследований в русле проводимой в стране административной реформы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные
положения и выводы диссертации отражены в более чем пятидесяти научных публикациях.
Идеи диссертации и выводы автора докладывались в выступлениях на различных международных, общероссийских и региональных конференция, «круглых столах», симпозиумах и семинарах: «Теория и практика управления общественными институтами и процессами в России» (Саратов, 2003), «Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития» (Воронеж, 2003), «Совершенствование российского законодательства в условиях социально-экономического развития России» (Калуга, 2004), «Тенденции развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2004), «Конституционное развитие России: проблемы истории, становления и современности» (Энгельс, 2004), «Управление социальными, экономическими и политическими процессами в российских регионах» (Екатеринбург, 2004), «Социально-экономическое развитие в условиях современных трансформационных процессов» (Балаково, 2004), «Юридическая география; состояние и перспективы исследования» (Екатеринбург, 2004), Актуальные проблемы развития «горизонтального» федерализма в России (Балаково, -2004), «Потенциал развития России XXI века» (Пенза, 2005), Конституционные чтения (Саратов, 2003, 2004),
Материалы исследования используются автором и членами кафедры конституционного права в преподавании курса конституционного права России, административного права, ряда спецкурсов в филиалах ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени ПА Столыпина» в г. Балакове и других вузах.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами диссертации, отражает логику исследования, состоит из введения, пяти глав, 16 параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы,
Конституционно-правовое понятие единства государства
Российской Конституцией признается государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность территории; существует единое гражданство и единый правовой статус личности; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей российской территории; провозглашается единство системы органов государственной власти.
Прежде чем сформулировать правовое понятие единства государства, считаем целесообразным определить содержание категории «государственность», проанализировать соотношение понятий единства и целостности государства, уяснить значение федерализма, а также выяснить, как сочетаются единство государства и федеративная форма государственного устройства.
Проведенный анализ научной литературы выявил значение государственности в узком и широком понимании. В узком значении государственность можно рассматривать как синоним государства вообще, государства того или иного исторического типа, как структуру власти и властных отношений в государстве, то есть определенную Конституцией систему институтов и правил их взаимодействия1. В данном исследовании государственность будет рассматриваться в широком смысле через взаимную связь ее элементов (институтов) и общественных отношений, функций, институтов, политической идеологии права, экономики, культуры и т.д., оказывающих существенное воздействие на формирование общих признаков и особенностей государства.
Анализируя вопрос о сущности государственности, необходимо найти первооснову ее системного единства. Главными элементами государственности являются «относительно обособленные части государственной структуры, обладающие определенной автономией»1. Однако генетический уровень государственности как характеристику ее врожденных свойств невозможно проследить только по власти, сосредоточенной в государственных органах. Государственность формируется под воздействием совокупности социальных отношений, позволяющих сначала складываться ее элементам, а затем и собственно государству2.
Представляется, что без обращения к истокам философских категорий «целостность», «целое», «система» нельзя выработать методологию познания исследуемого объекта и обозначить критерии, обеспечивающие фактическую целостность и единство государства. По замечанию В.В. Володина, «категории государственной целостности» и «части» в исходном своем значении выступают как теоретические знания о строении сложных субъектов федерации. Вместе с тем, будучи по своим установкам методологической ориентацией в каких-то конкретных исследовательских задачах, эти понятая приобретают специальное содержание, адекватное контексту решаемой задачи» .
Действительно, в процессе изучения строения объектов управления возникают вопросы о том, как появляются у целого федеративного государства качественно новые характеристики, являются ли они суммой частей, как и на какой основе осуществляется функционирование частей и т.д. Та или иная научная установка в трактовке целостных явлений, то, как понимают причастность частей к возникновению интегральных свойств целого, - все эти вопросы, возникающие в ходе познания конкретных особенностей строения федеративного государства, в существенной мере обусловлены системой исходных предпосылок, которые черпаются из определенных концепций- Отсюда - различие методологических и правовых позиций, определяющих характер постановки проблемы целостности государственного образования.
В философской литературе понятие «целостность» трактуется как производное от категории «часть» и «целое». Само же понятие «целое» определяется как «философская категория, выражающая отношение между совокупностью предметов и связью, которая объединяет эти предметы и приводит к появлению у нее новых свойств и закономерностей, не присущих предметам в их разобщенности: при этом тип связей частей определяет и тип образуемого целого: связи строения характеризуют структурное целое, связи функционирования - функционирующее целое, связи развития -развивающее целое и т.д.» .
В истории научного философского познания целостности государства выделяют, как правило, три периода начиная с античных учений Платона и Аристотеля о государстве, политике и законах.
Например, целостность и единство государства Платон считал главным препятствием на пути дезорганизации, анархии. Задача государства -охранять целостность общества от распада. По поводу размеров идеального государства он писал, что государство можно увеличивать лишь до тех пор, пока оно не перестает быть единым, но не более этого1.
Единая, целостная государственность есть способ существования общества как объединения различных социальных групп.
Современный государствовед О.И. Чистяков справедливо замечает, что каждое государство представляет собой некое единство. Если нет такой целостности, то нет и государства2. Легко заметить, что СШ. Чистяков отождествляет понятия единства и целостности. На наш взгляд, более верна позиция И-В- Левакина, который утверждает, что несмотря на смысловую схожесть, понятия целостности и единства не только не совпадают по содержанию, но и представляют собой своего рода противоречие: единство проявляется в процессе, целостность - в структуре. Единство предполагает объединение многообразного, целостность - объединение множественного 3.
Выделяя две стороны, два типа в определении понятия целостности, Б.Г. Юдин отмечает, что при обозначении типов целостности определяющую роль играет набор характеристик, на основании которых в дальнейшем можно было бы судить о целостности. Само предназначение определения целостности - это реализация обобщающей, интегрирующей функции по отношению к уже достигнутому, а определение целостности как философского понятия не может не носить преходящего характера, обусловленного историческими особенностями рассмотрения данной категории .
Понятие и признаки единства территории Российской Федерации
Элементами, составляющими государство, как известно, являются территория, население и публичная власть. Еще Г. Еллинек писал: «Чтобы избегнуть юридических фикций, необходимо признать.,, естественное бытие государства в одном из его составных, реально существующих элементов. Эти элементы суть территория, народ, властитель» . Многие исследователи среди указанных элементов государства приоритетным считают территорию. Л. Дюги в свое время отмечал: «Коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами» -Без территории «публичновластным образом организованный народ» перестает быть государством- Среди современных ученых аналогичную точку зрения высказал С-Н. Бабурин: «Феномен фиксации населения на определенной территории еще в догосударственные времена стал основой новой социальной организации, в которой человеческие сообщества дифференцировались по территориальному критерию,-,» ,
Государственный суверенитет и территориальная целостность имеют ключевое значение для жизни и деятельности любого государства независимо от того, является оно демократическим или тоталитарным, федеративным или унитарным- Все государства заинтересованы в обеспечении целостности государственной территории и государственного единства. Это особенно актуально для государства многонационального, полиэтнического, имеющего обширную территорию, каким и является Россия.
В истории правовой теории следует выделить несколько значимых подходов к пониманию территории. Наиболее известны объектная теория, патримониальная доктрина и концепция лимитированного пространства.
Согласно постулатам объектной теории государственная территория является объектом права собственности и выступает как его земельное выражение. Территория понимается не только в качестве элемента государства, но и его объекта. В той мере, в какой гражданско-правовые сделки по поводу земли допустимы между гражданами, они допустимы и между государствами. Этой концепции свойственно низведение отношений по поводу государственной территории до уровня публично-вещного права. Одним из первых ее представителей был К JL Галлер, который обосновывал право монархов на государственную территорию .
Сторонник объектной государственной теории в России государствовед Б.Н. Чичерин писал; «Принадлежность целой области целому государству по публичному праву совместна с принадлежностью частной собственности. Отдельное лицо может распоряжаться своею собственностью для всех своих частных целей, государство же распоряжается своею собственностью для целей общественных. Эти два права могут прийти в столкновение: в таком случае частная собственность должна уступить» Во многом сходна с объектной и патримониальная концепция, представитель которой Л. Оппенгейм рассматривал государственную территорию как объект реального права собственности. В соответствии с этой доктриной государственная территория является объектом не государственной, а международно-правовой собственности. Отсюда способность государства свободно распоряжаться территорией, Л, Оппенгейм различает публично-правовое понятие собственности и его гражданско-правовой синоним: «Государственная территория называется также территориальной собственностью («territorial property») государства. Однако надо иметь в виду, что «территориальная собственность» - это термин публичного права, который не следует смешивать с частной собственностью. Территория государства не является собственностью монарха, или правительства, или даже народа данного государства»1.
Известный советский ученый Ю.Г. Барсегов, анализируя еще в середине 1950-х годов вопрос соотношения государственной публичной власти и права частной собственности, отмечал: «Территориальное верховенство входит в сферу публичного права, тогда как собственность входит в сферу частного права, и, следовательно, эти два рода государства над земной поверхностью не совпадают друг с другом»2.
В советской юридической литературе 1960-х годов подчеркивалось, что государство, осуществляющее передачу части своей государственной территории другому государству, выступает как политический суверен, но не как собственник земли, поскольку это право никому не может быть передано3.
Теория лимитированного пространства сводила территорию к сфере пространственной компетенции государства. В отличие от патримониальной концепции пространственная теория отрицает вещный характер государственной территории. Сторонники пространственной теории Г. Еллинек, Л. Шалланд, К. Фрикер, Н. Коркунов, Ф. Кокошкин, В. Незабитовскии исходили из того, что «управление— не означает материального владения территорией. Оно означает управление людьми, которое немыслимо без территории. Но государство властвует не как частное лицо, а как публично-правовая власть. Территория, следовательно, является не реальным объектом, а пространственным пределом власти»1, К. Фрикер, родоначальник пространственной теории в Германии, писал: «Когда мы говорим о государственной территории, то понимаем под этим само государство в пространственном ограничении... Государство это не что иное, как на основе права организованный в пределах определенного пространства народ» #
Советское право критически относилось к «буржуазным» концепциям, в частности, к теории «так называемых элементов государства», под которыми «буржуазная наука понимает обычно территорию, население и власть». Концепция триединства была объявлена несостоятельной, «Хотя государство и немыслимо вне территории, характеризуется оно отнюдь не территорией как частью физической природы, а общественными отношениями людей, складывающимися на этой территории, регулируемыми и охраняемыми государством - политической организацией господствующего класса», полагал B.C. Шевцов3.
В современной российской науке понятие «территория» разработано достаточно глубоко4. Большая Советская Энциклопедия определяет территорию как «пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет, где господствующий класс осуществляет свою государственную власть, распоряжаясь, в частности, и самой территорией и организуя ее в административном отношении в соответствии со своими интересами» . Безусловно, такое определение сегодня не может удовлетворить ни теоретиков, ни практиков- Современное понимание государственной территории выводится из ее определения как пространства, на которое распространяются правовые установления данного государства, где органы государственной власти обладают правом на законное принуждение к соблюдению и исполнению правовых норм. Среди существующих определений государственной территории преобладает понимание ее как «земного пространства, в пределах которого действует присущее государству свойство верховенства (территориального верховенства), иными словами, пространства, в пределах которого государство осуществляет верховную власть и которым оно распоряжается, организуя его в административном (для целей управления) отношении и устанавливая его правовой режим (в целом и в части)» .
Единство системы государственной власти в федеративном Российском государстве
В соответствии со ст. 5 Конституции России федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. В свое время Томас Гоббс в «Левиафане» заметил, что существует только один способ создать сильное государство - это единство власти , Гегель отмеч&і, что «сила страны состоит не в количестве се жителей и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории а в том, как посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все это используется для реализации великой цели - совместной защиты» ,
В современной России конституционный принцип единства системы государственной власти гарантирует ее целостность и государственный суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии. Как подчеркивает А.З. Богатырев, целостность Российской Федерации, единство внутренней и внешней стратегии невозможны без целостности самой государственной власти . «Главное, что реально на сегодняшний день может обеспечить государственное единство, - считает И.В. Левакин, - единая конституционная государственная власть» . Единство системы государственной власти, единство принципиальных целей и направлений всех государственных органов представляют собой фундаментальные основы развития современного государства. Об актуальности проблемы единства государственной власти и системы разделения властей, причем применительно к государственному устройству России, свидетельствуют слова Президента Российской Федерации В. Путина, сказанные им в мае 2003 г, в ежегодном Послании к Федеральному Собранию: «Мы, наконец, -юридически и фактически - восстановили единство страны. Укрепили государственную власть...» .
В настоящее время созданы необходимые предпосылки для формирования основных теоретических положений концепции единства государственной власти и доктрины разделения властей. Они нашли свое отражение в трудах Платона, Аристотеля, Локка, Монтескье, Гегеля, Маркса, Вебера. Современными российскими учеными, исследующими эти проблемы, являются С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, НС. Бондарь, Л.Ф. Болтенкова, А.В. Васильев, Н.В. Витрук, В.Г. Вишняков, В.В. Володин, М.В. Глигич-Золотарева, В.В. Гошуляк, Н.М. Добрынин, Р.В. Енгибарян, Д.В- Замышляев, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, ВТ- Кабышев, Л.М. Карапетян, А.В, Киселева, А.Н. Кокотов, И.А. Конюхова, P.M. Кочкаров, Ю.К.Краснов, Б.С, Крылов, В.А, Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, Ф.Х. Мухаметшин, Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, ЕЛ. Ровинский, М.С. Саликов, В.К, Самигуллина, Ю.Н. Старилов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю,А. Тихомиров, В.А.Туманов, ТЛ. Хабриева, С.М.Шахрай, В.С.Шевцов, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Г\Н. Чеботарев, Б.С. Эбзеев, Д.Дж. Элазар и другие1,
О системе государственной власти в древности B.C. Нерсесянц пишет: «Дифференциация целостной государственной жизни имела место уже в древнем мире, и античная мысль отразила этот факт. Однако ввиду отсутствия в древности абстракции политического государства отсутствовала также абстракция власти политического государства, о разделении которой, по существу, и идет речь в Новое время» .
Политико-правовые взгляды средневековых европейских мыслителей, несмотря на внешнюю сопоставимость, качественно отличались от учений античных теоретиков. Средневековые философы рассматривали дифференциацию власти не как структурное распределение властных полномочий между государственными органами, а прежде всего как разделение функций власти.
Начало формирования теории разделения властей в современном ее понимании большинство исследователей связывает с именем английского философа материалиста Дж. Локка (1632-1704), При этом учение Локка рассматривается под разными углами. Советские ученые оценивали идею Локка как «отражение специализации функций буржуазного государственного управления и разделения труда между различными органами государства» . Современные исследователи учения английского философа считают, что в реализации принципа разделения властей Локк видит «политико-правовой механизм, способный создать условия сохранения неотчуждаемых естественных прав человека и преодоления "естественного состояния"» ,
На наш взгляд, есть основания полагать, что в концепции Дж. Локка имеются серьезные отступления от «классической» теории разделения властей, сформулированной позднее. Не отрицая значительного вклада Дж. Локка в конструирование основы теории разделения властей, его нельзя назвать основоположником доктрины разделения властей в «чистом виде». Взгляды этого английского мыслителя отличались от положений концепции разделения властей в современном ее понимании по нескольким аспектам.
Во-первых, Дж. Локк не выделял общепризнанные основные ветви власти; законодательную, исполнительную и судебную, а видел лишь законодательную и исполнительную власти. Судебную власть он считал составным элементом исполнительной власти, В этом смысле представляется уместным привести интересное суждение И.И. Царькова: «Локк ничего не говорит о независимости судебной власти, тогда как сама логика его естественно-правовой доктрины предполагает выделение судебной власти в отдельную ветвь»1. В качестве третьей ветви Локк рассматривал власть федеративную (союзную), которую он также объединял с исполнительной властью, «поскольку они отличаются не по сути, а по функциям».
Единство российского народа - основа механизма обеспечения государственной целостности
Характерной особенностью факторов, обеспечивающих внутреннее единство российского общества и государства, является их связь с единством народа Российской Федерации. Нельзя не согласиться с Р.Г. Абдулатиповым в том, что тенденции полноценного самоутверждения самобытности и перспектив каждой нации-этноса и всей Российской Федерации как нации-государства имеют фундаментальное значение для обеспечения единства Российского государства .
Российская Федерация - многонациональное государство. Самый многочисленный народ Российской Федерации - русские. Русских в Федерации проживает 119,9 млн человек (81,5% от всего населения республики). Русский народ имеет более чем тысячелетние традиции национальной государственности, богатейшую культуру.
Кроме русских, к наиболее крупным народам, ядро которых находится в Федерации, относятся татары (5,5 млн), чуваши (1,8 млн), башкиры (1,3 млн), мордва (1,1 млн). Численность 17 народов - менее миллиона, но более 100 тыс, человек.
В Российской Федерации проживают народы и меньшей численности (несколько десятков тысяч или даже сотен человек), например, табасараны (9356 тыс.), хакасы (78,5 тыс.), балкарцы (73,7 тыс.), алтайцы (69,4 тыс.).
Этностатистический портрет Российской Федерации будет явно неполным, если упустить из виду национальные группы. К ним относятся группы людей, проживающих сравнительно компактно, в виде более или менее значительных вкраплений в инонациональной среде, отдельно от основного массива своего народа.
Наряду с национальными в Российской Федерации имеются и этнографические группы, или «субэтносы». Они представляют собой группы внутри народа, отличающиеся особенностями в культуре, языке {говор, диалект или наречие). У этнографических групп не выделяется четкое самосознание. Сегодня такие группы обычно слабо выражены на фоне всего народа и не учитываются во время переписи населения.
Раньше хорошо прослеживались этнографические различия среди русских (окающие, акающие и средне великорусская группа). К более мелким этнографическим группам русской нации относились: поморы, пустозеры, устьилемцы, кержаки, мещера, старожильческое население Сибири и Севера и т.д. Постепенно эти группы сливались с окружающим их населением1.
Таким образом, Россия - это не только федерация территорий, но и федерация самобытных народов, этносов, которые столетиями обустраиваются в Российском государстве вокруг и вместе с русской нацией. Общая судьба, схожесть духовной культуры и многих жизненных ориентации народов Российской Федерации нельзя ставить под сомнение.
Однако в настоящее время достаточно тревожный характер приобретает целый ряд тенденций развития этнополитических процессов России.
Во-первых - этнодемографическая поляризация в ряде регионов и депопуляция многих этносов.
Во-вторых - сокращение численности и ухудшение здоровья населения страны, и прежде всего представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Эта тенденция принимает угрожающий характер. Наиболее интенсивное сокращение малочисленных народов наблюдается именно на территориях их традиционного расселения, что свидетельствует как о разрушении традиционной среды обитания, так и «неэффективности» государственных программ поддержки малочисленных народов. Ассамблея народов России уже несколько лет добивается решения ряда социальных и культурных вопросов, в том числе снижения пенсионного возраста для представителей малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока с учетом их реального состояния. Коренные вопросы жизнеобеспечения малочисленных народов, сохранение среды их обитания, социальной поддержки, культурного развития и образования годами не решаются и не могут быть решены без коренного изменения практики национальной политики.
В-третьих - все более автономное сосредоточение русских в краях, областях при одновременном их оттоке не только из республик бывшего Союза, но и из ряда республик Российской Федерации. Немалое отрицательное воздействие здесь оказывает и стихия национал-сепаратизма в республиках и национал-шовинизма в Центре,
В-четвертых - сложная ситуация на Северном Кавказе, где проживают представители более 150 национальностей. Этнополитический экстремизм в этом регионе все заметнее смыкается с религиозным экстремизмом.
Российская государственность базируется преимущественно на единстве нации, именно этот фактор является определяющим в процессе обеспечения государственного единства, считает П.А. Астафичев .
В контексте настоящего исследования представляется интересным изучение понятия «нация» у разных народов. На современном Востоке нациеобразующим фактором является религиозная принадлежность. В Европе и Америке нациеформирующие обстоятельства - гражданско-политические. Нация является прямой производной от государства.
Общность языка и гражданства - вот что определяет национальную принадлежность. Примечательно, что термин «нация» в ООН трактуется в том же смысле, что и в лексиконе большинства западных государств: нация -это согражданство, официальное подданство той или иной страны1.
Понятия «народ» и «нация» не идентичны, в научных и нормативных источниках используются в различных смысловых значениях. Например, В.Даль указывал семь значений слова «народ»: люд, народившийся на известном пространстве; люди вообще; язык, племя; жители страны, говорящие одним языком; обыватели государства, страны, состоящей под одним управлением; чернь, простолюдье; множество людей, толпа2. Авторы Большого толкового словаря русского языка следующим образом интерпретируют данный термин: это население той или иной страны; нация, национальность, народность; основная трудовая масса населения страны; совокупность людей ,
