Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Проблемы становления и развития
местного самоуправления в России. 10
Понятие и система органов местного самоуправления в России. 10
Правовые основы местного самоуправления в России. 40 1.3.Совершенствование правового регулирования
местного самоуправления в России. 62
Глава 2. Полномочия и гарантии эффективности
деятельности органов местного самоуправления в России. 81
Полномочия органов местного самоуправления. 81
Роль органов местного самоуправления в охране и защите общественного порядка на территории муниципального образования. 98
Гарантии деятельности органов местного самоуправления. 115
Заключение. 130
Список литературы. 139
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В системе современных общедемократических преобразований государственности и общественного устройства Российской Федерации начинает получать признание фундаментальное положение о том, что структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подкрепит жизнеспособная система местного самоуправления. Местное самоуправление, находясь в непосредственной взаимосвязи с такими общедемократическими принципами как приоритет прав и свобод человека по отношению к другим институтам общества и государства, теории естественного права, верховенства права, гражданского общества и правового государства составляет суть современной теории демократического правового государства и концепции народовластия.
Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. В этом отношении она полностью отвечает стандартам, одобренным Советом Европы, закрепленным в ее Европейской Хартии местного самоуправления.
Однако, все эти принципы, даже получив закрепление в действующей Конституции и в ряде федеральных законов Российской Федерации, пока не образуют целостной прочной основы для становления и развития системы местного самоуправления. Основные причины этого во многом кроются в отсутствии сбалансированной теоретической концепции развития страны, устойчивых демократических традиций, низкой политической и правовой культуры, в состоянии массового сознания в России, характеризующегося нарастанием аполитичности людей, их пассивности, отчужденности от проблем общества, а также в низких темпах нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике.
Местное самоуправление недостаточно декларировать или разрешить, оно во многом определяется подлинной атмосферой заинтересованности в нем как со стороны органов государственной власти, так и со стороны граждан и их объединений. Уровень общественного сознания способен ставить свои пределы демократическим преобразованиям и развитию местного самоуправления.
Однако, становление местного самоуправления — сложный и противоречивый процесс, его невозможно ввести методом декретирования. Отношения между государственной властью и местным самоуправлением сложны даже в странах с развитыми демократическими традициями. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. При этом необходимо выявить основные подходы и принципы, которые должны быть положены в основу федерального и регионального законодательства, обеспечивающего на переходном этапе взаимодействие государства с формирующимся в России гражданским обществом.
В процессе нормативно-правового регулирования местного самоуправления следует опираться на теоретические разработки, практику стран с развитой системой местного самоуправления, накопленный в различных регионах России опыт организации и деятельности органов местного самоуправления, достижения земского движения в дореволюционный период.
Важность теоретического исследования конституционно-правового статуса местного самоуправления в России обусловливается тем, что, исходя из нее, определяется, во-первых, место муниципальных образований на современном этапе развития в системе управления государством и обществом; во-вторых, правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, юридическая сила принимаемых ими решений; в-третьих, полномочия и гарантии эффективности деятельности органов местного самоуправления в России, роль органов местного самоуправления в охране и защите общественного порядка на территории муниципального образования.
Степень разработанности темы
Несмотря на то, что в последнее десятилетие проводились исследования, связанные с преодолением трудностей в ходе становления и развития местного самоуправления и обеспечения успешной деятельности муниципальных образований, системного и целенаправленного изучения его конституционно-правового статуса не осуществлялось.
Проблемы, связанные с формированием местного самоуправления, взаимодействием государственных и муниципальных органов, отдельные аспекты их функционирования, рассматривались в трудах таких видных ученых, как: С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Ф.М. Бородкин, Н.С. Бондарь, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Гладышев, Н.А. Емельянов, А.В. Зиновьев, И.А. Исаев, Д.А. Керимов, А.И. Коваленко, Ю.М. Козлов, В.Н. Кудрявцев, O.K. Кутафин, А.В. Лагуткин, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, В.А. Пертцик, В.П. Сальников, Л.И. Спиридонов, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Н.Л. Туманова, К.В. Шеремет, А.Н. Широков, В.И. Фадеев, Е.Н. Щендригин и другие.
Объектом исследования выступает местное самоуправление как правовое явление, его правовая природа, процесс становления муниципальных образований в России, правовое регулирование их организации и деятельности, полномочия и гарантии деятельности органов местного самоуправления, взаимодействие муниципалитетов с органами государственной власти, в первую очередь с органами внутренних дел в области охраны и защиты общественного порядка на территории муниципального образования.
Предметом исследования являются: правовая основа местного самоуправления, вытекающие из нее принципы, объем компетенции, функции муниципальных органов, гарантии деятельности местного самоуправления, вопросы совершенствования их организации и деятельности. При этом центральное место в исследовании занимают проблемы совершенствования правовой базы, материально-технической основы и кадрового обеспечения местного самоуправления.
6 Цель работы заключается в том, чтобы на основе комплексного изучения, как теоретических концепций понимания местного самоуправления, так и исследования проблем, связанных с созданием правовых, организационных, экономических и иных условий для деятельности муниципальных органов в России разрешить вопрос о конституционно-правовом статусе местного самоуправления и предложить рекомендации по оптимизации правового регулирования муниципальных отношений.
Сформулированная цель конкретизируется в следующих задачах исследования:
на основе анализа действующего законодательства, а также взглядов ученых рассмотреть содержание и правовые основы института местного самоуправления, выявить тенденции и закономерности в его формировании, деятельности и развитии;
рассмотреть основополагающие идеи, на базе которых должны строиться и работать муниципальные органы;
определить главные направления деятельности муниципалитетов, их роль в обеспечении общественного порядка;
изучить опыт формирования в России местного самоуправления и разработать рекомендации по его дальнейшему развитию, созданию гарантий эффективной деятельности муниципальных образований;
оценить нормативно-правовые акты, регламентирующие муниципальные отношения и внести предложения по их совершенствованию.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общенаучные принципы познания правовых явлений: объективности и системности, предполагающие комплексное изучение процессов в их взаимозависимости, а также положения диалектического метода познания. С позиций взаимосвязи теории и практики применялись частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-логический, структурно-функциональный и другие.
Сложный правовой характер проблемы исследования предопределил использование научных работ не только специально направленных на изучение местного самоуправления, но и юридической литературы: по теории права и государства, конституционному и административному праву, зарубежному го-суд арствоведению и управлению.
Изучалось соответствующее законодательство, многие локально-правовые акты, а также вопросы, связанные с механизмом их реализации, с теоретико-методологических позиций распространения содержащихся в них ценных новаций.
Научная новизна работы обусловливается тем, что диссертация представляет собой комплексное логически завершенное монографическое исследование, посвященное изучению конституционно-правового статуса местного самоуправления и современных проблем становления муниципальных образований в России. В диссертации анализируется сущность муниципальной власти, ее характерные черты и статус. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, изучение прикладных проблем в сфере местного самоуправления позволили сделать ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования муниципальных отношений и создание благоприятных условий для реализации интересов местных сообществ.
Результаты данного исследования непосредственно сопряжены с анализом современной правовой базы местного самоуправления. В свете полученных результатов рассмотрены теоретический и практический аспекты совершенствования муниципального права, введены данные практики деятельности органов местного самоуправления ряда муниципальных образований Санкт-Петербурга. Многие рекомендации выстраданы в процессе работы в качестве председателя Муниципального Совета муниципального округа № 3 Санкт-Петербурга.
Основные положения, вносимые на защиту:
Местное самоуправление предполагает не только самостоятельность наиболее приближенных к населению территориальных самоуправляющихся образований, но и их определенную автономию, наличие избранного населением представительного органа, местного бюджета и муниципальной собственности.
Муниципалитеты - это относительно децентратизованный элемент организации государства, на локальном уровне местные (муниципальные) общины различных видов (городских, сельских и других) обеспечивают исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах и под свою ответственность.
Федеральным Законом должен быть четко регламентирован порядок делегирования муниципальным органам государственно-властных полномочий органов государственной власти, который должен иметь договорно-норматив-ный характер и вступать в действие только при передаче необходимых для их выполнения материально-технических и иных ресурсов.
В соответствии с общепринятым во многих странах эталоном местного самоуправления исполнительный орган местного сообщества должен быть подотчетен и подконтролен представительному органу.
В сфере обеспечения общественного порядка муниципалитеты должны уделять больше внимания профилактике преступности и иным антикриминогенным мерам. Эффективность деятельности непосредственно связана организацией взаимодействия с государственными органами охраны общественного порядка. Представляется целесообразным постепенный продуманный переход от местной милиции к муниципальной милиции.
Исходя из того, что муниципальное право России представляет собой сложное комплексное правовое образование, сочетающее публичные и частные интересы, что предметом его регулирования являются организационные, имущественные и иные отношения в сфере местного самоуправления, - целесообразно создание Муниципального кодекса. Кодификация муниципального зако-
нодательства позволит, во-первых, устранить противоречия, пробелы, дублирование законодательных норм; во-вторых, в большей степени гарантировать право на местное самоуправление; в-третьих, облегчить понимание и применение положений закона.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения развивают и дополняют ряд разделов муниципального и конституционного права. Изучаемые в диссертации проблемы конституционно-правового статуса местного самоуправления в России являются одними из фундаментальных проблем современной правовой науки, их осмысление обусловливает теоретическое значение и ценность проведенной работы.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, полученные в ходе ее проведения, можно использовать при решении проблем в сфере местного самоуправления, при разработке соответствующих нормативных актов и совершенствовании действующих, в процессе дальнейших научных исследований, а также при преподавании курсов: «Муниципальное право», «Конституционное право Российской Федерации» и других.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
Ряд основных предложений и выводов, содержащихся в диссертации, нашли отражение в научных и публицистических статьях. Они также получили апробацию в практической деятельности диссертанта, являющегося председателем Муниципального Совета округа № 3 Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга, в лекциях автора по курсу «Муниципальное право» в Санкт-Петербургском университете МВД России, а также в выступлениях на научных конференциях: «Федерализм и местное самоуправление в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 01-03 июля 1998 г.); всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление в Российской Федерации: опыт становления и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 22-24 апреля 1997 г.).
