Введение к работе
- Актуальность темы
В широком многообразии проблем внешнеполитической деятельности современного государства особое место занимали и занимают вопросы непосредственно связанные с механизмом разработки и осуществления внешних сношений. Сегодня проблемы формирования и претворения в жизнь такой международной политики, которая бы отвечала ревчиям -последней декады XX века, привлекают к себе пом1шеннге внимание как у нас в стране, так и за рубежом.
В СССР на этапе коренного обновления всего общества новые, более высокие, требования предъявляются ко всему внешнеполитическому процессу, начиная от принятия решений на самом высоком уровне и кончая повседневной деятельностью служащих занятых в сфере международных отношений. В этих условиях особое значение приобретает разработка научных основ внешнеполитической деятельности страны, создание теоретических и практических напрвлений реконструкции ныне действующего механизма внешних сношений.
Б этой связи весьма актуальным является внимательный анализ и изучение опыта внешнеполитической деятельности в зарубежных государствах, где уже к настоящему времеки сложились определенные подаоды и установились прочные традиции. В числе этих стран следует осоо'о' выделить ведущие страны Содружества - Великобританию, Австралию, Канаду и Новую Зеландию - где уже сформировался v. успешно функционирует внешнеполитический механизм.
Процесс разработки и осуществления внешней политики внутри государства характеризуется целым рядом особенностей, которые зависят о одной стороны от различите параметров политической системы общества, а с другой определяются спецификой международных отношений. bvecTe с теї: следует отметить, что сам по себе
внешнеполитический процесс определенным образом детерминирован в рамках государственно-правового механизма внег чих сношений - системы взаимосвязанных государственных органов с внешнеполитической компетенцией.
В силу множества и чрезвычайгого разнообразия задач, стоящих пер )д внешней политикой различных стран Содружества, формальная структура основных государственных органов, участвующих в выработке и осуществлении внешнеполитических решениГ:, представляет сооой сложный механизм, получивший интенсивное развитие в послевоенный период и особенно в последние 15-20 лет.
Эволюция механизма гчешних сношений в 4-х рассматриваемых странах содружества пргтекала во взаимосвязи с тем положением и местом, которые занимали эти государства на международной арене. Примерно до середины XX в. Австралия, Канада и Новая Зеландия в вопросам международной политики следовала в фарватере внешнеполитических инициатив своей бывшей метрополии - Великобритании, ч*о обусловливалось их бывшим зависимым положением внутри британской империи.
Начиная с 50-х гг ьынешнего столег.ля начался процесс активизации международной деятельности бывших английских доминионов, -готорый логически завершился формированием внутригг оуда-рственных властмых внешнеполитических структур в рамках единого механизма. К 90-м гг XX в. в указанных с 'ранах полностью сложуїїись государственные механизмы внешних сногаенчй.
В отличие от своих бывших колоний, в Великобритании период становления и модерьлзапии организационных форм британской дипломатии насчитывает несколько столетий, в ходе которого вне-
шнеполитический-механизм продел исторически-длинный путь," начиная от назначения в начале ХУІІ в. Королевой Елизаветой I . "главного государственного секретаря Ее Величества по внешним делам" до современного широко разветвленного-бюрократического аппарат л.
В настоящее время особы? интерес пррцставляет исследование вопроса о конститушгонно-правовоЧ реглг'тентации государственного механизма внешних сношений. В 4-х указанных странах Содружества практически отсутствует пргвочое регулирование сферы внечних сношений. Вместе с тем даже при всей слабости нормативной базы деятельности внешнеполитических органов, функционирование механизма внешних сношений в этих государствах достаточно стабильный характер. Такое положение является прямым следствием влияния конституционных и политико-правовых обычаев и традиций - Секторов, присущих странам Содружества, взявшим за основу Вестминстерскую систему власти.
В соьременных условиях важное значение приобретает исследование роли субъективного фактора во вн шнеполитическом процессе. В странах Содружества характерна высокая степень концентрации внешнеполитических полномочий в руках нескольких лиц, за-нимаицих ключевые позиции в верхнем эшелсне власти. Речь идет, прежде всего, о главе кабинета министров - премьер-министре и руководителе дипломатического ведомства - министре иностранных -ел. Кроме того, существенное влияние на формирование внешнеполитического курса оказьшают министры обороны, финансов, внешней торговли, руководители разведслужб.
Актуальное значение сегодня имеет изучение роли и места Содружества в системе современных международных отношений. Ны-
I. До 19У7г - Британское Содружество наций (прим. авт.)
напшее Содружество, сформировавшееся в результате принятия' Вестминстерского статут* І93ІГ, занимает весьма заметные позиции на международной арене и оказывает существенное влияние на развитие событий в последней четверти ХХв. В своем теперешнем виде Содружеств^ представляет собой добровольное объединение 47 стран ранее входивших в британскую империю и перенявших наиболее общие формы английской правовой системы.
Хотя в Содружество входят различные государства, расположенные практически на всех континентах мира, особая роль принадлежит так называемым бывшим "белым доминионам" - Австралии, Канаде и Новой Зеландии, которые вместе с Великобританией на деле во многом определяют лицо всего Содружества. На международной .хвансцене многие аспекты деятельности Содружества зависят от внешнеполитических инициатив этой четверки стран, от тех позиций, которые они занимают по различным проблемам международной жизни.
С исследованием правовых основ государственного механизма внешних сношений и его функционирования в Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии связан также целый ряд проблем большого научно-теоретического и прктико-политического значения, требующий самостоятельного всестороннего глубокого изучения и переосмысления. Подтверждением тому являются выводы участников заседания Научного Совета МИД СССР, состоявшегося в 1990г в Москве и посвя,цннного юблемам научных подходов к внешней политике. Как отменил министр иностранных дел СССР значимость пауки на современном этапе обусловливается потребностью в раз-ніітии тоорз .іческой балы внешней политики .
1. "Кетдунжоллая жизнь", 1990, .. стр. 17
В целом, разработка вопросов механизма формирования и осуществления внешней политики в Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии необходима для более широкого понимания тех глубинных процессов, которые протекают в пслитлко-пра-вовой надстройке современного западного государства, вносит вклад в решение важных задач, выдвигаемых сегодня перед нашей наукой крупномасштабными процессами обновления советского общества.
Предмет, цель и задачи исследования
Диссертали" представляет собой сравнительно-правовое исследование государственного механизма внешней политики в 4-х упоминавшихся странах Содружества. В работе рассматриваются вопросы конституционно-правового оформления механизма внешних сношений в этих странах, анализируются полномочия и функции отдельных звеньев внешнеполитического механизма, прослеживается эволюция становления внешнеполитических структур, рассматривается практическая сторона деятельности ор.анов, участвующих в реализаш"! международных связей.
В диссертации поставлены следующие пели и задачи:
выявить и проанализировать движущие силы государственно-правового механи"ма' внешних сношений в странах Содружества,
проследить историко-правовое становление механизма разработки и осупствления внешней политики в рассматриваемых государствах,
исследовать та тенденции, которые появились в 70-30гг ХХв в области формулирования и реализации внешнеполитических решений в 4-х странах Содружества,
рассмотреть деятельность основных звеньев внешнеполитического механизма: исполнительной власти (премьер-министр, Ка-
- б - '
бинет,,МИДи др), законодательной власти, (парламент, и его комитеты), королевской, власти, , ; ,г ^, ,м. ..._,,...,,. , , ,, . - изучить специфические черты функционирования государственного механизма внешних сношений в федер гивных странах Содружества - Австралии и Канаде: соотношение внешнеполитической компетенции союзных органов и соответствующих властных структур субъектов федерации, границы международной правосубъектности федеративных единиц, практические подходы в процессе координации Ві.лпнеполитических интересов, центра и субъектов федерации и др.
Методолг ^ическую и теоретическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод познания социально-политических процессов. В основе написания работы находится методология нового политического мышления, базирующаяся на приоритете общечеловеческих ">нностей. Автор, исходя из поставленных в работе задач, использовал также приемы сравк :тель-но-правового метода анализа, стремясь дать теоретически обобщенное представление о рассматриваемом вопросе с учетом многочисленных эмпирических фактов.
Избранны" метод не исключал в отдельных случаях ни простого приведения необходимых фактов, ни более пространного их изложения в качестве необходимой аргументации, обладающей достаточной доказательной силой, а главное, выявляющей ту или иную конкретную о. Ценность исследуемой проблемы в определенном государстве. При отом главнш методологическим принципом обзора и изучения тех или иных фактов в диссертации являлось стремление создать по возможгіости наиболее полную картину рассматриваемого вопроса, представить теоретически обобщенные выводы, которые на основан/я логически-следственных связей вытекают из
проведенного исследования.
. В диссертации используются работы советских юристов-го-суд&рствоведов, в которых рассматриваются как общие политико-правовые проблемы современных стран западней демократии, так и конкретные аспекты государственно-правового развития указанных стран Содружества. В этом плане автор опирался на публикации таких авторов как Автономов А.С, Баглай М.В., Барабашев Г.В. Богданс.ская И.Ю., Вайль И.И., Гречко Н.В., Дакиленко В.Н., Жидков О.А., Ильинский И.П., Качанов В.А., Кожемяков А.С, Кравченко В.В., Крілова Н.С., Левин И.Д., Лейбо СИ., Марченко М.Н., Мишин А.А., Мишин Ал.А., Могунова М.А., Орлов А.Г.,Разумо-вич Н.Н., Сидоров Н.А., Стародубский Б.А., Толстопятенко Г.П., Туманов В.А., Углов А.А., Урьяс Ю.П., Чиркин В.Е., Шахназаров Г.Х., Энтин Л.М. и др.
При написании работы автор использовал многочисленные исследования советских историков, посвященных различным аспектам внешнеполитической деятельности указанных стран Содружества. Среди прочих следует выделить монографии Красильникс а А.Н., Лебедева А.А., Лебедева И.А., Мадзоевского С.Н., Малаховского К.В., Матвеева В.М., Молочкова С.Ф., Овинникова Р.С, Рудницкого А.Ю., Сті.,ранчук Л.Г., Трухановского В.Г., Шило В.Е. и др.
Разрабатывая диссертационную тему, автор широко использовал различные работы зарубежных авторов, и в первую очередь исследователей из Великобритании и 3-х других рассматриваемых стран. В диссертации нашли отражение работы таких известных ученых-государствоведов как У.Бейджхот, П.Бромхед, Да.Вильсон, К.Вир, Д.Гриффит, Э.Дайси, А.Дженнингс, Дж.Магнеї, Дж.Маккин-тои, П.Л. 1н, Дж.Палмер, Р.Ричарде, С. де Смит, П.Хогг, Ф.Фил-
липе, Х.Эватт и др. ' -," '*"' ""' !" "''"'' "
Кроме того, особое внимание автор уделил работам зяпубеж-ных авторов, анализирупцим различные стороны-внешнеполитического процесса в странах Содружества, которые в основном появились в 60-70гг нынешнего столетия. Речь идет о публикациях Дк.Барбера, Д.Бишопа, Р.Боардаэна,'Д.Вайтеля, А.Грума, Т.Миллара, Дж.Розе-нау, С.Смита, У.Уоллеса,' Б.Фаррела. и др. ' : " "
В диссертации также использованы нормативные материалы, , проанализированы записи парламентских дебатов, выступления правительстве^^ лиц и другие официальные и неофициальные источники информации.
Научная новизна темы определяется тем, что в ней впервые в советской юридической литературе предметом специального комплексного исследования стал шчрокий спектр вопросов, касающихся государственно-правового механизма внешних сношений стран Содружества (Австралии, Великобритании, Канады и Новой Зеландии).
В результате проделанной работы диссертант формулирует и выносит на защиту следующие основные положения:
- государственно-правовой механизм внешних сношений в указанных странах Содружества является неотъемлимым составным элементом общего политического механизма государства, тесно взаимосвязан с его политической системой. В рамках этого механизма разрабатываю: я и формулируются исходные внешнеполитические цели и установки, намечаются пути их практической реализации и осуществляются конкретные действия us. ннеготей арене. Несмотря на устойчивые внутренние связи, внешнеполитический механизм подвержен процессу эволюции в соответствии с изменяющимися политическими условиями в стране и на международной арене;
Одна из характерных особенностей деятзлькости механизма внешних сношений в странах Содружества на сегодняшний день заключается в его достаточно слабой нормативно-правовой регламентации. В отсутствие письменных статутных предписаний определяющее воздействие на развитие событий в сфере внешних сно-тений оказывают сложившиеся много лет назад конституционные соглашения (конвенции) и политические обычаи и традиции;
Специфика правового регулирования в области внешней политики предоставляет практически неограниченные внешнеполитические полномочия органам исполнительной власти, действующим на основании королевской прерогативы. Это означает, что по таким важным государственным вопросам как объявление войны и заключение мира, подписание и ратификация международных договоров, признание новых государств и правительств исполнительная власть вправе принимать окончательные решения самостоятельно. Однако в современных условиях это право не носит абсолютного характера - по всем значительным международным вопросам правительство предпочитает заручиться поддержкой высшего законодательного органа страны - парламента;
функиионированле внешнеполитического механизма в федеративных государствах Содружества - Австралии и Канаде - имеет свои характерные особенности. Рамки австралийской и канадской федераций создают предпосылки для активной международной деятельности федеративных единиц ( штатов в Австралии, провинций - б Канаде ) ч способствуют тенденций увеличения их удельного веса во внешнеполитическом процессе в этих странах. В плане формирования в рамках федеративного госудерстза единого внешнеполитического курса особое значение имеет политика |:коопераіивно-го федерализма" - сотрудничество различных уровней власти з це-
лях гармонизации различных подходов и интересов в сфере международных отношений;
В указанных странах Содружества исполнительная власть играет доминирующую роль в механизме внешних снсшений.: С'юри-дичв': :ой точки зрения это обусловливается тем фактбіі', vfo-мех-дународные отношения являются прерогативой Короны;'з практическом отношении исполнительная власть опирается"на квалифициро-в ный бюрократический аппарат, обладатели большим оперативным потенциалом. Развитио событий на современном этапе в данных 4-х странах Содружества свидетельствует в пользу тезиса о том, что '/анденшя усиления внешнеполитических полномочий исполнительной власти будеї иметь'устойчивый характер в ближайшем будущем;
Внутри исполнительной власти в изучаемых 4-х странах ведущее положение в области внешних сношений занимают премьерчли-нистр, Кабинет и министерство иностранных дел (МИД). Решающее значение для внешней политики этих государств имеет позиция главы Кабинета, который во многом определяет стратегию международной политики правительства. Для механизма внешних сношений существенное значение имеет субъективный фактор: при "сильном" премьер-министре происходит значительная концентрация внешнеполитической власти в руках главы правительства и его оффиса, при"слабом" премьере возрастает значение коллегиального органа власти - Кабинета и его функциональных подразделений - комитетов.
Среди других государственных ведомств в наибольшей степени в рамках внешнеполитического механизма задействованы министерства обороны, финансов, торговли, разведслужбы и др. Однако как и ранее особая роль в международных делах принадлежит специализированному органу внешних скошений-МИД. Имени? в его нгдрзх 'сутесталявтся нч»'^едк«;"::!бг. джи-'»*;к-кгнск«; >0огн, пт.о~
ходят "обкатку" различные внешнеполитические инициативы, разрабатывается рекомендации по самым разным аспектам международных отношений, принимаются оперативные реяения и т.д. Сегодня отчетливо просматриви_ягся эволюция значения 1Щ для внешней политихи как органа, координирующего внегнеполитические контакты других министерств я ведомств;
Роль парламента а механизме внешних -ношений рассматриваемых стран Содружества остается срвнктельно незначителгчой. Возможности непосредственно влиять на сферу международных отношений высаих законодательных органов этих стран серьезно ограничены "ложившейся конституционной и политико-правовой практикой. В современных условиях парламент скорее выполняет контрольно-наблюдательные функции в области внешней политики, чем оказывает прямое воздействие на процесс формирования и осуществления внешних сношений страны;
Главе государства Содружества - монарху в Великобритании и его представителям в Австралии, Канаде и Новой Зеландии - генерал-губернаторам - в процессе разработки и реализации внешнеполитических решений отводится второстепенная роль. Несмотря на широкие теоретические прерогативы королевской власти, возможности монарха влиять на сферу внешних сношений крайне ограничены в реальной жизни, что делает его по сути "сторонним наблюдателем" внешнеполитического процесса;
Судебные оргг її в 4-х изучаемых странах Содружества за редким исключением ке рассматривают дела, затрагивающие различные вопросы функционирования государственного механизма внешних сношений. Такая позиция органов правосудия фактически выводит внешнеполитический механизм из-под контроля судебной власти, что, с одной стороны, создает почву для возмои их негативных
проявлений действия ряда субъективных факторов, а с другой, способствует появлению существенного дисбаланса во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями в сфере внешней политики.
Практическая значимость исследования
Материалы диссертации могут найти практическое применение в деятельности советских внешнеполитических учреждений, в первую очередь в работе МИД СССР и МИД союзных республик. Они помогут практическим работникам, связанных со сферой международных отношений, создать более полное представление о специфике функционирования внешнеполитических механизмов в Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии, позволят более детально разобраться в хитросплетениях внешнеполитического процесса в странах с британской правовой системой.
Практически полезными материалы диссертации могут оказаться для сотрудников средств массовой информации, лекторов-международников и др. Содержащийся в работе фактический материал, ее основные оценки и выводы позволят более глубоко анализировать внешнюю политику 4-х стран Содружества, раскрыть причинно-следственные связи принимаемых решений, прогнозировать те или инне действия на международной арене.
Настоящая работа может быть таете использована в научно-исследовательских институтах при изучении и освещении различных вопросов, связанных с теми или иными особенностями процесса формирования и осуществления внешней политики в данных госу-дарстиах Содружества.
Кроме того, определенное прикладное практическое значение дисезрташя имеет для учебного процесса в вузах страны, содействуя погашению уровня профессиональней подготовки будуцих
- ІЗ -
специалистов в облас ч международных отношений и ученых-госу-дарствоведов. Бе основные положения и теоретические выводы могут быть использованы в преподавании курсов "Государственное право зарубежных стр ч", "Современная внешняя политика зарубежных государств", "Политология международных отношение" и др.
Апробация диссертации
Диссертация обсуждена на кафедре государственного права МПІМ0 МИД СССР, одобрена и получила рекомендацию к защите.
Основные теоретические положения и практические выводы диссертационного исследования были апробированы автором на заседаниях кафедры государственного права МГИМО МИД СССР, изложены г опубликованных автором научных статьях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заклэчения, библиографии и приложений.
