Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Борьба с преступностью как направление деятельности Российского государства 9
1 Правоохранительные функции по борьбе с преступностью 9
2 Правоохранительные органы по борьбе с преступностью в Российской Федерации
3 Правоохранительная система РФ по борьбе с преступностью 49
Глава 2 Распределение сфер ведения Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 62
1 Федеральное законодательство о иравоохранигельных органах по борьбе с преступностью
2 Договорная форма реализации сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов при регулировании деятельности правоохранительных органов но борьбе с преступностью
3 Нормативное закрепление системы правоохранительных органов по борьбе с преступностью в законодательстве субъектов Российской Федерации //2
Заключение і 31
Литература
- Правоохранительные функции по борьбе с преступностью
- Правоохранительные органы по борьбе с преступностью в Российской Федерации
- Федеральное законодательство о иравоохранигельных органах по борьбе с преступностью
- Договорная форма реализации сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов при регулировании деятельности правоохранительных органов но борьбе с преступностью
Введение к работе
Актуальность исследования. Актуальность выбранной темы исследования определяется рядом обстоятельств:
Потребностью в разработке научно обоснованных критериев определения функций борьбы с преступностью и органов, наделенных данной функцией.
Необходимостью анализа государственно-правовой категории «правоохранительные органы по борьбе с преступностью», осуществления комплексных, системных мер по борьбе с преступностью как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Системное обеспечение борьбы с преступностью, взаимодействие и координация работы правоохранительных органов закреплено в текущем законодательстве, но в то же время отсутствует научно разработанное понятие системы правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Необходимостью юридически точного, соответствующего федеральной Конституции, закрепления совместных сфер ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в области борьбы с преступностью. Развитие федеративных отношений, формирование конституционно-правовых норм субъектов Федерации вызвали серьезные противоречия в определении статуса правоохрагш-тельных органов по борьбе с преступностью, порядка их формирования, подконтрольности и подотчетности данных органов. Декларированное Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года разделение властей как по горизонтали, так и по вертикали государственной власти поставило вопросы опреде-
ления места каждого правоохранительного органа по борьбе с преступностью в системе власти Российского государства.
Состояние разработки проблемы. Вопросы развития федеральных правоохранительных органов по борьбе с преступностью и их территориальных подразделений разрабатываются в юридической науке. Из работ данного направления в Российской Федерации можно выделить монографии М. Н. Маршу-нова «Организация нравоохранигельных органов в СССР», Л. Д. Кудинова «Субъекты правоохранительной деятельности», А. Г. Братко «Правоохранительная система (вопросы теории)», учебные пособия по правоохранительным органам К. Ф. Гуценко, М. А. Ковалева, В. А. Галкова, С. Ф. Шумилина, В. М. Семенова, В. П. Божьева, а также ряд сборников статей: «Проблемы развития правоохранительных органов (-М; 1994), «Актуальные проблемы правоохранительной деятельности (- Калининград, 1995), Исследованиями в данном направлении занимались также В. Д. Ардашкин, А. Г. Байков, Ы. В. Вигрук, В. И. Гойтман, И. А. Кузнецов, В. В, Лазарев, В. Д. Малков, О. Ф. Мурамегс, А. С, Прудников, А. Ю. Рагинский, Г. И. РадьКО, Ф. С, Разаренов, II. М. Рудяков, II. С. Самощенко, С. С, Самыкин, А. Б. Сахаров и ряд других.
Анализ этих работ показывает, что в основном исследуется тема правоохранительных органов в целом, без выделения в правоохранительной системе подсистемы органов по борьбе с преступностью. Проблема территориального структурирования данных органов в связи с развитием федеративных отношений также не освещена.
В НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ проводятся исследования по вопросам конституционных отношений, федеративных отношений и связанных с этим вопросам прокурорской системы. В Академии управления МВД РФ исследуются вопросы развития сие-
темы министерства внутренних дел. Аналогичные исследования проводится в других научных заведениях ведомственной принадлежносги. Теоретические проблемы структурирования территориальных подразделений федеральных органов в системе исполнительной власти исследуются учеными в отрасли административного права: А. Б. Агаповым, Ю. С. Адушкиным, А. П. Алехиным, 3. А. Багишаевым, А. А. Кармолицким, Ю.М. Козловым, В. М. Манохиным.
Вместе с тем по системе федеральных правоохранительных органов по борьбе с преступностью, взаимоотношениям этой системы с субъектами Федерации исследования практически не проводились.
Теоретическая база исследования. Теоретической базой исследования являются разработки понятия правоохранительных функций, выделения основных и производных функций, их соотношения, функционального обоснования создания и реорганизации государственных правоохранительных органов в федеративном государстве, осуществленные и внедренные в практику перечисленными выше учеными.
Методы исследования. Для изучения федеральной правоохранительной системы по борьбе с преступностью применялись различные методы, в том числе: функциональный метод исследования органов, задействованных в борьбе с преступностью; системный метод исследования функций и органов по борьбе с преступностью, сравнительно-правовой метод исследования норм федерального конституционного законодательства и законодательства субъектов Федерации.
Цели и задачи исследования. Акіуальносгь темы исследования и недостаточная теоретическая разработанность темы определяют основные задачи, поставленные перед данным исследоваїшем:
- выделение из правоохранительных функций государственных функций по борьбе с преступностью;
определение системы государственных органов, наделенных функциями по борьбе с преступностью;
определение сфер ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также совместной сферы ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в отношении правоохранительных органов по борьбе с престугшостью;
анализ законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих деятельность органов по борьбе с престугшостью и обобщение нормативной практики в сфере борьбы с преступностью.
определение методов и путей приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации по борьбе с преступностью.
Цель исследования - предложение конкретных путей совершенствования федеральной системы правоохранительных органов по борьбе с престугшостью в Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное исследование системы федеральных органов по борьбе с преступностью и отношений этих органов с органами государственной власти субъектов Федерации.
Положения, выносимые на защиту.
1) Правоохранительные функции по борьбе с престугшостью - это оперативно-розыскная функция, функция расследования преступлений (в форме дознания и предварительного следствия), и прокурорского надзора за оперативно-розыскной и следственной деятельностью. Эти функции являются определяющими при формировании системы правоохранительных органов по борьбе с
преступностью. Наделение того или иного государственного органа одной из этих функций влечет за собой изменение правового статуса этого органа, служит основанием для отнесения его, в системном плане, к органам по борьбе с преступностью.
В Уголовно-процессуальном кодексе необходимо, в соответствии федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»1 огграничить операгивно-розыскную функцию от следственной.
По территориальному структурированию правоохранительные органы по борьбе с преступностью классифицируются на:
органы, в структурировании которых используется системный принцип организации (сочетание предметного и территориального принципов). Это прокуратура РФ, министерство внутренних дел РФ, федеральная служба безопасности РФ, федеральное агентство правительственной связи и информации РФ;
органы, построенные но предметному принципу организации. Эю государственный таможенный комитет РФ, федеральная пограничная служба РФ;
органы, структурировать которых основало па территориальном принципе. Это федеральная служба налоговой полиции РФ;
органы, не предусматривающие вертикального структурирования. Федеральная служба охраны.
4) В силу особого статуса федеральных органов исполнительной власти по
борьбе с преступностью - подведомственность Президенту РФ, а не Правитель-
ству РФ, порядок их создания, реорганизации и упразднения должен быть рег-
1 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» ( с изменениями, внесенными Федеральным законом от 18 июля 1997 г. N 101-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 августа 1995 г., N 33, ст. 3349
ламентирован в федеральном законе о порядке создания, реорганизации и упразднения федеральных органов исполнительной власти отдельной главой.
Федеральным законом о порядке создания, реорганизации и упразднения федеральных органов исполнительной власти необходимо определить взаимоотношения Правительства РФ и Генеральной прокуратуры РФ в сфере координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью, так как, согласно абзацу 2 статьи 32 федерального конституционного закона №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции федерального конституционного закона от 31.12.97 N 3-ФКЗ) и статье 8 Федеральный закон от 17 ноября 1995 і. N 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»2, оба органа осуществляют данную функцию.
Федеральный закон о порядке создания, реорганизации и упразднения федеральных органов исполнительной власти должен предусматривать единый порядок решения вопросов, обозначенных в пункге «л» статьи 72 Конституции РФ для правоохранительных органов по борьбе с престугшостью, основанных на территориальном принципе оргашгзации.
Учитывая конституционно-договорный характер Российской Федерации, в федеральных законах, определяющих статус органов по борьбе с преступностью, необходимо закрепить норму: «данный закон регулирует- вопрос кадров правоохранительных органов, находяїцийся в сфере совместного ведения органов государственной власти РФ и субъектов РФ, если иное не предусмотрено договором между органами государственной власти РФ и органами государственной власти конкретного субъекта РФ.
8) Необходимо устранить несоответствия норм основных законов субъектов Федерации федеральным нормам, регулирующим деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Пракі ическаи значимость исследования. Практическое значение данное исследование может получить при подготовке федерального закона о создании, реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти, для совершенствования федеральных законов, определяющих правовой статус федеральных органов по борьбе с преступностью, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации, между различными субъектами Российской Федерации в правоохранительной сфере по борьбе с преступностью, при заключении соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации о делегировании полномочий. Результаты исследований могут быть использованы в методических и лекционных курсах при преподавании в ВУЗах дисциплин «Государственное (конституционное) право Российской Федерации», «Административное право Российской Федерации», «Правоохранительные органы в Российской Федерации», «Прокурорский надзор в Российской Федерации».
1 Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20 ноября 1995 г., N 47, ст. 4472
Правоохранительные функции по борьбе с преступностью
Взгляды на термин «борьба с преступностью» в среде правоведов различен. С этим связано и различие в определении правоохранительных функций по борьбе с преступностью, с позиций общей теории государства и права, государственного (конституционного), административного права и многих других ог-раслей.
Одна из точек зрения состоит в отрицании необходимости данного термина в законодательстве и правовой практике вообще. Основание таково: необходимо бороться с конкретными преступлениями, а не с преступностью как с явлением вообще.
С другой стороны, в «Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 годы (утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 мая 1996 г. N 600)» в качестве субъектов реализации программы указано более 60 государственных органов.3 Исходя из этого документа, можно допустить, что эти органы хотя бы частично участвуют в осуществлении государственной функции по борьбе с преступностью.
Для определения данного понятия необходимо определить методологическую базу исследования.
Основа данного исследования - функциональный метод анализа правоохранительной системы по борьбе с преступностью. В философии понятие «функция» употребляется в нескольких значениях. Применительно к обществу функция определяется как служебная роль (назначение) одного из элементов социальной системы по отношению к другому или ко всей системе в целом; как роль, которую определенный социальный институт выполняет относительно потребностей общественной системы более высокого уровня или - интересов составляющих ее социальных групп и индивидов. В этом смысле говорится о функциях права, функциях государства и функциях государственных органов.4
Функции права это основные направления воздействия права на общественные отіюшешія, определяемые сущностью и социальным назначением права в жизни общества. По поводу термина «охранительной функции» в праве обычно отмечается, что «действие охранной функции предполагает вмешательство (при необходимости) в регулятивный процесс особой силы извне, способной принудить обязанное лицо к соответствующему правовым предписаниям поведению». Специфика охранительной функции состоит в следующем.
- она характеризует право как особый способ воздействия на поведение людей, выражающийся во влиянии на их волю угрозой санкций, установлением запретов и реализацией юридической ответственности.
- она служит информатором для субъектов общественных отношений о том, какие социальные ценности взяты под охраігу государством посредством правовых предписаний.
- она является показателем политического и культурного уровня общества, гумашЕых начал, содержащихся в праве.
«Вклиниваясь» в процесс реализации права при возможных сбоях в использовании регулятивных правовых средств, правовых аномалиях, охранные средства призваны устрашіть и по возможности восстановить парушешюе пра-во».? При этом указывается на две формы воздействия охранной функции:
1. «Само осознание возможности такого вмешательства стимулируеі надлежащее поведения субъектов правоотношений,... происходит реализация права в конкретных правовых отношениях без его фактического применения».
2. «В других случаях... законодатель предусматривает возможность принятия превентивных, то есть предупредительных обеспечительных мер. При этом возникают охранительные отношения иного типа - правоприменительного. Они выражаются в упреждающем применении принуждения к лицу лишь на основе достаточно обоснованного предположения о правонарушении с его стороны в будущем».6 Таким образом, можно говорить, что охранная функция с правовой точки зрения, или правовая охрана - это функция корректировки нарушенных правоотношений, сложившихся на основе регулятивных правовых норм. Можно выделить два аспекта правоохранительной функции:
- регулятивный аспект, когда реализация охранной нормы происходит без фактического правоприменения. Субъект правоотношения в данном случае действует на основе регулятивной правовой нормы, но охранные нормы включены в процесс реализации права тем, что само существование охранной нормы, возможность применения санкции обуславливают должное поведение участников правоотношения. Суть регулятивного аспекта правоохранительной функции состоит в воздержании от совершения действий, запрещенных правом, то есть в несовершении действий, которые наносят вред обществу, государству, личности. Соблюдение обязанностей носит пассивный характер, так как юридические обязанности при этом реализуются посредством воздержания от определенных действий.
- охранительный аспект, это применение охранной нормы при выявленном правонарушении. Она вступает в действие, применяясь органами, наделенными соответствующими полномочиями, при этом возникает правоотношение, цель которого - пресечь противоправное действие и восстановить субъективное право. Охранительный аспект проявляется в случаях, когда нарушается нормальное осуществление (использование) прав, исполнение и соблюдение обязанностей. Для усіранения этих нарушений требуется вмешательство в этот процесс специальных компетентных органов.
Сторонники такого взгляда на правоохранительную функцию, базируясь на концепциях общей теории права, трактуют правоохрану достаточно широко, включая в систему правоохранительных функций различные направления деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей.7 Оперируя данными понятиями в правовой плоскости и перенося их на деятельность государственных органов, оіга наделяют практически все государствешше органы правоохранительной функцией, которая в том или ином виде обязательно присутствует в их деятельности. Действительно, в таком виде правоохранная функция присуща всем государственным органам, правоохранительным, лицам, осуществляющим правоохрашггельїгуто деятельность в частном порядке. Всем им характерна деятельность по обеспечению прав субъектов правоотношений, компетенционные полномочия на определенную правоохрани-телыгую деятельность, упорядоченная процессуальность применеїшя права при реализации правоохранительной функции, определенные контрольные полномочия за нижестоящими органами.
Правоохранительные органы по борьбе с преступностью в Российской Федерации
В настоящее время в законодательстве РФ нет специально сформулированного понятия «правоохранительные органы по борьбе с преступностью». Оно сложилось на практике.
На юридических факультетах ВУЗов преподается предмет «правоохранительные органы», этот термин можно встретить в различных документах нормативного характера. Например, в Федеральной программе РФ по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 гг., в утвержденном положении «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» и других документах. В целом это понятие применяется как обобщающее для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности, и его изучение и определение перспектив развития чрезвычайно важно для юридической науки в целом и таким отраслям права, как государственное, адмшшстративное, прокурорский надзор, уголовно-процессуальное и др.
Многие правоведы, анализируя правоохранительную деятельность и систему правоохранительных органов на основе определения, что правоохранительные органы - это органы государства, осуществляющие охрану права путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом.39, относят к суб-ьектам, осуществляющим правоохранительную деятельность, всю совокупность государственных органов - и законодательных, и Судебных, и исполнительных.,0 В принципе данное положение верно, так как основной задачей государства является регулирование отношений, а сам момент регуляции несет в себе и охранительный потенциал. Но такая ситуация чревата размыванием понятий, упразднением четких юшсеифицирующих доминантов.
Исходя из функционального метода анализа, правоохранительные органы по борьбе с преступностью определяются как государственные органы, обязанные оперативно реагировать на самые тяжкие правонарушения законными средствами и в законном порядке в соответствии с функциями борьбы с преступностью. Цель работы данных органов - борьба С преступлениями путём решения задач, обозначенных в законах, регулирующих оперативно-розыскную деятельность, расследование преступлений и контрольно-надзорную деятельность.
Базируясь на понятии «функция», компетенция органов, ведущих борьбу с преступностью, рассматривается как обязанность в каждом случае выявления, обнаружения признаков преступления принять все предусмотренные законом меры к пресечению продолжающегося преступления, установлению события преступления, лиц, виновных в его совершении. Функциональное направление исследования, таким образом, дает наиболее точную характеристику объекта исследования в государственно-правовой науке.
При этом четко классифицируется субъектный состав органов по борьбе с преступностью. Это осуществляется при анализе нормативно-правовых актов, регулирующих виды правоохранительной деятельности государственных органов но борьбе с преступностью.
Согласно статье 13 федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (с изменениями от 18 июля 1997 г.)4l оперативно-розыскная деятельность осуществляется в России оперативными подразделеїшями следующих органов: 1. Органов внутренних дел Российской Федерации. 2. Органов федеральной службы безопасности. 3. Федеральных органов налоговой полиции. 4. Федеральных органов і осударсгвенной охраны. 5. Органов иоіраничной службы Российской Федерации. 6. Таможенных органов Российской Федерации. 7. Службы внешней разведки Российской Федерации.
Оперативные подразделения органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации и органа внешней разведки Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации проводят оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанных органов внешней разведки и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий перечисленных выше органов.
Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом.
Руководители указанных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы. Под указанием законодателя на «право осуществления оперативно-розыскной деятельности» следует понимать единство обязанностей, возлагаемых на указанных в Федеральном законе субъектов (ст. І 4), предоставляемых им прав для реализации этих обязанностей (ст. 15,16 и др.).
Федеральное законодательство о иравоохранигельных органах по борьбе с преступностью
При анализе проблем распределения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере борьбы с престуїшостью необходимо учитывать опыт построения федеративного государства в нашей стране и за рубежом. В 80-е годы в Совегском Союзе диску гировался вопрос о сисгемных связях конегитуционного права в соответствии с федеративным характером его структуры и действия. Одни юристы считали правовую систему республик СССР обособленной структурой, находящейся в определенной связи с правом других республик и общесоюзным правом.81 Другие авторы говорили об особом характере правовой системы республик, подчеркивая, что на территории каждой республики «действует не республиканское государственной право, а специфическая совокупность союзных и республиканских правовых норм, регулирующая правовые отношения».
Эта проблема акгуальна и для правовой (в том числе и правоохранительной в сфере борьбы с преступностью) системы Российской Федерации. В настоящий период времени также наблюдаются тенденции обособить правовую систему регионов. Данный процесс не обошел стороной и систему правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что может негативно отразится на, в часгносги, консгитуционно-иравовой сисгеме России. я Одна из основных проблем в связи с этим - проблема единства системы правоохранительных органов но борьбе с преступностью в Российской Федерации.
Анализируя систему по борьбе с преступностью, необходимо определить место органа в сисгеме на федеральном уровне. При определении местоположения каждого органа по борьбе с преступностью в государственной структуре можно усмотреть правовую неоднородность их статуса и места в мехаїшзме разделения и взаимодействия властей. Во-первых, положение одних закреплено Конституцией РФ, других - федеральными законами, третьих - положениями, утвержденными Президентом. Во-вторых, неодинаковый государственно-правовой статус различных правоохранительных органов по борьбе с преступ-носгью закреплен и в их названиях. Это прокурагура, минисгерсгва, комитеты, службы.
Прокуратура в системе правоохранительных органов по борьбе с преступностью занимает особое место. Если деятельность всех других органов данной группы регулируется текущим административным законодательством, то основы ее организации и деятельности определяются Конституцией РФ.
Основы деятельности прокуратуры, наряду с деятельностью Президента, Правительства, Федерального Собрания и судов, регламентированы Конституцией РФ. Следовательно, место прокуратуры в сиегеме правоохранительных органов по борьбе с преступностью предопределяется общей концепцией и механизмом российской государсі венносги, закрепленными в Консгигуции РФ 1993 г, лежащими в ее основе принципами разделения властей, законности и федерализма. Исходя именно из этих положений, необходимо определять место прокуратуры в правоохранительной системе по борьбе с преступностью.
Говоря о правовом статусе прокуратуры, нельзя не отметить, что именно принцип разделения властей, провозглашенный Консгитуцией РФ, остро посга-вил вопрос о месте прокуратуры в системе государствешЕьгх органов, в том числе правоохранительных. Жесткое определение триединой власти в лице законодательной, исполнительной, судебной привело многих государствоведов к мнению, что прокуратура не имеет своей организационной самостоятельности в структуре этих властей, а является функциональным подразделением судебной власти.
В.К. Звирбуль предложил обозначить триединую систему власти, которую составляют законодательная, исполнительная и так называемая «правоохранительная» власть, носителями которой выступают судебная и прокурорская системы.
Анализируя данную концепцию, Ю.И. Скуратов и В.И. Шинд отмечают, что «подобного рода подход не лишен оснований, поскольку всю правоохранительную деятельность государства нельзя свести только к функционированию судебной системы.85 Не отрицая сказанного, необходимо отметить, что правоохранительную деятельность государства нельзя свесги только к функционированию судебно-прокурорской системы. Правоохранительной деятельностью, в том числе и борьбой с преступностью, занимается в Российской Федерации достаточно широкий круг субъекгов государственной власти, в том числе и ее исполнительной ветви. Предложение подобной структуры разрушит единство правоохранительной системы по борьбе с преступностью, игнорирует функциональный подход к проблеме.
Принцип разделения верховной государственной власти не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государства и общества. Необходимостью демократического контроля и установления системы сдер-жек и противовесов. Прокуратура в зтих условиях выполняет свою специфическую роль - устранение нарушений законности, причем в полном объеме - от надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод до расследования наиболее опасных для общества преступлений.
Некоторую неопределенность в установлении места прокуратуры в государственно-правовом механизме борьбы с преступностью, помимо помещения статьи о ней в главу «Судебная власть» в Конституции и разноплановости понимания разделения властей в РФ, вносит и тот факт, что прокуратура, согласно статьи 129 Конституции, оказалась единственной веріикальнои государственной структурой, функции которой в Конституции никак не обозначены, что нарушает однородность конституционных положений.
Функциональность прокуратуры выпала из непосредственно конститу-циошюго пространства, предмет ее надзора и полномочия закреплены только в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» и ведомственных нормативных актах, что, как справедливо отмечают юристы, негативно влияет на научный анализ определения правового статуса прокуратуры в государственном механизме в целом, и в механизме борьбы с преступностью, в частности.
Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» обозначена система органов прокуратуры, в которую входят Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и шале специализировашіьіе прокуратуры.
Договорная форма реализации сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов при регулировании деятельности правоохранительных органов но борьбе с преступностью
На практике при решении проблемы установления сфер правового регулирования деятельности органов но борьбе с преступностью и органов власти субъектов Федерации надо учитывать ряд факторов;
Во-первых, в Конституции не приведены процедуры, которые ПОЗВОЛИЛИ бы с достаточной для практики точностью установить, что и как в сфере совместного ведения определяется Федерацией, а что и как соответственно определяется субъектами Федерации.
Во-вторых, возможность уточнения конституционных положений, определяющих местоположение органов, ведущих борьбу с преступностью, и компетенцию субъектов Федерации относительно этой сферы деятельности, осложняется тем, что в соответствии с ч.З ст.П Конституции разіраничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
По предметам совместного ведения законы и иные нормативные акты суоъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральными законами. В силу недостаточной гочности процедуры разграничения совместного ведения Конституцией основной формой правового регулирования сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, наряду с Конституцией Российской Федерацией, становится договор.
Касаясь договорных процессов, стремительно набирающих силу в последнее время, необходимо отметить важность и в то же время фактическую неразработанность этой проблемы в научных работах. В научной литературе существует несколько точек зрения на данный процесс.
Некоторые авторы видят в заключении двусторонних договоров единственный путь построения отношений субъектов Федерации с федеральным центром.114 Другие вообще не рассматривают договорную форму отношений, ссылаясь на норму федеральной Конституции, предусматривающей по вопросам совместного ведения издание федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов субъекта Федерации.1"
Так как заключение договоров - принципиально новое явление в конституционном праве России, естественно, что в ходе его развития выявляются определенные недостатки в действующем законодательстве, регулирующем соответствующую область федеративных отношений. Одним из проявлений подобного можно считать появление потребности в уточнении предметов совместного ведения в сфере борьбы с преступностью, не раскрытых Конституцией Российской Федерации и предполагающей соответствующего разграничения полномочий.
Возникают ситуации, когда в договорах появляются предмегы совместного ведения, не отнесенные к таковым. На основе этого ряд авторов предлагает расширить перечень предметов совместного ведения.116 Но возможные рамки такого договорного разграничения (взаимного делегирования) предметов ведения и полномочий конституционно не определены.
Не определена конституционным путем и процедура заключения и прекращения указанных договоров.
В литературе всгречаеі ся такое мнение: часть 3 статьи 11, находящаяся в главе 1, гласит: «разіраничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Эта норма, но выражению Б.А. Страшуна, представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции, так как порядок изменения главы 1 Конституции сложнее.117 Такая трактовка конституционных положений приводит к мысли, что отступления в договорах от норм статей 71-73 Конституции нельзя рассмаїриваїь как ее нарушение в силу особого статуса норм договоров. В то же время, данная норма Конституции не получила нормативного развития в главе 3 Конституции РФ, посвященной федеративному устройству Российской Федерации, что ее значительно ослабляет. Более того, в статье 76, обозначившей принципы федерального коллизионного права, договорная форма отношений никак не обозначена, что негативно отражается на определении юридической силы договоров и соотношении договоров с федеральными законами, действующими в том же правовом иоле совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
Встречается и другая позиция. Согласно ей норма федеральной Конституции, содержащаяся в части 3 статьи 11, отражает приоритет федеральной Конституции над «иными договорами». Данный вывод следует из трактовки союза «и», а не «или» в утверждении, что основой разграничения является «Конституция, Федеративный и иные договоры».118
Нормы о приоритетности норм Конституции перед нормами договоров закреплены в абзаце 4 заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации. В тоже время, в случае соблюдения договором диспозиции абзаца 4 заключительных и переходных положений, то есть при непротиворечии норм договора данной норме Конституции договор имеет ту же юридическую силу, что и Консгитуция.
