Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Отмена (перенос) выборов как элемент избирательной системы демократического государства 15
1.1. Место института отмены (переноса) выборов в избирательной системе 15
1.2. Эволюция отмены (переноса) выборов в россии и зарубежных странах 57
Глава 2. Законодательное регулирование и механизмы реализации института отмены (переноса) выборов в современной России 83
2.1. Правовое значение принципов обязательности и периодичности проведения выборов в контексте института отмены (переноса) выборов 83
2.2. Судебные и внесудебные механизмы реализации отмены (переноса) выборов 98
2.3. Перспективы законодательного регулирования института отмены (переноса) выборов 128
Заключение 156
Библиографический список 162
- Место института отмены (переноса) выборов в избирательной системе
- Эволюция отмены (переноса) выборов в россии и зарубежных странах
- Правовое значение принципов обязательности и периодичности проведения выборов в контексте института отмены (переноса) выборов
- Судебные и внесудебные механизмы реализации отмены (переноса) выборов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы наметилась тенденция к усложнению избирательного законодательства, что приводит к существенным изменениям в практике проведения выборов. Сегодня есть все основания утверждать, что повторяющиеся из года в год процессы вызывают изменения в избирательных законах и приобретают характер правовых. В то же время круг общественных отношений, не урегулированных правом, но объективно существующих в определенных условиях электоральной действительности, не становится меньше. Усложнение общественных отношений приводит к появлению новых элементов избирательной системы. Одним из таких элементов является институт отмены (переноса) выборов.
Возникновение новых правовых явлений при проведении выборов, одним из которых является отмена (перенос) выборов, оказывает непосредственное влияние на избирательную систему, формирование которой должно способствовать становлению гражданского общества и правового государства. Это влияние может быть как сугубо отрицательным, даже разрушительным, так и положительным, демонстрирующим растущую заинтересованность граждан в законности проводимых избирательных кампаний.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, определила новые пути развития избирательной системы, в ней сформулированы основы конституционного строя демократического правового государства. В части 3 статьи 3 Основного Закона свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение народовластия. Действующее избирательное законодательство направлено на развитие положений Основного Закона и должно устанавливать такие гарантии организации и проведения выборов, которые позволят народу в полной мере, на основе принципов обязательности и периодичности проведения выборов выражать принадлежащую ему власть. Становление гражданского общества в России невозможно без развития избирательной системы, нацеленной на формирование властных институтов посредством обязательного проведения периодических и свободных выборов.
Особенностью современной политико-правовой действительности является, с одной стороны, зависимость избирательной системы от политической конъюнктуры, а, с другой стороны, стремление политической элиты к большей демократизации системы. Неравномерно проходящие процессы демократизации создают определенные трудности в правовом регулировании порядка организации и проведения выборов, а также делают возможным появление новой группы общественных отношений, возникающих по поводу отмены (переноса) выборов как до формального начала избирательного процесса (опубликования решения о назначении выборов), так в ходе уже начавшегося избирательного процесса.
В настоящее время эти общественные отношения в значительной мере не урегулированы нормами права. В одних случаях это влечет применение права по аналогии, а в других - ставит правоприменителя перед необходимостью действовать в условиях полного отсутствия правового регулирования. Такая ситуация приводит к нарушению принципа единообразия в применении закона, а следовательно, существенно понижает практическое значение существующих гарантий избирательных прав граждан.
Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм права, регулирующих перенос выборов в связи с продлением (сокращением) сроков полномочий органов власти, а также складывающиеся в объективной действительности общественные отношения, рассматриваемые в контексте правового феномена отмены (переноса) выборов.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие перенос выборов в связи с продлением (сокращением) сроков полномочий органов власти, а также по иным причинам и правовые нормы, частично регулирующие отмену (перенос) выборов, связанную с реформированием государственного управления и местного самоуправления. Ввиду выявленной недостаточности правового регулирования рассматриваемых общественных отношений к предмету исследования отнесены также судебно-правовые акты и опыт практической деятельности избирательных комиссий применительно к объекту исследования.
В диссертации решена научная задача по выработке на основе проведенного исследования теоретических положений и конкретных рекомендаций по совершенствованию действующего избирательного законодательства России в части обеспечения подлинных гарантий проведения свободных и периодических выборов, а также устранения ряда правовых пробелов, создающих предпосылки к отмене (переносу) выборов.
Целью настоящего исследования является осуществление комплексного анализа правового явления отмены (переноса) выборов как особого правового института в российской избирательной системе, освещение этого феномена исходя из его философско-правовых, теоретико-правовых предпосылок, практических аспектов, а также с точки зрения верховенства конституционных принципов обязательности и периодичности проведения выборов.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд исследовательских задач:
1) проанализировать понятие избирательной системы, имеющееся в
действующих нормативно-правовых актах. Сформулировать понятие избирательной системы и определить составляющие её элементы;
2) определить место правового явления отмены (переноса) выборов в избирательной системе, а также выявить его влияние на избирательный процесс;
исследовать законодательные предпосылки и последствия отмены (переноса) выборов и их соотношение с международными избирательными стандартами;
исследовать юридическую природу отмены (переноса) выборов с позиции норм избирательного права и избирательного процесса;
проследить исторический путь развития правого явления отмены (переноса выборов), обобщить и проанализировать в целом имеющийся опыт по отмене (переносу) выборов, отраженный в советском и современном российском конституционном и избирательном законодательстве;
проанализировать международно-правовые документы, связанные с определением принципов проведения свободных выборов: обязательности и периодичности, а также отражения этих правовых принципов в национальном законодательстве Российской Федерации;
изучить практику отмены (переноса) выборов, ее влияние на избирательную систему. Определить существующие на практике механизмы реализации отмены (переноса) выборов;
изучить различные точки зрения по вопросам условий отмены (переноса) выборов, необходимости и целесообразности наличия в избирательном законодательстве России норм, регулирующих продление (сокращение) сроков полномочий избранных органов и должностных лиц;
разработать и предложить конкретные практические рекомендации по совершенствованию отечественного избирательного права и процесса в части регулирования отмены (переноса) выборов.
Теоретической основой исследования послужили научные труды российских юристов: П.А. Астафичева, В.Н. Белоновского, М.В. Баглая, И.Б. Борисова, Ю.А. Веденеева, И.В. Выдрина, А.А. Вешнякова, В.П. Волкова, А.Г. Головина, О.В. Дамаскина, В.В. Джура, B.C. Елистратовой, В.Д. Зорькина, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Н.М. Касаткиной, Е.В. Корчиго, Г.Н. Комковой, В.И. Лысенко, А.Е. Любарева, Д.В, Лафитского, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.С. Матейковича, Л.А. Нудненко, А.Г. Орлова, А.Е. Постникова, П.В. Панова, Е.Е. Скосаренко, P.P. Сеченова, А.В. Теперик, О.И. Цыбулевской, В.Е. Чурова, О.Е. Шишкиной и других.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы по стандартам демократических выборов и принципам их проведения, федеральные законы Российской Федерации, регламентирующие гарантии избирательных прав участников избирательного процесса, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составили судебная и правоприменительная практика реализации норм избирательного права в контексте темы исследования, в том числе результаты практической деятельности автора, а также материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертации.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные, так и специальные методы познания общественно-политической и правовой действительности. В работе использованы диалектический, системный, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы.
Применение диалектического метода позволило дать определение понятия отмены (переноса) выборов как явления объективной действительности (тезис), сформулировать его антитезис и осуществить синтез имеющихся данных для обоснования выдвинутого тезиса.
С помощью системного метода удалось изучить понятие избирательной системы с точки зрения наличия в ней такого элемента, как отмена (перенос) выборов, и сформулировать авторское понятие избирательной системы.
Применение дедуктивного и индуктивного методов дало возможность провести анализ функционирования избирательной системы, структурировать ее по входящим в нее элементам и оценить влияние одного элемента избирательной системы (отмены (переноса) выборов) на развитие избирательной системы в целом.
Методы анализа и синтеза использовались при изучении различных явлений действительности, документов и материалов, при обосновании выводов, а также в процессе разработки классификационных схем.
Формально-юридический и сравнительно-правовой методы применялись для исследования и толкования нормативных правовых актов, определения юридических понятий, для сопоставления нормативных правовых актов Российской Федерации друг с другом и с международными нормативно-правовыми актами.
Для изучения ретроспективы формирования явления отмены (переноса) выборов применялся историко-юридический метод. В определенном объеме использовался ряд специальных подходов: методика определения институциональной перспективы П.В Панова позволила посредством ответов на определенные вопросы обосновать наличие институциональной перспективы правового явления отмены (переноса) выборов; функциональный подход дал возможность выявить двойственность воздействия отмены (переноса) выборов на избирательную систему и определить случаи, в которых изучаемому явлению присущи правовосстанавливающая и правозащитная функции.
Использование указанных методов позволило комплексно и детально исследовать объект, провести обобщающий эффективный анализ теоретического, практического и правового материала, а также выработать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего избирательного законодательства.
Степень научной разработанности темы. В науке отечественного конституционного права исследованию различных вопросов теории избирательного права и практики применения законодательства о выборах в последние годы посвящено множество работ.
Проблемы развития избирательного законодательства исследовались в трудах таких российских ученых, как П.А. Астафичев, М.В. Баглай, И.Б. Борисов, Ю.А. Веденеев, B.C. Елистратова, Е.И. Колюшин, С.Д. Князев, В.Т. Кабышев, А.Е. Любарев, М.С. Матейкович, Л.А. Нудненко, А.Е. Постников, О.Г. Румянцев, Е.Е. Скосаренко, P.P. Сеченова.
Понятие избирательной системы, понятие и виды принципов избирательной системы находились в кругу научных интересов и ученых советского периода: Г.В. Барабашева, П.Т. Василенкова, В.К. Григорьева, А.И. Кима, А.Х. Махненко, Н.Г. Старовойтова и других авторов.
В последнее время результаты исследований правового понятия избирательного процесса и стадий избирательного процесса освещались в работах ученых-правоведов С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, В.П. Волкова, О.В. Дамаскина, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, А.Е. Любарева, М.С. Матейковича, P.P. Сеченовой.
Среди исследований, посвященных проблемам реализации избирательных прав граждан, в том числе права на свободные и периодические выборы, следует выделить диссертации: П.А. Астафичев «Проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации» (Саратов, 1998); СВ. Кузнецова «Правовые и символические аспекты легитимации политической власти в России» (Саратов, 2003); О.В. Кузнецова «Реализация конституционного принципа равенства прав граждан России в пассивном избирательном праве» (Саратов, 2010).
Тем не менее в современной науке избирательного права и процесса отсутствует комплексный труд, посвященный анализу проблемы отмены (переноса) выборов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые изучается правовое явление (отмены) переноса выборов в контексте функционирования избирательной системы, выявляется его место в избирательной системе и дается оценка влияния на нее. Изучение отмены (переноса) выборов как самостоятельной правовой проблемы и стремление комплексного ее исследования, осуществленная в настоящей работе, представляет собой попытку рассмотрения указанного вопроса в разрезе конституционного, избирательного, муниципального права с акцентом на позиции судов всех уровней, зачастую сталкивающихся с необходимостью разрешения конфликтных ситуаций в условиях недостаточного нормативного регулирования.
Кроме того, автором осуществлена попытка объяснения правового явления отмены (переноса) выборов с позиции теории правосознания и теории правовых ценностей.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Избирательная система, постоянно модифицируясь, включает в себя новые элементы. Некоторые из них имеют сугубо социальную направленность (например, правовая культура), а другие, получая
нормативное закрепление, претендуют на статус особого правового института. Понятием правового института фактические общественные отношения, сложившиеся в сфере отмены (переноса) выборов, не исчерпываются, что свидетельствует о наличии особого правового института, долгое время функционирующего в сфере электоральных отношений. Отмену (перенос) выборов можно определить как особый правовой институт, выражающийся в совокупности правовых норм различных отраслей российского права, которые являются регуляторами специфических общественных отношений, возникающих в связи с отменой (переносом) выборов, и как совокупность актов судебного толкования права. Исходя из такой концепции не имеющие в настоящее время нормативного закрепления (законного обоснования) случаи отмены (переноса) выборов образуют явление объективной правовой действительности, которое в перспективе должно получить статус правового института.
2. Особый правовой институт отмены (переноса) выборов входит в
избирательную систему Российской Федерации, но не является элементом
(стадией) избирательного процесса. Основываясь зачастую на сходных
правовых нормах, регулирующих основные стадии избирательного процесса,
формирующийся институт отмены (переноса) выборов вступает в острое
противоречие с его целями.
Отмена выборов в российском законодательстве - явление сложное и многоаспектное. С одной стороны, в нормативных правовых актах содержатся нормы, регулирующие отмену (перенос) выборов в определенных случаях; с другой стороны, отмена (перенос) выборов происходит и за пределами имеющегося правового поля. При этом отмена (перенос) выборов существенно влияет на избирательную систему в целом. Автор отмечает, что исследуемое правовое явление не носит безусловно отрицательного характера, иногда оно может быть необходимым для восстановления прав, нарушенных незаконным назначением выборов.
Исследованию подвергнута правомерность наличия в избирательном законодательстве многочисленных случаев сокращения (продления) сроков полномочий избранных органов или депутатов. Установлено, что, решая многочисленные технические вопросы (объективно возникающие при организации значительного числа разноуровневых выборов), необоснованно пренебрегать конституционными принципами обязательности и периодичности проведения выборов и считать проблемы организации выборов достаточным основанием для переноса выборов и невозможности их проведения в сроки, установленные уставами (конституциями) субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.
Для устранения имеющейся на практике неопределенности в вопросе подсудности дел по назначению (уклонению от назначения), переносу (совмещению) дня голосования необходимо дополнить гражданско-процессуальное законодательство нормой о подсудности данной категории дел верховным судам республик, краевым судам, областным судам, судам
городов Москвы и Санкт-Петербурга, суду автономной области и судам автономных округов соответственно.
6. С целью устранения правовой коллизии, возникающей при
одновременном опубликовании (обнародовании) изменений в уставах
(конституциях) субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных
образований, касающихся изменения сроков полномочий органов
законодательной (представительной) власти, должностных лиц, и решения
вопроса о назначении выборов, необходимо изменить пункт 2 статьи 8
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации», изложив его в
новой редакции: «Норма об изменении (продлении или сокращении)
установленного федеральным законом, конституцией (уставом), законом
субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования
срока, на который избираются органы государственной власти, органы
местного самоуправления, депутаты, и (или) срока полномочий органа
государственной власти, органа местного самоуправления, депутатов может
применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах,
назначенных после дня вступления в силу такой нормы»;
7. В административном законодательстве необходимо предусмотреть
ответственность за нарушение сроков опубликования решения о назначении
выборов. Так, в главе 5 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях необходимо установить новый состав
административного правонарушения:
«Нарушение сроков опубликования решения о назначении выборов.
1. Нарушение органом, назначившим выборы, сроков направления
решения о назначении выборов для официального опубликования в
средствах массовой информации -
влечет наложение административного штрафа в размере рублей.
2. Нарушение редакцией средства массовой информации сроков
опубликования решения о назначении выборов -
влечет наложение административного штрафа в размере рублей».
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в анализе правового явления отмены (переноса) выборов, выявлении законодательных предпосылок к его возникновению, систематизации применяемых механизмов отмены (переноса) выборов, а также в разработке классификационных схем причин этого явления и его видов. Кроме того, в ходе работы над диссертацией сформулирован целый ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства, направленных на усиление практического значения принципов обязательности и периодичности проведения выборов, а также по обеспечению правовой защиты субъектов избирательного процесса в случаях отмены (переноса) выборов.
Ряд выводов могут послужить основаниями для научных дискуссий.
Практическая значимость исследования определяется
необходимостью постоянного совершенствования конституционно-
правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по конституционному праву и избирательному праву.
Кроме того, практические предложения по совершенствованию действующего законодательства, на взгляд автора, целесообразно использовать в правотворческой деятельности органов власти.
Апробация результатов исследования осуществлена в процессе обсуждения на кафедре конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского; в выступлениях с докладами на научных конференциях (IV Всероссийская научно-практическая конференция «Конституция и избирательное право: настоящее и будущее», Самара 6 марта 2009 года; Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 10-летию Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» «Актуальные проблемы нормотворчества», Саратов, 6 октября 2009; Всероссийская научно-практическая конференция студентов и аспирантов юридического факультета СГУ «Роль молодежи в становлении социального и правового государства», Саратов, 20 апреля 2010 года; Международный Конституционный Форум, посвященный 80-летию Саратовской государственной академии права, «Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России», Саратов, 10 декабря 2010 года); в процессе работы «круглого стола» на тему «Электоральная активность молодежи», Балашов, 13 октября 2010 года, а также при чтении лекций по учебной дисциплине «Конституционное (государственное) право России» студентам юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского.
Кроме того, некоторые предложения по совершенствованию законодательства были использованы при подготовке законодательной инициативы избирательной комиссии Саратовской области по внесению изменений в законодательство Саратовской области о выборах. В результате данной законодательной инициативы впоследствии Саратовская областная Дума приняла Закон Саратовской области «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области» от 29 июля 2010 года №126-ЗСО.
Место института отмены (переноса) выборов в избирательной системе
Политико-правовому институту, которым является избирательная система, отводится значительная роль в жизни любого государства, она позволяет самым неожиданным образом влиять на расстановку сил, это своеобразный «манипулятор политики»1. В современных условиях она наиболее чутко реагирует на все изменения, происходящие в обществе. Избирательная система сегодня становится одновременно индикатором политического и правового здоровья гражданского общества и одним из самых слабых его мест. Вероятно, именно по этим причинам научные дискуссии о сущности понятия «избирательная система» не утихают, несмотря на то что продолжаются уже несколько десятилетий.
В советской научной литературе приводились следующие определения избирательной системы: — совокупность общественных отношений, возникающих в связи с формированием органов государственной власти, то есть в процессе выборов депутатов Советов (В.Т. Кабышев) ; — совокупность правоотношений и неправовых отношений, складывающихся в процессе организации и проведения выборов в представительные органы государственной власти (А.Х. Махненко) ; — избирательная практика, в которой реализуется ведущая цель избирательной системы — формирование подлинно представительного характера депутатского корпуса на основе высокой избирательной активности граждан, свободы выбора ими своих представителей, показателем чего является предельно высокий - более 90% - уровень явки избирателей на выборы (Г.В. Барабашев)1; — институт демократии, представляющий собой всю совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти (А.И. Ким)".
В современной науке традиционно различают понятия избирательной системы в узком и в широком смысле.
Под избирательной системой в узком смысле понимается порядок определения результатов выборов, включающий в себя условия признания кандидата избранным и порядок распределения депутатских мандатов.
В широком смысле избирательная система может быть представлена как «конституционно-правовая конструкция, представленная совокупностью целостных, логически оформленных, относительно самостоятельных, но вместе с тем взаимосвязанных и взаимообусловленных подсистем, участвующих в общественных отношениях по поводу, во-первых, организации, проведения и подведения итогов выборов в органы власти; во-вторых, легитимной трансформации политической власти в государственную власть; в-третьих, реализации избирательных прав граждан, воздействующая на качественное состояние политической системы общества и подверженная влиянию этой системы, обладающая свойствами стабильности, универсальности, нормативности»3.
В то же время понятие «избирательная система» существует не только в теоретизированных концепциях, но и в нормативных правовых актах, судебных решениях и правоприменительных документах, что предоставляет дополнительные возможности для определения понятия «избирательная система» и элементов, включенных в него. Кроме того, взаимосвязь понятий «выборы» и «избирательная система», которая установлена во всем действующем законодательстве, приводит к необходимости одновременного рассмотрения этих понятий и выявления их соотношения. Такая необходимость следует еще и из того, что «выборы и другие электоральные процессы рассматриваются мировым сообществом как один из ключевых факторов внутригосударственных властеотношений, имеющий системообразующий характер и определяющий весь «облик» национальной правовой и политической систем»1.
Согласно Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств выборы являются одним из политических и правовых инструментов стабильного гражданского общества и устойчивого развития государства. В таком определении выборов усматриваются две важнейшие составляющие этого процесса: выборы только один, но далеко не единственный политический и одновременно правовой инструмент гражданского общества; выборы - государственный инструмент, то есть полноценные избирательные процедуры, способствующие формированию справедливого и легитимного управления, — возможны только при особой организации общества, объединенного общими интересами, имеющего определенную территорию, признающего необходимость наличия определенной системы управления и наделенного суверенитетом, то есть в государстве.
Эволюция отмены (переноса) выборов в россии и зарубежных странах
Изучение вопроса об отмене (переносе) выборов невозможно провести вне особого исторического пространства, которое неизбежно становится декорацией к этому явлению. Необходимо провести тщательный исторический обзор, который должен показать, как из совершенно внеправового явления отмена (перенос) выборов постепенно, очень медленно проникает в нормативные документы, и то, как политические силы более позднего исторического периода начинают использовать «уникальные возможности», предоставляемые только лишь нарушением сроков назначения и проведения выборов.
Для того чтобы сделать наиболее полное исследование по изучаемому вопросу, необходимо изучить не только конституционные акты и другие наиболее значимые нормативные документы периода 1917-1996 годов, но и использовать всю полноту информации, которая имеется в газетах, выступлениях официальных лиц и, конечно, научной литературе.
В ситуации острой политической борьбы и распада системы управления государством Временное правительство в обращении к населению России 6 марта 1917 года указывало, что, «принимая меры к защите страны от врага внешнего, правительство в то же время почтет первейшей своей обязанностью открыть путь к выражению воли народной относительно образа правления и созовет в возможно кратчайший срок Учредительное собрание на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования, обеспечив участие в выборах и доблестным защитникам родины, проливающим ныне кровь на полях сражений. Учредительное собрание издаст также основные законы, обеспечивающие стране незыблемые основы права, равенства и свободы... Правительство озаботится также установлением норм, обеспечивающих всем гражданам равное, на основе всеобщего избирательного права, участие в выборах органов местного самоуправления»
Учитывая историческую роль этого обращения, можно представить, какое огромное значение придавалось политическим правам граждан страны и необходимости установления правовых основ их реализации.
Постановлением Временного правительства от 20 июля 1917 года был принят имеющий большое историческое значение акт о выборах «Об утверждении раздела I положения о выборах в Учредительное собрание»". Документ принимался для незамедлительного начала избирательных действий, направленных на выборы Учредительного собрания. Пунктом III указанного постановления на Министерство внутренних дел возлагались непосредственные исполнительные действия, необходимые для технической подготовки выборов в Учредительное собрание в целях скорейшего их производства и успешного прохождения.
В перечне функций образованной системы избирательных комиссий, в том числе Всероссийской, по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии, функций по контролю за назначением выборов или обеспечением гарантий такого назначения не устанавливалось. Из текста принятого постановления следует, что возможность отмены выборов в Учредительное собрание вообще не предполагалась ни при каких обстоятельствах и какого-либо защитного (гарантийного) механизма в правовом акте не содержится.
В то же время «избирательное законодательство» 1917 года предусматривало возможность отсрочки выборов по отдельным избирательным участкам по решению окружных комиссий. Дальнейшая отсрочка выборов могла «последовать лишь с разрешения Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии представлению о сем подлежащей окружной по делам о выборах в Учредительное собрание или соответствующей ей комиссии». Поэтому Всероссийская по делам о выборах . в Учредительное собрание комиссия издала (предположительно 10-11 ноября) следующую телеграмму: «Все выборы лишены возможности изменять установленный срок выборов ввиду неприсвоения ей этого права «Положением о выборах». В случае если окружная комиссия признает производство выборов в назначенный срок по обстоятельствам настоящего времени невозможным, от нее зависит допустить отсрочку выборов с последующим представлением о сем на распоряжение Учредительного собрания» .
Складывающая историческая ситуация, характеризующаяся свержением Временного правительства и началом перехода власти к большевикам, не могла не сказаться на ходе подготовке к выборам. Как известно, в октябре 1917 года был учрежден Совет Народных Комиссаров, который подтвердил назначение выборов в Учредительное Собрание на 12 ноября 1917 года2. Защитой от уклонения от проведения этих выборов, вероятно, служила подпись В.И. Ленина под словами, предписывающими «всем избирательным комиссиям, учреждениям местного самоуправления, Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов и солдатским организациям на фронте напрячь все усилия для обеспечения свободного и правильного производства выборов в Учредительное Собрание, в назначенный срок»3
Правовое значение принципов обязательности и периодичности проведения выборов в контексте института отмены (переноса) выборов
Принципы права - это его первооснова, фундаментальные начала и ключевые идеи, выражающие подлинную сущность права. Следует согласиться с тем, что «принципы - объективные свойства права. Они отражают закономерности общественного развития, потребности данного общества» .
Не вызывает сомнений объективность дефиниции, данной С.Д. Князевым, согласно которой «под принципами российского избирательного права как объективного правового феномена следует понимать основополагающие начала (идеи), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий, процедур и технологий, обеспечивающих императивное, внутренне сбалансированное и нефальсифицированное проведение различных видов выборов в Российской Федерации» .
В разные исторические эпохи принципам придавалось фундаментальное значение в процессе правообразования. Все времена роднит то, что к принципам относятся как к залогу справедливого законодательства. Справедливость априорно приписывается «носителю высшей власти: он устанавливает правила, дарует право, является «представителем порядка»3.
В данном параграфе предстоит исследовать некоторые принципы избирательного права, их развитие и современные проблемы практического применения в контексте такого института, как отмена (перенос) выборов. Данный вопрос, на первый взгляд, является теоретическим и должен был быть исследован в первой -главе настоящей диссертации. Однако, с нашей точки зрения, вопрос о принципах-первоосновах необходимо выводить из плоскости теоретических разработок в плоскость практического применения.
Проведенное в первой главе диссертации исследование об эволюции института отмены (переноса) выборов выявило, что ранее вопросам соблюдения сроков проведения выборов достаточного внимания не уделялось ни в научной литературе, ни в практической деятельности. Это зачастую приводило к их фактической отмене. Несмотря на это, именно в советские годы учеными правоведами были разработаны исходные положения современного понимания первооснов права, в их исследованиях заложен фундамент, на котором построена современная теория принципов избирательного права, в том числе принципов обязательности и периодичности выборов.
Под принципами советского избирательного права ученые понимали «основные начала советского демократизма, имеющие руководящее значение для выборов органов государственной власти в центре и на местах, закрепленные в действующих конституционных и иных государственно-правовых нормах, выражающие социалистическую сущность советской государственной власти и осуществление в СССР подлинно народного суверенитета» . Нормы права, закрепляющие принципы в законодательстве имеют регулятивный характер, а сами принципы, закрепленные такими нормами «определяют характер и направление правового регулирования всего комплекса общественных отношений, возникающих в процессе выборов»". Среди принципов советского избирательного права исследователи А.И. Ким, В.Ф. Коток, Б.А. Страшун, А.Х. Махненко,
И.Е. Фарбер1 выделяли следующие: всеобщность права участия граждан в выборах; равноправие избирателей на выборах; непосредственность избрания депутатов (прямые выборы); тайна голосования, выражающая свободу волеизъявления на выборах; ответственность депутатов перед избирателями; свобода выдвижения кандидатов в депутаты и выставление кандидатов общественными организациями и обществами трудящихся. Как видно из этого перечня, советскому избирательному праву были неведомы принципы обязательности и периодичности проведения выборов. Только ли это стало причиной зачастую достаточно вольных трактовок вопросов об определении даты выборов и что изменилось в наши дни?
В современном избирательном праве проблема принципов до настоящего времени в полной мере не разрешена. Среди ученых нет единого мнения не только по названию и содержанию принципов, но и по определению их количества. Основными принципами избирательного права в наши дни большинство ученых (М.В. Баглай, Е.И. Колюшин, С.Д. Князев, Е.В. Корчиго и др.)" называют всеобщее, равное, прямое избирательное право и тайное голосование. Предлагаются также принципы свободы и добровольности участия в выборах; справедливости выборов; независимости органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов; альтернативности выборов и другие. Особое место все авторы отводят принципам обязательности и периодичности проведения выборов, которые выступают своего рода механизмом, обеспечивающим саму возможность участия граждан в выборах, возможность реализации их активного и пассивного избирательного права.
Судебные и внесудебные механизмы реализации отмены (переноса) выборов
Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах в органы местного самоуправления определяются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Исследуя в данном параграфе доктринальные толкования избирательного процесса, приведенные ранее, необходимо подчеркнуть, что названным Федеральным законом и принятыми в его исполнение законами субъектов избирательный процесс определяется как установленная законом совокупность действий уполномоченных органов, направленных на избрание органов и (или) должностных лиц и связанных с ними избирательных прав в строгих не только временных, но и формальных рамках полномочий соответствующих органов. Такой подход позволяет ограничить избирательный процесс, с одной стороны, сроками принятия решения о назначении выборов, а с другой стороны - сроками опубликования отчета о расходовании средств на их подготовку и проведение.
Таким образом, с формальной точки зрения, избирательный процесс начинается с момента принятия (опубликования) правового акта уполномоченного органа о назначении выборов, при этом вопрос о законности или незаконности принятия такого правового акта остается за рамками действия избирательных законов. Как отмечает С.Д. Князев, «отличительной особенностью этого процесса является и то, что он направлен на достижение определенного правового эффекта»
При изучении института отмены (переноса) выборов нас, напротив, волнует именно то, что остается за рамками прямого законодательного регулирования, но тем не менее «вынуждено» оставаться в пределах правового регулирования в сфере общественных отношений, связанных с организацией государственной (муниципальной) власти в целом.
Процесс назначения выборов в период становления новой государственности в России ознаменовался новыми политическими и правовыми явлениями. В этот период назначение выборов - новейший инструмент в борьбе за власть. Как справедливо указывает Е.И. Колюшин, «выборы — это политическое явление, всегда есть силы, заинтересованные в их проведении как в определенное время, так и в другое время либо в отказе от их проведения» .
Как отмечают иногда в научной литературе, споры по вопросам о назначении выборов встречаются в судебной практике сравнительно нечасто2. Однако сегодня достаточно сложно согласиться с этой позицией. Споры по вопросу о назначении выборов, отмене назначенных выборов или отмене выборов в силу их неназначения без сомнения относятся к числу споров по вопросам о назначении выборов и встречаются в значительном количестве регионов страны практически каждую избирательную кампанию. Это позволяет согласиться с теми авторами, которые отмечают, что дела, связанные с рассмотрением заявлений о назначении выборов, получили достаточно широкое распространение в практике судов3.
Начать исследование полагаем необходимым с хрестоматийных «приморских выборов». Город Владивосток стал, без сомнения, базой для формирования совсем новой избирательной системы молодого государства, позволившей устранить многие пробелы в законодательстве. Несовершенство правовой базы и конфликт между людьми, не позволявший им находить возможности для решения общих проблем, привели к тому, что с 1993 по 2001 год в городе фактически отсутствовала представительная власть.
В сентябре 1997 года Приморской краевой Думой был принят закон «Об административно-территориальном устройстве Приморского края», по которому районы города Владивостока являлись самостоятельными 4 муниципальными образованиями . В марте 1998 года в соответствии с этим нормативным актом проводили выборы в районные Думы города Владивостока. Попытка принять устав города Владивостока на референдуме успехом не увенчалась, так как в проведении референдума по принятию Устава было отказано. Несмотря на это обстоятельство, а таюке на то, что срок полномочий действующего мэра истекал 29 июня 1998 года, были назначены досрочные выборы на 29 марта 1998 года. После оспаривания этого решения в суде проведение выборов мэра было назначено на 18 октября 1998 года, одновременно с выборами депутатов городской Думы.
Действующим мэром В.И. Черепковым эти же выборы были назначены на 5 июля 1998 года. По решению краевого суда выборы Думы были перенесены на 12 июля. В городе в это время действуют уже две избирательные комиссии: одна, созданная ранее для проведения выборов в органы местного самоуправления и не утратившая своих полномочий, вторая - сформированная по постановлению В.И. Черепкова специально для выборов мэра. Позже постановление о создании новой комиссии было признано недействительным, и проведенная ей работа утратила свое юридическое значение.
