Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы формирования Федеральных округов в Российской Федерации
1. История возникновения и деятельность региональной власти в России: историко-правовой анализ 14
2. Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации 63
3. Сравнительный анализ формирования и деятельности региональной власти в Российской Федерации и в зарубежных странах 77
Глава II. Организация и структура государственной власти в федеральных округах
1. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус 97
2. Особенности взаимоотношений Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в федеральный округ 132
3. Роль Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в координации деятельности территориальных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации 161
Заключение 174
Список используемых нормативных правовых актов и научной литературы 186
- История возникновения и деятельность региональной власти в России: историко-правовой анализ
- Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации
- Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус
- Особенности взаимоотношений Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в федеральный округ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Динамичное развитие Российского государства, а также политические реалии современного мира обусловили необходимость создания института федеральных округов. Именно федеральные округа, как один из основных элементов взаимоотношений государства со своими территориями во многом в настоящее время определяют эффективность взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации.
В мае 2000 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Появился институт федеральных округов в Российской Федерации и институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
За прошедший с мая 2000 г. период сложилось определенное видение места и роли института федеральных округов в системе государственной власти Российской Федерации. Возможно, этого срока недостаточно, чтобы дать окончательный ответ о месте и роли названного института в системе государственной власти. Однако в настоящее время можно оценить шестилетний опыт работы федеральных округов в Российской Федерации, дать правовую оценку их эффективности.
Актуальность темы обусловлена и тем, что в современных условиях происходит стабилизация системы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В таких условиях должна качественно измениться роль федеральных округов, Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах при осуществлении взаимодействия с органами государственной власти как на
федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. В связи с этим, одной из важнейших и сложнейших задач является уточнение функций федеральных округов и функций Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в общей системе государственной власти, их нормативно-правовое оформление, анализ имеющегося опыта взаимодействия с федеральными органами государственной власти и с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Возрастает значение Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по изменению субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения субъектов Российской Федерации, прежде всего, путем объединения автономных округов и краев, областей. От того, насколько институт федеральных округов способен адекватно отвечать на возникающие проблемы, во многом, зависит возможность осуществления устойчивой политики экономического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Таким образом, вопросы совершенствования правовых основ института федеральных округов и механизмов правового регулирования взаимоотношений государства и территорий представляют как теоретический, так и практический интерес.
В указанном контексте важным является, во-первых, комплексное функционирование института федеральных округов в единстве федерального и территориального аспектов. Пока ни на нормативном, ни на теоретическом уровнях эта задача не нашла должного анализа. Много вопросов вызывает законодательное закрепление на федеральном уровне функционирования федеральных округов. В первую очередь это касается вопросов, отвечающих современной ситуации с разделением функций и полномочий между федеральным Центром, федеральными округами и
субъектами Российской Федерации, чему и посвящено диссертационное исследование.
Степень научной разработанности и круг используемых источников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Теоретической основой исследования стали работы А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, СВ. Соловьевой, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Вопросы развития федерализма, реформирования органов государственной власти подробно исследованы в трудах таких отечественных правоведов, как: А.С. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, В.А. Виноградов, Б.П. Елисеев, О.Е. Кутафин, Б.С. Крылов, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучин, М.И. Пискотин, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудинский, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов, Т.М. Шамба и др.
Вопросы становления института федеральных округов в Российской Федерации получили свою разработку в трудах С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Т.Д. Зражевской, О.Ю. Кокуриной, Н.М. Колосовой, И.Ю. Макановой, И.А. Умновой и др.
Однако, несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, вопросы правового регулирования и практики функционирования федеральных округов нуждаются в дальнейшей теоретической разработке, в закреплении в системе нормативных правовых актов, что объясняет значимость специального комплексного анализа данного института.
В основу диссертационного исследования положен также большой нормативный материал. В частности, национальное законодательство Российской Федерации, внутригосударственные правовые акты ряда
других государств. Значительное внимание уделено законодательству прошлых лет как дореволюционной России, так и Союза ССР.
Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации (особая роль принадлежит Указу Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в редакции Указов Президента Российской Федерации от 21.06.2000 № 1149, от 09.09.2000 № 1624, от 31.01.2001 № 97), Постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, документы аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
В диссертационной работе использованы материалы обсуждения в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном и Приволжском федеральных округах, Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации, ряда законопроектов и практических вопросов, материалы заседаний Конституционного Суда Российской Федерации, аналитические материалы аппаратов Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном и Приволжском федеральных округах, выступления в средствах массовой информации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексное изучение
конституционно-правовых основ института федеральных округов в Российской Федерации, оценка эффективности существующих правовых механизмов функционирования Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и выработка на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию норм законодательства Российской Федерации в данной сфере.
В соответствии с данной целью были выдвинуты и решены следующие задачи исследования:
проанализированы и критически осмыслены исторические аспекты отношений Российской Империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации со своими территориями в отечественном законодательстве и праве на различных этапах становления и развития Российского государства;
рассмотрены понятия «федеральный округ» и «Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе» и их общая характеристика, раскрывающая содержание и предназначение, а также характерные черты указанных институтов;
- осуществлено детальное изучение и анализ конституционно-
правовых основ института федеральных округов, становление указанного
института в Российской Федерации;
проведен анализ состояния государственно-правового регулирования федеральных округов на современном этапе;
используя передовые достижения доктрины конституционного права, на основе устоявшихся, проверенных временем теоретических выводов и практического материала. Произведена оценка эффективности действующего законодательства Российской Федерации в сфере функционирования федеральных округов;
выработаны предложения по принятию Федерального закона «О федеральном округе в Российской Федерации», Федерального закона «О
полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»;
раскрыто социальное назначение исследуемого института в системе государственной власти;
рассмотрены особенности развития правовых и организационных процедур, регламентирующих функционирование федеральных округов и Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Объектом диссертационного исследования являются
правоотношения и предпосылки их возникновения, обусловленные содержанием института федеральных округов в современных социально-политических условиях; государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых и управленческих связей, складывающихся в ходе правовой регламентации и практического функционирования федеральных округов в Российской Федерации; конституционно-правовой статус федеральных округов. При этом рассматриваются некоторые проблемы взаимодействия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся на территории федерального округа.
Предметом диссертационного исследования является институт федеральных округов в Российской Федерации, его основные черты, содержание, понятие; нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование статуса федеральных округов, а также проблемы реализации законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы функционирования федеральных округов.
В диссертации изучены реальные проблемы становления института федеральных округов в Российской Федерации в контексте
реформирования государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения межрегионального сотрудничества.
Методологической основой диссертационного исследования
выступает системный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, функционирования федеральных округов. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории государства и права, административного права и других отраслей права. Рассмотрение института федеральных округов в Российской Федерации базируется на универсальном философском методе диалектического материализма с присущими ему требованиями объективности, всесторонности, комплексности и конкретности познания изучаемого явления. Вместе с тем, в работе при анализе вопросов правовой практики реализации отношений государства и его территорий в условиях Союза ССР и Российской Федерации применяются сравнительно-правовой, конкретно-исторический, системный, формально-юридический, теоретико-прогностический и другие методы анализа. В частности, ситуационный метод использован при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления практической деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации, теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правоприменительной практики, анализе законодательства и законопроектной работы.
Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа деятельности всех федеральных округов в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней дан комплексный конституционно-правовой анализ вопроса правового регулирования статуса, функций и функционирования федеральных округов, деятельности Полномочных представителей Президента Российской федерации в федеральных округах. В диссертации подвергнуты системному анализу различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени; исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, которые не нашли своего должного научного разрешения; предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления федеральными округами своих функций в сфере государственного строительства и права.
В диссертации обосновывается необходимость качественно нового понимания института федеральных округов в Российской Федерации как инструмента антикризисного управления. В диссертационной работе представлена концепция развития института федеральных округов, как института государственной власти.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:- Дано определение федерального округа в Российской Федерации как совокупности субъектов Российской Федерации, в которых Полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.
Проведена классификация различных этапов развития государственно-правового института федеральных округов в Российской
Федерации. Дан анализ особенностей института федеральных округов, раскрывающих и характеризующих его как правовое явление.
В диссертационном исследовании предлагается комплекс законодательных и организационно-правовых мер, способных повысить эффективность института федеральных округов в Российской Федерации, в том числе в экономическом, социальном и духовном плане.
Правовой статус любого социального института, в том числе института федеральных округов в Российской Федерации, зависит от функций, целей и задач, стоящих перед ним. Деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждается в контроле со стороны федерального Центра для обеспечения эффективности общего управления государством. Создание надтерриториального, межрегионального уровня контроля и управления и установления связей качественно нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, приведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе, с другой стороны - нашло отражение при создании института федеральных округов в Российской Федерации.
На примерах взаимодействия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в диссертации рассмотрены практические вопросы совершенствования сотрудничества Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с указанными органами власти.
За прошедшие годы состоялось фактическое укрепление института федеральных округов, института Полномочных представителей Президента Российской Федерации. Конституционно-правовые основы института федеральных округов являются фундаментом, позволяющим данному институту приобретать устойчивое, поступательное развитие. В
условиях сегодняшних политических реалий институт федеральных округов следует рассматривать как цементирующий фактор обеспечения федеративных интересов и отношений на территории Российской Федерации.
В диссертации научно обосновывается и подтверждается практическим материалом необходимость корректировки действующего законодательства Российской Федерации в сфере федеральных округов путем принятия норм Федерального закона «О федеральном округе в Российской Федерации», Федерального закона «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В Федеральном законе «О федеральных округах в Российской Федерации» необходимо определить правовой статус федеральных округов в системе административно-территориального устройства, в общей системе государственной власти Российской Федерации. В Федеральном законе «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» надлежит урегулировать процедуры назначения и освобождения от должности Полномочных представителей Президента Российской Федерации, раскрыть основания для принятия данных решений, дать полный перечень требований, предъявляемых кандидатам на должности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе; определить функции и задачи этого института особой государственной важности, формы взаимодействия его с другими органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования статуса федеральных округов и деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах создают
необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов участия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в государственном управлении как в рамках Федерации, так и субъектов Российской Федерации. В частности, диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, в практической работе Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а содержащиеся в нем рекомендации могут применяться в процессе совершенствования законодательства о федеральных округах. Некоторые разработки диссертации могут представлять интерес для дальнейших научных исследований в данной сфере.
Кроме того, материал диссертационного исследования может быть использован в процессе преподавания конституционного права, некоторых других юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в 3 научных публикациях автора, его выступлениях на научных конференциях, Парламентских слушаниях и иных мероприятиях в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования, определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
История возникновения и деятельность региональной власти в России: историко-правовой анализ
В Киевской Руси «законодательная власть принадлежала великому князю. Существовали органы, ограничивающие его власть - совет при князе, феодальные съезды, вече». Изначально и повсеместно на Руси с IX века органом реальной власти было вече. Однако оно было скорее представительным, чем законодательным органом, формой правления в Киевской Руси являлась монархия.
Для периода феодальной раздробленности Руси характерно ослабление центральной власти, сосредоточение власти в княжеских землях, среди которых наиболее экономически и политически развитыми были Псковская и Новгородская республики. Высшими органами государственной власти в Новгородской и Псковской республиках являлись вече и совет господ, или Господа.
В XV - XVI вв. происходит объединение земель вокруг Москвы и образование централизованного государства, в связи с этим государственная власть концентрируется в руках великих князей (с 1547 года - царей) Московских.
Перемены в государственном строе России в начале XVIII века были подготовлены всем предшествующим развитием страны: ростом производительных сил в области сельского хозяйства и ремесла, становлением единого всероссийского рынка, зарождением мануфактурного производства. Монархия с Боярской думой, несовершенным аппаратом приказов и воевод не могла разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи.
Необходимо было укреплять государственный строй путем преобразования высшего, центрального и местного аппарата и армии, превращения главы государства - самодержавного царя - в носителя абсолютной (неограниченной) власти. Начиналось становление российского абсолютизма, как конкретной формы правления, при которой формально и фактически в государственном механизме отсутствуют органы, могущие ограничить власть монарха. Самодержавная монархия с Боярской думой и боярской бюрократией превратилась в абсолютную монархию во главе с императором, приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений -коллегий, а на местах - губернаторами и другими должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.
В 1721 году титул императора принял Петр I. Важно отметить, что одной из главных функций императора стало провозглашение законодательной функции. Была сделана попытка обособить закон как нормативный акт общего характера, составляющий исключительно прерогативу монарха.
Расширение и бюрократизация российского государственного аппарата требовали новых кадров командного состава регулярной армии и чиновничества гражданского аппарата. Законодательство Петра I ввело обязательную военную или гражданскую службу для дворян. На службу Российского государства были привлечены церковь и многочисленное духовенство. Призывалось на службу и еще слабо оформившееся сословие граждан, сословные органы которого явились дополнительным и бесплатным для государства звеном, облегчавшим выколачивание налогов, комплектование армии, осуществление некоторых полицейских функций.
Приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрократической иерархии служилых чинов, установленной «Табелем о рангах» 24 января 1722 года. В замещении постов в армии, на флоте и в государственном аппарате «Табель» учитывал не только знатность, но и личные заслуги, способность, опыт.
В результате реформ в области управления сложилась система бюрократических государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернаторы, воеводы, комиссары и другие органы -на местах. Основные кадры чиновников в этих аппаратах занимали помещики-дворяне.
«Генеральный регламент» 28 февраля 1720 года установил порядок деятельности и делопроизводства государственных учреждений России. «Регламенты» имели все коллегии.
По далеко не полным подсчетам, в правление Петра I было издано 3314 указов, регламентов и уставов.
В указанный период старая система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, неопределенностью функций перестала удовлетворять Российское государство. Аппарат воевод и губных старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями народных волнений, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить предписанные из центра преобразования.
Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации
В начале 1990-х годов в Российской Федерации возникла такая политическая и правовая ситуация, когда многие руководители субъектов Российской Федерации установили практически полный контроль над своими территориями, активно проводя в обход федерального Центра политику, приводящую к политической нестабильности в Российском государстве.
Власть руководителей регионов Российской Федерации существенно укрепилась после дефолта августа 1998 года. Финансовый кризис значительно ослабил федеральный Центр, и региональные власти своими решениями заполняли вакуум, исходя из собственных приоритетов. Так, например, губернатор Свердловской области создав в области антикризисный комитет для координации управления предприятиями, которым был нанесен тяжелый удар в результате дефолта, была подготовлена программа оказанию государственной поддержке предприятиям, согласившимся передать контрольные пакеты акций указанных предприятий областному правительству. В Воронежской области губернатор были выпущены продовольственные карточки и запрещен вывоз продукции за пределы области. Другие руководители регионов активно разрабатывали собственные стратегии развития своих регионов в сложившейся ситуации. В ряде субъектов Российской Федерации (Красноярский край и др.) был установлен контроль администрации регионов за ценами на основные товары, в Республике Коми - ограничение на банковскую деятельность. В этих условиях стали появляться факты прямых нарушений субъектами Российской Федерации Конституции Российской Федерации и норм федерального законодательства. Так, например, руководство Томской области сообщило в федеральный Центр о прекращении им трансфертов из области в федеральный бюджет до формирования нового правительства Российской Федерации и т.д.
В основе таких действий руководителей субъектов Российской Федерации было стремление усилить горизонтальные политические связи между регионами, в том числе и для конфронтации с ослабевшим федеральным Центром. Некоторым и руководителями субъектов Российской Федерации (мэр Москвы и др.) было предложено изменить структуру федерального правительства, с тем, чтобы лидеры существующих в Российской Федерации региональных экономических ассоциаций были главными представителями регионов в отношениях с федеральным Центром. Эту идею поддерживало и развивало, например, руководство Свердловской области, предложившее использовать основные региональные экономические ассоциации в качестве базы для организации в Российской Федерации 8 «суперрегионов», каждый из которых возглавлялся бы генерал-губернатором.
Здесь необходимо отметить то серьезное обстоятельство, что в начале 1990-х годов, с распадом советской плановой системы традиционные экономические связи на территории Российской Федерации были разорваны и практически утеряны. Необходимо было ввести новую систему регулирования экономических отношений в стране: предприятия должны были получать требуемые исходные материалы, а производители хотели иметь соответствующие рынки сбыта.
В этот период по инициативе региональных лидеров - глав субъектов Российской Федерации, были созданы вышеуказанные региональные ассоциации экономической кооперации, которые должны были, по мнению инициаторов создания, стать центрами экономической реинтеграции на региональном уровне.
Однако вскоре после своего создания региональные ассоциации начали нередко использоваться их руководителями в качестве фактора для оказания различных форм давления, в том числе политического, на федеральный Центр. Так, например, ассоциация «Большой Урал» выдвинула идею Уральской республики. Эта инициатива была встречена сильным сопротивлением федерального Центра, в результате был отстранен от должности руководитель Свердловской области, который рассматривал ассоциации, подобные ассоциации «Большой Урал», в качестве прототипа будущей увеличенной территориальной единицы Российского государства.
Особенно важно то обстоятельство, что в дальнейшем, в противоположность этому, фактор создания федеральных округов, реализуемый Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849, будет направлен на ослабление, а не на усиление власти региональных лидеров.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус
На данном историческом этапе развития Российского общества и государства в области государственного строительства тенденция к «усилению вертикали власти» необходима для сохранения государственной целостности, единства системы государственной власти, провозглашенных в статье 5 Конституции Российской Федерации и лежащих в основе федеративного устройства Российской Федерации.
К 2000 году стало очевидно, что сложившаяся в Российской Федерации в результате стихийных, не регулировавшихся должным образом система управленческих отношений должна быть кардинально изменена. Для этого Президентом Российской Федерации был принят ряд серьезных мер, среди которых принципиально важным стало создание института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской федерации в федеральном округе», другими нормативными правовыми актами был определен правовой статус новой структуры управления, ее цели, задачи, права и обязанности. Именно это статус позволил в короткий срок начать большую работу по установлению порядка в действующем законодательстве субъектов Российской федерации, систематизации нормативно-правовой базы местного самоуправления, для приведения их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Создание института Полномочных представителей Президента Российской федерации в федеральных округах явилось своевременным решением Президента Российской федерации, направленным на укрепление всей вертикали государственной (прежде всего президентской) власти в Российской федерации, создание единого правового поля, усиление государственного регулирования экономики (что особенно важно в условиях трансформации общественной жизни и перехода от планово-административной к рыночной экономике), социально-экономического развития регионов и страны в целом.
Введение института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стало хронологически первой организационной новеллой. Реформирование системы государственного управления в стране, поиск более совершенных его форм, адекватных специфическим особенностям данного исторического периода - процесс закономерный и необходимый.
Качественно новый, современный этап реформирования системы государственного управления в Российской Федерации, который был начат в мае 2000 года, продолжается по настоящее время. В этот период были утверждены новые структуры федеральных органов власти, был принят Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», образовано семь федеральных округов, подписан Указ Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Шестилетний период функционирования Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах показал эффективность этого института обеспечения федеральной, президентской вертикали власти.
Необходимо рассмотреть разделы Положения о Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, которые содержат перечень его основных задач:
- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации. Объем названных задач предполагает высокую меру ответственности и довольно-таки большие компетенции Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Очевидно, что не будет преувеличением отметить то, что исполнение подобных обязанностей в таком объеме вряд ли окажется возможным какому-либо одному, даже самому мощному в политическом и социально-экономическом плане субъекту Российской Федерации;
- не менее ответственной является поручаемая Полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе работа по организации контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти. Тем самым процесс регионализации и дальнейшего формирования субъектов Российской Федерации оказывается введенным в четко определенное русло политико-правового регулирования.
Особенности взаимоотношений Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в федеральный округ
«Создание надтерриториального, межрегионального управления и установление связей нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, сведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе, с другой, именно эти две задачи и были осуществлены при создании института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»18.
Возможная реорганизация системы территориального управления предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, универсализацию системы управленческих и иных отношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федерального Центра и субъектов Российской Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Для координации интересов федерального Центра и субъектов Российской Федерации институт Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах должен приобрести более значительную роль, институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах должен стать действенным инструментом согласования интересов федеральной и региональной властей.
Можно сказать, что в решении Президента Российской Федерации о формировании федеральных округов присутствует хорошо видимая управленческая направленность. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определяющий в том числе перечень и состав федеральных округов, не повлек изменений в федеративном устройстве Российской Федерации, но, будучи подписанным в рамках компетенции Президента Российской Федерации и в целях реализации его конституционных полномочий, в то же время, изменил систему управления регионами страны. Между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации появился промежуточный управленческий уровень - федеральный округ в лице Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и его Аппарата; видны два направления дальнейшего совершенствования всей системы государственного управления в Российской Федерации, а именно: оптимизация территориального администрирования и установление вертикали власти, под которой понимается новый уровень взаимодействия федерального Центра и субъектов Российской Федерации.
Для восстановления эффективности вертикали президентской власти были, тем самым, создана необходимая правовая основа. Правовой статус
Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах предоставил им широкие возможности для совершенствования внутренней политики государства, для проведения линии Президента Российской Федерации во всех субъектах Российской Федерации.
Существуют мнения некоторых исследователей, что реорганизация института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и образование федеральных округов в 2000 году привели к созданию дублирующего механизма в действующей системе государственной исполнительной власти в Российской Федерации. Авторы такой оценки предполагают, что созданный институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах является лишь начальным этапом на пути перехода к системе прямого административного управления субъектами Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» учел этот элемент в системе законодательных норм: де - юре, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральных округов нет, де - факто - они налицо. Конституция Российской Федерации не претерпела изменений в части территориальной организации государства, вышеназванный Указ Президента Российской Федерации внес в нее лишь определенные перемены. Эта коллизия безусловно отразилась на деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, до настоящего времени не устранила некоторых проблем в деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
За шестилетний период создан достаточно эффективный механизм взаимодействия Полномочных представителей Президента Российской
Федерации в федеральных округах с федеральными министерствами и ведомствами и их территориальными структурами в субъекатх Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации, с целью координации деятельности органов исполнительной власти и действий Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе по контролю и координации федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах, приняло Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с Полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».
Федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельности нижестоящих структур этого органа, обеспечивают взаимодействие с Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе.
