Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовая охрана конституции в современном демократическом государстве 13
1.1. Правовая охрана Конституции: понятие, формы и средства ... 13
1.2. Понятие и элементы системы органов правовой охраны Конституции
ГЛАВА 2. Прерогативы президента российской федерации в сфере правовой охраны конституции и основания их использования 56
2.1. Предпосылки наделения Президента Российской Федерации статусом гаранта Конституции и условия его реализации 56
2.2. Роль Президента Российской Федерации в защите федерализма как основы конституционного строя России 76
2.3. Нормотворчество Президента Российской Федерации как средство правовой охраны Конституции 104
ГЛАВА 3. Взаимодействие президента российской федерации с другими органами правовой охраны конституции 121
3.1. Взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации 121
3.2. Взаимодействие Президента Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации 154
3.3. Взаимодействие Президента Российской Федерации и органов прокуратуры 187
Заключение 216
Библиография 223
- Правовая охрана Конституции: понятие, формы и средства
- Предпосылки наделения Президента Российской Федерации статусом гаранта Конституции и условия его реализации
- Нормотворчество Президента Российской Федерации как средство правовой охраны Конституции
- Взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Правовая охрана Конституции и президентская власть — важнейшие институты российского конституционного права, которым традиционно уделяется повышенное внимание и в научных исследованиях, и в конституционной практике. В настоящем исследовании делается акцент на неразрывности их развития, связанной с тем, что утверждение Конституции РФ в качестве ядра правовой системы страны предполагает активное участие главы государства в ее реализации и защите.
Действительно свободная реализация народного суверенитета всегда приводит к принятию Конституции, закрепляющей и охраняющей права и свободы человека, поскольку одновременное достижение свободы и безопасности — естественные человеческие потребности, на необходимости удовлетворения которых строится любое общество. Однако даже в самом демократическом государстве Конституция не гарантирована от нарушений, для предотвращения и пресечения которых функционирует механизм ее правовой охраны. В нашей стране такой механизм находится еще в стадии становления. В советский период недостаточная разработка института конституционной охраны оправдывалась непогрешимостью высших государственных органов. По утверждению авторов тех лет, «неправильно полагать, будто высшие органы власти и управления могут столь часто впадать в ошибку, что механизм правовой охраны Конституции должен действовать непрерывно».1 Будучи явным приглаживанием действительности уже в то время, сейчас это высказывание еще менее обоснованно. Напротив, сегодня становится ясно, что без непрерывного и отлаженного действия такого механизма невозможно не только развитие, но и существование современной России.
Орзих М.Ф., Черкес М.Е., Васильев А.С. Правовая охрана Конституции в социалистическом государстве // Советское государство и право. — 1988. - С_К 6. - С. 8.
В настоящее время в сфере правовой охраны Конституции достигнуты первые значительные успехи, связанные, в том числе, с осуществлением президентской власти.
Учреждение в 1991 году поста Президента РФ было «ключевым» преобразованием в системе высших органов государства в период конституционных реформ. Оно повлекло за собой коренную перестройку всего государственного механизма, в котором институт президента под влиянием объективных и субъективных факторов, имеющих место в новейшей российской истории, постепенно занял центральное место. В научной литературе на основе нормативного материала и политической практики исследуются становление и этапы развития президентства в России, особенности организации и функционирования президентской власти, ее взаимоотношения с другими частями государственного механизма. Как известно, место Президента в системе органов государственной власти определяется его основными функциями, установленными статьей 80 Конституции РФ, среди которых и указание на главу государства как гаранта действующей Конституции. Значение правовой охраны Конституции для становления и развития российского конституционализма трудно переоценить, поскольку Конституция РФ 1993 года не столько закрепила существующие в конституционной практике политико-правовые принципы, сколько обозначила их как ориентиры, к которым необходимо стремиться для того, чтобы сделать реальными такие характеристики Российского государства как демократическое, правовое, социальное и федеративное. В подобных условиях предотвращение, выявление и пресечение конституционных правонарушений становится деятельностью по «расчистке дороги» для продолжающихся в нашей стране конституционных реформ. Для ее успеха необходимо слаженное взаимодействие всех государственных институтов, каждый из которых в соответствии с предназначением в системе государственной власти, в пределах своих полномочий участвует в конституционной охране. Цен-
тральное место в системе органов правовой охраны Конституции, безусловно, принадлежит Конституционному Суду РФ как специализированному судебному органу конституционного контроля. Его решения по вопросам конституционности являются обязательными для всех субъектов конституционно-правовых отношений, он является последней инстанцией по всем спорам, связанным с реализацией конституционных норм. Однако правовая охрана Конституции не исчерпывается сферой конституционного правосудия. За ее пределами ключевая роль в организации и осуществлении деятельности по обеспечению верховенства и прямого действия Конституции РФ, защите основ конституционного строя принадлежит президентской власти, ее структурам. В данной работе автор исходит из того, что в России сформировалась такая модель президентства, которая способствует активному участию главы государства в правовой охране Конституции, что, на наш взгляд, является яркой особенностью российского конституционализма на современном этапе его развития. Такой вывод подтверждается не только анализом конституционного законодательства, но и практикой в конституционно-правовой сфере. Вместе с тем, до настоящего времени наука конституционного права, сосредоточившись на действительно требующих повышенного внимания проблемах конституционного правосудия, оставляла деятельность иных неспециализированных органов правовой охраны Конституции в определенном небрежении. На данное обстоятельство неоднократно указывалось в литературе. Причиной такого положения отчасти было и то, что вычленение работы по правовой охране Конституции из текущей деятельности высших государственных органов и ее исследование стало возможным только по истечении определенного времени, необходимого для того, чтобы ее формы и средства достаточно четко обозначились. Однако на сегодняшний день уже накоплен практический материал, на базе которого могут быть сделаны теоретические обобщения, рекомендации и предложения по совершенствованию дея-
тельности в области правовой охраны Конституции таких органов, как Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство, прокуратура и т.д.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. В XIX — начале XX вв. проблемы как правовой охраны Конституции, так и президентской власти рассматривались российскими государствоведами - А.А. Алексеевым, А.Д. Градовским, Б.А. Кистяковским, М.М. Ковалевским, Ф.Ф. Кокошкиным, Н.М. Коркуно-вым, Н.И. Лазаревским и другими - в комплексных исследованиях, посвященных общему и зарубежному конституционному (государственному) праву. Практический характер эти вопросы приобрели после Февральской революции в связи необходимостью разработки и принятия Конституции России как республиканского государства. В советский период президентство считалось неактуальной темой в связи с формальной приверженностью советского режима к коллегиальному государственному руководству. Тематика, связанная с правовой охраной советских и зарубежных конституций, освещалась в юридической литературе более широко, однако интерес к ней отличался неравномерностью. В разные годы проблемами конституционной охраны в нашей стране и за рубежом занимались такие советские государствоведы, как А.Б. Венге-ров, В.Н. Дурденевский. В.К. Дябло, Ю.П.Еременко, Т.Д. Зражевская, И.П. Ильинский, В.Ф. Коток, М.А. Нудель, B.C. Основин, Б.Н. Топор-нин, В.А. Туманов, М.А. Шафир, Б.В. Щетинин и другие.
С введением в 1990-1991 годах института союзного, а затем российского президентства, научные исследования в этой области значительно активизировались. Сегодня существует богатая отечественная юридическая литература, освещающая вопросы, связанные с институтом президента, как в нашей стране, так и за рубежом. Большинство авторов
'«Робкие» попытки постановки вопроса о введении в Советском государстве института президента предпринимались при подготовке союзных конституций 1936 и 1977 годов, однако никакого успеха они не имели.
таких исследований затрагивают и отдельные аспекты участия Прези
дента РФ в правовой охране Конституции. К ним относятся С.А. Авакь-
ян, М.В. Баглай, И.Л. Волошенко, Ю.А. Дмитриев, В.И. Каинов, В.В.
Комарова, Е.А. Козлова, А.А. Котенков, М.Г. Кубатаев, Л.Б. Лукьянова,
В.О. Лучин, Л.А.Окуньков, С. Осипян, В.И. Радченко, Н.А.Сахаров, Б.А.
Страшун, В. Н. Суворов, И.Д. Хутинаев, Ю.Л. Шульженко, Г.Н. Чебота
рев, В.Е.Чиркин и многие другие. Разработкой тематики, связанной с
президентской властью, активно занимаются ученые-
конституционалисты в странах СНГ, в том числе, М.Б. Агаев, А.Л. Журавлев, Е. Кубеев, А.И. Кудряченко, Б. Малыбаев, А.Ш. Султанов, Г.А. Шмавонян. Особый интерес представляют сравнительно-правовые исследования института президента в России и отдельных странах дальнего и ближнего зарубежья.
Смежность тематики исследования с проблемами российского федерализма, конституционного правосудия, федерального законодательного процесса, конституционного статуса прокуратуры позволила автору использовать ценные теоретические положения и выводы, содержащиеся в работах В.И. Анишиной, A.M. Барнашова, И.Н. Барциц, В.Г. Бессарабова, Н.В. Витрука, В.Ф. Воловича, Ю. Ковязиной, Н.М. Колосовой, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, М.А. Митюкова, Т.М. Пряхиной, Б.А. Страшуна, И.А. Умновой и др.
Вместе с тем в этих работах роль Президента в обеспечении охраны Конституции исследована фрагментарно либо в связи с другими вопросами конституционного строительства. К настоящему времени предприняты лишь первые шаги в специальном исследовании возможностей президентской власти в сфере правовой охраны Конституции, теории и практики реализации Президентом РФ статуса гаранта Конституции. Отдельные аспекты деятельности главы государства в этой области должны быть проанализированы и осмыслены в комплексе, как магист-
ральное направление реализации президентских полномочий в условиях становления конституционного строя России.
Объект и цели диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования является деятельность Президента РФ в сфере правовой охраны Конституции. Целями исследования является: 1) определение места Президента РФ в системе органов правовой охраны Конституции с учетом особенностей российской модели президентства; 2) выявление основных направлений деятельности Президента РФ в этой сфере; 3) описание и классификация форм и средств, используемых главой государства для охраны Конституции; 4) анализ развития и современного состояния правовой базы участия Президента РФ в правовой охране Конституции РФ; 5) обобщение опыта взаимодействия Президента РФ с другими органами правовой охраны Конституции РФ и выработка на этой основе рекомендаций и предложений по повышению его эффективности.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы, используемые юридической наукой. Использовались системный, исторический, сравнительно-правовой методы, а также методы структурно-функционального и формально-логического анализа, которые позволили выявить основные проблемы, связанные с объектом исследования, и пути их разрешения.
На защиту выносятся следующие положения, носящие элементы научной новизны:
Особенностью системы органов правовой охраны Конституции России является выделение не только Конституционного Суда, но и Президента как субъектов, на которых возлагаются особые обязанности по ее охране.
Президент РФ как гарант Конституции является интегрирующим элементом системы органов правовой охраны Конституции, который обеспечивает единство и координацию все государственной деятельности в
этой сфере. Основанием таких полномочий является конституционное *
положение об обеспечении главой государства согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80 Конституции РФ), которое распространяется и на осуществление правовой охраны Конституции.
Ведущая роль Президента РФ в системе государственной власти предопределяет его активность в решении вопросов конституционной охраны, а также накладывает отпечаток на характер его компетенции в этой области. Особая потребность в участии Президента РФ в правовой охране Конституции порождена сложностями переходного периода и «неот-лаженностью рельс» российского конституционализма, а также федеративным устройством государства и его многонациональным характером. Задачи по защите конституционности тесно переплетаются с другими целями и задачами, присущими осуществлению функций главы государства.
Полномочия Президента РФ в сфере правовой охраны Конституции могут быть разграничены на его прерогативы, реализуемые через собственные структуры или подчиненные (подотчетные) ему органы, и полномочия, реализуемые во взаимодействии с другими государственными органами, самостоятельно и независимо осуществляющими свою власть.
Президент активно использует предоставленные Конституцией возможности ее правовой охраны и последовательно расширяет это направление своей деятельности на основе концепции «подразумеваемых полномочий». Востребованность президентских прерогатив в сфере правовой охраны Конституции подтверждает конституционная практика, которая идет по пути признания за главой государства таких функций по обеспечению конституционности, которые прямо не предусмотрены в Конституции (издание «опережающих» указов, возвращение закона в парламент без рассмотрения, меры федерального воздействия и т.д.)
Важнейшими направлениями деятельности главы государства в сфере правовой охраны Конституции в настоящее время являются укрепление федерализма, а также обеспечение эффективности федеральной власти в целом. Структуры президентской власти все более приспосабливаются под решение соответствующих задач, что облегчает сотрудничество Президента с иными органами государственной власти, прежде всего, в законодательном процессе, конституционном судопроизводстве и надзоре за соблюдением принципа верховенства федерального права.
Президент использует все формы своего участия в законодательном процессе в целях правовой охраны Конституции, При этом частота применения таких «жестких» мер, как использование права вето и возвращение закона в парламент без рассмотрения, уменьшается благодаря произошедшему в последние годы повышению эффективности взаимодействия Президента и Федерального Собрания при подготовке, принятии и совершенствовании федеральных законов.
Являясь гарантом Конституции и участвуя в конституционном судопроизводстве, Президент не вторгается в прерогативы Конституционного Суда. Гарантиями против их вмешательства в компетенцию друг друга, являются, с одной стороны, признание Конституционного Суда высшим судьей в вопросах конституционности, с другой — запрет для Конституционного Суда возбуждать дела по собственной инициативе и заниматься политическими вопросами, если они не имеют форму юридического конфликта.
9. Полномочия Президента могут быть эффективно использованы для
организации деятельности по обеспечению исполнения решений Кон
ституционного Суда, поскольку его особое положение в системе госу
дарственной власти позволяет ему привлекать к этому практически лю
бые государственные органы как федерального уровня, так и региональ
ного уровня.
10. Взаимодействие Президента и Генеральной прокуратуры (с подчиненными ей органами прокуратуры) в целях правовой охраны Конституции характеризуется определенной зависимостью последней от позиции Президента в силу специфики ее компетенции в этой области (отсутствия права законодательной инициативы, ограничения права обращения в Конституционный Суд и т.д.). При этом существуют предпосылки для включения прокуратуры в орбиту президентской власти.
Практическая значимость исследования состоит в том, что на его основе сделаны предложения по уточнению отдельных научных понятий и терминов, введению в научный оборот новых теоретических выводов и классификаций, а также конкретные рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики участия Президента РФ в правовой охране Конституции. Сделанные автором выводы могут быть использованы в деятельности структур президентской власти, содействующих главе государства в осуществлении правовой охраны Конституции, а также при совершенствовании российского конституционного законодательства. Кроме того, результаты исследования могут оказаться полезными региональным органам государственной власти субъектов РФ, которые осуществляют охрану конституций (уставов) субъектов РФ.
Апробация результатов исследования осуществлена путем изложения основных положений в статьях и докладах на научных конференциях, посвященных проблемам развития правовой системы и российской государственности, в Новосибирске, Томске, Барнауле и Тюмени. В опубликованных работах автором затронуты вопросы значения правовой охраны Конституции в демократическом государстве, становления президентской власти в России, в частности, хода и результатов обсуждения конституционных норм о Президенте Конституционным совещанием 1993 года, сложностей взаимодействия главы государства и Конституционного Суда на первом этапе конституционных реформ, форми-
рования институтов, содействующих Президенту в реализации им функции гаранта Конституции. Материал и результаты исследования были использованы при преподавании курсов конституционного права России и конституционного права зарубежных стран.
Структура диссертации определяется объектом и целями исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и библиографии.
Правовая охрана Конституции: понятие, формы и средства
Правовое государство немыслимо без реальной демократической Конституции, содержащей в себе общепризнанные политико-правовые ценности. В большинстве современных государств Конституция имеет писаную форму и обладает особыми юридическими свойствами, которые закрепляют ее главенствующее положение в системе источников права. Важнейшими среди них являются верховенство, наивысшая юридическая сила, стабильность и особая охрана, которая обеспечивает сохранение Конституцией всех остальных свойств.
Охрана Конституции включает в себя всю совокупность правовых и иных мер по обеспечению ее действия и верховенства.1 Помимо правовых средств охраны Конституции существуют политические, экономические, социальные и идеологические условия общественной жизни, способствующие реализации конституционных норм и обеспечению верховенства Конституции. Выявление таких условий может стать задачей комплексного научного исследования, с использованием данных политологии, социологии, социальной психологии, экономической науки, истории, философии, культурологии и других гуманитарных дисциплин. В настоящей работе будут рассмотрены только правовые средства охраны Конституции, описать, разработать и предложить которые - задача науки конституционного права.
Термин «правовая охрана Конституции» раскрывается в литературе через различные понятия, что вносит в него множество смысловых оттенков. Во-первых, правовая охрана Конституции характеризуется как совокупность правовых средств и способов, направленных на защиту ее верховенства в правовой системе, обеспечение действия конституционных норм, а также предотвращение, выявление и пресечение их нарушений.1 Во-вторых, под правовой охраной Конституции понимают все виды деятельности, направленные на обеспечение верховенства и реализации Конституции, предотвращение, выявление и пресечение нарушений конституционных норм. Ю.Л. Шульженко объединяет в определении понятия «правовая охрана Конституции» как соответствующую деятельность, так и средства ее осуществления. Для раскрытия этого понятия им используется указание на особые юридические свойства Конституции. Под правовой охраной Конституции указанный автор понимает «деятельность по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы Конституции в обществе, ее неукоснительного соблюдения». В. А. Кряжков и Л.В. Лазарев также понимают под правовой защитой Конституции совокупность соответствующих правовых мер или средств. По мнению указанных авторов, механизм правовой защиты Конституции включает в себя совокупность правовых институтов и процедур, обеспечивающих ее действие и соблюдение. Понятия «правовая охрана» и «правовая защита» Конституции объявляются синонимичными. Элементами механизма правовой защиты Конституции оказываются и меры (в частности, меры защиты и меры ответственности), и особые процедуры (например, порядок внесения конституционных поправок), и деятельность, которая необязательно имеет целью охрану Конституции (совершенствование законодательства). В своем исследовании авторы приводят позицию В.В. Лазарева, который понимает правовую охрану Конституции в узком смысле как совокупность соответствующих надзорно-контрольных полномочий и мер со стороны государственных органов. Таким образом, в определение правовой охраны Конституции попадает также понятие «полномочия». Т.Я. Хабриева использует понятие «система правоохраны Конституции», включая туда и органы, которые призваны стоять на страже Конституции.1
Существующая в юридической литературе некоторая неопределенность в вопросе о понятии правовой охраны Конституции, отсутствие единой терминологии негативно влияет на разработку этой темы, возможность использования итогов научных исследований в правотворчестве и иной юридической практике. Представляется, что ключевым в определении правовой охраны Конституции должно быть слово «деятельность». О средствах и способах правовой охраны Конституции» необходимо говорить для более детальной характеристики содержания этой деятельности и ее классификации. По нашему мнению, правовая защита является разновидностью правовой охраны Конституции, представляя собой деятельность, осуществляемую в целях пресечения нарушения конституционных норм, когда оно уже состоялось. Правовая охрана Конституции включает в себя как защитную, так и превентивную деятельность. Такое толкование подкрепляется обыденным использованием слов «охрана» и «защита». Так, например, охранник - это человек, который охраняет что-либо, при этом и предотвращая, и пресекая посягательства на охраняемый объект. В последнем случае охранник проявляет себя как защитник.
Понятие «система правовой охраны Конституции» включает в себя как формы правовой охраны Конституции, так и субъектов, которые их реализуют. К ним относятся не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, население в целом, институты гражданского общества. При этом формы правовой охраны Конституции можно выделять в зависимости от ее субъекта подобно тому, как формы права различаются в зависимости от субъекта правотворчества. формам правовой охраны Конституции предлагается отнести следующие: 1) самоохрану Конституции, 2) охрану, осуществляемую обществом (непосредственно народом, гражданином, группой граждан) и 3) охрану, осуществляемую органами государственной власти и местного самоуправления. В данном случае автор продолжает развивать подход, в соответствии с которым гарантии конституционности могут быть рассмотрены с точки зрения субъектов, способных ее обеспечить. Так, Ю.П. Еременко полагал, что гарантии законности (в том числе конституционной) могут быть обеспечены: а) народом; б) государством; в) общественными организациями; г) гражданами.1
Предпосылки наделения Президента Российской Федерации статусом гаранта Конституции и условия его реализации
Вопрос о месте Президента РФ в системе государственной власти, его соотношении с принципом разделения властей, не является предметом настоящего исследования, однако общая характеристика статуса Президента является основой для анализа его полномочий в сфере правовой охраны Конституции, тем более что именно они часто служат причиной острых дискуссий о президентской власти. Выявлению пред-посыпок наделения главы Российского государства статусом гаранта Конституции способствует изучение развития института президента в нашей стране, который, несмотря на свою недолгую историю, уже неоднократно подвергался различным модификациям. Теория и практика российского президентства достаточно подробно освещается в современной юридической литературе.1 В дальнейшем автор опирается на выводы, сделанные другими исследователями в работах, посвященных институту президента в России и зарубежных странах, его особенностям, взаимодействию с другими государственными институтами и т.д. Кроме того, автором был осуществлен анализ дискуссий о статусе Президента, имевших место в работе Конституционного совещания 1993 года, что позволило выявить, какой смысл был заложен разработчиками проекта действующей Конституции в положения о президентской власти- Истоки российской модели президентства следует искать в политической ситуации, предшествовавшей принятию Конституции РФ 1993 года. По мнению западных экспертов, в России установлена форма правления, основанная «на новой и интересной концепции президент ской власти («полупрезидентское правление»), обусловленная в большей степени событиями демократического переходного периода в России, федеративной структурой Российского государства, нежели какой-либо иностранной моделью».1
Изучение материалов Конституционного совещания, опубликованных в 1995-1996 годах издательством «Юридическая литература», г. Москва, позволяет сделать вывод, что среди его участников не было единодушия в вопросе о месте Президента в системе государственной власти. При этом абсолютное большинство полагало, что России необходим сильный президент, способный выступить в роли «локомотива реформ» и объективного арбитра в ситуации конституционного кризиса. Камнем преткновения стала невозможность отнести такого Президента к какой-либо ветви власти в рамках традиционной триады. Принципиальная неясность конституционного текста в этом вопросе породила неутихающие по сей день научные дискуссии о месте и роли президента в системе разделения властей. Активному обсуждению в группах Конституционного совещания подверглись также положения, закрепляющие за главой государства статус гаранта Конституции, его права арбитра во взаимоотношениях между ветвями власти и в спорах между федерацией и ее субъектами, В целом, представление о Президенте как гаранте новой Конституции получило поддержку участников Конституционного совещания, однако ими была проявлена озабоченность по поводу соотношения этой функции главы государства с принципом разделения властей, в частности, с полномочиями судебной власти и наличием специализированного органа по охране Конституции — Конституционного суда РФ. Высказывались также опасения, что формула «Президент -гарант Конституции» с юридической точки зрения не совсем определенная, что позволит придавать ей произвольное значение или декларативный характер. Существующие в Конституции формулировки арбитражной функции и соответствующих полномочий Президента стали итогом дли-тельных и острых споров об их необходимости и эффективности, В окончательном тексте проекта Конституции слово «арбитр» оказалось опущенным. Вместо него появилось положение о том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эту норму будущей конституционной практике предстояло наполнить конкретным политико-правовым смыслом.
Таким образом, главным итогом работы Конституционного совещания по вопросу о Президенте стало четкое закрепление трех основных граней его правового статуса в их неразрывной связи: 1) Президент не входит полностью ни в одну из ветвей власти; 2) Президент - гарант Конституции; 3) Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Остальные аспекты правового положения главы государства, закрепленные в Конституции РФ, являются производными от этих базовых тезисов, ставших одновременно платформой и ориентиром дальнейшего развития и совершенствования института президента. Кроме того, со временем стал очевиден и еще один аспект значения работы Конституционного совещания и публикации его материалов. Дискуссии совещания можно расценивать как прогноз, во многом сбывшийся, проблем, связанных с реализацией конституционных норм о Президенте, анализ вариантов и способов их решения, а также трудностей, которыми оно будет сопровождаться. Масштаб и уровень обсуждения этих вопросов еще долго будут делать обращение к материалам совещания актуальным и полезным как для науки» так и для конституционной практики.
В последующие после принятия Конституции годы неоднократно раздавались голоса в пользу пересмотра конституционных статей, определяющих статус главы государства. Однако, на наш взгляд, текст действующей Конституции позволяет установить оптимальное взаимодействие высших государственных органов, не наделяя ни один из них правом на верховенство. Статус Президента не является застывшим, раз и навсегда данным в конституционных нормах; он развивается исходя их потребностей политической практики. Инструментами такого развития служат правовые позиции Конституционного Суда РФ, совершенствование федерального законодательства, нормативная практика самого Президента, а также повышение уровня политической культуры всех участников конституционно-правовых отношений- Почти десять лет действия новой Конституции РФ показали, что она способна стать основой развития демократических институтов в нашей стране. Институт президента призван сыграть в этом развитии немалую роль, не только потому, что этого требуют нормы Конституции, но и потому, что этого ожидает население России от «Президента всех россиян».
Нормотворчество Президента Российской Федерации как средство правовой охраны Конституции
Вряд ли можно подвергнуть сомнению, что нормотворческая деятельность главы государства, направленная на обеспечение верховенства Конституции и предотвращение (пресечение) конституционных правонарушений, может быть рассмотрена в качестве самостоятельного направления правовой охраны Конституции. В соответствии с Конституцией РФ, Президент вправе осуществлять нормотворчество, издавая указы и распоряжения. Он принимает также иные акты (письма, поручения, послания, запросы, обращения и т.д.), которые, как правило, не содержат правовых норм, но являются официальными юридическими документами. Как и любая другая форма реализации президентских полномочий, нормотворчество главы государства может быть связано с необходимостью правовой охраны Конституции. В данной части работы внимание будет направлено на правовые акты Президента, имеющие нормативный характер. Другими словами, как деятельность по правовой охране Конституции будет рассматриваться создание Президентом правовых норм, а не издание им актов индивидуального характера, которое также может быть связано с конституционной защитой и которому уделено внимание в других частях настоящего исследования. На наш взгляд, к нормативным актам Президента следует отнести не только акты, содержащие новые правовые нормы, но и те, которыми прекращается действие правовых норм, установленных другими государственными органами или ранее самим Президентом. Конституция предусматривает только один вид нормативных правовых актов, которые могут быть отменены Президентом — это акты Правительства РФ. В этом случае действия глава государства можно сравнить с деятельностью Конституционного Суда, который лишает силы неконституционные акты и в силу этого нередко именуется «негативным законодателем». Таким образом, условно, нормотворчество Президента может быть «позитивным» и «негативным».1
Очень часто в одном и том же акте сочетается и то и другое, так как в заключительной части указов или распоряжений Президента обычно перечисляются нормативные акты, которые утратили силу в связи с принятием нового акта.
В соответствии с вышеизложенным, акты Президента РФ нормативного характера, имеющие своей целью правовую охрану Конституции, могут быть разделены на два вида, соответствующие «негативному» и «позитивному» нормотворчеству: 1) по отмене иных нормативно-правовых актов (отдельных положений), противоречащих, по мнению Президента, Конституции РФ; 2) изданные с целью создания условий для реализации конституционных норм, если такие условия не созданы иными компетентными органами. Как уже было указано, возможны и акты смешанного характера, в которых одновременно отменяются неконституционные положения и содержатся новые, направленные на укрепление механизма реализации конституционных норм.
Конституция РФ устанавливает строгую иерархию в системе нормативно-правовых актов, являющихся источниками российского права. Она предусматривает, что акты Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это положение понимается в литературе неоднозначно. Так, М.Г. Кубатаев полагает, что требование, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, означает установление принципа подзаконное нормативных правовых актов Президента.1
К выводу о подзаконном характере указа Президента РФ приходит также А.В. Мазуров. Относит акты главы государства к числу подзаконных Е.В. Колесников. Однако более распространенной является точка зрения, в соответствии с которой акты Президента нельзя рассматривать как подзаконные в чистом виде, поскольку, являясь гарантом Конституции, Президент в случае необходимости вправе осуществлять нормативное регулирование не только на основании закона, но и в его отсутствие. Такая позиция подкрепляется материалами Конституционного совещания, согласно которым большинство его участников высказались против четкого требования об издании актов Президента «на основе и во исполнение законов». Таким образом, формулировку части 3 статьи 90 Конституции нельзя считать неопределенной по небрежности, она скорее намеренно оставляет некоторую свободу президентскому нормотворчеству.
Президент вправе отменить постановления и распоряжения Правительства, в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента. В случае сомнения в правомерности (законности, конституционности) других нормативных правовых актов он вправе обратиться в соответствующий судебный орган. В настоящее время полномочия Президента по отмене неконституционных актов Правительства практически не используются, в силу тех отношений, которые сложились на практике между Правительством и главой государства. Их тесная взаимосвязь почти исключает возможность издания несогласованных нормативно-правовых актов. Однако само наличие для Президента указанной возможности имеет большое превентивное значение, поскольку Правительство уже при разработке нормативно-правовых актов учитывает право
Взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации
С учреждением первого российского парламента — Государственной Думы — Россия в 1905 году вступила на путь конституционного развития. Современный российский парламент, являясь законодательным и представительным органом Российской Федерации, занимает одно из ключевых мест в системе органов правовой охраны Конституции. Основную часть полномочий в этой области Федеральное Собрание осуществляет в законодательном процессе, активным участником которого также является Президент. Таким образом, полем взаимодействия Президента и Федерального Собрания в сфере правовой охраны Конституции является процесс создания законов. Общей задачей этого взаимодействия является недопущение принятия или отмена действия неконституционных законов, а также в целом создание законодательства, которое обеспечит полную и успешную реализацию конституционных норм. Участие Президента в законодательном процессе не всегда направлено на охрану Конституции, однако, как будет показано в дальнейшем, любая форма этого участия может быть использована с подобной целью. Участвуя в законодательном процессе с целью правовой охраны Конституции, Президент Российской Федерации может осуществлять следующие полномочия: 1) осуществлять право законодательной инициативы, в том числе предлагать поправки и дополнения в законопроекты, внесенные в Государственную Думу другими субъектами; 2) высказывать замечания и давать письменные заключения на рассматриваемые в парламенте законопроекты; 3) способствовать организации согласительных процедур между палатами Федерального Собрания в случае разногласий между ними; 4) использовать право отлагательного вето; 5) возвращать закон в парламент без рассмотрения по причине нарушения конституционно установленной процедуры его принятия; 6) использовать ежегодные послания парламенту для направления законодательных работ в необходимое русло.
Для объективной оценки значимости, масштабности и эффективности использования Президентом этих полномочий, необходимо обратиться к конституционной практике, на базе которой могут быть сформулированы некоторые содержательные выводы. Поскольку участие Президента в законодательном процессе в силу значимости и актуальности темы неоднократно исследовалось в юридической литературе, базой для рассмотрения вопроса послужат также литературные источники. В настоящей работе с целью освящения новых аспектов проблемы, взаимодействие главы государства и парламента будет рассматриваться с точки зрения их общей задачи по правовой охране Конституции. Преимущество такого подхода состоит в том, что он позволяет увидеть действия парламента и Президента не только как элементы «системы сдержек и противовесов», находящиеся постоянно в некотором антагонизме. Поскольку конституционные нормы являются единой основой деятельности для всех органов публичной власти, они ставят пределы возможным разногласиям между ними. В этом отношении Президент Российской Федерации и парламент должны объединять свои усилия, корректировать и поддерживать друг друга для достижения наилучшего результата в сфере правовой охраны Конституции РФ.
Самым действенным оружием Президента, которое он может использовать в законодательном процессе в целях правовой охраны Конституции, является право отлагательного вето. Мнение Президента о несоответствии Конституции РФ принятых парламентом законов, является одним из самых распространенных мотивов наложения вето. Согласно данным аналитиков Государственной Думы к 1999 году причиной неподписания примерно 15 % отклоненных законов стала их неконституционность. При этом в целом по причинам правового характера отклонялось около 50 % законов. В одном из посланий Федеральному Собранию Президентом было отмечено: «Низкое качество законов вынуждало меня применять президентское вето в качестве инструмента юридического контроля» . Анализ писем Президента об отклонении федеральных законов за 2000-2003 годы показывает, что неконституционность по-прежнему остается одной из основных его причин. Право главы государства осуществлять при наложении вето конституционный контроль иногда ставится под сомнение. Так, Ю.А. Дмитриев полагает, что Президент не может отклонить проект закона по причине его несоответствия Конституции или действующему закону, так как окончательное решение по этому вопросу может принять только суд.3 С таким мнением вряд ли можно согласиться. Любой высший орган государственной власти вправе осуществлять свои полномочия в соответствии с собственным толкованием Конституции до тех пор, пока обязательное решение по этому поводу не будет принято Конституционным Судом РФ. Тем более нельзя лишать этого права Президента, имеющего статус гаранта Конституции, что невозможно без предположения, что Президент способен и имеет право констатировать противоречие закона с конституционной нормой. Подобное положение не дает Президенту никаких преимуществ перед парламентом, который также вправе руководствоваться своим пониманием Конституции при принятии, изменении или отмене законов, а также при преодолении президентского вето.
