Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые аспекты финансирования выборов 13
1. Понятие финансирования выборов 13
2. Модели финансирования выборов 27
ГЛАВА 2. Становление и развитие института финансирования общегосударственных выборов в России 41
1. История законодательного регулирования публичного и частного начал финансирования выборов 41
2. Становление современной системы финансирования выборов (1989-1993 годы) 57
3. Утверждение смешанной модели финансирования выборов (1994-1999 годы) 77
ГЛАВА 3. Финансирование федеральных выборов: конституционно-правовые проблемы модернизации в условиях становления многопартийной системы 137
1. Финансирование выборов и финансирование политических партий: зарубежный опыт 137
2. Финансирование выборов и финансирование политических партий в России 151
3. Усиление частного начала финансирования федеральных выборов в действующем избирательном
законодательстве 167'
Заключение 184
Источники и литература 188
Приложение: инициативный проект закона «О финансировании федеральных выборов и финансировании политических партий в Российской Федерации» 210
- Понятие финансирования выборов
- Модели финансирования выборов
- История законодательного регулирования публичного и частного начал финансирования выборов
- Финансирование выборов и финансирование политических партий: зарубежный опыт
Введение к работе
Вопрос о соотношении государственного и негосударственного, то есть публичного и частного начал финансирования выборов традиционно считается одним из наиболее проблемных в избирательном праве. Прежде всего это обусловлено тем, что основная цель предписаний избирательного законодательства состоит в юридической легитимации процесса политического воспроизводства органов публичной власти. А поскольку без привлечения* значительных материальных ресурсов невозможно представить процесс формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии современных государств, вопрос о создании эффективного, соответствующего правовым традициям страны механизма финансового обеспечения выборов становится особенно актуальным.
Анализ мирового опыта показывает, что проблема финансирования выборов вызывает научный интерес в тех странах, где законодательно допускается помимо публичного участия, деятельность физических и юридических лиц в формировании материальных основ избирательных кампаний. Это связано прежде всего с тем, что от удачного нормативного закрепления пропорционального соотношения публичного и частного начал в субсидировании избирательных действий зависит успешность решения одного из основных вопросов современной демократии: как при ограниченности бюджетных средств в условиях все возрастающей стоимости выборов создать такие условия частного финансирования избирательных кампаний, при которых бы на индивидуальные взносы не покупалось политическое влияние, создавались бы равные правовые условия для партий и кандидатов с разным уровнем финансовых возможностей.
Во многих зарубежных странах законодательное разрешение этого вопроса насчитывает почти столетнюю историю; формулы правовой легитимации той либо иной модели финансирования выборов были неоднократно апробированы избирательной практикой, позволившей постепенно устранить те нормы, которые не подтвердили эмпирическим путем свою целесообразность.
Что же касается российского опыта финансирования избирательного процесса, то он не обладает столь богатыми правовыми традициями. В период всевластия партийной номенклатуры выборы рассматривались прежде всего в качестве ритуального выполнения избирательного гражданского долга, что, безусловно, не способствовало их конкурентоспособности, а следовательно, и привлечению дополнительных материальных средств.
В условиях перехода России к демократическим избирательным стандартам, основанным на активном участии граждан и организаций в реализации электоральных процедур, в
том числе и путем финансовых взносов в проведение избирательных кампаний, перед законодателем была поставлена задача разработать правовые нормы, закрепляющие наиболее оптимальную в российских условиях модель финансирования выборов. Начало реализации поставленной цели приходится на начато 90-х годов XX века, однако реформирование института финансирования выборов, впрочем, как и всего института выборов в целом, продолжается и в настоящий момент. В этой связи представляет особую актуальность формирование научной базы по вопросам финансирования выборов. Научный аспект поставленной проблемы позволитгі) проследить историю становления законодательства о финансировании избирательных действий в России; 2) выявить общие тенденции такого становления по сравнению с международным опытом; 3) определить позитивные и негативные черты законодательной регламентации института финансирования выборов на разных этапах электоральной истории нашей страны; 4) отметить возможные направления модернизации системы финансирования избирательных кампаний в свете реформирования избирательного законодательства, предпринятого в 2002 - 2003 годах.
Для решения поставленных задач требуется углубленное изучение таких вопросов теории избирательного права, как: понятие финансирования выборов, его место в системе избирательного права; модели финансирования выборов как результат соотношения публичного и частного начат; теоретический анатиз практики реализации отмеченных моделей в России и за рубежом. Актуатьность поставленных задач подтверждается тем, что одним из главных элементов избирательной реформы 2002-2003 годов выступает коренное изменение ранее сложившейся модели финансирования выборов.
Именно этими факторами обусловлен выбор объекта исследования - института финансирования выборов в свете соотношения публично-правового и частного начал.
Исследование проблемы соотношения публично-правового и частного начат института финансирования выборов является одной из составляющих предмета науки конституционного права, поскольку выборы как способ периодического воспроизводства и ротации власти путем участия граждан, несмотря на их конкретизацию научной подотраслью конституционного права - избирательным правом, относятся к тем началам организации публичной власти, которые затожены в предмет конституционного права.
Состояние научной разработанности темы.
В советский период развития электоральных отношений проблема финансирования выборов не получила должного научного освещения; это было обусловлено незыблемостью государственной монополии в сфере материального обеспечения избирательного процесса и отнесением частного финансирования избирательных кампаний к негативным чертам бур-
жуазных избирательных систем . Содержание тех немногочисленных работ, в которых крайне сжато упоминалось о финансовых аспектах выборов, сводилось к критике зарубежных стандартов финансирования электоральных процедур, привлекающих частные финансовые ресурсы, и обоснованию достоинств абсолютного государственного финансирования выборов, существовавшего в нашей стране. Этой точки зрения в советский период электоральной истории придерживались П.В. Бахмуров, А.И. Ким, А.И. Ковлер, Б.П. Кравцов, Я.Н. Уман-ский, К.К. Шириня и некоторые другие ученые.
Становление-новой-системы органов государственной власти: в начале 90-х годов прошлого века происходило в условиях перехода России к новым принципам организации н функционирования выборных институтов публичной власти, основанным на идее свободных, периодических и нефальсифицированных выборов. Большое влияние на создание избирательного законодательства постсоветского периода, в том числе по вопросам организации; и проведения федеральных выборов, оказали концепции, доктрины и гипотезы, разработанные в трудах исследователей проблем науки конституционного права: С.А. Авакьяна, МіВ. Баглая, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, А.Е. Постникова и др.
Проблемы законодательной регламентации института финансирования выборов в России анализируются в работах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, А.И. Ковлера, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, В;Д.. Мостовщикова, М.И. Пискотина, А.Е. Постникова, Н.А. Мих&тевой, Л.А. Морозовой, Ю.А. Новикова и др.
Исследование моделей финансирования выборов, устанавливающих разное пропорциональное соотношение частного и публичного начал в создании финансовых основ избирательного процесса, характерно для трудов Е.И. Колюшина, С.Д! Князева, В.Д. Мостовщикова и др.
Взаимовлияние законодательной регламентации финансирования выборов и финансирования политических партий анализируется в трудах П.А. Астафичева, М.С. Айвазяна, Н; Ахтенберга, С.А. Боголюбова, Г.А. Кудрявцева, В.В. Лапаевой, А.С. Лойо, В.И. Лысенко, Д. Миддлтона и др.
Становление и развитие зарубежных избирательных систем, вариативно устанавливающих модели финансирования выборов в других государствах мира, рассматривают А.С.
1 См., например, Ковлер Л.И. Франция: партии и избиратели. - М., 1984. - С.25-31; Шириня К.К. Две демократии и две избирательные системы. - Куйбышев, 1958. - С. 33-34.
Автономов, Г.Л. Антонос, А.А. Вешняков, Н.Г. Зяблюк, А.И. Ковлер, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, К.Г. Холодковский, Ю.А. Юдин и др.
История становления институтов избирательного права, в том числе и норм о финансировании электоратьных мероприятий, рассматривается в трудах историко-правового профиля А.В. Белоновского, В.Н. Белоновского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Н.П. Загоскина, И.В. Зайцева, В.Н. Латкина, Д.А. Левчика, В.В. Лугового, А.В. Перфильева, Л.П. Репиной, В.И. Сергеевича, Е.А. Скрипилевой, СМ. Соловьева, В.В. Тылкина и др.
На разработку поставленной проблемы оказали влияние труды отечественных и зарубежных политологов и социологов: С.Д. Баранова, В.Я. Гельмана, Н.Г. Зяблюка, В.П. Пугачева, С.Н. Пшизовой, Д. Ролза и др.
Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, посвященные аншшзу отдельных аспектов теории российского избирательного права и избирательного процесса, следует признать, что до сих пор избирательное законодательство и избирательная практика значительно опережают доктринальные исследования заявленных вопросов. Следствием такой ситуации выступает тот факт, что научного обоснования вплоть до настоящего времени не получили многие аспекты института выборов. Отмеченное замечание в полной мере характерно для института их финансового обеспечения, от сочетания публичного и частного начал в котором зависит демократизация всей избирательной системы в государстве.
Из научных работ, затрагивающих проблематику финансирования выборов в России, заслуживают особого внимания монографии Е.И. Колюшина2 и диссертация В.Д. Мостовщикова . Однако названные исследования не имели основной целью изучение корреляции публичного и частного начал финансирования федеральных выборов в России в качестве фактора, предопределяющего эффективность всей финансовой основы избирательного процесса. В исследовании В.Д. Мостовщикова основное внимание уделено финансированию предвыборной агитации, которое составляет лишь структурную часть понятия.«финансирование выборов». Кроме того, названные работы, по сути, не затронули реформирование публичного и частного начал финансирования выборов по избирательному законодательству 2002-2003 годов. В частности, последняя монография Е.И. Колюшина по исследуемой тематике основана на анализе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года и утративших на настоящий момент юридическую силу законах о федершіьньїх выборах 1999 года. Однако
1 Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов. - М., 1998; Колюшин Е.И. Финансирование выборов: право и практика. - М., 2002.
основная реформа системы финансирования федеральных выборов была связана с принятием Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2002 года и Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» 2003 года.
Эти факторы и предопределили выбор темы настоящей диссертации.
С учетом сказанного, недостаточная научная разработка проблемы соотношения публично-правового и частного начал финансирования федеральных выборов в России оказала влияние на выбор темы в качестве предмета диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в анализе опыта законодательного регулирования финансирования выборов в нашей стране, основанного на юридической легитимации монопольно-государственной и смешанной моделей такого финансирования на разных этапах российской электоральной истории. Приведенная цель диссертации детерминирует постановку следующих задач:
сформулировать юридическое понятие финансирования выборов; определить место норм, регламентирующих финансовые аспекты избирательного процесса, в системе избирательного права;
определить основные модели финансирования выборов, присущие отечественной и зарубежной избирательной практике; вскрыть их основные достоинства и недостатки;
изучить законодательство о финансировании общегосударственных выборов в нашей стране на разных этапах ее электорального развития;
рассмотреть реформирование смешанной модели финансирования федеральных выборов в России в конце XX - начале XXI веков; определить проблемы правового регулирования, возникающие при таком реформировании;
проанализировать практику реализации моделей финансирования федеральных выборов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации;
выработать предложения по оптимизации избирательного законодательства Российской Федерации в сфере соотношения публично-правового и частного начал финансирования федеральных выборов;
установить правовую взаимосвязь между финансированием выборов и финансированием политических партий в качестве основополагающего фактора вариативности смешанной модели финансирования выборов.
3 Мостовщиков В.Д. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования в Российской Федерации. Дисс... канд. юр. наук. - Екатеринбург, 1998.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заключается в том, что диссертация представляет собой первую попытку комплексного анализа соотношения публично-правового и частного начал института финансирования общегосударственных выборов в нашей стране с момента его зарождения до настоящего времени.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет как общенаучный диалектический метод познания, так и специальные, частно-научные методы. Из числа последних при проведении диссертационного исследования применялись сравнительно-правовой," формально-юридический, системно-структурный, историко-правовой, математи-ко-статистический способы научного познания , а также метод правового моделирования. Сравнительно-правовой метод основан на сопоставлении сходных правовых систем, институтов и норм с целью выявления их общих и отличительных черт. В диссертации названный метод научного познания применяется при исследовании российских и зарубежных моделей финансирования выборов, выявлении общих закономерностей нормативной регламентации в рассматриваемой сфере. Формально-юридический метод используется при описании, обобщении, классификации, систематизации правовых норм. Диссертант обращается к данному методу при анализе источников института финансирования выборов, его моделей, определении взаимосвязи последнего института с институтом финансирования политических партий. Отмеченный подход в диссертационном исследовании предполагает характер его результатов - направленность на получение юридического знания. Системно-структурный метод исходит из того, что любая система представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов, и одновременно является частью иных систем. Использование в данной работе метода системно-структурного анализа предопределено системностью правовых институтов, к числу которых относится и институт финансирования выборов, а также системностью права в целом. Историко-правовой способ познания направлен на проведение историко-сравнительных исследований. В диссертации названный метод применяется при изучении развития законодательства о финансировании общегосударственных выборов в России. Ма-тематико-статистический метод научного исследования связан с наличием в любых, включая право, системах определенных количественных показателей и статистических закономерностей5. При проведении настоящего исследования диссертант использует данный метод для
4 В настоящей работе диссертант использует термины «метод», «подход», «способ научного познания» как синонимы. В юридической литературе встречаются точки зрения о разной правовой природе отмеченных категорий. См., например: Козлов В.А. Проблемы предмета и методологии общей теории права. - Л., 1989. - С. 87-88. По совершенно справедливому замечанию Н.А. Богдановой, «...математические методы весьма ограниченно применяются в рассматриваемой научной отрасли [конституционного права - В.В.]. Вместе с тем, например, проблема избирательных систем не может быть всесторонне раскрыта без использования приемов математики...». См. об этом: Богданова Н.Л. Система науки конституционного права. - М., 2001. - С. 39.
обоснования финансово-правовой целесообразности моделей финансирования выборов, основанных на комбинировании частного и публичного начал в создании материальных основ избирательного процесса, а также для анализа соотношения косвенного и прямого финансирования выборов в рамках той либо иной модели. Метод правового моделирования, исходящий из предположения, что между различными объектами могут устанавливаться взаимно однозначные соответствия, позволяет диссертанту с учетом характеристики одних понятий и категорий предполагать свойства других.
Теоретическую- базу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых, затрагивающих проблемы финансирования выборов, публикации в сборниках научных трудов и периодической печати, посвященные материальным аспектам электоральных процедур. Весомый вклад в разработку поставленной проблемы внес статистико-аналитический материал, подготовленный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по итогам прошедших федеральных избирательных кампаний.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также зарубежное законодательство, регулирующее вопросы финансирования выборов и финансирования политических партий, а также историко-правовые документы советского и досоветского периодов, затрагивающие материальные аспекты выборов.
Практическая значимость исследования.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшего реформирования института федеральных выборов, связанного с усилением частного начала его финансирования. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов Конституционного права Российской Федерации, Избирательного права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические и практические положения и выводы диссертации отражены в публикациях, подготовленных автором6; в выступлениях на международных научных кон-
6 Вискулова В.В. Финансирование выборов в России: проблемы поиска оптимальной модели. // Вестник молодых ученых. - СПб., 2001. -№ 5. - С. 110-124; Вискулова В.В. Финансирование выборов: соотношение публично-правового и частного начал. //Политика и право. Ученые записки. Вып.2. - Благовещенск, 2001. - С. 87-99; Вискулова В.В. Финансирование федеральных выборов в России. //Тезисы докладов 2-й межвузовской научно-практической конференции «Молодежь XXI века: шаг в будущее». - Благовещенск, 2001. - С. 5-6; Вискулова В.В. Реформирование избирательной системы в России и Китае (на примере финансирования выборов). //Россия и Китай на дальневосточных рубежах. Т.4. - Благовещенск, 2002. - С. 418-425; Вискулова В.В. Достоинства и недостатки абсолютного государственного бюджетного финансирования выборов: анализ отечественного и зарубежного опыта. //Вестник Амурского государственного университета. - 2002. - № 16. - С. 10-12;
ференциях (май 1999, 2001-2002 годы); областных межвузовских научно-практических конференциях (апрель-май 2001-2002 годов)7.
Работа автора «Финансирование выборов: соотношение публично-правового и частного начал в финансировании избирательных кампаний» получила III премию Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по итогам конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) в Российской Федерации на лучшую научную работу по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000/2001 учебном году8.
В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного права Амурского государственного университета и на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета.
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курсов Конституционного права России и Избирательного права для студентов юридического и экономического факультетов Амурского государственного университета.
Положения диссертации используются автором при осуществлении полномочий члена избирательной комиссии Амурской области с правом решающего голоса.
Основные положения, выносимые на защиту:
Изучение финансовых основ избирательного процесса, формирующихся путем прямого и косвенного участия публичных и частных структур в их создании, позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.
Вискулова В.В. О роли фандрейзинга в российском избирательном процессе. //Вестник Амурского государственного университета. - 2002. - № 18. - С. 8-9; Вискулова В.В. Избирательное право как компонент профессио-нхтьной подготовки юриста. //Проблема качества образования в современных условиях. Материалы III межвузовской учебно-методической конференции. - Благовещенск, 2002. - С. 172-174; Вискулова В.В. К вопросу об определении понятия финансирования выборов. //Молодежь XXI века: шаг в будущее. Сборник трудов III региональной научно-практической конференции. - Благовещенск, 2002. - С. 44; Вискулова В.В. О совершенствовании российского законодательства в сфере финансирования федеральных выборов. //Политика и право. Ученые записки. Вып.З. - Благовещенск, 2002. - С. 97-108; Вискулова В.В. Финансирование выборов в политическом аспекте. //Вестник Амурского государственного университета. - 2003. - № 20. - С. 39-41; Вискулова В.В. Финансовые основы права граждан на честные и справедливые выборы. //Права человека. Реатизация международных и внутрироссийских механизмов защиты прав человека. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2003. - С. 32-34.
Международная российско-американская научная конференция «Содействие установлению верховенства права» (май 1999 г.); международные научные конференции «Россия и Китай на дальневосточных рубежах» (апрель 2001 г., май 2002 г.); региональные научно-практические конференции «Молодежь XXI века: шаг в будущее» (май 2001-2002 гг.); межвузовские научно-практические конференции «Проблема качества образования в современных условиях» (январь 2002-2003 гг.).
8 Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 131/1267-3 «Об итогах конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) в Российской Федерации на лугшую научную работу (реферат) по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000/2001 учебном году». //Вестник Цен-траіьной избирательной комиссии РФ. - 2001. - № 4. - С. 58-60.
Закрепленные в федеральном избирательном законодательстве нормы о финансовом обеспечении избирательного процесса свидетельствуют об отсутствии правовой регламентации понятия «финансирование выборов». Это позволяет предложить теоретическое представление о финансировании выборов как о совокупности действий по предоставлению материальных, в том числе финансовых средств для организации и проведения выборов, а также для проведения избирательной кампании кандидатов, политических партий, избирательных блоков, осуществляемых в установленные законом, сроки, способствующих-формированию органа государственной власти, наделения полномочиями должностного лица.
Анализ отечественного и зарубежного электорального опыта свидетельствует о существовании двух основных моделей финансирования выборов, отличающихся по возможности финансового участия частных лиц в субсидировании избирательных кампаний партий и кандидатов, - монопольно-государственной и смешанной. Законодательная регламентация последней модели наиболее целесообразна.
Избирательное законодательство нашей страны вплоть до начала 90-х годов XX века не уделяло достаточного внимания институту финансирования выборов. На ранних этапах становления отечественной избирательной системы доминирующая роль принадлежала частному началу финансирования выборов. Появление системы парламентских учреждений в России в начале XX века способствовало усилению влияния публичных структур в создании финансовой основы выборов. Нормативно-правовые акты советской избирательной системы закрепили монополию публичного начала финансирования выборов, что не способствовало возрастанию научного интереса к исследуемой проблеме.
Конец XX века ознаменован проведением крупнейшей реформы института финансирования выборов в России - к 1993 году законодательно был оформлен переход от монопольно-государственной модели финансирования выборов к смешанной.
Анализ избирательного законодательства 1994-1999 годов свидетельствует об утверждении в России такой разновидности смешанной модели финансирования выборов, при которой финансовое обеспечение организации и проведения выборов осуществлялось преимущественно из средств государственного бюджета при авансовом публичном финансировании избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Одновременно наблюдалось возрастание роли частного начала в финансировании таких кампаний. Однако опыт проведения феде-
ральных выборов в конце XX века свидетельствовал о необходимости законодательного совершенствования смешанной модели финансирования выборов в России. Законодательство большинства стран мира предусматривает ограниченное публичное возмещение расходов партиям на проведение их избирательных кампаний. Это доказывается доминированием в международной избирательной практике компенсационных выплат только тем партиям, которые доказали минимальный уровень своей представительности по итогам предыдущей либо очередной избирательной кампании. Уравнительное авансовое финансирование партий в зарубежных избирательных системах встречается крайне редко. Этот факт можно рассматривать в качестве одной из предпосылок к трансформации сложившейся в конце XX века в России смешанной модели финансирования выборов на началах, отвечающих достижениям зарубежных партийных и избирательных систем. Российское избирательное законодательство 2002-2003 годов юридически закрепило
*
модернизацию смешанной модели финансирования федеральных выборов, состоящую в исключении прямого публичного финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных блоков. Учитывая, что Федеральный закон о политических партиях 2001 года предусмотрел общее нецелевое государственное финансирование партий по итогам федеральных выборов, можно говорить о начавшемся в России процессе перехода к новой разновидности смешанной модели финансирования выборов. Для успешного завершения проводимой реформы считаем целесообразным:
ввести в отечественную избирательную практику институт возмещения избирательных расходов партиям и кандидатам, получившим законодательно установленный минимум голосов избирателей на выборах;
с целью ликвидации двойного бюджетного финансирования одних и тех же участников избирательного процесса предлагаем законодательного разграничить такие понятия, как «возмещение избирательных расходов партиям при проведении федеральных выборов» и «нецелевое государственное финансирование деятельности партий».
Мировая практика свидетельствует, что законодательство о финансировании выборов не может развиваться автономно от нормативной регламентации финансирования политических партий. Целесообразна разработка единого правового акта, комплексно регулирующего эти вопросы.
Понятие финансирования выборов
Действующее законодательство РФ содержит целую серию правовых норм, касающихся финансовых аспектов электоральных отношений. Указанные нормы в избирательных законах объединяются чаще всего в рамках единого термина - «финансирование выборов». Вместе с тем в научной литературе очень часто используется иная терминология для обозначения-финансового обеспечения избирательных отношений - «финансирование избирательных кампаний»9, «финансирование деятельности политических объединений как субъектов избирательного процесса»10, «финансирование предвыборной агитации»11, «финансовое обеспечение избирательных отношений»1 , «политическое финансирование»13.
Безусловно, все эти понятия тесно взаимосвязаны и зачастую используются как синонимы; однако содержание этих правовых терминов порой обладает существенными отличиями, выявление которых необходимо для проведения дальнейшего диссертационного исследования.
Несмотря на достаточно частое применение в российском законодательстве термина «финансирование выборов» и выделение самостоятельных глав с аналогичным наименованием в федеральных и региональных законах о выборах14, ни в одном отечественном нормативно-правовом акте не раскрывается содержание этого понятия. Однако анализ норм действующего законодательства в сфере выборов, в частности, универсального источника — Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»15 [далее - Закон об основных гарантиях 2002 г.], позволяет выделить три сущностные черты понятия финансирования выборов, которое: 1) включает расходы на подготовку и проведение выборов, производимые из средств бюджета соответствующими избирательными комиссиями; 2) подразумевает расходование средств на избирательную кампанию партий и кандидатов; 3) не ограничено рамками конкретной избирательной кампании и может проводиться за ее пределами (например, расходование средств на содержание избирательных комиссий, работающих на постоянной основе).
Таким образом, исходя из анализа действующих норм отечественного избирательного законодательства, в научной доктрине появляется классическое определение финансирование выборов, данное Е.И. Колюшиным, который под рассматриваемым явлением понимает «...все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательной кампании»16.
В научной литературе отмечается некоторая неточность данной формулировки. С.Д. Князев подчеркивает присущее данному определению внутреннее противоречие: «С одной стороны, речь идет о финансировании выборов, с другой - прямо подчеркивается, что оно охватывает собой финансовое обеспечение и таких электоральных действий и процедур, которые не ограничены рамками избирательных кампаний»17.
На наш взгляд, данный спор является следствием отсутствия четкой законодательной регламентации самого термина «выборы». Так, Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гра ждан Российской Федерации» [датее - Закон об основных гарантиях 1997 г.] в ст. 2 представлял понятие выборов в виде следующей схемы:
Очевидно, что приведенный структурный подход не давал полной характеристики такого сложного явления, как выборы. Ст. 2 Закона об основных гарантиях 2002 г. не привнесла ясности в рассматриваемый вопрос, закрепив лишь, что «...выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в-соответствии с Конституцией-РоссийскойФеде-рации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица».
В науке конституционного права разрабатываются более углубленные определения понятия «выборы». Так, если В.В. Игнатенко, Л.Е. Штурнев по аналогии с действующим избирательным законодательством под выборами понимают деятельность граждан по избранию органов государственной власти, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц19, то В.В. Маклаков, В.Н. Додонов, В.Д. Ермаков, М.А. Крылова вводят допол-нительный критерий о том, что выборы осуществляются посредством голосования . Однако наиболее полное исследование данного вопроса проводит, на наш взгляд, С. Сомов, который предлагает понимать под выборами «...совокупность взаимосвязанных процедур по избранию непосредственно гражданами Российской Федерации ... Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также выборы в органы местного самоуправления, проводимые участниками выборов в период с момента официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов, на основе законов, соответствующих уровню выборов»21. Тот факт, что выборы - это ограниченное во времени, а не бесконечно длящееся явление, подтверждается принципом периодичности выборов, закрепленным в ст. 21 Всеобщей деклара-ции прав человека 1948 года , подпункте 5.1 Документа Копенгагенского совещания кон ференции по человеческому измерению 1990 года , а также определением в отечественном избирательном законодательстве фиксированных сроков всех стадий избирательного процесса24. Поскольку же все эти сроки соответствуют периоду со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов (указанный период в избирательном законодательстве соответствует сроку проведения избирательной кампании25), нам представляется возможным дать следующее определение понятия выборов - это урегулированный нормами права процесс по поводу избрания гражданами органов государственной власти, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, проводимый в рамках соответствующей избирательной кампании. Из этого следует, что и финансирование выборов должно осуществляться во время проведения избирательной кампании, а не за ее пределами. С этой точки зрения использование терминов «финансирование выборов» и «финансирование избирательной кампании» в качестве синонимов оправдано; понятия в данном случае совпадают по объему. Причем последний термин используется в значении «финансирование электоральных отношений в период избирательной кампании», то есть в широком смысле.
Модели финансирования выборов
Вопросы финансирования выборов традиционно относятся к одним из наиболее актуальных в избирательном праве большинства государств мира, поскольку от успешности их разрешения зависит уровень демократизации всей системы органов власти в стране. Анализ мирового опыта свидетельствует, что вплоть до XIX века финансовая роль государства в избирательном процессе была минимальна; именно кандидаты на выборные должности несли бремя избирательных расходов, причем не только в отношении проведения предвыборной агитации, но и в сфере создания организационной базы выборов55. Можно сказать, что на ранних этапах международной электоральной истории господствовало частное начало финансирования выборов56. Первый закон о его регулировании был принят в Англии в 1854 году, тогда как первые законы о государственном субсидировании партий и кандидатов в процессе выборов появились в Европе только в первой половине XX века, а система государственной поддержки избирательных процедур в современном виде стала развиваться лишь с 1960-х годов57.
В ходе усложнения избирательного процесса, превращения выборов в единственно легитимный способ борьбы за власть в общенациональном масштабе, возникла проблема привлечения значительных финансовых ресурсов для проведения эффективной избирательной кампании. Вместе с тем провозглашенные идеи демократии, равенства прав человека и гражданина не позволяли законодательно оформить господство капитала в политике; поэтому для выравнивания шансов кандидатов и партий с разным уровнем финансовых возможностей при осуществлении избирательных мероприятий стали привлекаться государственные, то есть публичные средства.
Сегодня при проведении выборов в любой стране используется государственная финансовая поддержка; однако соотношение публичного и частного начал в субсидировании избирательного процесса существенно варьируется, что является следствием законодательного оформления той либо иной модели финансирования выборов. Электоральная. практика зарубежных государств показывает, что, несмотря на участие государства в создании финансовых основ выборов, существенное значение в этом процессе сохраняется за частными денежными взносами на избирательные цели. Как правило, даже в государствах с высоким уровнем государственного финансирования электоральных действий, частное начало продолжает существовать в весьма значительных размерах, зачастую составляя более 50 процентов избирательных расходов . При этом диссертанту импонирует цель законодательной регламентации финансовых начал выборов, отмеченная спикером палаты представителей конгресса США Н. Гингричем: «...политика должна быть по своему существу высоконравственным бизнесом. Первый долг нашего поколения - вернуть цельность и честность политическому процессу. Мы должны сделать так, чтобы политика во имя гражданина победила политику во имя денег»59. Приведенное высказывание американского политика, характеризующее почти вековую попытку создать идеальную модель финансирования избирательных кампаний в США, направленную на ограничение влияния больших денег на выборы, и, следовательно, на последующую деятельность членов конгресса, вполне соответствует целям и задачам десятилетней реформы избирательной системы России. За указанный период времени законодательством РФ предусматривались разные механизмы правового регулирования института финансирования выборов, которые в ходе практических испытаний в рамках избирательных кампаний не всегда свидетельствовали о своей эффективности.
Последние крупные изменения, касающиеся системы материального обеспечения выборов, предпринимаются российским законодателем в 2002-2003 годах, в связи с обновлением правовой базы организации избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федератьного Собрания РФ и Президента РФ. Реформирование института финансирования выборов было связано с анализом итогов федеральных выборов 1999-2000 годов, при проведении которого Центральная избирательная комиссия Российской Федерации [далее - ЦИК РФ], отметив некоторые аспекты совершенствования избирательного процесса в России, признала существование отдельных его негативных сторон. Это относилось и к вопросу о финансировании выборов, исследуя который, ЦИК РФ подчеркнула целесообразность разработки предложений о внесении соответствующих изменений и дополнений в ряд нормативных актов о выборах60.
Таким образом, институт финансового обеспечения избирательного процесса нельзя назвать полностью сложившимся в российской практике, как и нельзя назвать стабильными иные институты избирательного права, несмотря на полномасштабное обновление избирательного законодательства в течение последних лет. Это связано с тем, что процесс структурирования новых политических институтов в стране еще не завершен, а выборы - это не только правовая, но и политическая категория. Как показывает опыт большинства стран мира, избирательный процесс приобретает черты стабильности лишь спустя несколько десятилетий после начала избирательных реформ. В России же, которая лишь в начале 90-х годов сменила всю систему государственных органов, в том числе и модели их формирования, говорить о стабильности и отсутствии резервов совершенствования избирательного законодательства пока преждевременно. В равной степени это относится и к современному состоянию исследуемого института выборов - их финансового обеспечения.
Для того чтобы создать действенную финансовую основу любых выборов, необходимо ответить на вопрос о том, какая модель их финансирования в большей степени соответствует правовым традициям того либо иного государства? Л поскольку классификация моделей создания материальной основы выборов зависит от степени участия в этом государства и частных лиц, вопрос можно сформулировать по иному: какое соотношение публично-правового и частного начал в финансировании избирательного процесса не будет противоречить политическим и правовым особенностям данной страны?
Как совершенно справедливо отмечает Е.И. Колюшин, правовая система страны складывается длительное время и обладает значительной консервативностью, отвергая искусственные вставки. Следовательно, чтобы финансовая основа выборов работала эффективно, недостаточно абстрактного обоснования достоинств той либо иной модели. Необходимо также учитывать уровень политического, - и, что немаловажно, - экономического развития общества. Диссертант солидарен и с мнением С.Д. Князева, отмечающего, что подходить к реформированию избирательных отношений необходимо максимально обдуманно и взвешенно, опираясь на выявленные эмпирическим путем тенденции демократического развертывания российской избирательной системы, избегая «революционных» скачков в развитии электорального законодательства62.
История законодательного регулирования публичного и частного начал финансирования выборов
Несмотря на то, что выборность как институт избирательной культуры зарождается еще в догосударственную эпоху организации человеческого общества, вопросы ее финансового обеспечения получают развернутую законодательную регламентацию в большинстве стран мира лишь в XX-веке98. Конечно, первые-попытки законодательного контроля в сфере денежного сопровождения избирательных процедур предпринимались еще во времена античности - достаточно вспомнить правотворческие инициативы римского мыслителя Цицерона, разработавшего Закон против интриг и подкупа на выборах (середина I в. до н. э. )".В рассматриваемый период в Древнем мире появляется свод выборных норм, представленный тринадцатью законами - leges de ambitu, - запретивший претендентам на выборные должности устраивать бесплатные пиры и зрелища для граждан, дарить подарки и раздавать деньги; за нарушение этих правил устанавлив&тась суровая ответственность100. Однако содержание норм таких документов - как видно уже из названия — было ограничено борьбой с противоправным финансовым воздействием на волеизъявление избирателей, и не затрагивало полного спектра вопросов финансового обеспечения всех избирательных процедур. Вместе с тем анализ выборных институтов на первых этапах становления государственной формы объединения человеческого общества свидетельствует о доминировании частных начал в организационном обеспечении избирательного процесса; государственное финансирование выборов отсутствует, что бьио обусловлено простейшей процедурой избрания кандидатов, не требующей расходов (голосование проходило на площадях, с помощью листьев, камней, черепков101). Материальное обеспечение предвыборной агитации всецело возлагалось на самих кандидатов; законодательство даже иногда обязывало таких лиц в случае избрания взять на себя часть публичных расходов102.
Преимущественно-частное финансирование избирательных процедур сохраняется в период средневековья. По свидетельству В.В. Тылкина, «...военному вождю, ... имевшему возможность пустить на проведение «избирательной кампании» часть военной добычи, легче было стать королем... Непременным условием на получение права быть избранным являлось приобретение за счет военной добычи новых богатств»103. Организационные аспекты выборов-также зачастую возлагались на частных лиц104. Усиление публичного начала в организационном обеспечении избирательного процесса связано в возникновением сословно-представительных учреждений в Европе в эпоху позднего средневековья. Так, при формировании английского парламента в XIV веке уже использовался принцип публичного финансирования выборов; однако этот принцип носил весьма специфичный характер в свете его современного понимания, - в категорию избирательных издержек включались расходы не столько собственно на выборы, сколько путевые издержки выбранных депутатов, а также плата за дни заседания в парламентах. Можно сказать, что термины «финансирование выборов» и «финансовое обеспечение депутатов» в рассматриваемый период не различались. Если взять за основу такое расширительное с современной точки зрения толкование термина «избирательные расходы», то в качестве их публичных носителей в средневековой Англии выступали графства и города. По мнению И.В. Зайцева, «участие представителей города в парламенте требовало от муниципальной казны ... небольших расходов»105. Вместе в тем исследователь апеллирует к точке зрения Л.П. Репиной, по мнению которой «...издержки представительства, падавшие на какой-нибудь маленький город, были обременительны для его жителей»106. Однако независимо от размера этих расходов нам представляется возможным говорить о зарождении публичного начала финансирования избирательных процедур в Европе, хотя оно и проводилось исключительно за счет средств местной казны. Доказательством этого тезиса служит предпринятый диссертантом анализ анонимного трактата «О порядке ведения английского парламента», датированного 1321 годом . Возмещение избирательных расходов в средневековом понимании этого термина предусматривалось для баронов, рыцарей, горожан и представителей бургов из средств графств и городов; денежные ресурсы центральной казны на эти цели не регламентировались.
В России активное развитие института финансирования выборов приходится на 1990-е годы, хотя отдельные аспекты нормативного регулирования материального обеспечения избирательного процесса присущи значительно более ранним формам представительства в политическойтрадициинашей страны. Если обратиться к отечественной средневековой избирательной практике, то, несмотря на принципиальные отличия западного парламентаризма от русской соборности, можно отметить много общих черт в сфере создания финансовых основ выборов. Так, в российском избирательном праве рассматриваемого периода встречается все то же расширительное толкование термина «избирательные издержки»; наряду с частным финансированием к XVI веку можно заметить постепенное усиление публичного аспекта материального обеспечения выборов. По свидетельству М.Ф. Владимирского-Буданова, на земские соборы законодатель прямо предписывал выбирать «добрых, лутчих» людей108, что по мнению В.В. Лугового, В.И. Сергеевича, В.О. Ключевского является указанием на их состоятельность109. В то же время встречается много свидетельств, подтверждающих финансирование выборных из средств хместной казны. В.Н. Латкин отмечает, что выборные перед отправкой в Москву получали разовое жалованье110; В.И. Сергеевич упоминает о «запасе» выборных111. Особенностью статуса выборных на земских соборах по сравнению со статусом английских парламентариев выступает участие центр&чьных властей в их материальном обеспечении; однако не этот факт служит доказательством наличия элементов централизованного государственного финансирования выборов. Отдельные организационные вопросы в России (например, рассылка избирательных документов) возлагатись на центральные приказы .— Казенный, Печатный, что позволяет говорить о включении в избирательный процесс централизованного элемента публичного обеспечения выборов.
Финансирование выборов и финансирование политических партий: зарубежный опыт
Анализ мирового опыта свидетельствует, что невозможно создать действенную систему финансирования выборов в стране одним лишь совершенствованием избирательного законодательства, - отечественный электоральный опыт выступает наглядным тому подтверждением. Ситуация осложняется тем, что потенциал избирательных норм в рассматриваемой области финансовых правоотношений ограничивается лишь сферой организации и проведения выборов, да контролем за формированием и расходованием избирательных фондов. Как уже было показано в настоящем исследовании, даже самые эффективные нормы избирательного законодательства в сфере финансирования выборов зачастую не способствуют обеспечению финансовой прозрачности, открытости электорального процесса, не гарантируют должный государственный контроль за частным началом его финансирования. Дело в том, что российские законы об отдельных видах федеральных выборов, по сути, создают временные механизмы проверки легитимности поступающих на выборы финансовых ресурсов; при этом средства, которыми располагают избирательные объединения вне рамок избирательного процесса, до настоящего времени носили неконтролируемый характер.
Специфика сложившейся ситуации по предмету настоящего исследования объяснялась тем, что отечественное избирательное законодательство до последнего времени развивалось абсолютно изолированно от правовых норм о партийной деятельности. Вместе с тем, но мнению современных исследователей, для создания действенной партийно-политической системы государственной власти, которая бы руководствовалась интересами всего народа России, а не его отдельными финансово-промышленными структурами, требуются совместные усилия как избирательного, так и «партийного» права357. На взаимозависимость избирательного законодательства и законодательства о партиях обращают внимание в своих исследованиях В.В. Лапаева, Д. Миддлтон и некоторые другие исследователи358. Как совершенно справедливо замечает ВВІ Лапаева, «отсутствие должного правового регулирования финановой деятельности политических объединений существенно затрудняет совершенствование соответствующих положений избирательного законодательства. Ведь без упорядочения финансовой деятельности в периоды между выборами, без регламентации материальных, организационных, информационных и иных форм поддержки, не связанных с участием политических объединений в избирательных кампаниях, невозможно обеспечить реальное равенство шансов участников избирательного процесса»359. В другом своем исследовании В.В. Ла-паева отмечает роль законодательства о партиях в обеспечении финансовой прозрачности выборовг «Закон о партиях-могбьгвнести свой вклад в обеспечение более честной конкуренции на выборах. Речь идет прежде всего о мерах, направленных против возможностей усиления политических партий за счет антиобщественных, нелегальных источников денежных средств» .Развитие зарубежного электорального права показывает, что существуют разные методики сбалансированного регулирования института финансирования выборов избирательным законодательством и законодательством о партиях. Общая схема такова: законы о партиях предопределяют источники финансирования политических партий, т.е. регулируют формирование партийного финансового фонда, часть средств которого в дальнейшем расходуется на проведение избирательной кампании. Тем самым происходит косвенное первичное влияние законодательства о партиях на формирование избирательных фондов. Это очень важная стадия правового регулирования предвыборных процедур, поскольку на этом этапе ставится первичный законодательный заслон использованию запрещенных средств на выборы. В свою очередь, избирательное законодательство большинства стран мира, используя критерий представительности партии, то есть меры их влияния на электорат, подтвержденной результатами выборов, определяет систему компенсации расходов, произведенных партией на выборы. Происходит обратное влияние избирательного законодательства на наполнение партийных фондов; можно сказать, что именно законодательство о выборах предопределяет размеры государственного финансирования политических партий. Тем самым законодательно выстраивается замкнутая система: нормы законов о партиях предусматривают источники наполнения партийных фондов, в число которых входят и государственные средства; часть средств партийных фондов идет на формирование избирательных фондов, используемых для финансирования предвыборной агитации; эти отношения становятся объектом регулирования избирательного права, которое предопределяет размер государственного наполнения партийных фондов, регулируемого законодательством о партиях.
Такая система взаимосогласованности норм о партийной деятельности и избирательных норм присуща многим государствам развитой демократии, и в юридической литературе компенсационный механизм возмещения избирательных затрат партиям нередко рассматривается как элемент и партийного финансирования, и финансирования выборов. Неразрывная; связь финансирования партий и избирательных кампаний подчеркивается даже на междуна-родномуровне; Например; часть 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, принятой Советом Межпарламентского союза 26 марта 1994 г., устанавливает обязанность государств «способствовать становлению и свободной деятельности политических партий, регулировать по возможности финансирование политических партий и избирательных кампаний»
Ю.Л. Юдин, проводя исследование материального обеспечения политических партий, отмеченную систему компенсаций называет «специальным государственным финансированием политических партий с частичным возмещением их избирательных расходов»362. По его мнению, под специальным финансированием партии следует понимать субсидирование определенных аспектов ее деятельности (в отличие от общего финансирования, которое рассматривается исследователем как нецелевое, рассчитанное на «предоставление государственных субсидий на текущую деятельность политических партий, главным образом организационного характера»363). Вместе с тем, отнесение частичного возмещения расходов партиям на выборы к специальному финансированию представляется диссертанту несколько условным. Действительно, если речь идет об авансовой выплате, целевое использование которой контролируется государством, отнесение ее к специальному финансированию партий оправданно. Однако компенсация партиям избирательных расходов по итогам выборов носит, по нашему мнению, смешанный характер, поскольку полученные в порядке такого возмещения денежные средства могут затем использоваться на текущее обеспечение деятельности партии (во всяком случае, требование целевого использования полученной компенсации сугубо на выборные цели в избирательном законодательстве не доминирует).
