Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Парламентаризм в условиях Европейского Союза 9
1.1. Эволюция Европейского Союза 9
1.2. Правовая природа Европейского Союза 19
1.3. Формирование концепции парламентаризма 30
1.4. Представительный орган в европейском интеграционном объединении 47
Глава II. Правовой статус Европейского парламента 53
2.1. Структура и порядок деятельности 53
2.2. Взаимоотношение с национальными парламентами государств ЕС 67
2.3. Бюджетные полномочия 72
2.4. Взаимодействие с центральными институтами Европейского Союза 82
2.5. Роль и место Европарламента во внешнеполитическом механизме Европейского Союза 97
2.6. Основные тенденции развития Европарламента 102
Заключение ПО
- Правовая природа Европейского Союза
- Представительный орган в европейском интеграционном объединении
- Взаимоотношение с национальными парламентами государств ЕС
- Взаимодействие с центральными институтами Европейского Союза
Введение к работе
В настоящее время особую актуальность приобретает детальное исследование институтов Европейского Союза. Европейский парламент -представительный орган Союза - занимает одно из ведущих мест в общей структуре органов. Именно в процессе их деятельности вырабатываются основные подходы к широкому кругу политических и экономических проблем. Россия стремится принимать активное участие в различных общеевропейских организациях, а равно интеграционных процессах на всём европейском континенте, в связи с чем знание характера функционирования как институтов ЕС в целом, так и Европейского парламента в частности, может быть использовано прежде всего российским внешнеполитическим ведомством при формировании политики в отношении Европейского Союза и налаживании контактов с его институтами на официальном уровне.
Опыт деятельности представительного органа ЕС может быть использован при координации интеграционных процессов Межпарламентской ассамблеей Содружества Независимых Государств.
В основу методологии исследования положены исторический и сравнительно-правовой методы. Исторический метод основывается на детальном анализе учредительных договоров Европейского объединения угля и стали (1951 г.), Европейского экономического сообщества (1957 г.) и Европейского сообщества по атомной энергии ( 1957 г. ), Единого европейского акта ( 1986 г. ), Договора о Европейском Союзе ( 1992 г. ). Рассматриваются также и источники вторичного права, например, нормативный акт "Об избрании представителей Европейской парламентской ассамблеи всеобщими прямыми выборами" ( 1976 г. ), решения Суда ЕС и Регламент Европейского парламента. Всё это позволяет глубже понять роль представительного органа ЕС в координации интеграционных процессов, а также прогнозировать тенденции, характеризующие его эволюцию. Применение сравнительно
правового метода исследования позволяет выделить общее и особенное как в правовом статусе Европарламента, так и в основных тенденциях его развития.
Состояние разработки проблемы Вопросы, связанные с эволюцией и функционированием как самого Европейского Союза, так и его институтов, разрабатывались такими зарубежными учеными, как: М. Абеле, Дж. Бридж, Ж.-Л. Бюрбан, Ж.-К. Готрон, Ф. Карди, Б. Кокс, Д. Ласок, А. Манзанарес, Н. Нейл, Э. Ноель, П. Тэйлор, П. Хей и рядом других. Следует отметить, что общие вопросы функционирования Европейского Союза нашли достаточно широкое отражение и в работах отечественных ученых: В.Г. Барановского, Ю.М. Батурина, М.М. Бирюкова, Л.И. Глухарёва, Н.С. Кишилова, В.Б. Княжинского, А.И. Ковлера, М.Л. Костенко, И.С. Крыловой, Б.Н. Топорнина, Е.Т. Усенко, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина и других. Из работ зарубежных авторов следует отметить работу А. Манзанареса "Европейский парламент" ( 1964 г. ), в которой впервые был дан всесторонний анализ правового статуса Европарламента. Интересна и работа Б. Кокса "Европейский парламент: состав, процедура и практика" ( 1973 г.), описывающая функциональную сторону деятельности представительного органа ЕС. Из последних работ, посвященных компетенции Европейского парламента можно упомянуть: Ж.-Л. Бюрбан "Европейский парламент" ( 1991 г. ) и М. Абеле "Повседневная жизнь Европейского парламента" ( 1992 г. ). Среди работ отечественных ученых необходимо, прежде всего, остановиться на монографии И.С. Крыловой "Европейский парламент" ( 1987 г. ), анализирующей эволюцию правового статуса представительного органа ЕС с момента возникновения и до середины 80-х годов. Серьёзное исследование роли Европарламента в регулировании интеграционных процессов было проведено в кандидатской диссертации Ю.М. Батурина "Европейский парламент в политико-правовом механизме Сообщества" (1985 г.).
Всё сказанное не снимает проблемы дальнейшего исследования представительного органа ЕС, поскольку Единым европейским актом 1986 года и Маастрихтским договором о Европейском Союзе 1992 года в правовой статус Европейского парламента были внесены значительные изменения, не ставшие пока ещё предметом специального комплексного анализа в отечественной литературе. Из сказанного следует, что существует настоятельная необходимость в дальнейшем исследовании правового положения Европарламента - представительного органа Европейского Союза. Таким образом, актуальность настоящего научного исследования обусловлена:
1. Потребностью анализа новых тенденций в функционировании Европейского парламента после заключения Маастрихтского договора о Европейском Союзе 1992 года.
2. Потребностями внешнеполитической практики Российской Федерации при выборе форм контактов с конкретными органами Европейского Союза с учётом особенностей государственного механизма стран-членов.
3. Целесообразностью применения позитивного опыта управления интеграционными процессами в Европе в деятельности Межпарламентской ассамблеи - координирующего института Содружества Независимых Государств.
Указанные причины предопределили выбор темы диссертации и круг рассматриваемых в ней вопросов.
Работа состоит из введения, двух глав и заключения. Во введении обосновывается актуальность проблемы, методологические основы исследования рассматриваемых вопросов, показывается состояние разработки темы, новизна работы и её научно-практическая значимость, апробация основных положений, выдвигаемых в диссертации. Первая глава посвящена становлению Европейского Союза, его правовой природе. В ней также рассматривается эволюция концепции
парламентаризма и теоретические аспекты функционирования представительного органа в эволюционирующем интеграционном объединении. Во второй главе на основе теоретических выводов исследуется правовой статус и практика функционирования Европейского парламента, рассматриваются основные тенденции развития представительного органа ЕС. В заключении формулируются выводы диссертационного исследования. Главный вывод работы сводится к тому, что в настоящее время интеграционное объединение на европейском континенте вступает в принципиально новую стадию. Уже всерьёз можно говорить об атрибутах государства, которые всё больше и больше проглядывают в контурах Еропейского Союза. Результатом эволюционного развития наднационального представительного органа в новых условиях вероятно станет приближение к правовому статусу "классического" парламента,что в перспективе позволит достаточно чётко определить место и объём компетенции Европейского парламента в системе институтов Европейского Союза.
Разработка темы диссертации позволила автору сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. В настоящее время по форме и организации своей деятельности представительный орган Европейского Союза практически полностью соответствует национальному парламенту.
2. У Европейского парламента имеются все предпосылки активно влиять на принятие бюджета в совокупности его расходных и доходных статей, а также осуществлять достаточно действенный контроль за его исполнением как на национальном, так и наднациональном уровне, что в перспективе позволит наднациональному представительному органу установить эффективный контроль над исполнением бюджета Союза.
3. Переход европейской интеграции в новое качество дал импульс развитию более тесных контактов между Европейским парламентом и высшими законодательными органами государств ЕС в условиях новых
политических реалий единой Европы, что позволяет скоординировать подходы к управлению интеграционными процессами как на национальном, так и наднациональном уровне, успешнее формировать нормативную базу для регулирования отношений, связанных с различными аспектами деятельности Европейского Союза, а также установить достаточно эффективный контроль за деятельностью Совета и Комиссии Европейского Союза.
4. В рамках межинституционного взаимодействия в треугольнике Еврокомиссия - Европарламент - Совет наднациональный представительный орган становится активным участником принятия решений по различным аспектам европейской интеграции, одновременно широко используя свои полномочия по контролю за их исполнением. Деятельность Суда Европейского Союза объективно способствует укреплению правового статуса Европейского парламента и его эффективному вовлечению в процесс выработки решений по основным проблемам европейской интеграции.
5. Полномочия Европейского парламента во внешнеполитической сфере являются довольно скромными, сводясь по-существу к консультациям и одобрению уже предпринятых акций, что является явно недостаточным и не соответствует той роли, которую представительный орган ЕС играет в других областях.
6. Реальная роль Европарламента предопределяется не только объемом его полномочий, но и тем, насколько активно он участвует в жизни Европейского Союза, как использует предоставленные ему возможности. Такая формулировка несет в себе возможность придания Европарламенту новых полномочий, а следовательно и новых качеств.
Новизна диссертации заключается в том, что в ней проведён всесторонний анализ правового статуса Европейского парламента с учётом положений Маастрихтского договора о Европейском Союзе 1992 года, выявлены основные тенденции эволюции представительного органа
ЕС в условиях качественно новых политико-правовых реалий единой Европы.
Практическая значимость диссертации. Выводы и материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе в вузах страны для подготовки квалифицированных юристов-правоведов, при чтении курсов по теории гоударства и права, истории государства и права зарубежных стран, государственному праву зарубежных стран, а также международному праву. Положения исследования могут найти применение в деятельности российских законодательных органов, внешнеполитических учреждений, могут использоваться сотрудниками научно- исследовательских учреждений, занимающихся европейской проблематикой.
Апробация результатов исследования, его научно-практическая значимость. Диссертация выполнена в соответствии с планом научно-исследовательских работ МГИМО МИД РФ. Тема диссертации утверждена Учёным Советом МГИМО - Протокол № 23/93 от "23" февраля 1993 года. Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры "Государственного права"- Протокол №8 от 26 июня 1995 года.
Правовая природа Европейского Союза
В настоящее время не существует единообразного подхода к определению правовой природы Европейского Союза. Между тем выяснение его статуса - одно из определяющих условий для всестороннего анализа материальной и процессуальной сторон функционирования Европейского парламента.
Различные концепции правовой природы ЕС могут быть сведены к трём основным подходам, рассматривающим европейское интеграционное объединение как: международную организацию, наднациональную организацию ( представляющую сложную комбинацию элементов наднационального характера и институтов международной организации ) и организацию федеративного характера. В такой последовательности концепции и будут рассмотрены в настоящей работе, что может быть объяснено исторической эволюцией взглядов на правовую природу ЕС, а также последовательным усложнением аргументации при рассмотрении подходов к правовой природе ЕС в вышеуказанном порядке.
Точка зрения, в соответствии с которой Европейский Союз является международной организацией, имеет довольно много сторонников как за рубежом, так и среди отечественных учёных. В работе немецких учёных М. Хиршлер и Б. Циммермана делается вывод, что Европейский Союз является "региональной организацией экономического характера, деятельность которой определяется нормами и принципами международного права".1 ЕС был учреждён как и все международные организации путём заключения многосторонних договоров, устанавливающих цели европейского интеграционного объединения, функции и полномочия, условия членства, структуру организации, компетенцию её органов и основные условия осуществления этой компетенции. Тот факт, что Европейский Союз обладает широкой компетенцией, никоим образом не может быть основанием для его отделения от других международных организаций. В подтверждение международно - правовой теории происхождения ЕС М. Хиршлер и Б. Циммерман ссылаются на следующие факты. Государства Европейского Союза, даже несмотря на большое число и разнообразие задач, которые они переложили на соответствующие институты, не готовы отказаться от самостоятельного выполнения жизненно важных для них функций. Вместе с тем у них имеется объективная необходимость совместными усилиями урегулировать многие вопросы, возникающие в определённых областях. Это совместное регулирование осуществляется путём волеизъявления с учётом компетенции ЕС.1
Американский учёный Норгаард, рассматривая Европейский Союз как международную организацию, приводит в качестве аргумента отсутствие у институтов ЕС существенных возможностей по принудительному обеспечению исполнения принятых ими решений.2
Как правило в работах зарубежных исследователей Европейский Союз рассматривается как международная организация с одной существенной оговоркой - с момента возникновения и до конца 60-х годов - когда начинает складываться система политического сотрудничества в рамках институционной системы ЕС. П. Тэйлор отмечает, что "до начала 70-х годов интересы государств согласовывались преимущественно дипломатическими средствами, контроль за деятельностью институтов ЕС осуществлялся со стороны представителей стран - членов, вследствие чего институты ЕС имели крайне малые дискреционные полномочия и европейское интеграционное объединение было подобно международной организации".3
Конституционный суд ФРГ высказал такое же мнение относительно правовой природы ЕС в ордонансе от 18 октября 1967 года, в котором говорится, что "ЕС не государство, не наднациональная федерация, а межгосударственное объединение". Вместе с тем, уже с момента образования ЕС зарубежные и отечественные учёные отмечали тот факт, что самостоятельность ЕС намного выше чем у международной организации: в соответствии со статьёй 6 Договора о ЕОУС и статьёй 210 Договора о ЕЭС европейское интеграционное объединение может действовать в международном сообществе от своего имени и вступать в правоотношения с третьими государствами для достижения целей интеграции. Принимая во внимание вышеизложенное, в доктрине была сформулирована точка зрения, согласно которой ЕС является международной организацией sui genris -особого рода. К такому выводу приходит Ю.М. Юмашев, отмечая, что "специфика ЕС как международной организации заключается в значительной самостоятельности по отношению к государствам - членам. В частности, у Европейского Союза есть собственные финансовые средства и сильно развитая институционная система, он не может прекратить существовать исключительно по воле государств - членов без участия своих руководящих органов. Однако большинство из перечисленных элементов правовой природы ЕС в большей или меньшей степени присуще традиционным международным организациям. По крайней мере эти элементы не являются качественно новыми. Таким образом, ЕС представляет собой классическую межгосударственную организацию, хотя и обладающую определёнными особенностями".2
В работе М.Л. Костенко и Н.В. Лавренова делается аналогичный вывод, что речь идёт "о международной организации, являющейся субъектом современного международного права, и хотя она обладает специфическими чертами, закреплёнными в учредительных и других нормативных документах, ей всё же присущи и черты, характерные для всех международных организаций как определённого института международного права".1
По мере развития интеграционных процессов, всё большее число сторонников завоёвывал подход к ЕС как к наднациональной организации, сочетающей как элементы международного, так и наднационального союза. Впервые такой подход был сформулирован в работах английского учёного Д. Митрани как концепция "функциональной альтернативы": государства, не ограничивая своего формального суверенитета, передают специализированным международным организациям свои исполнительные полномочия для реализации специфических целей. При этом объектом такого со фудничества должны стать не политические вопросы, которые, как правило и служат источником разногласий и конфликтов, а проблемы социально - экономического характера с которыми приходится сталкиваться всем странам и, которые, поэтому, являются некоторым объективно объединяющим элементом.2
Представительный орган в европейском интеграционном объединении
Идея создания объединённой Европы насчитывает не одну сотню лет. В основе её лежало значительное количество причин и предпосылок. Прежде всего, это стремление избежать войн и конфликтов, постоянно сопутствовавших Старому свету на протяжении всей его истории. Общие культурные корни, история, а также географическая близость государств Европы создали условия для того, чтобы "международная жизнь мало-помалу перестала быть bellum omnia contra omnes, постепенно выйдя из состояния анархии и полной аморфности, и вступила в стадию союзной жизни".1
Первый проект объединения Европы был выдвинут в XIV веке Пьером Дюбуа - легистом французского короля Филиппа Красивого. В соответствии с проектом верховная власть должна была осуществляться Международным конгрессом. В деятельности конгресса должны были участвовать монархи, прелаты и светские князья всех независимых государств христианского мира, в том числе и византийский император.
Одним из самых проработанных проектов XVIII столетия был план французского аббата Сен-Пьера. Он предусматривал создание Европейского Союза, который не мог вмешиваться во внутренние дела каждого государства. Высшим органом Союза должно было стать Постоянное собрание в компетенцию которого входили: сбор ежегодных взносов с государств - участников, добрые услуги и посредничество в разрешении споров между ними, а также внесение новых статей в союзный договор.
Уже из двух указанных примеров следует, что необходитмость институционализации представительного органа не подвергалась сомнению. Интеграционное объединение ставит себе целью координацию усилий входящих в него государств в различных областях, таких как внешняя политика, безопасность, экономика и ряд других. Наиболее эффективен учёт позиций государств и формирование согласованного курса в рамках представительного органа - в силу самой природы указанного института, о чём уже говорилось выше. Помимо механизма выработки решений логично предположить, что должен существовать институт ( или же институты ) эти решения реализующие. Существование наднациональных представительных и исполнительных органов ставит вопрос контроля со стороны первых ( наряду с полномочиями в области законодательства, используемыми при выработке решений ) за вторыми. В то же время, эффективные полномочия представительного органа зависят от передачи части суверенных полномочий от государств интеграционному объединению. Их реализация, "при одновременном ограничении национального суверенитета", происходит "в интересах всех членов интеграционного объединения".1 Государства, входящие в европейское интеграционное объединение, получают дополнительные возможности для достижения экономической и внутриполитической стабильности, а также могут более весомо выступать на международной арене.
Выше отмечалось, что наиболее оптимальное соотношение между полномочиями интеграционного объединения и субъектов в него входящих, а также успешное выполнение задач, стоящих перед всем объединением, может быть достигнуто при устройстве указанного объединения на федеративных принципах. В этом случае можно уже не только утвердительно ответить на вопрос о существовании представительного органа в системе институтов интеграционного объединения, но и вобщем определить его состав, структуру и компетенцию.
Представительный орган должен не только принимать решения в интересах интеграционного объединения в целом, но и учитывать мнения субъектов в него входящих. Наиболее эффективно это может быть реализовано в том случае, если "представительный орган будет состоять из двух палат: Палаты представителей, избираемой народом, и Сената, избираемого государствами, входящими в интеграционное объединение".1
Нижняя палата призвана отражать интересы новой общности, формирующейся на наднациональном уровне. Процесс должен быть прежде всего направлен на создание комплекса норм, регулирующих правовое положение физического лица. Будет ли создан полноценный институт гражданства или же будут приняты отдельные нормы, устанавливающие права и обязанности лица, не является столь уж существенным на этапе становления наднационального объединения. Важным является тот факт, что определяются адресаты нового правопорядка, взаимоотношения которых с органами наднационального объединения позволяют управлять интеграционными процессами.
Сенат отражает особенное во взаимоотношениях внутри объединения. Части интеграционного сообщества на протяжении довольно длительного времени будут сохранять специфические черты в экономической, культурной и политической жизни. Управление интеграционными процессами невозможно без учёта указанных особенностей, что и происходит при участии верхней палаты.
Взаимоотношение с национальными парламентами государств ЕС
Прежде чем приступить к рассмотрению взаимодействия Европейского парламента с другими центральными органами Европейского Союза, необходимо остановиться на его взаимоотношении с национальными законодательными органами государств ЕС. Такой анализ позволит уточнить вопросы, которые могут войти в компетенцию наднационального представительного института.
Прежде всего, во взаимоотношении Европейского парламента с национальными парламентами можно выделить две группы связей: информационные и контрольные. Информационные связи характеризуются многоуровневым взаимодействием между руководящими органами, комитетами и секретариатами представительных институтов. Контрольные связи являются по-сути возможностью институтов оказывать взаимное влияние в процессе принятия решений по вопросу, затрагивающему как общие интересы интеграционного объединения, так и национальные интересы конкретных государств.
С 1959 года и до первых всеобщих прямых выборов в 1979 году члены Европейского парламента являлись также депутатами национальных законодательных органов. Причём именно национальный мандат давал возможность участвовать в работе наднационального органа. Этот принцип получил название "двойного мандата". В пользу приоритета национального мандата говорил тот факт, что согласно ст. 138 Договора о ЕЭС и ст. 108 Договора о Евратоме депутаты Европарламента назначались национальными парламентами из "числа своих членов". Таким образом, участие в работе представительного органа ЕС не рассматривалось как приоритетное и являлось как-бы дополнительной обязанностью, аналогичной участию в работе Парламентской ассамблеи Совета Европы или же ассамблей Западно-европейского союза и НАТО.
Введение института всеобщих прямых выборов в 1979 году существенно изменило саму природу связей. Как отмечал накануне проведения первых таких выборов член Европейского парламента из Голландии Ван Шенделен "в результате всеобщих прямых выборов национальный канал влияния на институты Сообществ оказался блокированным Европарламентом, что в свою очередь опасно осложнило процесс взаимодействия между представительными органами на национальном и общеевропейском уровне".1 Ослабление связей выразилось в снижении числа депутатов, имеющих двойной мандат, с 30,48% в 1979 году до 11,52% в 1983 году.2 Практика показывает, что в настоящее время институт двойного мандата не является связующим звеном между представительными органами двух уровней. Отсутствие непосредственной связи позволяет депутатам Европарламента акцентировать свою деятельность на решении задач, стоящих перед интеграционным объединением в целом. В то же время возрастает вероятность коллизии нормативных актов, принимаемых Европейским парламентом, и законов, принимаемых парламентом того или иного государства. Из всего массива норм, принимаемых институтами Европейского Союза во исполнение учредительных договоров и составляющих "вторичное право ЕС", только директивы Европейского парламента непосредственно вовлекают парламенты стран-членов в процесс их имплементации в национальное законодательство. Как правило именно высшие представительные органы государств устанавливают механизм имплементации.
Выше уже говорилось о контрольных связях, требующих самого тесного взаимодействия национальных парламентов с представительным органом ЕС по ряду вопросов. Эти вопросы можно условно разделить на две группы. Первая группа связана с необходимостью последующей ратификации национальными парламентами решений, принятых с участием представительного органа ЕС. В соответствии со статьёй 237 Договора о ЕЭС и статьёй 205 Договора о Евратоме соглашения о вхождении в состав ЕС новых государств подлежат ратификации в государствах Союза "в соответствии с действующим в них порядком", что на практике означает их рассмотрение и ратификацию в национальных парламентах. Дополнение и изменение учредительных договоров, согласно статьям 96 Договора о ЕОУС, 236 Договора о ЕЭС и 204 Договора о Евратоме также требует ратификации национальными законодательными органами. Заключение соглашений об ассоциированном членстве и торговле, предусмотренных статьями 238 и 113 Договора о ЕЭС и статьёй 206 Договора о Евратоме аналогичным образом подпадает под требование последующей ратификации.
С начала 80-х годов возрастает потребность в расширении сотрудничества между наднациональным представительным органом и национальными парламентами. Среди дополнительных факторов, помимо традиционного развития интеграционных процессов, можно назвать подписание Единого европейского акта 1986 года, а также заключение и ратификацию Маастрихтского договора о Европейском Союзе 1992 года.
Новеллы, вводимые указанными нормативными актами, повлекли принятие одновременно с Маастрихтским договором двух деклараций по проблемам сотрудничества между Европейским парламентом и национальными законодательными органами. Первая декларация "О роли национальных парламентов в Европейском Союзе" призывала к более активному участию национальных парламентов в делах Европейского Союза. С этой цель предлагалось наладить постоянный обмен информацией по вопросу принятия нормативных актов ЕС. Во второй декларации "О конференции парламентов" предлагалось учредить новый неформальный орган - Конференцию парламентов. На конференции планировалось обсуждать основные проблемы Европейского Союза, а также периодически заслушивать доклады Председателя Европейского совета и Председателя Еврокомиссии.
Взаимодействие с центральными институтами Европейского Союза
При рассмотрении эволюции правового статуса представительного органа ЕС необходимо особо остановиться на его взаимодействии с такими центральными институтами европейского интеграционного объединения, как Еврокомиссия, Совет и Суд ЕС. Конечно же необходимо учитывать, что вышеупомянутые институты не могут быть до конца уподоблены государственным. Но надо также принимать во внимание, что "при характеристике взаимоотношения институтов нужно различать доктринальный подход и реально складывающееся положение дел ... и при выявлении реального значения того или иного института должно принимать во внимание не только официальный закон, но и сложившуюся политическую практику".1
Сначала будут рассмотрены взаимоотношения Европейского парламента с Комиссией и Советом, поскольку межинституционное взаимоотношение внутри "треугольника" является во многом определяющим для развития Европейского Союза, а затем с Судом ЕС. Через призму такого взаимодействия могут быть выявлены основные тенденции развития представительного органа ЕС.
С момента образования Европейского объединения угля и стали в 1951 году Верховная комиссия выступала как наднациональный исполнительный орган в соответствии со статьями 7-19 Договора о ЕУОС. В отношении её осуществлялся контроль со стороны представительного органа, согласно статье 20 Договора о ЕОУС: "Всеобщая ассамблея . . . осуществляет полномочия по контролю, предоставленные ей настоящим Договором". Инструментом такого контроля, в соответствии со статьёй 24 Договора о ЕОУС, являлся вотум недоверия, в случае вынесения которого Комиссия должна была подать в отставку: "Всеобщая ассамблея на своих заседаниях организует обсуждение ежегодного доклада, который ей представляет Верховная комиссия . . . результатом обсуждения доклада может стать вынесение вотума недоверия." Вышеуказанные положения были слово в слово воспроизведены в статьях 137 и 144 Договора о ЕЭС и статьях Ю7 и 114 Договора о Евратоме 1957 года, что свидетельствовало о сохранении сущности контроля над наднациональным исполнительным органом -Комиссией ЕС - с образованием Европейских Сообществ.
Процедура контроля была внесена в первую редакцию Регламента представительного органа ЕС. В соответствии со статьей 23 этой редакции Регламента доклад Комиссии сначала рассматривался в специализированном комитете. Последний выносил его на заседание Ассамблеи с предложением по нему. Процедура вынесения резолюции по докладу осуществлялась в соответствии со статьей 24 Регламента. Предложение о вынесении резолюции, содержащей вотум недоверия, могло поступить либо от члена Ассамблеи, либо от политической группы. Предложение должно было быть подано в письменной форме и содержать слова "вотум недоверия". Прения по предложению о вотуме недоверия должны были проходить по истечении 24 часов с момента внесения проекта резолюции, а голосование - трёх дней. Эти положения были направлены на то, чтобы члены представительного органа ЕС могли обдумать решение, имеющее серьезные политические последствия, и не принимать его в спешке. Резолюция, содержащая вотум недоверия, должна была быть принята квалифицированным большинством в 2/3 голосов. Согласно статье 25 Регламента, Председатель Комиссии ЕС уведомлялся о принятии резолюции, содержащей вотум недоверия.
Процедура была достаточно сложной и чрезвычайно трудно применимой на практике. Например, во время заседания Всеобщей ассамблеи в июне 1956 года, группа социалистов выступила с заявлением, осуждавшим деятельность Верховной комиссии. По мнению группы Комиссия своими действиями не позволяла правительствам и национальным производителям стран-членов проводить эффективную совместную политику в области регулирования цен на уголь и металлы. Несмотря на требование социалистов вынести вотум недоверия, две другие группы - христианских демократов и либералов - не поддержали их и в итоге была принята резолюция критического содержания, но не носящая характера вотума недоверия. Вопрос о вынесении вотума недоверия ставился четыре раза и только в двух случаях проводилось голосование. Все четыре раза предложения о вынесении вотума недоверия поступали до 1979 года - проведения первых всеобщих прямых выборов. С начала 80-х годов, как следствие повышения легитимности Европейского парламента, шло постоянное вовлечение представительного органа в процесс принятия решений совместно с Комиссией ЕС, что в большинстве случаев снимало конфронтационный аспект во взаимоотношениях наднационального представительного и исполнительного органов, а значит и позволяло не прибегать к институту выражения недоверия.
В 1980 году Европарламент на своем заседании одобрил доклад, в соответствии с которым назначение Председателя Комиссии производилось предствителями стран-членов только после получения мнения расширенного Бюро Европейского парламента.2 В соответствии с его положениями представительный орган ЕС приостановил инвеституру (введение в должность) Комиссии под руководством Торна в 1981 году и Комиссии Делора в 1985 году. В начале 1987 года, стремясь расширить вышеуказанное полномочие, позволяющее опосредованно контролировать назначение остальных членов Комиссии ЕС, Европарламент в своей резолюции постановил, что в отношении Председателя Комиссии, а также его заместителей после истечения половины срока пребывания на посту (то есть, после двух лет) должно проводиться голосование с вынесением вотума доверия.1 Вотум доверия содержал перечень требований со стороны представительного органа ЕС к Комиссии, за исполнением которых Европарламент следил в течение оставшегося срока деятельности наднационального исполнительного органа.
Необходимо отметить, что в дополнение к вышеописанному средству политического контроля Европарламент, с момента возникновения, располагал и другими, не менее эффективными средствами контроля за деятельностью Комиссии ЕС. Прежде всего это вопросы, требующие письменного или устного ответа. Согласно статье 23 Договора о ЕОУС, воспроизведённой в статьях 140 Договора о ЕЭС и ПО Договора о Евратоме Комиссия "обязана давать устные или письменные ответы на вопросы, поставленные ей Ассамблеей или её членами". По мере эволюции взаимоотношений Европарламента и Комиссии число вопросов постоянно увеличивалось. В 1962 году Комиссии было поставлено 180 письменных вопросов. С начала 70-х годов их число резко увеличилось: 641 вопрос в 1971 году и 900 - в 1977, а в 1986 году количество письменных вопросов достигло 2671. В то же время, в процессе эволюции институтов ЕС, менялся и сам характер вопросов. Первоначально они в основном касались сельского хозяйства. Однако с течением времени вопросы стали затрагивать и другие области. Так, в 1986 году 12,6% от общего количества вопросов относились к социальной сфере, 11,9% - к проблемам функционирования институтов ЕС, 10,1% вопросов касались сельского хозяйства, 7,0% - внешнеполитических вопросов и 6,8% касались охраны окружающей среды.2
