Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые проблемы определения места и роли миграции в Российской Федерации 28
1.1. Понятие, сущность и причины миграции 28
1.2.Эволюция отечественной правовой доктрины в сфере миграции 53
1.3 . Понятие и классификация мигрантов как основных субъектов миграционных отношений 74
Глава П. Конституционно-правовые статусы мигрантов: проблемы. правового регулирования 101
2.1. Конституционно - правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 101
2.2, Особенности правового статуса лиц, получивших временное и политическое убежище на территории Российской.Федерации 136
2.3. Проблемы правового положения соотечественников 150'
2.4.Трудящиеся — мигранты как субъекты миграции: особенности. правового статуса 181
2.5.Нелегальная миграции в Российской. Федерации: общая характеристика, причины, проблемы противодействия на современном этапе 197
2.б. Особенности правового статуса лиц, прибывающих или выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей 243
Глава III. Проблемы правового регулирования миграции населения в Российской Федерации на современном этапе 256
3.1.Правовые механизмы регулирования* миграции в Российской Федерации ^Г. 256
3.2. Институциональные основы управления миграционными процессами в России 315
3.3. Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам правового регулирования миграции 327
ЗАОсновные направления и перспективы законодательного регулирования миграции населения в Российской Федерации 347
Заключение 378
Библиография 395
- Понятие и классификация мигрантов как основных субъектов миграционных отношений
- Особенности правового статуса лиц, получивших временное и политическое убежище на территории Российской.Федерации
- Особенности правового статуса лиц, прибывающих или выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей
- Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам правового регулирования миграции
Введение к работе
Актуальность исследования.
Актуальность исследования на диссертационном уровне конституционно-правовых аспектов проблем вынужденной миграции обусловлена рядом обстоятельств.
Во-первых, вынужденная миграция - сложное, многоаспектное, разнообразное по своим формам явление. В современном обществе проблема вынужденной миграции выросла до глобальных масштабов. Став важной частью обеспечения защиты прав и законных интересов лиц, находящихся на территории Российской Федерации и желающих найти убежище в нашей стране, а также главным условием национальной безопасности, проблемы вынужденной миграции приобретают приоритетное значение в государственной политике Российской Федерации. И если 10-15 лет назад данная тема для России была не столь актуальна, то в настоящее время от её скорейшего решения зависит будущее России. Произошедший за последнее десятилетие в нашей стране социально- экономический и политический кризис породил миграцию людей в гигантских масштабах. Кроме того, многочисленные экологические катастрофы привели к перемещению людей из некоторых экологически загрязненных районов европейской части Российской Федерации и Сибири. Остроту этой проблеме придали межнациональные конфликты, начавшие вспыхивать ещё на территории СССР, а затем и на территориях республик бывшего СССР. Но особенно военный конфликт, произошедший в Чеченской Республике, заставил десятки тысяч людей покинуть обжитые места, бросить свои жилища и устремиться в безопасные для жизни районы России.
Во — вторых, многочисленные миграционные потоки, вызванные вышеназванными причинами, породили проблему правового регулирования статусов субъектов вынужденной миграции. В соответствии с принятыми в Российской Федерации Законами «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», а также международным законодательством в круг субъектов вынужденной миграции входят беженцы, вынужденные переселенцы, лица, ищущие убежища на территории Российской Федерации и перемещенные внутри страны лица (ВПЛ). Проблемы определения правового статуса этих субъектов порождают ряд серьёзных противоречий в действующем законодательстве, регулирующем миграционные процессы. Устранение этих противоречий является весьма важной задачей, стоящей перед руководством страны.
В - третьих, проблемы вынужденной миграции тесно связаны с демографической ситуацией в стране. Численность коренного населения Российской Федерации неукоснительно сокращается. Россия вымирает. Ежегодно численность россиян уменьшается в среднем на 800 тысяч человек. К 2016 году численность населения по данным Госкомстата сократится до 126 миллионов человек, то есть убыль составит почти 20 миллионов за 15 лет. Решить проблемы демографического спада будет возможно за счёт притока мигрантов. В настоящее время это наиболее эффективный, быстрый и доступный способ в связи с ограниченными экономическими ресурсами в стране.
В - четвёртых, актуальность рассматриваемой темы состоит ещё и в том, что для решения проблем вынужденной миграции необходимо иметь достаточную правовую базу. В настоящее время в Российской Федерации таковая практически отсутствует. Несмотря на то, что власти страны заявляют о необходимости притока мигрантов и оказании содействия им в обустройстве на территории России, на деле ими практически не предпринимается никаких решительных мер. Это противоречие в политике государства резко тормозит процесс решения проблем вынужденной миграции.
В — пятых, хотя и существуют немногочисленные научные труды в виде отдельных диссертаций, монографий и научных статей таких учёных, как Аирапетян Б. С., Арутюнова М. Г., Балашова А. В., Бобровой Н. А., Васильева В. И., Бенедиктова Д. Д., Витрук Н. В., Ворониной Н. А., Ганнушкиной С. А., Гилл Г. Г., Жеребцова А. Н., Зайончковской Ж. А., Иванова Д. В., Катковой Н. Н., Ковалёва Д. Ю., Кочетова В. Н., Кучериненко В. А., Назаровой Е. А., Переведенцева В.И., Тихомирова Ю. М., Тишкова В. А., Филипповой Е. И., Юсупова В. А. Язьковой А. А., Ястребовой А. Ю. и др., посвященные вопросам миграции вообще и вынужденной миграции в частности, эта проблема остаётся недостаточно разработанной и требует дальнейшего всестороннего анализа.
Цели и задачи исследования.
Целью настоящего исследования является комплексный анализ вынужденной миграции в Российской Федерации, определение её понятия, породивших её причин, определение правовых статусов беженцев, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих временного убежища, внутри страны перемещённых лиц. Кроме того, необходимо проанализировать значение вынужденной миграции в регулировании демографической ситуации в стране и противоречивое отношение государственной власти к решению этого вопроса. Особое значение имеет анализ действующего миграционного законодательства и выявление существенных недостатков, мешающих эффективному решению миграционных проблем в России. В соответствии с этим ставятся следующие задачи: проанализировать причины, породившие вынужденную миграцию в Российской Федерации; определить правовой статус субъектов вынужденной миграции, его понятие, содержание, порядок и особенности приобретения. осуществить анализ действующего российского законодательства, регулирующего процессы миграции и выявить противоречия между заявленными государственными приоритетами и реальной ситуацией в данной сфере правовых отношений; подготовить рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего миграционную ситуацию в стране; разработать и обосновать предложения по решению проблем вынужденной миграции.
Объект и предмет исследования.
Объект диссертационного исследования — общественные отношения, порождённые процессами вынужденной миграции. Предмет исследования составляют конституционно - правовые аспекты вынужденной миграции, а также законодательное решение её проблем. Методология и методика исследования.
Методологическую основу настоящего исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов: диалектического метода, метода анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторического и социологического, нормативно - логического, технико- юридического, сравнительно — правового.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, Закон РФ "О беженцах", Закон РФ "О вынужденных переселенцах",
Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Закон РФ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Закон РФ "О правовом положении иностранных граждан в СССР", Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации", иные нормативно-правовые акты, руководящие разъяснения Конституционного, Верховного Судов РФ применительно к теме диссертации, а также международная Конвенция о правовом статусе беженцев и Протокол к ней.
Теоретической основой диссертации являются положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов в области конституционного права, теории государства и права, философии, социологии, психологии, международного права, права социального обеспечения, жилищного права и др.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке ряда положений, касающихся сущности и понятия вынужденной миграции, необходимости его рассмотрения в нескольких аспектах (конституционно-правовом, общеправовом и международно-правовом), понятия, содержания, порядка и особенностей приобретения статусов беженца, вынужденного переселенца, особенностей предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, влияния миграционных процессов в стране на демографическую ситуацию.
Положения диссертации могут послужить основой для дальнейшего теоретического исследования рассматриваемой проблематики.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования выводов и предложений диссертанта как в законотворческой деятельности в целях устранения терминологических противоречий и выработки единообразного подхода к употреблению соответствующих понятий в миграционном законодательстве, так и в правоприменительной практике. В диссертационном исследовании предложены пути решения ряда проблем правового регулирования процессов вынужденной миграции в России. Содержащиеся в диссертации выводы могут быть использованы: в правотворческой деятельности по совершенствованию законодатель- ства в области регулирования миграционных процессов; в практической деятельности юридических консультаций, осуществляющих правовую помощь лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации; при подготовке учебников, лекций^ учебных пособий и методических материалов для высших учебных заведений; в проведении дальнейших исследований проблем вынужденной миграции с позиций конституционного права, теории государства и права, социологии, политологии.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут использоваться в процессе преподавания конституционного права в высших юридических учебных заведениях.
Апробация результатов исследования.
Теоретические положения и выводы диссертации были использованы при проведении учебных занятий по курсу конституционного права в Елецком Государственном Университете им. И. А. Бунина.
Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, обсуждены на кафедре конституционного права Елецкого Государственного Университета им. И. А. Бунина
Результаты исследований были также апробированы в выступлениях автора на научно-практических конференциях юридического факультета, проводимых в 2002 и 2003 годах, а также публикациях в Вестнике Областного Суда Липецкой области в 2003 году, сборниках материалов научно-практической конференции юридического факультета за 2002 и 2003 годы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем предпринята попытка всестороннего, комплексного юридического анализа вынужденной миграции в Российской Федерации, определения её понятия, которое отсутствует в настоящее время в нормативно- правовых актах, регулирующих миграционные процессы в стране. В исследовании также анализируются соответствующие статьи Законов РФ «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», касающиеся порядка приобретения статусов беженца и вынужденного переселенца, противоречащие нормам как Российского, так и международного законодательства. Указанный анализ проводился на основе сравнения действующих редакций законов с нормами Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протокола, касающегося статуса беженцев 1967 года, а также на основе сопоставления норм федерального и регионального российского законодательства по данной проблематике. В работе отражена и обоснована авторская позиция относительно ряда положений, являющихся спорными или не получивших достаточного освещения в юридической литературе. В числе конкретных положений, характеризующих новизну исследования, такие, как определение понятия вынужденной миграции в качестве социально-правового явления, характеристика состояния, структуры и динамики вынужденной миграции и её влияния на демографическую ситуацию в стране, выявление и обобщение факторов, способствующих нарастанию процессов вынужденной миграции, выявление значения вынужденной миграции в обеспечении общественной безопасности, обоснование целесообразности разработки единого свода миграционного законодательства, способного разрешить множество проблем в этой области.
Положения, выносимые на защиту.
Констатация того, что вынужденную миграцию необходимо понимать как перемещение людей, вынужденно покинувших место постоянного жительства и ищущих убежища на других территориях - в границах государства своей гражданской принадлежности или за его пределами - вследствие совершенного в отношении их или членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие обстоятельств экономического, природного, техногенного характера.
Определение причин, породивших вынужденную миграцию в России, среди которых решающее значение имеют: межнациональные конфликты на территории СССР, вызвавшие массовый исход населения из конфликтных территорий; распад СССР на независимые государства, вследствие чего миллионы русскоязычных граждан СССР, причём не только русских, вынуждены были мигрировать в Российскую Федерацию; военные действия в Чеченской Республике, вынудившие десятки тысяч мирных граждан покинуть места своего постоянного проживания из-за опасения стать жертвами вооружённых столкновений и в поисках благоприятных для проживания регионов; экологические катастрофы в европейской части России и Сибири; экономическая миграция.
Определение круга субъектов вынужденной миграции: беженцев, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации, внутри страны перемещённых лиц (ВГШ).
Определение понятия правового статуса, порядка и особенностей приобретения правового статуса беженца в Российской Федерации.
Обоснование необходимости внесения следующих изменений и дополнений в Закон РФ «О беженцах»: целесообразно в целях наибольшего обеспечения прав и свобод лиц, ищущих убежища на территории России, внести соответствующие изменения в п/п 3 п. 6 ст. 4 и п. 7 ст. 4 Закона «О беженцах». А именно слова «решение о выдаче свидетельства является основанием для ...» в начале п/п 3 п. 6 ст. 4 Закона рекомендуется заменить словами «выдача свидетельства осуществляется при подаче ходатайства о получении статуса беженца и этот документ является основанием для ...».
Слова «при принятии решения о выдаче свидетельства» в начале п.7 ст. 4 Закона заменить словами «при подаче ходатайства о получении статуса беженца...».
Внесение подобных изменений позволило бы обеспечить такое положение, когда в России, как и во многих цивилизованных западноевропейских странах, ищущим убежища лицам документы выдавались сразу же при подаче ими ходатайства, а не на более поздней стадии; целесообразно было бы дополнить ст. 6 пунктом 10, формулировка которого может быть следующей: «выбор места проживания и свободного передвижения в пределах территории Российской Федерации при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах», поскольку существует очевидное нарушение российским законодательством ст. 26 Конвенции 1951 г. о свободе передвижения беженцев. Нахождение в центре временного размещения в период рассмотрения ходатайства косвенно ограничивает данную свободу; - статьёй 4.7. не предусматривается обеспечение лиц должными документами на период рассмотрения жалобы на решение о рассмотрении ходатайства по существу в случае, если решение о рассмотрении ходатайства по существу может быть отрицательным (а такие случаи весьма нередки).
Для восполнения существующего пробела целесообразно дополнить п/п 5 ст. 4. 7 словами «в том числе на период процедуры рассмотрения жалобы на решение о рассмотрении ходатайства по существу». Это дополнение, как нам кажется, обеспечит ищущих убежища лиц должными документами и регистрацией в МВД РФ на период после вынесения отрицательного решения первой инстанцией в случае, если они решат обжаловать его. б.Определение понятия правового статуса вынужденного переселенца, порядка и особенностей его приобретения на территории Российской Федерации. Констатация целесообразности включения в категорию лиц, претендующих на получение статуса вынужденного переселенца, лиц, пострадавших от стихийных бедствий, экологических катастроф, катастроф техногенного характера, проживающих в районах бедствий, а также репрессированных народов.
7. Необоснованность отсутствия в Российской Федерации Закона РФ «О положении лиц, вынужденно перемещённых внутри страны», устанавливающего в законодательстве России статус вынужденно перемещённого внутри страны лица (ВПЛ), с определением соответствующего понятия ВПЛ, его прав и обязанностей, порядка приобретения и утраты подобного статуса. На территории Российской
Федерации в настоящее время существует несколько категорий переселенцев, по праву могущих претендовать на подобный статус.
Констатация того, что принятая в Законе РФ «О беженцах» формулировка понятия «временное убежище» не в полной мере соответствует содержанию аналогичных понятий, имеющихся в международных документах и законодательстве государств, применяющих этот институт дополнительной защиты.
Констатация того, что для достижения эффективного решения проблемы демографического спада и старения населения, которая в настоящее время достаточно остро стоит в России, а также предотвращения возможного в будущем экономического кризиса, в том числе по причине сокращения трудоспособного населения, миграционная стратегия Российской Федерации должна быть направлена на привлечение большого количества мигрантов.
Констатация того, что в настоящее время в Российской Федерации сложилась критическая ситуация в сфере правового регулирования процессов вынужденной миграции. Государство в лице правительственных чиновников не понимает всей остроты и важности данных проблем и не принимает никаких реальных мер для их решения.
Понятие и классификация мигрантов как основных субъектов миграционных отношений
Миграционные процессы напрямую влияют на все сферы деятельности государства и касаются практически всех категорий граждан. Поэтому первичной обязанностью любого государства является умение наладить управление этими процессами. Краеугольным камнем последовательного и эффективного решения миграционных проблем должна стать научно обоснованная, учитывающая геополитические, экономические и демографические интересы страны, концепция долгосрочной миграционной политики России, обязательные элементы которой: цель и задачи её достижения по всем видам миграции и стадиям миграционного процесса, принципы и приоритеты, регламентирующие деятельность в этой сфере. Но, прежде всего, необходимо определить с какими категориями мигрантов в настоящее время столкнулась российская действительность. Постараемся подробно их проанализировать.
Совокупность территориальных перемещений, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы, составляет миграционный поток. В миграционном потоке выделяются различные категории мигрантов, имеющих ряд общих признаков или являющихся носителями определенных свойств, называемые субъектами миграции.
Попытки классифицировать миграцию неоднократно предпринимали ученые различных областей знаний. В настоящее время при классификации миграционных процессов используются множественные основания, которые часто пересекаются.. Любая классификация; должна устанавливать определенные концептуальные и логические соотношения между субъектами миграционных процессов, чтобы анализировать фактический материал в терминах этой концептуальной структуры, а также обосновывать концептуальное видение типов миграции для возможного развития теории1.
В России одним из первых занялся изучением трансисторических миграционных движений А. А. Исаев,.который выделил четыре главные причины, побуждавшие людей к переселению, положив их в основу своей типологии:
-религиозные-гонение со стороны господствующей церкви; -политические - недовольство общественным порядком на родине;. -криминальные - основание . колоний часто происходило через отселение преступников; - экономические - нужда и алчность2. Основу современной классификации, миграции населения в российской науке заложил Л. Л. Рыбаковский , который выделяет два типа территориальных перемещений, отличающихся по своей природе, межгосударственную (внешнюю) и внутригосударственную (внутреннюю). Предложенная Л. Л. Рыбаковским классификация получила дальнейшее развитие.
При рассмотрении вынужденной миграции С. В. Рязанцев выделяет следующие категории вынужденных мигрантов на; основании документов,. подписанных на международном уровне (например, Конвенции 1951 г.), и некоторых региональных соглашений: беженцы; лица, желающие получить убежище; иностранцы, получившие временный статус; лица, принятые по иным соображениям гуманности. Кроме того, он считает, что к данному виду миграционных потоков следует отнести репатриирующихся беженцев или репатриирующихся претендентов на получение убежища, а также внутренне перемещенных лиц.
Новые виды миграционных перемещений наряду с изменениями в геополитических границах и политике иммиграции резко усложнили их изучение. Попытки классифицировать новые виды миграционного движения были предприняты зарубежными исследователями. Среди них особого внимания заслуживает классификация, предложенная С. Кастлесом, директором Центра изучения проблем беженцев Оксфордского университета. Он предлагает в качестве основных типов мигрантов выделять следующие:
- временные мигранты (так называемые «гостевые рабочие» или работники, работающие по контракту) - мужчины и женщины, которые мигрируют на определенный период с целью получения работы и пересылки денег на родину своим родным и близким. Период данной миграции может длиться от нескольких месяцев до нескольких лет;
- высококвалифицированные бизнес-мигранты - это менеджеры, администраторы, специалисты, техники и те, кто перемещается в пределах внутренних трудовых рынков межнациональных корпораций и международных организаций, или те, кто ищет работу через международные рынки труда. Многие страны приглашают таких мигрантов к себе и имеют специальные программы «Высококвалифицированные и бизнес-мигранты»;
- незаконные мигранты (или нелегальные мигранты) - это те люди, которые прибывают, как правило, без необходимых документов и лицензий; - беженцы — лица, которые «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений» ;
- ищущие убежище — люди, которые пересекают границы в поисках защиты, но не соответствуют полностью строгим критериям, установленным в соответствии с Конвенции ООН о статусе беженцев;
- вынужденные мигранты — в более широком смысле этот тип миграционных потоков включает в себя не только беженцев и лиц, ищущих убежища, но и тех, кто вынужден мигрировать из-за экологических катастроф или в связи со строительством новых фабрик, дорог, плотин, дамб и т. д.;
- семейные воссоединенные мигранты — их въезд в страну происходит для воссоединения с теми членами семьи, кто уже находится там (как один из перечисленных выше типов мигрантов). Многие страны, включая США, Канаду, Австралию и большинство стран Европейского сообщества, признают право на семейное воссоединение для законных мигрантов;
- возвратные мигранты — люди, которые возвращаются в свою страну после определенного периода пребывания в другой стране. Этот тип мигрантов оценивается как своеобразное благо для страны возврата, так как возвратные мигранты привозят с собой определенные капиталы, мастерство, опыт, полезный для дальнейшего экономического развития. Много стран имеют специальные проекты по использованию потенциала подобных кадров2.
Особенности правового статуса лиц, получивших временное и политическое убежище на территории Российской.Федерации
Российская Федерация на основании ст. 63 Конституции предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права: политическое убежище и временное убежище. Временное убежище
предоставляет субъекту данного права самостоятельный статус «лица, получившего временное убежище», а не рассматривается как определенный переходный этап на пути приобретения статуса беженца1. Правовую основу предоставления временного убежища составляют, наряду с Конституцией РФ, Закон РФ «О беженцах», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», другие федеральные законы, а также ряд подзаконных нормативных правовых актов. Основания предоставления лицу временного убежища, общий порядок его предоставления и утраты (лишения), а также основы правового статуса лица, получившего такой статус, определяются Законом РФ «О беженцах».
Необходимо отметить, что при предоставлении иностранным гражданам временного убежища возникает немало проблем. В соответствии с ратифицированной Россией Женевской конвенцией о статусе беженца и Законом РФ «О беженцах» 9 апреля 2001 года было принято Постановление Правительства РФ № 2742, определившее порядок предоставления временного убежища. В соответствии с нормами закона предоставление временного убежища - это предоставление иностранному гражданину возможности временно пребывать на территории России. Порядок предоставления временного убежища в России уникален, нигде в мире" нет такого института предоставления дополнительной помощи, уравненной по процедуре с признанием беженцем. Принятая в Законе формулировка понятия «временное убежище» не в полной мере соответствует содержанию аналогичных понятий, имеющихся в международных документах и законодательстве государств, применяющих этот институт дополнительной защиты. Прежде всего, этот институт применяется в соответствии с заключением №19 Исполнительного комитета УВКБ ООН: «В случаях массового притока лица, ищущие убежища, должны получать хотя бы временный приют». Другими словами, когда государство не может в установленном порядке рассмотреть индивидуальные ходатайства о признании беженцем, а прибывшие лица покинули свои страны по причинам, по которым они могут быть признаны беженцами, применяется принцип временной защиты, чтобы защитить иностранцев от высылки в страну их гражданства или постоянного жительства.
Другим механизмом дополнительной защиты является предоставление временной защиты государства лицам, которые не подпадают под определение беженца, тем не менее, нуждаются в защите государства. Это так называемый «гуманитарный» статус, или статус лица, которое по гуманным основаниям не выдворяют из страны.
По сути, принятое в нашем законодательстве понятие «временное убежище» является одной из форм дополнительной защиты. В зарубежной практике такая защита предоставляется лицам, ищущим убежище, которые не могут быть признаны беженцами в силу отсутствия у них оснований для признания беженцами, либо лицам, утратившим или лишенным статуса беженца, либо лицам, которым государство предоставляет защиту, исходя из интересов общества, личности и ряда других факторов. В пункте 2 ст. 12 Закона РФ «О беженцах» определено, что временное убежище может быть предоставлено иностранцу в двух случаях. Во-первых, лицу, которое имеет основания для признания беженцем, но отказывается от этого статуса. Так записано в законе, но таких ситуаций пока не было: трудно представить человека, который сам откажется от возможностей, предоставляемых статусом беженца. Во - вторых, иностранец не имеет оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не может быть выдворен за пределы Российской Федерации. Это очень интересная тема, поскольку ни в законе, ни в каком-либо нормативном правовом акте не говорится, что такое гуманные побуждения и как их оценивать. В п. 7 постановления Правительства РФ от 09. 04. 2001 г. №274 определено, что «решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии оснований для признания лица беженцем по результатам проверки сведений об этом лице и прибывших с ним членов его семьи, в том числе обстоятельств прибытия на территорию Российской Федерации, либо существовании гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации (например, состояние здоровья), до устранения таких причин или изменения правового положения лица».
Реализовать норму этого пункта на практике сложно, поскольку ее редакция дает широкие варианты толкования. Говорится, во-первых, о лице, «которое имеет основания для признания беженцем», все остальное содержание нормы корреспондируется к этому понятию. Во-вторых, понятие «состояние здоровья» можно трактовать как угодно, поскольку не определено, по каким параметрам и кто будет определять это состояние.
При практической реализации этого постановления ключевым является то, что п. 2 ст. 12 Закона РФ «О беженцах» определяет в качестве основы для предоставления временного убежища либо наличие оснований для признания беженцем, либо их отсутствие. И то и другое выясняется в ходе процедуры признания беженцем. В ст. 3 Закона РФ «О беженцах» приведен порядок определения оснований для признания либо отказа в признании беженцем, наличие или отсутствие которых выявляется только на основании ходатайства о признании беженцем. В одной из последних редакций проекта закона, перед его принятием в 1997 г., из текста этой статьи исключили одну фразу о том, что заявление о предоставлении временного убежища подает лицо, чье ходатайство о признании беженцем уже было рассмотрено, и существуют другие причины, дающие право иностранцу временно находиться на территории России.
Особенности правового статуса лиц, прибывающих или выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей
Изменение социально-экономических и политических условий жизни способствовали кардинальным сдвигам в межрегиональных и внутрирегиональных миграциях населения. Для 2000-х годов характерна стабилизация внутренних миграций, снижавшихся на протяжении десятилетий.
Первой реакцией населения на социально-политические и экономические реформы, сопровождавшиеся кризисными явлениями во всех сферах социальной жизни, стало резкое снижение мобильности населения: в первой половине 1990-х годов число переселений внутри страны сократилось почти вдвое.
В условиях гиперинфляции, стремительно растущей безработицы начала 1990-х годов дешевизна жизни и квазистабильность жизни в селе привлекли часть горожан, решившихся на переезд в сельскую местность. В 1992 г., самый сложный период реформ, отток населения из городских поселений в сельскую местность наблюдался практически на всей территории страны. Даже крупнейшие города были вовлечены в этот процесс: в первой половине 1990-х годов большинство из них теряли население вследствие миграции.
Переход к рыночным отношениям развернул миграции в сторону староосвоенных западных районов страны в противоположность не только предшествующему десятилетию, но всей истории России. В последнее десятилетие внутри России происходит отток населения из северных и восточных регионов в центр и на юго-запад страны. Причем стратегически ситуация осложняется тем, что эмиграция идет из самых богатых природными запасами регионов, усугубляя и без того напряженное положение в них трудовыми ресурсами и делая проблематичным перспективы их полноценного экономического развития. Дальнейшая урбанизация (которая, несмотря на нынешнюю вялость, неизбежна), помноженная на отрицательный естественный и миграционный прирост, сопряженный с невыгодностью поддержания удаленных инфраструктурных узлов, с неизбежностью приведет к опустыниванию ряда территорий. Данный процесс наиболее ярко наблюдается в Северо-Западном, Сибирском и Дальневосточном округах, где фиксируются процессы образования антропопустынь1. Так, исследование под названием «Статистика пространственного развития», проведенное Центром
Тип территорий, возникший вследствие ухода человека с ранее освоенных земель. (Термин введен СПереслегиным). стратегического развития «Северо-Запад» показало, что российский Север интенсивно теряет свое население и этот процесс, а также его последствия плохо осознаются лицами, принимающими решения1.
Дальневосточный федеральный округ отличается среди всех других регионов России самыми неблагоприятными тенденциями миграционных процессов, что крайне негативно влияет на демографическую ситуацию. Интенсивность оттока здесь значительно выше, чем в Северо-Западном, Уральском и Сибирском федеральных округах. Особенно сложная ситуация наблюдается в Чукотском, Корякском автономных округах, в Магаданской, Камчатской и Сахалинской областях, которые уже потеряли вследствие этого значительную часть своего трудоспособного населения.
Всего за 1991-2002 г. миграционный отток и естественная убыль населения Дальнего Востока привели к сокращению общей численности его населения с 8, 04 млн. человек до 7, 04 млн. человек (на 12,5%) .
Быстрее всего сокращается население северных районов Дальнего Востока: по сравнению с 1989 г., население Чукотского автономного округа и Магаданской области уменьшилось наполовину, Камчатской области - почти на 20%, Сахалинской - на 15%. Особенно неблагоприятен для этих регионов качественный состав региональных миграций. Как правило, уезжает молодежь.
Весь север страны превратился в сплошную зону, теряющую население. В межрегиональном миграционном обмене Северный район потерял более 320 тыс. человек, Восточно-Сибирский - около 290 тыс., Дальневосточный район — свыше 720 тыс. человек. При этом Магаданская область лишилась почти половины населения, Камчатская область — 18%, Сахалинская - 14, Мурманская — 13, Республика Коми - 10 %. Приток населения на севере имели только Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа в Западной Сибири, где расположен мощный нефтегазовый комплекс .
Чукотский автономный округ даже на этом неблагоприятном фоне выделяется самыми быстрыми темпами и наибольшими объемами сокращения своего населения в 90-е годы. По данным Госкомстата России, население округа на начало 2001 г. составило 68,9 тыс. человек против 157 тыс. человек по переписи 1989 г., то есть число жителей округа сократилось за десятилетие более чем в 2 раза (на 56%) . Причем в первой половине 90-х годов выезд с территории Чукотского автономного округа походил на паническое бегство - за 5 лет население сократилось на 39,5%. Пик пришелся на 1992 г., когда округ потерял 23,3 тыс. человек, или 14,5% населения. Во второй половине 90-х темпы выезда упали до 22,3%, но все равно остаются очень высокими.
Пришлое население Чукотки сформировалось переселенцами изо всех экономических районов бывшего Советского Союза. Представление о доле разных районов в создании населения Чукотки дает территориальная структура современной миграции, поскольку она устойчива во времени, а выбывающие движутся преимущественно туда, откуда в свое время прибыли они сами или их предки. Население Чукотского автономного округа было сформировано, в основном, выходцами из Центральной России (Центральный и Центрально-Черноземный районы), с Северного Кавказа, с Дальнего Востока и из Украины. Ориентация выехавших на регионы России весьма устойчива: на Дальнем Востоке оседает небольшая часть выбывающих из Чукотки - всего 15%, а подавляющее большинство устремляется на запад.
Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам правового регулирования миграции
Рассматривая перспективы государственного регулирования миграционной политики Российской Федерации, нельзя не остановиться на проблеме разделения компетенции федерального центра и регионов в вопросах ее формирования.
Разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов закреплено в ст. 71-73 Конституции РФ. Речь идет о предметах ведения Федерации, совместных (с субъектами Федерации) предметах ведения и предметах ведения субъектов РФ (в форме остаточных полномочий). Статья 132 Конституции РФ предусматривает наличие вопросов местного значения. Миграционные процессы в Конституции РФ не определены в качестве предмета ведения ни Российской Федерации, ни Российской Федерации и ее субъектов, не относятся они и к вопросам местного значения. Из этого, однако, не следует, что, исходя из положений ст. 73 Конституции РФ, миграционные отношения находятся в ведении субъектов РФ.
В миграционной сфере главной задачей органов государственной власти и местного самоуправления является, на наш взгляд, учет интересов всех субъектов, соединение всех уровней миграционной политики при сохранении баланса между ними. Государственная миграционная политика должна ориентироваться не только на все российское общество, но и на общества отдельных регионов, на потребности и ценности отдельной личности. К сожалению, в современном воздействии государства на миграцию наблюдается отсутствие многоуровневого подхода, заметны перекосы в сторону того или другого уровня. Так, в стремлении следовать интересам всего государства, которые, несомненно, являются крайне важными, порой без должного внимания остаются сами мигранты и их семьи, не учитываются позиции регионов. Поэтому в круге принципиальных проблем формирования миграционной политики необходимо рассматривать проблему компетенции публичных институтов1. В условиях федеративного государства ее решение лежит, прежде всего, в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти. Неурегулированность данного вопроса до сих пор порождает немало серьезных проблем в условиях, когда в системе государственного и муниципального управления не достигнуто четкого разграничения компетенции, а, следовательно, и ответственности перед населением за ее осуществление1.
Появляющаяся в последнее время ориентация государственной миграционной политики на привлечение в Россию зарубежных мигрантов, обоснована грядущим демографическим спадом в стране и возможностью спасения экономики государства за счет иностранной рабочей силы. Однако вопрос о том, какое влияние иммигранты окажут на социум отдельных регионов, а в результате на социальную систему всей страны, практически не учитывается в реализации государственной миграционной политики. Заметим, что пока иммиграция в основном несет в себе конфликтные начала, формируя в ряде регионов зоны возможных столкновений переселенцев и представителей принимающего общества. В результате забота об экономической безопасности всего государства в виде активного привлечения иммигрантов может обернуться серьезной угрозой безопасности региональной и как следствие - национальной.
При определении правовой позиции в отношении выстраивания миграционной политики субъектов РФ, необходимо учитывать конституционные принципы, связанные с федеративным устройством России. Рассредоточение власти по ее уровням исходит из известного принципа субсидиарности, заключающегося в наиболее рациональном использовании материальных, финансовых, организационных и других ресурсов управления, при котором решение стоящих перед властью задач осуществлялось бы на уровне, способном это сделать оптимально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов лиц, проживающих на соответствующих территориях.
Развитие российского федерализма подтверждает концептуальный подход, по которому признается, что Конституция РФ сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами и они не могут быть разграничены иными актами в принципе . Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти - их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего предмета ведения .
Природа миграционных отношений, на которые направлена регулятивно-управленческая функция государства, связана, прежде всего, с реализацией права каждого человека, законно находящегося на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации, на свободный выезд из страны, а для российских граждан - на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию.
Соответственно, в компетенции государственных органов находятся вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина, гражданства России, внешней политики и международных отношений, безопасности государства, т.е. те вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации.
